PETITIONS

Les Chambres de la Restauration trouvèrent encore dans les pétitions qui leur étaient adressées un moyen commode d'instituer des débats clôturés par des votes sur les actes du gouvernement.

Le droit de pétition est consacré par la Charte (art. 53) sans autres restrictions que l'interdiction inspirée par les souvenirs révolutionnaires de présenter des pétitions à la barre et l'obligation de les faire par écrit (1).

La pétition peut poursuivre les buts les plus divers, elle peut contenir des demandes de faveur de la part des particuliers, leurs vues sur la politique, leurs vœux en matière de législation, enfin des plaintes sur les actes du pouvoir exécutif. Mais sous la Restauration le caractère dominant du droit de pétition fut bien vite celui d'une garantie que les particuliers devaient trouver dans le pouvoir législatif contre le pouvoir exécutif. D'où cette conséquence que l'ar-

(1) Dans la discussion de la Cliarte, Boissy d'Anglas, à qui cependant l'expérience avait appris les excès auxquels peuvent donner lieu les pétitions portées au sein de l'Asseniblée essaya de démontrer que l'envoi d'un paquet écrit ne constituait pas une garantie suffisante des droits des citoyens (Becgnot, t. II, p. 236). Ferrand, au contraire, voulait qu'aucune pétition ne pût être adressée aux Chambres, mais seulement à un bureau spécial du Conseil d'Elat (Mém., p. 78). En Angleterre les pétitions doivent être présentées par un membre de la Chambre.

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licle 53 de la Charte institue les Chambres surveillantes du pouvoir exécutif. « La Charte, dit Lanjuinais, proclame la surveillance des Chambres en établissant le droit de pétition devant elles (1). »

Et Royer-Collard, avec la netteté de ses formules, aussi admirable quand il attaque le régime parlementaire que quand il le soutient, indiquait le double caractère de ce droit : « Le droit de pétition est un droit naturel pour le citoyen ; pour la Chambre il est un droit politique parce qu'il donne à la Chambre un moyen d'exercer la haute surveillance qui lui appartient (2). »

Le caractère politique des pétitions, l'interprétation de l'article 53 dans le sens parlementaire, ne furent pas admis sans objections de la part des partisans de la séparation des pouvoirs et du gouvernement personnel du roi. Ils essayèrent de soutenir que les pétitions que la Charte permettait d'adresser aux Chambres ne pouvaient porter que

(1) Essai historique et politique sur la Charte, chap. ix : surveillance des Chambres, responsabilité des ministres et autres agents d'exécution : « les chambres surveillent le pouvoir exécutif en instruisant et prononçant sur les pétitions de leur compétence, en poursuivant et en jugeant les ministres prévenus de concussions et de trahisons >», p. 206. Cf. dans le même sens Mahul, Tableau de la constitution politique de la monarchie française selon la Charte, 1830, p. 483. — Legravere.nd, Des lacunes de la léfjislation en matière politique et criminelle , 1825, p. 378.

La Bourdonnaie, discours du 28 novembre 1816, Moniteur du 29 : « S'il est un droit protecteur de la liberté, s'il est une garantie contre l'abus de la force et une sauvegarde contre les coups d'autorité et l'envahissement progressif du pouvoir, s'il existe enfin dans la Charte une barrière constitutionnelle contre l'ambition et le despotisme, c'est dans le droit de pétition qu'on les trouvera parce que c'est là que l'intérêt personnel placé en sentinelle vigilante s'empresse de signaler aux deux Chambres tout acte arbitraire, toute mesure injuste et leur offre à chaque instant l'occasion d'exercer cette surveillance légale que la Charte leur a conférée comme la plus noble, la plus sacrée, la plus paternelle de leurs attributions ».

(2; Séance du 4 janvier 18)9.

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sur les malières de la compétence de ces Chambres ; c'està-dire sur les lois soumises ou à soumettre à leur examen (1).

Mais la Charte reconnaissait le droit de pétition sans autre restriction que celle relative au mode de présentation; aussi la tentative délimitation des antiparlementaires fut-elle très vite abandonnée. Tous leurs efforts tendirent à restreindre les droits de la Chambre saisie d'une pétition.

Quels étaient, dans cette circonstance, les droits et les devoirs de la Chambre? Cette question, dont la solution devait être si importante pour le développement du régime parlementaire, donna lieu à des controverses pendant toute la durée de la Restauration.

Il fut admis sans difficulté que le devoir impératif de la Chambre était de lire et d'examiner les pétitions qui lui étaient soumises, de les faire lire et examiner par une commission prise dans son sein.

Les problèmes que soulevaient les droits de la Chambre étaient beaucoup plus délicats. Le premier était celui-ci : La Chambre a-t-elle le droit d'exiger des ministres des éclaircissements sur l'objet de la pétition ? On voit tout de suite que la solution affirmative de cette difficulté constitutionnelle devait avoir une influence considérable sur le développement du régime parlementaire : puisqu'on ne reconnaît pas aux Chambres le droit de questionner directement les ministres, elles emploieront la voie détournée des pétitions.

(1) Voir les discours de Daunou et celui d'Avoyne de Chantereine. C. D. 1"^' juillet 1819. Arch. jxirl., t. XXV, p. 650: « La Chambre ne peut intervenir ni exercer une inlluence, même indirecte, dans les rapports nécessairement libres de deux pouvoirs indépendants. Dans la séance du 15 février 1813, Arch. X>avL, t. XXllI, p. II. Royer-Collard se plaint à plusieurs reprises que la Chambre se soit occupée d'une pétition qui intéressait son administration de l'inslruclion publique au lieu de conseiller aux pétitionnaires de s'adresser à l'autorité compétente, c'est à-dire à lui.

Il apparaît tout de suite qu'ici la position delà Chambre est beaucoup plus favorable. La Charte lui confère le droit de recevoir des pétitions; les ministres pouvaient-ils lui refuser les renseignements nécessaires à un exercice éclairé de ses attributions? Le droit de question, disent les adversaires du régime parlementaire, n'existe qu'en matière législative, parce que la Charte admettes Chambres à participera la législation ; pour être logique avec eux-mêmes ils doivent admettre également le droit de question en matière de pétition.

Au lendemain de la seconde Restauration, le problème de l'obligation pour le ministère de répondre sur l'objet de la pétition ne tarda pas à être soulevé de la manière la plus nette. La célèbre pétition de la demoiselle Robert en fut l'occasion (1).

Ce furent encore les ultras qui revendiquèrent énergiquement les droits de la Chambre. — La commission chargée de l'examen de la pétition avait adressé une demande d'explication au ministre de la police. Celui-ci se refusa à toute réponse officielle; et dans une conversation bénévole avec la commission, se borna à lui communiquer officieusement quelques pièces que celle-ci jugea insuffisantes. Decazes affirmait que les ministres ne doivent aucun renseignement aux Chambres et qu'il ne fallait considérer les faits contraires à ce système que comme des actes de complaisance et de pure volonté de leur part. La Chambre ne pouvait prendre régulièrement que deux partis : adresser une humble supplique au roi, pour le prier d'ordonner à ses ministres de donner communication de ce qu'elle croyait intéresser le bien de l'Etat; accuser les ministres. Mais

(i) Le père de la demoiselle Robert avait été arrêté pour attaques contre le ministre de la police Decazes ; en outre le journal dont il était l'éditeur, le Z)ra/)ea?< 6/a/(C, organe ultra, avait été supprimé. C. D., nov. 1810, Moniteur an 2.<è ti Avch. pari, t. XVII, p. 569.

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dans aucun cas elle ne pouvait s'immiscer dans la conduite de ces derniers.

La IJourdonnaie, Villèle, Corbière s'élevèrent avec vigueur contre cette théorie. Refuser des renseignements, c'est annuler le droit de pétition, détruire la dernière garantie de la liberté, abolir une attribution constitutionnelle de la Chambre (1).

Les divers ministères ne tardèrent pas d'ailleurs à se conformer à ces théories; ils acceptaient la discussion des pétitions sur le terrain des faits ; ils défendaient, soit la politique du gouvernement, soit les actes de leurs subordonnés, ils répondaient aux questions qui leur étaient posées (2) .

Le second problème que soulevait le droit des Chambres en matière de pétition portait sur la décision qu'elles pouvaient prendre pour clôturer l'examen des pétitions.

Ceux qui redoutaient la prédominance des Chambres leur niaient le droit de clore, par un vote quelconque,

(1) « Un orateur a demandé, si, sur la foi d'un simple particulier vous pouvez demander à un ministre des renseignements sur un de ses actes; il ne faut pas en demander sans doute s'ils ne peuvent vous conduire à aucun résultat ultérieur qui soit dans vos attributions; mais quand il peut en résulter un acte de la Chambre, ces renseignements peuvent et doivent être demandés ». Corbière, séance du 28 novembre 1816.

« Je vote avec mes amis pour que le président de la Chambre soit chargé de demander au ministre les renseignements nécessaires pour que nous puissions prononcer en connaissance de cause sur la pétition soumise à notre délibération ». Villèle, séance du 29 nov. 1816.

(2) Cf. 2b février 1817, Arch. pari., t. XIX, p. 145. — 26 février 1818, t. XXI, p. 47. — 2 mars \Sl^, t. XXI, p. 135. — 6 avril 1818, t. XXI, p. 666. — lo février 1819, t. XMII, p. 38. — 14 janvier 1820, t. XXVI, p. 39. — 7 avril 1820, t. XXVII. p. 82. 21 février 1821, t. XXX, p. 3. — 7 février 1822, t. XXXIV, p. 8. — le-- août 1822, t. XXXVI, p. 226. — 7 mais 1829, t. XLVII, p. 269. — 10 avril 1829, t. XLVIII, p. 313. ~ G juin 1829, t. LX, p. 77, etc. etc.

l'examen d'une pétition ; elles devaient se Lorner à passer à l'ordre du jour (1).

Dans ce système le droit de pétition ne serait qu'un moyen de publier une opinion, une plainte, un vœu ; il permettrait une action morale sur l'opinion des Chambres, mais aucune action constitutionnelle des Chambres sur le Gouvernement. On voit tout de suite le lien de cette théorie avec la conception de la Chambre « forme du gouvernement du roi ■)■> ; elle ne tarda pas à disparaître devant le progrès des idées parlementaires et la Chambre put clôturer l'examen des pétitions par l'un des ordres du jour suivants :

1° L'ordre du jour pur et simple : Les ministres demandaient régulièrement l'ordre du jour : il signifiait que la plainte était fondée ; c'était l'approbation de la conduite du ministère.

2" Le renvoi au ministre avait, en général, la signification inverse ; la pétition méritait d'être sérieusement examinée ; la plainte paraissait fondée ; la Chambre n'approuvait pas la conduite du gouvernement et de ses agents (2).

(1) « Ordonner le renvoi à un ministre, dit Courvoisier, 2b février 1817, Arch. par/., t. XIX, p. 147, c'est émettre une opinion et dans cette occasion ce serait prendre une sorte d'initiative illé^;ale et contraire au mécanisme de l'organisation des pouvoirs. C'est par cette considération importante que votre commission au lieu de vous demander le renvoi de la pétition vous a proposé de passer à l'ordre du jour. » Pour les mêmes motifs, Laine combattait les renvois des pétitions aux ministres avec recommandation, 26 février 1818. Arch. pari., t. XXI, p. 47.

(2; Le 7 avril 1820 [Arch. pari., t. XXVIl, p. 82) la Chambre examine la pétition des habitants de Grenoble sur la conduite du général Donnadieu et du Préfet de l'Isère dans la répression de l'insurrection ; le renvoi au président du Conseil et au garde des sceaux est demandé par quelques députés et ordonné par la Chambre. La signification de ce renvoi avait été précisée dans un précédent débat le 10 juillet 1819. Arch. pari., t. XXV, p. 633. « Quel serait l'objet de renvoi, dit le Garde des sceaux, dès que la Chambre entend qu'aucun reproche n'est adressé aux

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S" Le renvoi au ministère avec recommandation mdiT({\\îii\. un degré de plus dans le même sens : la Chambre aflirmait que la pétition était bien fondée (1).

4° Entin la décision la plus grave était l'impression du rapport ^2).

La signification de ces ordres du jour n'était d'ailleurs pas nécessairement celle que nous avons indiquée, elle dépendait essentiellement delà question de savoir si le ministère les acceptait ou les combattait, l'important c'est que la pétition donnait lieu à lin vote par lequel la Chambre pouvait directement faire connaître son opinion sur un acte du gouvernement. A ce point de vue la pétition était supérieure à l'adresse, elle ne faisait pas intervenir le roi dans le débat, elle était incontestablement dans les attributions des Chambres, tandis que les adresses en dehors de

autorités administratives et judiciaires ». Et Chauveliu: « Par le renvoi vous vous bornez à déclarer que la Chambre parait peu résignée à approuver par un silence absolu tous les actes qui ont eu lieu et la conduite de tous les agents du gouvernement. Or, c'est votre adhésion qu'on a voulu obtenir avant votre séparation pour les actes de l'autorité. » Cf. 25 février 1817. Arch. pari., t. XIX, p. 14.").

(1) 26 février 1818. Arch. pari., t. XXI. p. 47.

(2) Pasquier, t. IV. Rappelons pour mémoire l'étrange proposition de Villèle dans la séance du 15 février 1819. Arch. pari, t. XXIII, p. 11, de renvoyer au ministre le discours de Voyer d'Argenson sur l'état de l'instruction. Villèle assimilait ce vote au renvoi d'une pétition avec pièces à l'appui. Il retira d'ailleurs sa proposition. — Nous ne parlons que des pétitions ayant pour objet un acte du pouvoir exécutif; les pétitions, portant sur des matières de législation, pouvaient faire l'objet de trois ordres du jour :

1° L'ordre du jour pur et simple;

2° Le dépôt de la pétition au bureau des renseignements où on pourrait trouver un jour la proposition et proliter des vues qu'elle contient si on vient à s'occuper de l'objet qu'elle traite ;

3" Le renvoi à une commission qui peut faire droit à la pétition par voie d'amendement à l'occasion de projots de loi soumis à leur examen.

la réponse au discours du trône et les adresses d'homnQage donnaient lieu à de sérieuses objections théoriques.

Mais après la décision des Chambres, il existait une solution de continuité; les Chambres n'entendaient plus parler des pétitions qu'elles renvoyaient aux ministres, soit que ceux-ci y fassent droit, soit qu'ils crussent devoir les négliger (1). Les ministres n'auraient-ils pas dû informer les Chambres du résultat accordé à leur haute recommandation ? Les Chambres ne devaient-elles pas à ellesmêmes de ne pas rester dans l'ignorance ou dans l'oubli d'une pétition ta laquelle elles ont jugé devoir accorder leur appui? Une proposition fut faite le 4 janvier 1819 (2) par M. Dumeyiet. Il voulait que par une réforme du règlement il fût décidé que la Chambre eut le droit d'exiger des ministres des explications sur le sort des pétitions qui lui étaient renvoyées. Fort appuyé par l'extrême-gauche qui y voyait un moyen de fortifier le contrôle de la Chambre, cette proposition fut cependant rejetée (3). On comptait, pour que le droit de pétition ne reste pas illusoire, sur la puissance naturelle de la publicité et sur la responsabilité ministérielle.

En fait, d'ailleurs, les ministres répondaient parfois sur la suite donnée aux pétitions qui leur étaient renvoyées (4).

Sans doute c'étaient là des actes de complaisance et de caractère exceptionnel ; mais les complaisances de cette nature ne tardent pas à se transformer en obligation et ces exceptions en règles.

(1) Les pétitionnaires non plus n'avaient aucun moyen d'être informés authentiquement du résultat de leur pétition.

(2) Moniteur du 5.

(3) C'est aujourd'hui par les deux Chambres (Sénat, art. 100 et 102, Chambre, art. 66 et 68) que les ministres sont tenus de faire connaître le résultat donné aux pétitions.

(4) Lettre Decazes, 6 avril 1818. Arch. pari., t. XXI, p. 606.

Barthélémy 16

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On conçoit que, malgré cette lacune de la législation formelle, la Chambre ait exercé jalousement sa prérogative de recevoir des pétitions. Les ultras de 1810 insistaient surson caractère de garantie essentielle des citoyens, mais c'était pour accroître d'autant les droits delà Chambre. « Le droit de pétitions est trop sacré, disait Piet (l),pour que son exercice ne mérite pas toute l'attention des Chambres » .

Aussi non seulement la Chambre accueillait et examinait les pétitions qui lui étaient présentées, mais encore les partis les provoquaient. Aujourd'hui lorsqu'un parti veut porter une question à la tribune, il charge un de ses membres d'interpeller le ministère ; sous la Restauration il s'arrangeait pour faire déposer une pétition (2).

Bien plus, on s'est demandé si certaines pétitions avaient été bien signées par un citoyen, où si elles n'avaient pas été déposées sous un nom imaginaire par le député lui-même qui voulait interpeller.

C'est ainsi qu'on a élevé des doutes fort sérieux sur l'existence de la fameuse dame Mathéa qui, sous la première Restauration, demandait à èlre rassurée sur l'acquisition des biens nationaux. Cette circonstance motiva la proposition de rechercher l'origine des pétitions (3).

L'opposition accueillait naturellement, avec la satisfaction la plus vive, les pétitions qui por talent sur des objets d'intérêt général ; une série de pétitions sur la loi des élections et sur la Charte donnèrent lieu à une interpellation

(1) 28 nov. 1816. Moniteur du 30.

(2) Cf. Mahul, p. 448, Pasquier, t. IV, p. 29i. Le 19 juin 18!9, le (îarde de sceaux critique les moyens par lesquels on se procuie les pétitions de faveur du maintien de la loi électorale. — Courvoisier déclare qu'elles ne sont dues qu'aux manœuvres d'un comité directeur.

(3) i/art. 66 du règlement exigeait l'indication du domicile du pétitionnaire: aujourd'hui la signature doit èlre légalisée par le maire.

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de Dupont de l'Eure sur la politique générale, sur le retard mis à la convocation des Chambres, etc. (1).

Mais si la pétition ne portait pas sur un objet d'intérêt général, l'opposition élevait facilement le débat; une pétition d'un particulier qui a eu à se plaindre de son maire donna lieu à une interpellation sur les abus administratifs (;2).

Les protestants de Nîmes demandent un collège où la liberté de conscience de leurs enfants soit respectée : Yoyer d'Argenson en tire une interpellation sur la situation des protestants en France (2).

Les très nombreuses pétitions des anciens officiers de l'armée de Napoléon ouvrent des débats passionnés sur leur situation (o).

Mais souvent aussi un mot dans la discussion était saisi comme prétexte pour une nouvelle interpellation complètement étrangère au sujet de la pétition. M. de Chauvelin fait sortir de la pétition du colonel Alix (7 février 1821), demandant le retrait des lois d'exception sur la liberté individuelle et la liberté de la presse une interpellation sur la politique extérieure; et le lendemain sur le procèsverbal, toujours à propos des lois d'exception. La Fayette monte à la tribune avec un discours écrit sur les affaires de Naples {à).

(1) 14 janvier 1820. Arch. pari., t. XXVI, p. 33. Cf. l'examen de la pétition du colonel Alix demandant le retrait des lois d'exception sur la liberté individuelle et sur la liberté de la presse (7 février 1821).

« N'est-il pas permis de croire, dit M. Laine, que c'est pour parler d'autre chose qu'on a saisi cette pétition ? » séance du 2 mars 1818. Arch. pari., t. XX:i, p. lHa.

(2; 1.) février 1819. Arch. pari,, t. XXIII, p. 3.

(3) 5 février 1821. Arch. pari., t. XXIX, p. 100 et 123. 21 février 1821. Arch. pari., t. XXX, p. 111, etc.

(4! Sur la demande de Villèle, ministre sans portefeuille que ■'Casimir l^érier appelle « ministre de la clôture », la discussion -est fermée.

244 CHAP. X. — l'ÉTlTIONS

xVinsi l'opposition usait de toutes les ressources que lui ollVait le règlement et allait même au-delà afin d'e.xercer pleinement le contrôle qu'elle revendiquait sur les actes du pouvoir exécutif. — Toutefois les Chambres savaient concilier le libre examen de pétitions avec le respect nécessaire de l'indépendance des pouvoirs. Ainsi il était admis que la Chambre passait à l'ordre du jour, non seulement lorsqu'une instruction judiciaire était ouverte sur l'objet de la pétition (1 ), mais encore toutes les fois que le pétitionnaire pouvait s'adresser à son supérieur naturel et avant que ce supérieur ait prononcé (il).

Le règlement de la Chambre édictait de sérieuses garanties en faveur des pétitions (art. Oi à 67); une commission mensuelle était tenue de faire, toutes les semaines, un rapport sur les pétitions; une séance par semaine, le samedi, était consacré, par priorité à l'examen de ces rapports. Souvent une seule séance ne suffisait pas pour l'examen d'une seule pétition (3). Le feuilleton devait indiquer, au moins trois jours à l'avance, le jour du rapport, porter le nom du pétitionnaire et énoncer sommairement l'objet de la pétition.

Le droit de pétition a donc, on le voit, tenu une place très considérable dans la première mise en œuvre du régime parlementaire. L'habile dictateur de 185Î2 s'en rendait bien compte lorsqu'il introduisait dans sa constitution la disposition illusoire qui réservait au Sénat le droit de recevoir des pétitions {A).

(1) C. D. iO juillet 1819, Arch. pari., t. XXV, p. G.iO discours. d'Avoyne de Chantereine.

(2) Pa?quier, t. IV, p. 653.

(3) 29 décembre 1821. Arch. pari., t. \\\IV, p. 8.

(4) Art. 45. « Le droit de pétition s'exerce auprès du Sénat> aucune pétition ne peut être adressée au corps léi^islalif ^>, mais- Napoléon III se souvint aussi de la connexion étroite qui avait existé entre l'exercice de ce droit et le régime parlemenlain» lorsque, dès le senatus-consulte du 21 mai 1870, il rétablissait

CHAP. X. — PÉTITIONS 24o

Aujourd'lmi le droit de pétition, quoiqu'il soit très fréquemment exercé, a perdu à peu près toute importance, le développement énorme et la démocratisation de la presse l'ont rendu inutile comme moyen de publicité ; et, d'autre part, l'établissement avoué du régime parlementaire l'a rendu inutile comme détour pour examiner les actes du gouvernement. — Les pétitions n'étaient, au fond, que des interpellations. Aujourd'hui les interpellations n'ont pas besoin de ce déguisement (1).

en même temps que le régime parlementaire le droit de pétition auprès du corps législatif (art. 4.)

(1) Le mot d'interpellation aux ministres était d'ailleurs couramment employé sous la Restauration quoique la procédure précise à laquelle on l'applique aujourd'hui n'existât pas encore. C. D., 7 février 1821, discours de M. de Serre. — 17 avril 1821, Arch. pari., t. XXXI, p. 53, discours de Pasquier.