SOLIDARITÉ MINISTÉRIELLE

Dans le gouvernement parlementaire, la responsabilité politique est solidaire. — La solidarité est l'application à ,1a responsabilité du principe de l'unité du Cabinet.

Elle se manifeste sous divers aspects : lorscjue le système politique d'un Cabinet est condamné, tous les ministres doivent se retirer ensemble ; — un acte ministériel intéressant la politique générale est censé émaner du Cabinet tout entier; la politique suivie dans un département ministériel est censée approuvée par tous les minisires ; — si un ministre n'approuve pas un acte décidé par le conseil, il doit s'abstenir de le combattre après la décision prise ; et s'il ne veut pas être considéré comme responsable de cet acte, il doit donner sa démission.

Personne n'était plus que Talleyrand convaincu de l'importance de la solidarité ministérielle. — Après Waterloo, Louis XYIII lui fit comprendre qu'il ne tenait plus à ses services ; il décida alors de partir pour les eaux de Carlsbad, et manifesta l'opinion que tous ses collègues devaient l'y accompagner. Comme Beugnot était décidé à suivre le roi à Cambrai, Louis lui dit « qu'il serait le seul membre du Cabinet h ne pas aller à Carlsbad, ce qui était un mauvais procédé et qui suffirait, en Angleterre, à nuire à un ministre ». lîeugnotne put lui faire comprendre que grande était la dilTérence entre les circonstances exceptionnelles Barthélémy iO

288 CHAP. XIV. — RESPOxNSABILlTÉ POLITIQUE

décharger des fonctions qu'il leur avait conliées. Ils lui demandaient son appui ou leur liberté : c'était en somme au roi qu'ils posaient la question de confiance : c'était logique; ils étaient ministres du roi, non de la Chambre.

Cette pratique nous paraît la plus conforme à une saine notion de la séparation des pouvoirs. Mais peut-on espérer la voir se renouveler aujourd'hui, alors que malgré toutes les lictions constitutionnelles, le chef du pouvoir exécutif reste avant tout l'élu des Chambres ?

CIlAl'. \IV. — HE<1'0.\SAI!1L1ÏÉ l'OLITIOUK 2S7

Le ministère Polignac ne se relira que devant la liévolution.

On voit quelle différence sépare le parlementarisme actuel de celui de la Restauration. On a vu, sous la troisième Répul)lique, des ministères tomber sur une simple mise en minorité, sur un de ces incidents de séance que l'on qualifie couramment de « pelure d'orange ». Dans l'ardeur de la discussion, un vote a été émis contre le ministère. Il arrive souvent que la majorité voudrait le retirer ; mais il est trop tard : le ministère a déjà quitté la salle des séances pour remettre sa démission au président de la République. On a souvent signalé l'abus de la question de confiance posée par des Cabinets sur des matières secondaires et qui enlève à la majorité toute liberté, la mettant dans l'alternative de voter contre sa conscience ou de provoquer une crise qui peut être grave pour le pays.

Ces surprises n'étaient pas possibles sous la Restauration : un ministère ne se croyait pas obligé de se retirer parce que la Chambre avait repoussé une mesure qu'il proposait ou adopté un ordre du jour qu'il combattait. Il n'abandonnait le pouvoir que quand la Chambre, par des manifestations répétées, avait manifesté d'une manière évidente, consciente et réfléchie, sa volonté de lui refuser son concours.

Aujourd'hui, les ministres se considèrent comme les ministres de la Chambre, et ils se retirent à la moindre manifestation de son mécontentement : ils restent indifférents au contraire aux sentiments du chel du pouvoir exécutif. Sous la Restauration, la situation était renversée: les ministres tenaient leur mission du roi et ils devaient l'exercer avec le concours de la Chambre. Us se retiraient dès que le roi leur faisait sentir qu'il pouvait se passer de leurs services ; ce n'était que lorsque la Chambre, par un refus absolu de concours, rendait le gouvernement impossible,qu'ils se croyaient autorisés à demander au roi de les

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mesures énergiques. Le 5 novembre 18^8, paraissent trois ordonnances : la première fait une fournée de soixante pairs; la seconde prononce la dissolution de laChambre; la troisième, qui avait pour but de produire dans le corps électoral une impression favorable au ministère, supprime la censure.

Les illusions du ministère furent de courtedurée : à Paris, les libéraux emportèrent les cinq sixièmes des sièges; tandis que Koyer-Collard est élu dans sept collèges, le ministre Peyronnet échoue à Bourges et à Bordeaux ; il y a en tout 170 ministériels contre 180 libéraux et 70 représentants de la contre-opposition de droite. — Villèle ne se crut pas obligé juridiquement de se retirer ; il pensait avoir le droit de choisir entre la retraite et la lutte contre la majorité avec l'appui du roi (1). Le roi crut préférable de céder et d'imposer à son ministère une retraite qui, dans son esprit, ne devait être que momentanée. « On put voir ainsi, dit Barante {^2), quelles étaient la puissance et la libre action du mécanisme constitutionnel et de l'opinion publique. Le pays sentit sa force, prit confiance en lui-même et en l'avenir. »

La chute du ministère Marlignac est bien une appliration de la responsabilité politique. Il fut mis plusieurs fois en minorité : le 7 mars 1829, .Mgr Feulrier, ministre des Affaires ecclésiastiques, demande l'ordre du jour sur une pétition de M. Isambert, relative aux missions. La Chambre ordonne le renvoi au garde des sceaux (3). Au mois d'avril, le ministère est mis plusieurs fois en minorité, à propos des lois d'administration communale et départementale (V. supra). Le 6 juin 1829, Martignac demande l'ordre du jour sur une pétition relative aux abus existant dans l'organisation municipale : la Chambre ordonne le renvoi. Il se retire seulement le 8 août 1829.

(1) Voyez le carnet de Villèle, Méin. t. V, p. -284, p. 234, p. 29G,

(2) Souv. t. m, p. 88.

(3j G. D. Avch. pari., t. LVII, p. 269 cà 286.

CIlAl'. XIV. — RESPOINSABiLlTÉ POLITIOUE Ï285

Uiclielieu ^e retourna alors vers le comte d'Artois qui, pour vaincre sa répugnance à prendre les allaires, lui avait promis son appui. Il fut éconduit ( 1).

Il songea à une dissolution, mais il recula devant des élections (jui auraient pu être laites contre l'héritier présomptif du trône.

Le 1 '2 décembre, il envoya sa démission au roi qui l'accepta . C'élaitla première application de la responsabilité politique. C'était une consécration par le fait du droit de la Chambre au détriment de l'autorité royale. Aussi, dans le parti royaliste, les hommes qui ne se laissaient pas aveugler par la passion politique s'attristaient du triomphe qu'ils venaient de remporter. C'était une victoire à la Pyrrhus qui devait coûter cher au parti royaliste et profiter tôt ou tard à la démocratie. Yillèle déclara chez Piet qu'en même temps qu'il ne se ferait jamais le défenseur ou le soutien du système de conduite des ministres à l'égard des royalistes (sa démission de ministre sans portefeuille suffisait pour démontrer la vérité de cette affirmation), «il ne se joindrait « jamais à ceux qui travailleraient à arracher des marches « du trône les ministres du roi au moyen de la partie « démocratique des institutions (2) ».

Fidèle à ce principe pendant qu'il était au ministère, il ne cessa de protester contre les tentatives de l'opposition de faire peser sur lui une responsabilité morale injuste: il n'admettait que la responsabilité pénale (3). Il ne manquait pas cependant de défendre sa politique à la tribune et il voulait gouverner avec la majorité qu'il essayait de conserver par l'usage du droit de dissolution.

A partir de l'échec de son projet de conversion, il sent sa majorité se désagréger. Il tente de la reconquérir par des

(1) Pasquier, Mem., t. V, p. 409. — Barante, Souv., t. III,

(2) Mém., t. II, p. 479.

(3) 29 avril 1825, Avch. pari, t. XLII, p. 2;i0. — Cf. t. XLV, p. 111.

nos jours, un ministère contre lequel la majorité aurait si nettement manifesté sa méfiance se serait immédiatement retiré. Le ministère Richelieu resta cependant aux affaires : M. de Serre se chargea, dans son discours du 8 décembre, d'expliquer sa conduite : Les personnes revêtues de la confiance du monarque ont le devoir de ne cesser leurs services que s'ils voient dans ceux qui les attaquent un personnel et un système en état de satisfaire aux nécessités du gouvernement ; dans la situation donnée, le ministère n'aurait pas cru rempHr ce devoir en se retirant devant des attaques dépourvues de justice comme de précision, devant des combinaisons incohérentes et n'otïrant aucune chance possible de force et de stabilité.

Cependant, ce même jour, le ministère fut de nouveau mis en minorité : Sur une pétition relative à la liberté de la presse, la Chambre prononça le renvoi au président du conseil, alors que M. de Serre demandait l'ordre du jour. Le ministère avait essayé de reconquérir la majorité en déposant deux projets de loi : loi relative à la répression et à la poursuite des délits de presse ; l'autre prévoyant pour cinq ans la censure des journaux.

Le 8 décembre, la garde des sceaux ayant demandé la priorité pour le projet de loi relatif aux délits de presse, le Chambre vota au contraire la priorité de la loi de censure.

Le 11 décembre, la Chambre choisit une commission unanimement hostile au projet de loi; M. de Vaublanc, qui avait été le plus ardent contre le ministre, fut nommé rapporteur.

Le ministère Richelieu avait donc été mis en minorité quatre fois en quelques jours; il ne se crut pas cependant encore obligé de se retirer : Richelieu alla donc demander au roi son appui ; mais celui-ci, travaillé par M'"^ du Cayla, se borna à lui démontrer froidement, d'après l'exemple de l'Angleterre, que le ministèredevrait se retirer tout entier.

CIIAI". XIV. — RESPONSABILITÉ POLITIQUE 28cî

« cliani^eaieiU cliaciue année la composition de la (lliambre « des députés, olant à radminislration toute fixité et remet- « tant en question et l'existence du ministère et même la c( stabilité de Tordre des choses existant (I). »

Dans les débuts de son gouvernement, il crut devoir s'appuyer sur le parti ultra-rovaliste pour ré>ister contre les libéraux ; mais dans la suite il revint à la « ligne de sagesse et de modération » qu'il s'était proposé de suivre. On sait comment le parti royaliste sut se venger de cet abandon. Le général Donnadieu commença l'attaque par sa proposition (20 mars 1821 ) tendant expressément à demander au roi le renvoi du ministère comme incapable et antifrançais. Voter cette proposition, c'eût été trop directement blâmer le choix qu'avait fait le roi et proclamer trop nettement le droit de la Chambre sur le ministère ; c'eût été, en un mot, l'affirmation catégorique du régime parlementaire; or si, tour à tour, et suivant des intérêts momentanés, les divers partis ont soutenu ce régime, agi comme s'il existait, ils ont hésité jusqu'à 1830 à en affirmer l'existence dans le système de la Charte d'une manière trop solennelle ou trop compromettante (2).

On sait que si la Chambre recula devant une adresse spéciale pour demander au roi de renvoyer ses ministres, elle exprima sa méfiance contre le Cabinet dans l'adresse du 5 novembre 1821 (o), votée par 17-i voix contre 98. De

(1) Revue hifitoriqiie, t. XXXVII, p. lOi.

(2) Les opinions de MM. Pardessus et de Peyronnetsont significatives de cet état d'esprit. C. 0., 11 avril 1821. Arrh. pari., \. XXX, pp. 725 et l'M. Toutes deux débutent par la même négation du régime parlementaire ([u'elles reconnaissent à la fin ; il n'appartient pas à la Cliainbre d'administrer; elle n'a pas la puissance executive; puis les orateurs donnent les développements coutumiers sur les différences entre l'Angleterre et la France. Et cependant ils terminent par la reconnaissance que la Chambre a le droit de manifester sa défiance au ministère. Ils contestent seulement la légitimité de l'emploi de l'adresse dans ce but.

(3) V. ItiDiiELiKU, liclnlion de son second iniiiisUre, Henie historique, t. XXXVII, p. \'6-2.

282 CHAP. XIV. — RESPONSAniLITÉ POLITIQUE

SOUS la présidence nominale du général Dessoles (25 décembre 1818-15 nov. 1810), enfin sous son propre nom (19 nov. 1819-20 février 1820).

Les diverses modifications que subit le cabinet pendant cette période sont-elles les applications delà responsabilité politique?

Il semble que c'est bien le cas de la retraite du duc de Richelieu (26 déc. 1818). Après les élections partielles qui avaient amené à la Chambre 25 libéraux , dont Benjamin Constant et Manuel, il était décidé 'à modifier la loi électorale de 1817. Or, le 17 décembre 1818, la Chambre ayant à élire ses vice-présidents et '•ecrétaires dirigea tous ses choix sur des hommes opposés ta toute modification de la loi électorale. Richelieu envoya sa démission au roi (1.)

Mais nous avons montré que les vraies causes de la retraite de Richelieu étaient la division de son Cabinet et aussi le découragement que lui causèrent les intrigues de Decazes (Cf. supra chap... de l'homogénéité.)

Dessoles se retira pour ne pas accepter la solidarité dans le projet de modification de la loi électorale adopté par le Conseil.

Decazes ne tomba pas seulement sur l'opposition de la Chambre. Pour décider le roi à se séparer de son ministre favori, il fallut les supplications de sa famille dans les circonstances dramatiques de l'assassinat du duc deBerry.

Le duc de Richelieu avait l'intention d'acclimater en France le gouvernement parlementaire. « Voulant de bonne « foi l'établissement du gouvernement représentatif en (( France suivant l'esprit et non d'après la lettre de la « Charte, nous étions convaincus que nous ne pourrions y « parvenir que par l'abolition des élections annuelles qui

(1) Les actes officiels évitent d'ailleurs toute allusion à l'opposition de la Chambre comme cause de la retraite de Richelieu. Dans l'ordonnance qui le nommait ministre d'Etal, le roi déclarait que l'état de santé de son cousin le duc de Richelieu l'avait obligé d'accepter sa démission.

(.11 Al'. XIV. — RESPONSABILITÉ POLITIQUE 281

majorité des élus était hostile au uiinistère. Le ministère crut devoir se retirer avant même que la Chambre se fut réunie. Les contemporains virent dans la retraite du ministère une application de la responsabilité politique (1).

i\laisilne laut pas oublier que le ministère ne s'est retiré devant l'hostilité présumée de la Chambre des députés qu'après avoir bien senti qu'il ne pouvait pas compter sur l'appui du roi {^2). Talleyrand était non seulement désagréable au roi. à qui il avait été imposé (3) par Wellington, mais encore au comte d'Artois, qui aurait pardonné à un ancien évèque toutes les incartades, mais non pas le mariage ; et à l'empereur de Russie qui l'avait personnellement déclaré à Louis XYHL II y avait donc, dans la chute du ministère Talleyrand, autre chose qu'une application de la responsabilité devant les Chambres.

Alors commence le gouvernement du grand favori Decazes, d'abord sous là présidence à peine effective du duc de Richelieu (26 septembre 1815-25 décembre 1818), puis

(1) « Il parait clair que c'est la bonne composition de la <( Chambre des députés qui a obligé le ministère à la retraite. « Ces messieurs ont compris qu'ils allaient être attaqués par les « Chambres, et en habiles gens, ils ont calculé qu'il valait mieux « avoir l'air de s'en aller eux-mêmes que d'être jetés dehors « ignominieusement. » Lettre Villèle, 6 octobre 1815, Mcm., t. I, p. 352. Cf. 22 septembre 1815, t. I, p. 350. — Vitrolles, Méin., t. 111, p. 229, t. I, p. 330.

(2) Voyez dans 'V'itrolles, Mém., t. III, p. 223 et dans Yillù:le, Mém., t. I, p. 330, le récit de la démission du ministère. Le 24 septembre ISI.i, le Cabinet tout entier se transporte aux Tuileries; Talleyrand déclare en son nom que le ministère ne pouvait rester aux aflaires s'il ne se présentait pas devant la Chambre avec un appui personnel particulier du roi et si sa Majesté ne faisait pas connaître sa volonté très ferme de le soutenir. — Louis XVIII répondit à ce dernier : « Eh bien, si le Cabinet donne sa démission, je choisirai d'autres ministres. — Ainsi, dit Talleyrand, le roi accepte nos démissions ? » — Louis XVIII ne répondit rien.

(3; Beugnot, Mt'm., t. II, p. 30G.

Voyons maiiilenant comment a fonclionné en pratique la responsabilité des ministres.

Le premier ministère que le roi réunit autour de lui, à la seconde Restauration, était rempli des meilleures intentions au point de vue du régime parlementaire. Talleyrand s'était fait le patron de la monarchie constitutionnelle grandement ov^sinisée comme elle l'est en Angleterre (1). 11 crut faire preuve de constitutionralité en s"adjoignant Fouché. Mais de ces sentiments parlementaires il ne put pas bien clairement donner la preuve, puisque pendant la durée passagère de ce Cabinet (9 juillet-26 septembre 1815), les Chambres ne furent pas réunies et qu'il n'eut case débattre que contre les prétentions des puissances occupantes. Cependant on a voulu voir l'application des principes de la responsabilité politique dans le « débarquement » de Fouché et dans la chute du ministère elle-même.

Sans doute, après les élections il était clair que la présence de Fouché au ministère serait une cause de graves inconvénients pour ses collègues et c'est pour ce motif que Talleyrand l'envoya à l'ambassade de Dresde. Mais il faut tenir compte aussi de la répulsion qu'inspirait ce régicide à la famille royale, et notamment à la duchesse d'Angoulême, fille de Louis XYI (2).

La chute du ministère lui-même apparaît davantage co.nme une application de la responsabilité politique. Appelé à présider les élections, le ministère s'en désintéressa complètement (3).

Le résultat de cette politique d'abstention fut que la

(1) Cf. les brouillons de Mémoires de Decazes, dans Daudet, Louis XVllI et le duc Decazes, p. 54.

(2) ViTROLLES (J/em., t. III, p. 201) fait remarquer au roi que le renvoi de Fouché n'a pas eu lieu suivant les règles. « 11 fallait que le renvoi de Fouché Fût expliqué par des motifs sérieux, impératifs, tels qu'une manifestation des Chambres. C'était donc à l'époque de leur réunion qu'il fallait remettre celle grave décision.

(3) ViTROLLEs, t. m, p. 221.

ClIAP. XIV. — RESPONSABILITÉ POLITKJUE ^279

« et par une inexcii>;al)le insouciance, tarir les sources de « la prospérité publique et amener la ruine de l'Etat. C'est « dans de semblables circonstances que la vigilance des « deux Chambres doit s'alarmer et qu'elles doivent scruter « la conduite des ministres. » Faget de Baure demandait que dans ces circonstances une enquête soit faite par une commission sur la conduite du ministre incriminé et qu'une résolution conjointe des deux Chambres demandât au roi, qui serait libre de l'accorder ou de le refuser, le renvoi du ministre qui ne mérite plus sa confiance. Faget de Baure présentait sa proposition comme un perfectionnement du « bill d'attainder » parce que les Chambres ne prononcent pas de peine contre le ministre (1).

La proposition de Faget de Baure ne fut pas prise en considération; les vrais principes du gouvernement parlementaire avaient été bien vus par Benjamin Constant en 1815; la confiance dont un ministère jouit ou la défiance qu'il inspire se prouve par la majorité qui le soutient ou qui l'abandonne. C'est le moyen légal, c'est l'expression constitutionnelle. Il est superflu d'en chercher un autre (:2).

La résolution conjointe de Faget de Baure ou son équivalent : la déclaration que les ministres ont perdu la confiance de la nation, a le grave inconvénient de mettre le roi dans la nécessité de soutenir des agents qu'il sacrifierait peut être volontiers. Le renvoi des ministres devient alors une défaite évidente pour la royauté : et le chef d'i'n Etat parlementaire ne doit jamais paraître vaincu.

(1) 15 octobre 1815, Arch. pari., t. XIII, p. 172. La proposition de Faget de Baure était un véritable code de la responsabilité ministérielle ; elle visait la responsabilité politique (art. 2), la responsabilité pénale (art. 3) et la responsabilité civile (art. 4). , La Chambre ne prit pas la proposition en considération pour le motif qu'à ce moment elle s'occupait seulement de détinir la trahison et la concussion.

(2) De la n'!<ponsa/)ili(é dea ministres, chap. vu. De la dcchtiation que les ministres sont indiyues de la confiance publique.

« bilité est bien autrement importante pour le bonheur « public et bien autrement efficace que des accusations qui ce ne peuvent servir qu'à exalter les passions (1)... »

Cette reconnaissance delà légitimité de l'influence de l'opinion publique (et par conséquent de son organe normal ; la majorité des Chambres) sur l'existence du ministère était une étape importante vers la reconnaissance du principe de la responsabilité politique. En ces matières où n'existe pas la sanction formelle de l'action de justice, la nuance est bien difficile à déterminer entre la règle morale et la règle de droit.

Dans quelle forme les Chambres signifiaient-elles au ministère qu'il eût à se retirer?

Une tentative fut faite à la Chambre des députés pour organiser formellement la mise en œuvre de la responsabilité politique. Farez ayant déposé sa proposition sur la responsabilité pénale des ministres, Faget de Baure montra que c'était restreindre la responsabilité des ministres dans des limites trop étroites que de la borner à des actes de trahison et de concussion. « L'un et l'autre de ces crimes « seront heureusement rares et il y aura peu d'occasions « où il soit nécessaire d'accuser; mais, avec des inten- « tions droites et des mains pures on peut être un très « mauvais ministre. On peut se livrer à un faux système de « gouvernement, diriger l'esprit des peuples vers la gloire « des conquêtes, sacrifier le commerce et l'industrie à la « guerre, négliger la marine pour augmenter l'armée de « terre, préparer des invasions sans assurer la défense des « frontières et se précipiter dans de grands succès en s'ex- « posant à des revers plus grands encore. On peut livrer « des provinces à des administrateurs sans expérience, les « tribunaux à des magistrats inappliqués et les places de « finances à des hommes perdus de dettes et de luxe; en « un mot, on peut également, par une activité inconsidérée

(1) C. p., 4 janvier 1817. Arch. pari., t. XVIII, p. 4.3.

CHAI'. XIV. — IIESPONSABILITÉ l'OLlïIQUE 277

« liafions, (jKc de s'entendre dire les choses les plus désa- « gréàldes, ijue de nèlre janiuis sur quune loi passera^ « tout ce que Je sais alors, c^est que le ministre reste et « que le ijouvernement s'en ta. » (Ch. xxxix).

On élait alors trop près de la Charte pour soutenir qu'elle avait voulu que l'opinion nationale, par l'organe de la majorité des Chambres, eût le droit de renverser les ministères. Chateaubriand devait se borner à montrer que, par la distribution des pouvoirs qu'elle avait faite, elle en avait donné aux Chambres le pouvoir.

Mais lorsqu'il y aura réloignement nécessaire, en 1830,

Pioyer-Collard pourra affirmer solennellement que la Charte

a voulu le concours des vues du ministère avec les vœux

des représentants de la nation : c'est la théorie juridique

,de la responsabilité politique.

Les adversaires les plus déclarés du régime parlementaire se voyaient d'ailleurs obligés d'admettre une sorte d'obligation morale des ministres de se retirer devant la majorité : « Dans le temps où l'autorité royale était très « absolue^ dit M. de La Luzerne dans l'opinion que nous « avons souvent rappelée, on citerait bien peu de ministres « qui aient tenu en place contre l'opinion du public. Que « sera-ce dans un gouvernement tel que celui-ci où cette V opinion sera propagée par la liberté de la presse et sou- « tenue par les puissants organes qui la proclame- « ront (1). »

Et un autre adversaire du régime parlementaire, M. de Saint-fîoman : « Pourquoi ne pas nous borner à l'inlluence « que nous exercerons toujours sur les résolutions du « prince lorsque les fautes du ministère seront mises en « lumière dans nos opinions et dans nos discours? Je « l'avance sans hésiter, cette responsabilité )norale dont « aucun ministre ne peut soutenir le poids lorsque la vé- « rite sort de nos discussions et l'accable : cette respon-

(1) Avch. pari., t. XVIII, p. 37.