CHAPITRE XIV

Le principe une fois admis que le ministère doit sortir de la majorité des Chambres, il en résulte la conséquence immédiate qu'il doit se retirer lorsqu'il n'a plus cette majorité avec lui. La responsabilité politique est la sanction suprême à laquelle aboutit le régime parlementaire.

Il y a deux]manières de considérer la responsabilité politique : ou bien on dit que le ministère est obligé en fait de se retirer parce que les (Chambres peuvent paralyser son action; — ou bien, au contraire, qu'il doit se retirer lorsqu'il est en minorité, parce que la Constitution lui impose l'obligation juridique de rester toujours d'accord avec la majorité des représentants de la nation.

Il y a entre ces deux théories plus qu'une diflerence de formule : le Sénat a le pouvoir de fait d'obliger des ministres à se retirer; mais on discute s'il en a le droit.

Ch3Lle!Xuhni\nd, dans h Monarchie selon fa Charte, démontre longuement que les ministres doivent se retirer devant la majorité parce qu'il est impossible de gouverner sans elle : « Si l'on dit que les ministres peuvent toujours « demeurer en place, malgré la majorité, parce que cette « majorité ne peut pas physiquement les prendre par le « manteau et les mettre dehors, cela est vrai. Mais si c'est « garder sa place que de recevoir tous les jours des hunii^

approfondies et souvent passionnées des lois de comptes sous la restauration. C'est par l'état comparé du régime pai lemonlaire qu'il faut expliquer cette diflërence d'attitudes. Les Chambres de la Restauration n'avaient pas le droit d'interpellation; elles en trouvaient l'équivalent dans le droit d'examiner les pétitions et les comptes des ministères. Aujourd'hui que les Chambres ont le droit incontesté d'interpeller le gouvernement, elles se désintéressent des pétitions et des lois de comptes.

274 cnAP. XIII. — LES finances

vœux ; elle n'était pas appelée à approuver les comptes, mais seulement à les arrêter (i).

Mais Benjamin Constant défendait la théorie parlementaire. « Je ne reconnais pas, disait-il, que nous encourions un blâme mérité, et que nous faussions le système représentatif lorsque nous ne votons pas sans examen une loi qui doit régler les comptes que les ministres nous présentent. Je ne puis croire que le droit de discuter les dépenses faites ou à faire, ne soit, comme ils ont la bonté de nous l'apprendre, que le droit de les consentir (2). »

Les Parlementaires finissent, comme toujours, par acquérir par prescription le droit qui leur élait contesté : le 26 avril 1827 (3), Benjamin Constant, après avoir blâmé la politique du ministère, propose, comme sanction, le rejet de la loi des impôts. Villèle ne discute plus le droit, pour les Chambres, d'apprécier la politique du ministère dont elles examinent la gestion : il se borne à défendre sa politique^, c'est-à-dire à demander, non plus seulement l'arrêt, mais encore l'approbation des comptes qu'il présentait.

Les discussions politiques à propos du budget ou des comptes avaient cet avantage, qu'elles étaient clôturées par un vote comme les interpellations modernes, ce qui permettait à l'opposition de se compter.

Tout le monde est d'accord aujourd'hui pour critiquer l'indifférence des Chambres en matière de comptes ; de cette indifférence on rapproche les discussions étendues,

(1) Discours de Rov et Je Villèle, C. D., o avril 1820, Arc'i. part., t. XXVII, p. GO

(2) Les interpellations à propos des comptes portaient parfois sur des faits particuliers; le général Foy en profite pour critiquer l'uniforme de l'infanterie (14 avril i820, Arch. pari., t". XXVII; p. 213.) le général Demaroay, pour blâmer la révocation d'un député fonctionnaire qui ne votait pas pour le ministère [o avril 1820, Arch. part., t. XXVII, p. ol).

(3) Arch. pari., t. LVI, p. 479.

CIIAl'. Mil. — LES FINANCES 473

demande Bignon ; de la gestion financière du département qui est vicieuse. En efïet, à qui vont les crédits alloués pour le personnel? A des agents dont les marquisats tiennent lieu de mérites, dont l'insulTisance et l'incapacité sont les causes des mécomptes delà France, au dehors.

En 1822, ]>ignon recommence son interpellation sur la politique étrangère, k Messieurs, dit-il, je suis dans la question. Le ministre nous demande 700.000 francs pour des dépenses secrètes, il doit m'ètre permis d'examiner jusqu'à quel point ce ministre mérite ma conriance( 1 ). » Benjamin Constant développe, le 10 mai 1827 (2), une interpellation sur les poursuites contre les écrivains de son parti. Il saisit l'occasion du budget de la justice. « Je me refuse, dit-il, à voter des dépenses si mal employées. )) Le droit d'interpeller les minisires, de critiquer leurs actes n'était donc pas absolument établi, puisque les orateurs éprouvaient le besoin d'en justifier l'exercice en le rattachant au droit budgétaire établi dans la Charte.

La discussion de la loi des comptes était une occasion encore meilleure d'apprécier les actes accomplis par le gouvernement. Les lois de comples étaient présentées un an ou deux après la clôture de l'exercice, de sorte que la discussion gardait un intérêt actuel, les ministres dont la gestion était examinée se trouvant, le plus souvent, encore en fonctions.

Les adversaires du régime parlementaire niaient à la Chambre le droit de s'occuper de politique à propos des comptes. La Chambre, disaient-ils, n'avait à examiner que la réalité des dépenses alléguées et leur concordance avec les crédits alloués; elle n'avait pas à apprécier si ces dépenses avaient été faites utilement ou conformément à ses

(1) 20 mars 1822. Arch. pari., t. \\\V, p. 547. C. F., G. D., 16 mai 1827. Arch. pari., t. LU, p. 5G, 'J juin lb29, Arch. pari., t. LX, p. 157.

(2) Arch. pari., t. LXII, p. 50.

Barthélémy 18

Il lui a sufli d'élendre aux finances le partage des pouvoirs établis par la Charte : au pouvoir exécutif, l'action ; au pouvoir législatif, le contrôle.

Mais, le lien intime entre le système politique et le système des finances ne se manifestait pas seulement par l'extension des règles du premier au second : il faut encore remarquer que l'exercice des attributions financières était le prétexte ou le moyen de nouveaux progrès dans le sens parlementaire. La Chambre n'a cessé d'user de son droit de « délier les cordons de la bourse » dans un but politique.

La discussion du budget se transformait souvent en une suite d'interpellations; il arrivait qu'elle portât beaucoup moins sur l'utilité, le chiffre des crédits alloués que sur le degré de confiance que méritait le ministère qui les demandait. C'était parfois un discours sur tout l'ensemble de la politique où tous les ministères étaient passés en revue: tels les discours de Sébastiani du 2 juin 1821 (1), tantôt au contraire c'étaient des interpellations sur certains ministères, sur la politique extérieure ou intérieure. Pour la politique intérieure, les pétitions fournissent aux Chambres l'occasion de discuter les actes du ministère, mais il était difficile d'imaginer des pétitions des particuliers relatives à la politique extérieure : aussi, l'opposition saisissaitelle avec empressement, pour l'examiner, le prétexte du budget des affaires étrangères, mais l'orateur n'oubliait jamais de rappeler, par des artifices de rhétorique, qu'il discutait une question de crédits. A propos du budget des affaires étrangères de 1821, Bignon blâme le Concordat de 1817, signale la perte dans l'empire Ottoman, des avantages immémoriaux des marchands français, dénonce la conduite de nos représentants à Troppau et à Laybach, conduite qui avait amener l'Autriche jusque sur la frontière de la France. D'où vient cette politique extérieure? se

(1) Anh. pari., t. XXXI, p. 339.

Cll.U'. Xlll. — LES lliWISCIiS 271

pas admis sans dillicullés: on y voyait une manifestation du régime parlementaire et dès lors, partisans et adversaires de ce réiiime se retrouvaient en présence.

lloyer-Gollard, en 1818, à la Chambre des députés, Daru^ en 1810, à la Chambre des pairs (22 juin), s'attachent longueivienl à démontrer que : voter les comptes ce n'est pas admuiistrer, c'est seulement exercer une prérogative, qui est la conséquence naturelle du vote libre de l'impôt et de la fixation des dépenses publiques. « Autant, ajoutait lloyer-CoUard, cette fixation infiue sur toute l'administration, autant, il faut bien le dire, le gouvernement est dans la Chambre ou, pour m'exprimer plus constitutionnellement et dans les termes mêmes de la Charte, autant la Chambre est dans le gouvernement. »

Dans les premières années de la Restauration, les comi»les des exercices expirés ne figuraient que comme documents annexes aux lois de finances, soumises à la Chambre. L'article 102 de la loi 1818 dispose qu'à l'avenir « le règlement définitif des budgets antérieurs sera l'objet d'une loi particulière, qui sera proposée aux Chambres, avant la présentation de la loi annuelle des finances ».

Mais le parlement ne peut par lui-même préparer la loi des comptes ; l'immixtion serait trop complète dans l'administration; le principe de la séparation des pouvoirs serait directement violé : aussi une série de lois et d'ordonnances organisent-elles la collaboration avec la Chambre d'une autorité jouissant, par son inamovibilité, d'une certaine indépendance à l'égard des ministres : la cour des comptes (L. 27 juin 1819, art. 20; —0. 18 novembre 1817 ; — 0. 8 novembre 1820 ; — 0. 14 septembre 1822 ; —0. lOdécembre 1823 ; - 0. 9 juillet 1820).

On voit que la llestauration a commencé l'organisation mélhodupio des principes posés par la llévolution en matière financière.