CIIAP. XVI. — LA CHAMBRE DES PAIRS

lignac, siégeait, il est vrai, au premier étage et la Chambre des députés au rez-de-chaussée. Mais celle-ci avait l'avantage de se faire entendre dans la rue; la voix de l'autre se perdait dans les airs » (1). « La Chambre des pairs, disait le baron d'Haussez, était devenue une espèce de cimetière où l'on enterrait, pour qu'il n'en fût plus question, les nullités en faveur et les supériorités que l'on redoutait (2j. »

Le ministère Martignac n'accepta le pouvoir qu'cà la condition que Yillèle serait « élevé » à la pairie. Lorsque Charles X Peut informé de son intention de le faire rentrer à la Chambre des pairs, Villèle refusa nettement : « Vous voulez donc vous imposer à moi comme ministre, lui dit le roi. »

Dans cette histoire de la Restauration, l'argument qui nous semble le plus sérieux contre les droits politiques du Sénat actuel, c'est l'idée qui dominait, dès cette époque, que le droit de renverser les ministres a sa contre-partie nécessaire dans la dissolution. Royer-Collard exprimait cette idée le 18 avril iB'2-2 (3).

(( S'il est vrai, disait-il en substance, que la Chambre exerce sur l'administration une influence considérable, qu'elle la gène, la contrarie, l'oblige même parfois à reculer ; qu'elle imprime même au gouvernement une direction à laquelle il ne saurait souvent se soustraire, elle ne fait qu'user de son droit, que remplir son devoir; et ce droit et ce devoir sont dominés seulement par la faculté qu'a la Couronne de la frapper en la renvoyant désarmée devant les collèges électoraux, arbitres souverains des différends qui surviennent entre les grands pouvoirs. La dissolution de la Chambre considérée en elle-même n'est que l'appel du souverain contredit, à l'opinion de ses peuples (4). »

(1) Principes de politique, 1845.

(2) Mcm. dans Revue de Paris, i"' mai 1890, p. 134.

(3) Moniteur du 20.

(4) Cf. FÎARANTE, Vie de Hoyer-Collard, t. I, p. 208.

300 CHAP. XVI. — LA. CIIAMURE DES l'AlRS

Louis XVIII lui-même considérait la dissolution comme un moyen de consulter la nation sur la confiance que mérite le ministère. Après l'évasion de Lavalette, la commission d'enquête présenta à la Chambre une proposition d'adresse tendant à déclarer au roi que le garde des sceaux et le ministre de la police avaient perdu la confiance de la nation. Louis XYIII fit savoir que si cette adresse était votée, il répondrait : (( Mes ministres, dites-vous, ont perdu la contiancede la nation; eli bien, je la consulterai. »

Et quelques jours plus tard, il précisait cette idée dans une lettre à Decazes : « Si une opposition constante fait voir qu'on n'attaque les choses qu'en haine des hommes, alors on a recours au moyen constitutionnel de la dissolution. Ce n'est point une punition. Il faut bien se garder de lui donner ce caractère. C'est le roi qui, se croyant bien servi par ses ministres, tandis que la Chambre croit le contraire, veut consulter la nation sur ce point important (1). »

Dans la discussion de l'adresse de la Chambre en 1830, aux reproches de tendances au despotisme que les ministres adressaient à la Chambre, les parlementaires répondaient toujours par la dissolution : & Un mot et nous nous séparons », disait Benjamin Constant.

Ils ne protestaient pas d'ailleurs lorsque iMontbel constatait que : « de la responsabilité politique des ministres, résulte nécessairement la prépondérance d'une Chambre : par ses ministres elle absorbe les deux pouvoirs législatifs (2). »

Il semble donc bien démontré que le droit de renverser les ministres n'était pas reconnu à la Chambre des pairs ; mais cette Chambre avait-elle le droit d'exercer une influence, une surveillance sur le gouvernement ?

Les droits des deux Chambres étaient les mêmes dans la

(1) Aj). Daudet, loc. cit., p. 14t.

(2) 17 mars 1830, Arch. pari., t. L.\l, p. :J7;).

CHAP. XVI. — LA CHAMBRE DES PAIRS 30î

théorie consliUUionnellei 1). Mais en fait, la surveillance du gouvernement était surtout exercée par la Chambre des députés.

Les adresses de la Chambre des pairs étaient en général timides, se bornant à quelques vagues protestations respectueuses. Quelques unes cependant exprimaient les vœux de la (Jiambre en matière politique, mais elles étaient rares (2).

Elle recevait des pétitions comme le Sénat actuel entend des interpellations, mais les pétitions les plus passionnantes étaient portées à la Chambre des députés. Toutefois elle prononça le renvoi au gouvernement de la pétition de M. de Montlosier contre les jésuites, qui fut suivie des ordonnances de dissolution de cet ordre.

Sur le budget on ne reconnaissait à la Chambre des pairs qu'un droit voisin par sa nature de la sanction royale : « la Chambre des députés vote le budget, la Chambre des pairs l'approuve, le roi le sanctionne ». Quand le budget arrivait à la Chambre des pairs, c'était à fin de la session et elle se voyait obligée de le voter sans avoir eu le temps de l'examiner : «Cet état de choses qui a été signalé comme un désordre, dit Mahul (p. 400), nous paraît au contraire le meilleur ordre possible en cette matière... Le rôle spécial des pairs est celui des gardiens de la Constitution, médiateurs entre le trône et le peuple. Leur droit est légalement et littéralement le même que celui de députés; mais la puissance de fait le réduit sans violence et sans usurpation aux justes proportions qu'il ne convient pas de dépasser. -)

En somme, la Chambre des pairs ne pouvait exercer le même rôle politique que la Chambre des députés: 1° parce qu'elle était héréditaire ; 2" parce que les pairs profitaient de l'impôt plus qu'ils ne le supportaient. Le Sénat actuel

(1) Cf. Lan.icinais, Essai sur la Charte, pp. 200, •2Ki, 261, 27o. {2j C. P., 3 f.:-viier 1823. Arck. part., t. XXXVlll, p. 260.

302 ClIAP. XVI. — LA CHAMBRE DES TAIRS

est issu du sullVage universel indirect ; il représente les contribuables au môme titre que la Chambre des députés. La Chambre des députés ne peut pas comme celle de la llestauralion invoquer à son avanlai^e la possibilité d'être renvoyée devant les électeurs ; car si la dissolution est possible en droit on peut se demander si elle l'est en fait. Il ne nous parait donc pas permis de faire peser sur le Sénat actuel les précédents de la Chambre des pairs de la Restauration.

Je m'étais proposé de montrer par quelle évolution, sous l'influence de quel milieu, de quelles circonstances, de quels faits, de quels liommes, le régime constitutionnel de la Charte a abouti au gouvernement de Cabinet. C'est ce que j'ai essayé de faire jusqu'ici.

On a vu qu'il s'était établi en fait un régime de rapports entre les pouvoirs, qui était bien un régime parlementaire ; régime parlementaire inavoué par la Couronne, imposant sa réalité malgré les théories juridiques ; incomplet à bien des points de vue, obligé à des détours, à des subterfuges, usant des armes de la Charte dans un but que la Charte n'avait point prévu. L'équilibre ne fut pas atteint entre les deux pouvoirs ; la lutte subsistait. Les orateurs et les journaux de l'opposition insistaient sur la souveraineté du Parlement et ses prérogatives ; les orateurs et les journaux royalistes parlaient sans cesse au roi, de ses droits et de son autorité. La question était ainsi posée tous les jours entre le roi et le Parlement, et tous les jours s'exaltait dans les Chambres le sentiment de leurs prérogatives, chez le roi le sentiment de ses droits.

Les Chambres devenaient plus ombrageuses et plus jalouses, le roi plus entêté dans ses résistances. Le conflit devint aigu ; il fut tranché par la révolution de Juillet qui donna au régime parlementaire, état de fait, la consécration juridique.

soi CONCLUSION

Cette étude ne nVa pas fourni les éléments d'une conclusion générale pour ou contre le régime parlementaire. J'ai voulu seulement faire œuvre d'historien. Mais cette œuvre serait incomplète si je ne me posais pas ce problème : le régime parlementaire, à son origine, donna-t-il des résultats de tous points satisfaisants ? Les critiques que nous entendons tous les jours contre ce système de gouvernement datentelles seulement de ce qu'on a appelé la décadence du régime parlementaire? Et par conséquent d'une manière implicite, est-il vrai que le régime parlementaire soit en décadence ?

Toutes les critiques que l'on peut adresser au régime parlementaire se rattachent en somme à celleci : ce système de gouvernement tend à faire converger toute la vie politique du pays vers cette question à laquelle le pays est, en somme, rarement intéressé : les ministres garderont-ils leurs portefeuilles eu bien seront-ils remplacés par d'autres individualités?

Dès lors la Chambre devient : « une arène où se dispute le pouvoir(l))>,oubien, suivant une expression plus moderne : « une bourse aux portefeuilles (-2) ». La présence des ministres y est donc continuellement indispensable ; à les voir l'opposition sent qu'ils sont l'adversaire, l'ennemi, l'obstacle à sa fortune, à ses projets, à ses ambitions. La personnalité apparaît trop. Le sentiment aggrave la lutte. La lutte se dramatise. Ce ne sont plus des idées qui sont en conflit, ce sont des personnes. D'où, des débats passionnés, des séances scandaleuses, des injures, des discours de mauvaise foi, des discussions interminables sur des rappels à l'ordre, etc., etc.

(i) napport du duc de l'.roglie à rasseinbU'e nationalo du -21 Février 187:5.

(2) Duc de Hrop^lit', lirnic (/es Dcu.v Moules, ISOi-, Loc. cit.

Et c'est en France que cet inconvénient apparaît avec toute sa gravité : la vanité verbeuse est favorisée par la position delà tribune où Vordiieuv joue son discours encore plus qu'il ne le parle ; elle s'accroche à une double tradition : tradition latine du Forum, tradition révolutionnaire des prosopopées girondines et des invectives montagnardes. Eh bien ! ceux qui se plaisent aux symphonies parfois un peu bruyantes des orchestres parlementaires auraient eu de quoi se réjouir de 1814 à 1830. La session de 1820-1821, fut une session de guerre civile. Parmi les plus agitées, je signalerai la séance du 9 juin 1821 (1). « Je n'entreprendrai pas, dit Pasquier, de représenter cette scène tumultueuse ressemblant à tant d'autres déjà décrites et dans lesquelles les explications données de part et d'autre étaient constamment des injures nouvelles. La lassitude seule de l'Assemblée y mit fin (2). »

Rappelons d'un mot les violences de Manuel, Bignon, Foy, Demarçay, et, à l'autre côté de la Chambre, de La Bourdonnaie. « Pourquoi ces violentes interruptions, leur répondait M. de Serre, à moins qu'elles ne soient le témoignage de vos consciences qui s'élèvent contre vous. »

La préoccupation dominante pour le Cabinet de la défense de sa situation doit exercer son influence sur le choix des chefs des départements ministériels. Un ministre sera choisi non point à raison de sa compétence spéciale pour diriger un département, mais à cause de l'aptitude qu'on lui suppose à défendre son portefeuille dans les débats. Vitrolles signalait déjà cet « inconvénient du gouvernement constitutionnel où l'art de l'avocat se place au premier rang

(1) .Irc/j. Par/., t. XXXII, p. 86.

(2) Mem., t. V, p. 230.

Barthélémy 20

et où la facilité de parole est comptée pour tout, tandis qu'elle s'unit lareinent à la profondeur des pensées et des méditations politiques. » (1)

Guernon Banville fut ainsi désigné i)Our rinslruction jiublique par ses éloquents ré(|uisitoires dans les par(iuets de province; et une habile gesiion'de la préfecture de Bordeaux parut pour le baron d'Haussez une préparation suffisante au ministère de la marine. — Chateaubriand, il est vrai, dans sa crise de comtitution, exposait que le régime parlementaire dégage automatiquement les supériorités : « Un avantage incalculable de la monarchie représentative, dit-il, est d'amener les hommes les plus habiles à la tête des affaires, de créer une hérédité forcée de lumières et de talents. La raison en est sensible. Avec des Chambres, un ministère faible ne peut se soutenir ; ses fautes, rappelées à la tribune, répétées dans les journaux, livrées à l'opinion publique, amènent, en peu de temps, sa chute. » (2)

Lorsqu'on lit ces lignes, viennent tout de suite à l'esprit des noms de ministres incapables : Vaublanc, La Bourdonnaie, Damas. Mais il ne faut pas oublier que, par leur talent et leurs aptitudes, Villèle et Corbière se sont imposés à une majorité que ses goûts et ses préjugés auraient peut-être portée vers des seigneurs plus considérables, par l'illustration du nom, que ces modestes hobereaux.

Une fois les ministres en possession de leurs portefeuilles, leur souci dominant sera de les conserver: l'intérêt de la France risquera de passer après leur intérêt personnel. — Les ennemis de Villèle lui reprochaient d'avoir, pour se maintenir au pouvoir,

(1) Mnn., t. ni, p. u:u

(2) Mouarcliic selon la charte, cliap. xxiii.

faussé toutes les institutions d'une façon violente, forcé tous les ressorts du gouvernement: il prononça la dissolution de la Chambre des députés (5 novembre 1827), avilit la pairie par une fournée de 76 pairs, et ainsi, pour sauvegarder son existence ministérielle, agita l'opinion, compromit la royauté, eflraya la France.

Par suite de cette tendance générale de tous les ministères, la personnalité des députés acquiert avec 'le gouvernement de Cabinet une importance démesurée. Chaque député est, comme un électeur permanent, appelé à voter tous les jours sur l'existence du ministère et qu'il importe par conséquent de ménager. Mais si un gouvernement parlementaire est contraint par le souci de sa conservation à ménager les députés, chaque député est conduit par le souci de sa réélection à servir les intérêts particuliers de ses électeurs : il « regarde vers circonscription ». Le ministère est, dès lors, dans l'impossibilité de songer aux intérêts de la France : il faut en effet qu'il ménage les bouilleurs de crus, les sucriers, les vignerons ; qu'il lais'^e aux zôniers leurs privilèges, et satisfasse les départements agricoles sans mécontenter les industriels et les commerçants; un des chefs-d'œuvre de l'art politique pour un gouvernement est de concilier la vigne et la betterave. Mais lorscju'il a ainsi satisfait tous les intérêts particuliers, a-t-il servi l'intérêt général? Non. L'intérêt général n'est pas la sonime des intérêts particuliers, il en est souvent le contraire, (^ette politi(|ue aboutit directement aux crises financières ; le pays en supporte les conséquences.

Il n'a pas fallu attendre longtemps pour qu'aiiparussent ces inconvénients du régime parlementaire. Dès la Restauration on vit les divers ministères né-

gocier avec les représentants des inlérfMs particuliers. Ils reçoivent les représentants des bouilleurs de crus et ceux des débitants (jui s'opposent à une réforme des boissons (1). Ils prati((uent sur une large écbelle la politique des pourboires.

Je ne veux pas parler de la corruption par sommes d'argent. Fut-elle complètement impossible, comme se plaisent à le croire les admirateurs des anciennes Chambres etles partisans attardés du régime censitaire? Je ne puis à ce sujet que rappeler le témoignage de quelques contemporains. — Villèle raconte que, Je 30 mai 1824, tandis qu'il travaillait k son projet de conversion, M. de Sémonville demanda à lui parler: « Le sort de votre loi est compromis, lui dit le grand Référendaire ; il dépend de sept ou huit voix ; on pourrait les obtenir, du moins je le pense, avec du 3 0 0. » Villèle déclara à son visiteur qu'il s'était trompé de porte ; et tout en constatant que cette délicatesse a coûté huit cent mille francs à la France, il déclare cependant qu'il ne la regrette pas. « A quoi lient cependant, conclut-il, le sort des plus grands intérêts d'un pays avec de pareilles formes de gouvernement (2). »

Le baron d'Haussez regrette au contraire la délicatesse analogue du ministère dont il fit partie : » Il lui manquait unevingtaine de voix pour avoir la majorité. Ces vingt voix et bon nombre d'autres auraient, selon toute apparence, pu être ramenées par des moyens plus positifs que ceux avoués par une délicatesse méticuleuse. Nous avions le tarif des consciences :U n'était pas élevée chacune n'étant guère estimée que ce qu'elle valait. »

Il est douteux, on le voit, que la corruption pécuniaire dfs députés ait jamais été employée comme mo-

(1) Villèle, M>'iu. t. III, p. 432.

(2) Mém., t. V, p. ;^:i.

yen de goaveniement par les ministères de la Restauration, mais il était intéressant de signaler qu'aux débuts du régime [)arlemenlaire en France, des ministres aient [ni être tentés de renouveler les procédés employés par Walpole aux débuts du régime parlementaire anglais et, comme lui, se vanter d'avoir le tarif des consciences.

Les pourboires dont je veux parler choquent moins ouvertement le sentiment commun de la morale, et par là, ils sont plus fréquents, donc plus graves et plus redoutables. Le ministère cherche à s'attacher les partis ou les hommes par des laveurs administratives, quelquefois par des réformes pratiques (jue n'impose pas l'intérêt général. Il administre avec le souci dominant de sa conservation; les fonctionspubliques, au lieu d'être confiées aux plus dignes, servent à payer un appui prêté au ministère, ou tout au moins un arrêt dans l'opposition. Et croit-on que la curée des places n'ait pas été ardente sous la Restauration ? La Rourdonnaie fixe nettement à Villèle le prix de son vole : pour lui, l'ambassade des Pays-Ras, pour son fils, la pairie (1). Glausel de Goussergues invoque l'exenq^le du parlementarisme anglais pour demander, exiger plutôt, une situation pour un des siens en échange de sa bienveillance pour le ministère «. En Angleterre, les ministres n'auraient pas oublié le député qui leur aurait servi « d'avant-garde » (2). Mais c'est surtout Chateaubriand qui mit le plus d'ardeur aux marchés de ce genre. De l'ambassade de Londres, il ne cesse de harceler Villèle ; il demande pour ses amis : qu'on place Vitrolles, Delalot, Rertin, Gastelbajac, Donnadieu, Canuel, Agier : « Vous n'aurez rien sans cela, dit-il (3). ^xMais il demande surtout i)Our

1) Villèle, Mém., t. III p. 23.

•i) ViLLKLE .1/.//;., t. V. p 133.

3) Villèle }hni., t. III, p. 23.

lui. Avec Lamartine, dans la triste fin de sa glorieuse existence, ilfutleplusgrandet le plus fastueux (|uéniandeur du siùcle dernier. Il se croyait riiomnie nécessaire; il connaissait l'importance de son appui et de son abstention et il savait en fixer le prix. Il s'imposa comme ambassadeur à Rome au ministère iju'il avait trahi (1).

Les journaux indépendants ne se lassaient pas de dénoncer et de flétrir ces pratiques : « Le corps dont le public devait attendre une protection spéciale, disait le journal du Commerce (7 décembre 1823), la Chambre des députés, quoique armée d'immenses pouvou's, ne s'en est servie qu'au profitd'intérêts personnels qui, malheureusement, se sont trouvés en concurrence avec les intérêts du pays. »

Au début^de la Restauration circulait un projet fantaisiste de Charte, ironiquement prêté à la majorité ; il stigmatisait très justement celte intrusion abusive des députés^dans la répartition des places qui est un vice fréquent des gouvernements parlementaires ; « Chaque députation, disait l'un de ses articles, aura la nomination à toutes les places dans son département (2). »

Ce système des dépouilles a pour conséquence directe l'instabilité du personnel administratif sur les inconvénients de laquelle il est inutile d'insister. « M. Decazes, disait Clausel de Coussergues (3), a destitué ou fait destituer presque tous les sous-préfets de France, pour placer ses amis et les amis de

(1) Rapproclier la })roposition de M. de Salaberry sur l'épuration tics adn.inislrations. G. P., 18 mars 18IG, Arch. patL, t. X\'l, p. 620.

(2) Cf. GuizoT, Des moyens de (jouvernement et d'opposilion </(i/»s l't'laf actuel de la France, \82\, Œuvres t. I, p. i4.').

(3) Projet de la proposition d'accusation, p. \IU'>.

ses amis, et il a provoqué la destitution de plus de préfets qu'on n'en a vu déplacer pendant les quinze années du gouvernement de Buonaparte et certainement beaucoup plus qu'on n'a vu disgracier d'intendants pendant deux cents années de notre ancienne monarchie. » Et le baron d'Haussez fait une remarque analogue : « Le ministère en France a pour système l'entretien d'un état continuel de mobilité dans le personnel de l'administration sans égard pour l'aptitude et les convenances de ceux qu'il emploie. »

De même que le ministère, les électeurs, les partis, les Chambres sont hypnotisés par la question de Cabinet. Plus de polémique que de politique; plus de polémique de personnes que de polémique d'idées, tel semble devoir être le bilan d'un gouvernement parlementaire.

Dans le pays, d'abord, les électeurs ont une tendance à oublier les programmes pour ne penser qu'aux personnes.

Dans toutes les élections de la Restauration, il y a des candidats « ministériels » et des « antiministériels » (1).

Ces deux étiquettes couvrent les opinions les plus divergentes : « Dans le mécontentement général, tous les systèmes d'opposition les plus contraires s'allient (2).»

Les élections de 1827 sont l'occasion d'alliances monstrueuses contre le ministère : le Constitutionnel et les Ûébats soutiennent les mêmes candidats; ce sont des ennemis naturels, mais ils ont un lien : ils sont anliministériels. Hyde de Neuville, La Bourdonnaie,

(1) V. le.s mémoires de Villèle, t. 7, p. 97 etpassàn.

(2) Lettre de Berryer à Villèle, l*"" août 1824, Villèle, Mon., t. V, p. 97.

Delalot, de Lézardières, Duvergier de Hauranne, de Gordoiie, de Gamboii sont soutenus par les libéraux; — Lafayelte, Dupont de l'Eure, Benjamin Constant, Latlitte, Casimir Perier, Gérard, Lahbey de Pompières, ordinairement invectives comme symboles de la Révolution, du Bonapartisme, de la République, sont soutenus par les ultra-royalistes. Dans ces élections, il n'y eut pas de professions de foi, il n'y eut que des invectives contre le ministère.

Arrivés à la Chambre, les députés ne s'intéressent qu'auxquestionsministérielles.Lesaséancesd'atTaires» sont mornes et désertes. N'entend-on pas tous lesjours ce reproche que Richelieu adressait aux Chambres de son temps? a Les discussions qui suivirent sur la loi de tinances furent peu animées. Il ne s'agissait que des intérêts du pays (1). »

Lorsqu'ils ont à émettre une décision quelconque, les membres des Chambres, dans un gouvernement parlementaire, ne s'attachent plus à. choisir les personnes les plus compétentes ou les meilleures solutions : ils sont presque exclusivement guidés par la pensée de plaire ou de déplaire au Cal)inet. C'est ainsi (jue la Chambre introuvable composa sa commission du budgetde vingt-sept membres conqilètement ignorants des affaires de finances, alors qu'elle en comprenait dans son sein une quarantaine très instruits en ces matières (2).

Un Cabinet obtient servilement de la majorité toutes les lois, même mauvaises ou mal étudiées, tous les crédits, même injustifiés. Par contre, la minorité rejette systématiquement tous les projets du minis-

(i) Richelieu, Relationdeson second ministère, lier his., l.WWU, p. 114.

(2) I.eUre du niinistro de Prusse, de (iollz, à son gouvenienieiit, document des archives du cluUeau do la (irave, ttp. Daudet, loi- cit., p. 1 13.

tère. — J'ai déjàindiqué (1 ) que, ddns le vote deslois, les partis sous la Restauration s'inspirèrent bien plus de leurs animosités personnelles que de leurs convictions politiques. Dans les discussions sur la liberté individuelle et la liberté de la presse, les ultras delà Chambre introuvable se posèrent en inexorables g'ardiens des libertés inscrites dans la Charte. La Bourdonnaie, Villèle, Corbière, qui avaient voté avec ardeur la loi du 29 octobre 181o, qui donnait à tous les fonctionnaires du royaume le droit de détenir sans jugement, attaquaient le nouveau projet qui réservait ce droit au président du Conseil et au ministre de la police léunis. Castelbajac se sentit pris pour la liberté de la presse d'une ardeur soudaine et la détendit avec des arguments louables de tous points, mais peu sincères. Viilèle déclarait avec plus de franchise qu'il approuvait la loi, mais en refusait le vote au ministère actuel parce qu'elle mettait la presse à son service. — Aux attaques systématiques des ultras, le centre répondait par des votes constamment approbatifs. Royer-Collard, dont cependant les convictions politiques furent souvent impressionnées par ses sentiments envers les ministères, démasquait cette hypocrisie des partis. « Les partis chatigeront de couleurs et de discours, de mesures et de poids au gré des circonstances ; ils ne diront rien de ce qu'ils disaient; ils diront le contraire; ils brûleront, s'd le faut, ce qu'ils ont adoré; ils adoreront ce qu'ils ont brûlé ! L'hypocrisie est la vertu des partis; les embûches sont toute leur tactique, ils ne se déploient que quand ils ont gagné les hauteurs (2). »

(1) Cf. supra, les partis, p. 161 et s.

(2) " Je n'oublierai jamais, dit Richelieu, la lutte qui s'établit dans celte occasion (discussion à la Chambre des pairs du projet sur la censurej entre le comte Jules de Polignac et moi, ni l'étonnement où je fus de l'entendre parler sur cette matière dans les mêmes termes et avec les mêmes raisonnements qu'au-

Ces éloquentes paroles ne devaient d'ailleurs pas empêcher Hoyer-Gollard et ses amis, une fois brouillés avec le ministère, de s'élever toujours en faveur des réductions de crédit alors même qu'ils savaient qu'ell^^s entraveraient la marche de l'administration.

Le régime parlementaire surexcitant les passions et les personnalités, on se prépare souvent, dans l'opposition, des obstacles que l'on retrouvera au pouvoir. Villèle en est le plus frappant exemple. En décembre 181", il défendait la liberté delà presse : « Je regarde comme indispensable, disait-il, l'établissement d'un Jury fortement organisé et dont les membres seraient choisis par le sort. » Une fois au pouvoir, il se fit le promoteur des lois d'exception et de compression. — Dans la discussion du budget de 1817, en réponse au ministre des Finances qui sollicitait l'autorisation d'émettre 30 millions de rentes, il proposa une réduction de 10 millions soit 200 millions de capital. 11 justifiait sa proposition indiquant les économies nécessaires : il fallait supprimer les traitements des ministres d'Etat, des conseillers d'Etat, des soussecrétaires d'Etat ; la direction des contributions indirectes ne se justifiait nullement d'après lui ; on pouvait sans inconvénient réduire le nombre des préfectures, et le service de l'Instruction publique ne devait pas soulTrir d'un abaissement de crédit d'un million et demi. Au ministère, Villèle ne réalisa aucune des économies qu'il proposait en 1817, c'étaient en elfet des machines de guerre contre le ministère inspirées par désintérêts de parti, non par le désir de soulager les contribuables. — Dans la discussion du budget de 1819, il déclai'ait immoral et dangereux pour la sécurité de

raient pu employer Manuel et Benjamin Constant. C'est qu'alors M. Decazes était encore ministre et il fallait lui donner le dernier coup par le rejet de ses lois. » Rec. hist., t. X.\XVll,p. 120.

l'Etat l'emploi des fonds secrets; il demandait la suppression de toutes dépenses et de tous agents occultes. Il est inutile dédire ([u'une fois au pouvoir il négligea de se conformer à ce système. — Enfin, dans l'opposition il combattait : l'amortissement, les contrats secrets avec les compagnies de capitalistes ])our l'é- Qiission des emprunts, l'institution du conseil d'Etat, les circonscriptions administratives et judiciaires de la Révolution — et une fois au ministère, il les défendit avec tout son talent et toute son énersrie.

Ainsi, trop souvent, le vote des lois sert de machine d'attaque pour la minorité, d'instrument de conservation pourle ministère. Mais encore le régime parlementaire fait sentir son influence dans l'application des lois. Le Cabinet est obligé de ménager les électeurs de sa majorité ; l'application des lois sera plus rigoureuse dans les départements qui envoient des députés de l'opposition. D'où de très regrettables inégalités. Cet abus était signalé par ce projet ironique de Charte que j'ai déjà eu l'occasion de citer : « Les lois, disait un de ses articles, sercuit exécutées autant qu'il plaira aux députés qu'elles le soient, chacun dans son département. »

Et n'apparaît-il pas ainsi que le régime parlementaire tend à l'énervement, à la paralysie de l'exécutif et risque de se corrompre en régime conventionnel. Il favorise trop l'omnipotence des Assemblées. Les Assemblées sont naturellement envahissantes et sauf quelques pt^riodes de crise, le pays est pour elles, pour les discours sonores et brillants contre les affaires silencieuses et utiles, pour le forum contre l'action. Et les Assemblées ne savent pas s'arrêter ^sur cette pente. Les 221 ne voulaient qu'un :changement de ministère; mais ils poussèrent leur action jusqu'à la Révolution. Or, celte Révolution, ils ne^la voulaient pas; ils s'attachèrent à la rendre aussi conservatrice.

v31(i CONCLUSION

aussi peu révolutionnaire que possible. — Dès les débuts de la Restauration, Guizot mettait les Chambres eu garde contre ces tendances duoijereuses : « II faut, disait-il, contrôler l'autorité sans la détruire et useï' des droits de la liberté sans renverser les bases de l'ordre établi (1). »

J'en ai assez dit pour qu'apparaisse clairement la réponse k la question que je me posais au début de cette étude (2) : non, malgré la croyance générale, contre les présomptions a priori l'expérience a montré que le régime parlementaire n'est pas plus parfait avec le suffrage restreint qu'avec le suffrage universel. Tous les inconvénients de ce système de gouvernement sont apparus avec lui ; je ne les ai pas voilés. Cependant, ce régime a duré; un grand nombre, je puis dire la grande majorité des esprits sérieux, lui restent fermement attachés. Pourquoi (3)?

Dès la Restauration, ces inconvénients furent plus que compensés par des avantages considérables.

D'abord le régime parlementaire était le seul possible. Les Bourbons s'imposaient; ils ne pouvaient durer que par le régime parlementaire. Le régime parlementaire ne fut pas une innovation née de l'esprit des constituants ; il ne fut pas même, au moins d'une manière complète, une importation, une imitation d'une Constitution étrano'ère. II est sorti naturellement des faits, des circonstances et des besoins publics. Il a rqiparu à ses débuts comme le développe-

(1) Du gouvernement de la France depuis la Restauration et du ministère actuel (1820), p. 36.

(3) Je n'ai pas l'intenlion de faire ici l'apologie du régime parlementaire. Elle serait en dehors de mon sujet et d'ailleurs inutile après léloquent et beau plaidoyer que vieut de publier M. MOHEAl' /'o?^/' /(' rt'Qimc jHirlenientdire. ie m'en tiendrai autant que possilde à la Restauration.

ment normal d'un régime représentatif et libre. Tous les régimes qui ont duré en France n'ont-iis pas abouti au régime parlementaire? Les monarchies constitutionnelles de l'Europe n'y tendent-elles pas! Bismarck n'a-t-il pas dû incliner sa rigidité orgueilleuse devant les nécessités de l'existence politique, abandonner le Kulturkampf, aller à Ganossa et négocier avec les partis ?

Peut-être l'avenir fera-t-il découvrir une formule plus parfaite de la collaboration entre un peuple et son gouvernement pour la conduite de ses destinées : ce qui est certain, c'est qu'elle n'est pas encore trouvée.

Le régime parlementaire est une liberté; or, comme disait Royer-Gollard, « i! n'y a rien de si facile à attaquer qu'une liberté ou un droit, parce qu'il arrive toujours qu'on en abuse ».

Il risque d'énerver le pouvoir, sans doute. Toute liberté est une résistance au pouvoir. Alors même qu'on serait théoriquement pour le despotisme, les expériences qu'en a faites la France ont-elles été heureuses? Les intrigues d'antichambres ont-elles mieux valu que les intrigues des Chambres?

La Restauration n'a pas atteint l'idéal du régime parlementaire; et, pour emprunter le langage d'un maître du droit public français, « il ne m'en coûte pas de reconnaître que nous ne l'avons pas trouvé encore; mais je suis loin de désespérer, et je demande pour nous un peu de crédit. Si on n'avait pas brutalement interrompu l'expérience en 1852, peut-être serionsnous plus avancés » (1).

Il y a une réforme morale à accomplir; les bases

• (1) Larnaude, préface à l'édition française de Laband, Biblio- Ihèque inlernatiomiale du droit ■public, p. 16.

(le l'éducation de la démocratie ont éti' indi(iuées dans nn livre récent (1).

Je n'y reviendrai pas; il fant aussi une réforme de la |)rati(|ne constitutionnelle.

il faut empêcher l'omnipotence des Assemblées ; il faut en face d'elles un pouvoir exécutif véritable. C'est la condition même de l'existence du régime parlementaire qui fait sortir la liberté de l'équilibre des pouvoirs. 11 faut (jue le Chef de l'Etat ait une action réelle ; il n'est pas utile d'allonger encore la liste de ses attributions ; il suffit de le mettre à même de les exercer efficacement. Il est possible que la réforme se fasse d'elle-même par le mouvement des idées, des mœurs, par l'intervention énergique d'un président, par r.éloignement et l'oubli du fâcheux |)récédent du Seize Mai. Il est possible aussi qu'une revision soit nécessaire : on devrait y procéder avec la plus grande prudence. Il ne faut pas faire élire le président de la République par le peuple ; il serait trop facilement Louis XIV ou Napoléon. Il serait peut-être bon d'étendre son collège électoral. Je ne puis pas insister sur ces solutions ; je dois me borner à formuler le problème : trouver le moyen de donner au président <le la République une influence dans l'Etat analogue à celle d'un roi héréditaire après la révolution : si l'on fait abstraction des fantaisies, des caprices, du favoritisme, Louis XVIII me paraît donner, en somme, un assez bon exemple à suivre pour un chef d'Etat de république parlementaire.

j'ai signalé les agitations du parlementarisme; il ne fant pas se laisser aveugler par elles; souvent elles sont superficielles et cachent un travail véritable et productif. Malgré les apparences fàcheuseS; les Assemblées de la Restauration ont été laborieuses et actives:

(l) MoHEAL'. Pour le rt'ijime parlementaire.

elles ont laiss'é sur bien des points une législation durable. Et notamment elles ont posé toutes les bases du système financier actuellement en vigueur : il leur a suffît pour cela d'étendre aux finances publiques le principe du régime parlementaire : la publicité. La publicité suppose le contrôle ; du contrôle découle l'ordre; de l'ordre résulte Téconomie (li.

Dans sa politique étrangère, à la fois fière, ferme et prudente, la Restauration ne se souvint jamais qu'elle était arrivée dans les fourgons de l'étranger. Elle a léç^ué Afo-er à la France.

Et puis enfin, le régime parlementaire a duré. La durée n'est-elle pas la meilleure épreuve des systèmes?

Donc évitons d'être laudatores temporis acti. N'envions pas trop le parlementarisuie naissant. Mais soyons-lui reconnaissant d'avoir donné à la France trente-quatre années de gouvernement pacifique et relativement libre et aussi d'avoir désrasjé la formule qui a permis l'adaptation définitive de la République aux mœurs, au caractère, aux besoins des Français.

(1) Les abus de l'initiative financière des membresdes Chambres peuvent entrainer le gaspillage mais la liberté de cette initiative financière n'est pas inhérente au régime parlementatre ; c'est prouvé par l'exemple de l'Angleterre.

Saint-Amand (Cher). — Imprimerie BUSSIERE.