LA SITUATION FINANCIÈRE

Les reproches n'ont pas été ménagés au gouvernemen't italien pour sa politique financière. M. Altilio (^abiati écrivait dans le Secolo du 8 août 1920 : « Avec des finances comme les nôtres, on marche droit à l'abîme. » Et il ajoutait que le seul moyen de salut pour l'Italie était « de tailler dans le vif des dépenses bureaucratiques, de porter le prix du pain à son prix de revient, d'en finir avec la finance démagogique pour s'en tenir à la finance qui rend. Voilà^ concluait M. Cabiati, la seule [voie qui s'ouvre à l'Italie^ Comment l'Italie oublierait-elle que, depuis Rome jusqu'à 1789, toutes les grandes révolutions ont été précédées par de^ crises économiques, aggravées par des crises financières? Dans l'antiquité, la dictature impériale est née des désordres de l'époque de Sylla. L'émission de papier monnaie et les désordres qu'elle entraîne pourraient bien être l'avant coureur d'une autre dictature... »

De fait il convient de reconnaître que la sii nation financière de l'Italie reste à l'heure actuelle très précaire. Il semble bien que les méthodes suivies n'aient pas toujours donné les résultats qu'on espérait.

On a surchargé d'impôts le contribuable pour combler les déficits budgétaires. Mais il n'apparaît pas que les différents ministres des Finances qui se sont succédé se soient sérieusement préoccupés de comprimer les dépenses. Le pain, par exemple, a coûté à l'Etat jusqu'en 1921 plusieurs milliards par an: on a estimé à environ 12 milliards la perte que l'Etat a subi du fait du prix du pain depuis 1914. A une époque où les salaires étaient extrêmement élevés, où la masse de monnaie circulante était considérable, oti l'argent se gagnait avec une facilité et une rapidité inconnues jusqu'alorg, quand la viande se vendait en moyenne plus de 9 lire le kilog, le vin 4 lire le litre, l'huile 15 lire, l'Etat eut le grave

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tort de laisser le pain à un prix de beaucoup inférieur à son coût de revient. La crainte de mouvements populaires pendant la guerre et celle du holchevisme depuis l'armistice le poussèrent à céder à la pression socialiste : une pareille politique fut désastreuse. D'autre part, une revision sévère de toutes les sources de dépenses créées par les décrets lois de mai 1915 eut dû être opérée. A cette époque, le rôle de l'Etat fut étendu outre mesure; l'Administration prit une importance démesurée ; le nombre des employés, hommes et femmes, grossit dans des proportions exorbitantes. Des économies eussent pu, peu à peu, être réalisées dans de nombreux services. Malheureusement, on ne se soucia point de celles-ci, bien au contraire : à la veille de sa chute, et alors qu'une légère baisse des prix commençait d'apparaître, Al. INitti, ministre des finances, greva le budget d'une somme supplémentaire de 650 millions par an, en accordant une nouvelle indemnité de cherté de vie de 100 lire par mois à tout fonctionnaire de l'Etat...

D'autre part^ on taxa à outrance tous les bénéfices. Ce faisant, on supposait atteindre Us profiteurs, mais en réalité on atteignit le commerce lui-même. On l'empêcha de se relever, ou au moins on entrava et retarda son relèvement. Et puis, on s'imagina à tort que la taxation des bénélices serait une source inépuisable de recettes. Or les super-bénélices ne sont pas constitués par des piles de billets de banque dont l'Etat puisse s'emparer. Pour la plus grande part, ils sont convertis, dès qu'ils sont produits, en immeubles, en machines, en instruments de travail de toutes sortes, et il faut que l'Etat attende que ces nouveaux moyens de production aient à leur tour produit pour pouvoir faire main basse sur leurs revenus.

Fasciné par la taxation des bénéfices, le gouvernement a trop souvent perdu de vue les sources normales et régulières de recettes. Ainsi l'impôt sur la richesse mobilière n'a donné en 6 années, de 1913-14 à 1918-19, que 218 mil-

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lions supplémentaires (564 au lieu de 3i6), dont 79 par l'etïet de mesures de guerre. Or, si on estime les augmentations des revenus de la richesse mobilière en proportion seulement de la de'préciation de l'argent, le produit de l'impôt eut dû être, en 1918-19, d'au moins 900 millions. 11 n'est pas exagéré d'estimer à 2 milliards la perte subie par le Trésor, pendant les 5 années de guerre, par suite de son insuflîsante surveillance sur cette source de revenu. De même, si l'impôt foncier n'avait pas été surélevé durant les années de guerre, il aurait produit, en 1918-19, moins qu'en 1913 14. De ce côté encore, on peut évaluer à au moins 1 milliard la perte subie par le Trésor de son propre fait. On arrive ainsi cette conclusion que la législation extraordinaire de guerre, si elle a rapporté à l'Etat quelques milliards, lui en a fait perdre bien davantage, par l'effet des innombrables dommages indirects que l'industrie et le commerce ont subis du fait même de cette législation.

D'autre part, tandis que les impôt» directs normaux n'augmentaient que dans des proportions relativement peu élevées, les impôts indirects, eux, progressaient sensiblement ; mais, à ce point de vue encore, il semble bien qu'on se soit souvent bercé d'illusions.

L'élévation des droits de succession n'aura guère que cet effet de faire disparaître peu à peu la matière imposable. Au lieu d'épargner, on dépensera, et on devine sans peine quelle sera la conséquence de ces dépenses exagérées sur le prix de la vie. Loin de baisser, celui-ci ne fera qu'augmenter.

Les droits sur les articles de luxe ou d'usage courant n'aboutiront sans doute pas à de meilleurs résultats : de pareils impôts ne sont, en effet, vraiment productifs que quand leur taux est bas. Plus le taux est haut, moins l'impôt rend.

Aussi les augmentations constatées dans le rendement des impôts indirects ne permettent-elles guère d'envisager

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l'avenir avec une pleine confiance. Le seul moyen véritable pour rendre au budget italien son équilibre serait, scmble-t-il, d'une part de réaliser d'importantes économies, de l'autre de s'attaquer non pas à des impôts aléatoires, mais aux impôts normaux, aux impôts « qui rendent. »

Ce qui importe aussi, ce qui importe plus encore, c'est d'arrêter le développement de l'inflation fiduciaire. La circulation du papier a été constamment en augmentant. Cette augmentation a eu des effets désastreux. Elle a élé la cause la plus directe, beaucoup que la spéculation ou l'élévalion des prix intérieurs, de laggravation constant© des changes, h^t tous les moyens, l'élévation du taux de J'escompte comme les autres, qui ont été employés pour agir sur le change, ont élé et ne pouvaient être qu'inopérants, puisque, en même temps qu'on en faisait usage, on jetait imprudemment sur le marché des billets nouveaux.

Ce n'est pas tout encore. Les emprunts sont faits, normalement, pour diminuer la dette flottante et arrêter rémission de nouveau papier. Mais, en fait^ il n'en est presque jamais ainsi. C'est aux emprunts qu'a été due en grande partie, en Italie comme ailleurs, l'inflation fiduciaire. On a pu le constater dans la péninsule, notamment lors du 6' emprunt national de janvier 1920.

Et la raison en est fort simple. Quand l'Etat émet un emprunt, il ne peut de toute évidence obtenir en argent véritable plus que le montant de l'épargne. Tout le reste es! opération de crédit: les banques avancent de l'argent aux souscripteurs et immobilisent ainsi leurs propres disponibilités jusqu'à ce que leurs emprunteurs les aient remboursées. Or, par tout un système de pression morale, les grandes ^ociétés industrielles sont... invitées à souscrire largement aux emprunts. Elles souscrivent, mais leurs souscriptions aboutissent à ce résultat que les banques, qui sont leurs créditrices, n'ont pas d'autre moyen, pour remplacer leurs disponibilités englouties dans l'emprunt

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par l'intermédiaire des grandes sociétés, que d'émettre du papier. Le résultat véritable d'un emprunt n'est pas de diminuer l'émission du papier, mais bien au contraire de l'augmenter. L'Italie n'a pas échappé à cette conséquence désastreuse.

Ce n'est donc pas par le moyen des emprunts que la circulation ûduciaire, en Italie ou ailleurs^ pourra diminuer. Cette circulation ne diminuera que quand disparattront les causes mêmes qui l'ont fait naître. Le commerce, l'industrie ont besoin de moyens circulants. Ces moyens ont été réduits par les emprunts successivement émis : d'où la nécessité où on s'est trouvé d'émettre constamment du papier nouveau. Quand ces emprunts auront trouvé leur place définitive dans l'épargne italienne, le besoin de papier diminuera, et la circulation tendra vers la normale. D'autre part, une plus grande diffusion des chèques bancaires et po■^taux pourrait influer notablement sur la quantité de papier circulant et en faciliter la diminution. En ce qui concerne les billets d'Etat, la diminution viendra au fur et à mesure que rentreront dans les caisses les fonds en représentation desquels ces billets ont été émis. On peut estimer à près de 3 milliards les fonds ainsi remboursables. Il convient de noter cependant que 800 millions de billets représentent les couronnes autrichiennes qui circulaient dans les provinces rédimées.

La circulation fiduciaire italienne peut donc avec le temps s'améliorer, mais l'amélioration ne se fera qu'au fur el à mesure de l'assainissement de la situation économique ellemême, et non par le moyen d'emprunts dont l'efîet modérateur n'est que tout à fait illusoire.

Le problème du change est l'un des plus délicats qui se soit posé et se pose encore devant l'Italie. La cause primor-

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diale de l'élévation du change est surtout, comme il vient d'être dit, l'excès de la circulation fiduciaire, qui aboutit à la dépréciation 4© l^i monnaie en en réduisant le pouvoir d'achat. Une autre cause est le déséquilibre dans la balance des paiements internationaux, dû à la disproportion existante entre les importations et les exportations. A ces deux causes s'en ajoutent plusieurs autres, notamment le déficit budgétaire, la spéculation et même la situation proprement politique.

L'Italie s'est trouvée, du fait de la guerre, il faut le reconnaître, dans des conditions économiques extrêmement difficiles. Sans crédits sur l'étranger, sans matières premières importantes, sans marine marchande, elle a dû tout acheter au dehors, et même s'entendre avec l'étranger pour les moyens de transport. D'oîi la nécessité d'une énorme quantité de monnaies étrangères. Par contre, une très faible demande de monnaie italienne, les exportations étant fort peu importantes.

Le change a fait l'objet de dispositions législatives extrêmement nombreuses. La première a été une loi du 2.3 août 1917 qui a obligé les banques et tous ceux qui faisaient le commerce du change à tenir un registre spécial soumis à la réglementation du Code de commerce. Peu après, un décret du 25 novembre interdit, sauf certains tempéraments, toute sortie de capitaux et accorda au iMinistre du Trésor un premier droit de regard sur les opérations etfecluées.

Mais de pareilles mesures ne tardèrent pas à être jugées^ insuffisantes. La loi du H décembre 1917 créa l'Institut national des changes et lui attribua le monopole du « commerce de tout moyen qui puisse servir à des paiements^ hors d'Italie, l'acquisition des devises, des traites sur Télranger, des billets de banques étrangers, etc.. » On voulait ainsi restreindre l'emploi des devises étrangères aux paiements strictement indispensables, de manière à en

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laisser la plus grande partie disponible en faveur des achats que l'Etat était obligé de faire pour les besoins delà guerre. Aux termes de l'article 12 de la loi, l'Institut, qui était formé par le consortium des 3 banques d'émission, de la Banca Commerciale, du Crédito Italiano, de la Banca di Scontoetdu Banco di Roma, avait la faculté de grouperiez principales industries importatrices afin de surveiller plus étroitement les entrées.

Le monopole des changes entra en vigueur le 1 1 mars 1918 ; il cessa le 13 mai 1919, non sans que, dans l'intervalle, une abondante réglementation législative intervint. La loi de 1919 n'abolit cependant pas, à proprement parler, l'Institut national, mais, en fait, le commerce du change resta réservé aux banques qui avaient constitué l'Institut et à cet institut lui-même, qui fut autorisé à faire, pour son propre compte, toutes opérations qui lui sembleraient utiles pour le marché des changes et à exercer une surveillance permanente sur les opérations des banques. La loi rappelait (art. 8) que la vente de changes n'était permise qu'aux personnes qui avaient à payer à l'étranger des marchandises dont l'importation était autorisée. Des décrets ou lois des 29 janvier, 14, 18 et 24 avril 1920 renforcèrent cette dernière disposition et interdirent en même temps, pour protéger le change, de très nombreuses importations et exportations. Ainsi la liberté du commerce fut de plus en plus restreinte, La liberté du change n'était, en fait, que théorique. Théoriquementseulement, aveciedécretdu 11 mai 1919, le prix des devises, que ne fixait plus l'Institut national, se trouva soumis au libre jou de l'offre et delà demande. En fait, il demeura soumis à l'arbitraire des établissements qui en avaient conservé le monopole.

On peut distinguer 4 périodes dans le mouvement du change.

La première va de mai 1915 à août 1917. Le commerce des devises est libre. Elle est caractérisée par de très fortes

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variations, soit en hausse, soit en baisse. Dans l'ensemble, les changes montent jusqu'à fin janvier 1916 (115,24 pour la France, 32,29 pour la livre, 129,96 pour la Suisse, 6,76 pour le dollar), redescendent vers septembre, et remontent ensuite légèrement, puis fortement jusqu'à la fin août 1917 (129,87 — 33,70 — 164,30 — 7,30).

Dans la seconde période qui va de août 1917 à mars 1918, pendant laquelle furent établies les premières restrictions, le mouvement s'accélère. A cette dernière date les lire valent 151 fr. 38 français, 41,15 livres, 194,09 francs suisses et 8^67 dollars.

La 3» période va de mars 1918 à mai 1919 : c'est la période du monopole. De mars à mai 1918, le mouvement ascendant s'accélère encore ; puis, de juin à octobre, un vif mouvement descendant se produit. En cinq mois, le change sur Paris descend de 139,50 à 116,25, celui sur Londres de 43 à 47 à 30,37, celui sur la Suisse de 229 à 130, celui sur New-York de 9,12 à 6,37. Suit une période de stabilité absolue, d'octobre 1918 à février 1919. Ensuite, une fois de plus, le mouvement ascendant reprend. Ces fluctuations très importantes ont tenu à ce que la politique de l'Institut national fut successivement inspirée de critériums différents : tantôt il accaparait le plus grand nombre possible de devises étrangère» pour les achats de l'Etat à l'étranger, et.ainsi il faisait monter le change; tantôt il s'efforçait de rendre moins onéreux pour les particuliers les achats à l'étranger en abaissant le prix du change, mais cette baisse faisait augmenter les demandes et diminuer les offres de devises de la part des vendeurs à un tel point que, si on avait persisté longtemps dans cette politique, l'Etat aurait dû acheter à l'étranger des devises et les revendre avec perte ; tantôt enfin, l'Institut tentait de stabiliser le marché, mais il fixait le change à un cours si bas que ce cours ne pouvait se maintenir et que la hausse reprenait (1).

1) Voir sur les opérations de l'Institut pendant la période du mo-

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La 4® période commence avec la cessation théorique du monopole, en mai 1919. Le mouvement ascendant de mars 1918 continua. D'abord modéré^ il s'accéléra de septembre 1919 à février 1920, s'accrut encore en mars (140^59 sur la France, 81 ,43 sur l'Angleterre, 367,30 sur la Suisse, 21,03 sur les Etats-Unis) et en avril et redescendit lé^^èrement en mai (132,20 — 66,87 — 310,46 — 17,18).

Cette tendance à la hausse fut due à des causes diverses. L'excédent des importations sur les exportations, la suppression des ouvertures de crédit à l'étranger, la spéculalion agirent concurremment. JMais ce dernier facteur eut à ce moment une influence décisive. Le rrionopole accordé à 4 grandes banques d'affaires, loin d'empêcher la spéculation, l'encouragea. Par leur rôle même, en effet, les banques avaient en portefeuille un chiffre considérable de devises ; elles avaient par suite intérêt à spéculer à la hausse. Et leur intérêt était, il est à peine besoin de l'indiquer, en tous points opposé à celui du pays. Autant celui-ci aurait eu avantage à voir le change se stabiliser, autant les banques avaient avantage à un marché agité, où les prix subissaient d'importantes variations.

Les effets désastreux du monopole du change furent encore aggrstvés par une disposition du décret du 13 mai 19 1 9 (art. 7), qui obligeait les exportateurs à consigner à une des banques monopolisatrices les devises y aff^^ientes. Seuls en étaient dispensées les devises dont les exportateurs, auraient besoin pour des importations de matières premières indispensables. Ainsi la presque totalité des exportations était subordonnée à la cession des devises. On voit sans pnine la conséquence d'une pareille mesure : l'exportateur devait céder ses devises au prix courant, au prix établi par les banques. Mais les banques n'avaient pas l'obligation de

nopole le rapport du Président de l'Institut, M. Slri-nglier, publié par VEconomista d'italia du 31 août 1920.

céder leurs devises aux importateurs. Elles étaient ainsi investies d'un pouvoir absolu sur le commerce des chan^'^es» dont elles pouvaient fixer le cours à leur guise. Un décret du 18 avril 1920 interdit bien aux banques de spéculer. Mais l'interdiction était illusoire, car la spéculation ne fut jamais nettement précisée. On n'a jamais dit — et on ne pouvait guère dire — la somme maxima de coupures qu'une banque pouvait avoir en portefeuille (1 ; .

Un décret du 14 avril 1920 tenta d'améliorer la situation. Ce décret obligea les exportateurs à consigner les devises provenant des exportations, non plus aux banques prévues par le décret du 13 mai 1919, mais à l'Institut national des changes. Un décret du 24 avril réserva expressément au Trésor l'acquisition des devises provenant de l'exportation de la soie et de certaines autres catégories de changes.

Les mesures excellentes prises par ce dernier décret eussent dû être sans retard généralisées. Il était dangereux de faire des distinctions entre telles et telles exportations. D'autre part, il était non moins dangereux d'obliger les exportateurs à consigner d'une part par avance, et d'autre part en totalité, les devises provenant des exportations. Si le Trésor avait besoin de devises pour régler ses achats à l'étranger, et s'il n'avait pas d'autres moyens pour s'en procurer, il devait demander aux exportateurs, pour toutes les exportations indistinctement, la cession d'une part de leurs devises.

La situation difficile du change en 1920, tenait principalement au monopole, et aux mesures qui avaient renforcé et aggravé ce monopole : attribution du monopole à des banques privées, obligation de céder les devises à ces banques, obligation de céder les devises intégralement et par anticipation.

(1) Voir sur la situation de l'Institut au 31 décembre 1919 le rapport de M. Sfringher, publié dans VEconomista d'Italia du 16octobre

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Pour faire cesser cettesituation, les moyens apparaissaient sans peine : abolir le monopole des changes ou au moins attribuer ce monopole aux seuls instituts d'émission ; abolir l'obligation de la cession anticipée des devises; ne maintenir cette obligation que si la cession était indispensable au Trésor, et de toutes façons imposer cette obligation dans une mesure égale pour toutes les exportations indistinctement.

C'est dans cette voie qu'est entré finalement, mais avec un long retard, le gouvernement à la date du 1" février 1921. Un décret paru à celte date modifia l'organisation de l'Institut des changes. Le capital de celui-ci dût à l'avenir être constitué entièrement par les trois instituts d'émission, qui rembourseraient aux 4 banques de crédit ordinaire qui le composaient jusqu'alors les fonds qu'elles y avaient placés. D'autre part, le rôle de l'Institut fut très notablement restreint, et les exportations débarrassées de la plupart des entraves financières que le décret du 13 mai 1919 avaient apportées.

Le 10 juin I92Î, la liberté du commerce des changes fut — enfin — rétablie sans restriction, et l'Institut des changes aboli, sauf en ce qui concerne les modes de paiement nécessaires au Trésor pour subvenir aux dépenses de l'Etat à l'étranger. Par suite de la liberté ainsi rendue aux changes, les exportations de monnaie italienne, exception faite de celles destinées à des opérations financières, au dehors qui restent, elles, subordonnées à l'autorisation préalable du Ministère du Trésor, et les importations de monnaies étrangères, sont maintenant pleinement autorisées. Le décret du 10 juin 1921 fut un acte de sage politique : il a été l'un des derniers du cabinet Giolitti qui devait s© retirer quelques jours plus tard.

Les décrets des !«' février et 10 juin 1921, si heureux qu'ils aient été, n'ont pas eu, et ne pouvaient pas avoir pour efîet de rétablir subitement, dans sa situation nor-

I go L ITALIE D APRES GUERRE

maie, le change italien. Car on ne saurait trop insister sur ce fait que le change tient à des causes extrêmement diverses et multiples, qui agissent tout à la fois isolément et collectivement. Par exemple, comme il a déjà été dit, l'équilibre de la balance commerciale a un effet direct sur le change. Le change italien s'améliorera à mesure que se développeront les exportations, et par conséquent la production intérieure, et que s'atténuera la différence entre celles-ci et les importations. Mais ce remède, pas plus que les autres, n'est ni absolu, ni décisif. A côté de la balance commerciale, il est, en effet, beaucoup d'autres facteurs dont le rôle n'est pas moins important. L'inflation fiduciaire a, on le sait, des répercussions certaines. L'équilibre budgétaire influe également sur le change. Tant que cet équilibre ne sera pas rétabli, le change restera défavorable. Aussi la recherche de cet équilibre doit-elle être, semblet-il, l'une des plus immédiates préoccupations du gouvtrnement italien. Une refonte complète des impôts s'imposerait. La question, étudiée dès le lendemain de l'Unité, a fait l objet depuis 50 ans de très nombreuses propositions. Mais aucune n'a abouti jusqu'à présent. A la réforme fiscale devrait succéder la réforme cadastrale, qui ferait disparaître les différences injustes qui existent encore, à ce point de vue, entre les diverses régions du pays. Mai» en attendant ces réformes nécessaires, il importe sans nul doute que le gouvernement surveille et contrôle étroitement toutes les sources de revenus qui sont ou peuvent être vraiment proiluctives. Dans son dernier rapport sur l'activité de l'Institut des changes, M. Stringher, directeur général de l'Institut, après avoir parlé de la balance commerciale et du mouvement ascendant des exportations, insistait avec raison sur l'émigration, et rappelait les profits que le Trésor en relirait avant la guerre. Il a indiqué également que la liquidation de la dette contractée par l'Italie vis-à-vis de l'étranger, en améliorant la situation budgétaire, amélio-