II. —LA RÉFORME ÉLECTORALE ET LA CHAMBRE CORPORATIVE

On sait la position hostile prise par le fascisme contre l’électoralisme. C’était pour lui le vice caractéristique d’un parlementarisme usé, dont la fonction historique était

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terminée, et qui ne constituait plus qu’une survivance encombrante. Les notions de majorité, de parti, d’opposition, s'étaient révélées désastreuses en ce sens qu’elles avaient nui au travail d’unification et de consolidation de l’État. L’incompétence des assemblées avait achevé de ruiner le crédit du Pouvoir législatif.

Il fallait donc, pour développer la réforme syndicale amorcée dans le domaine social et économique, qu’on transformât le Parlement, et par conséquent, le système de suffrage.

Or, dès les débuts du fascisme, c’est du côté d’une représentation politique des forces productrices nationales que s'étaient tournés les efforts du Duce :

« Nous voulons créer une Chambre corporative sans opposition. Nous ne voulons, nous n'avons besoin d'aucune opposition politique. J'accepte en revanche une critique honnête. Je tiens la critique saine et constructive pour une nécessité absolue, parce qu’elle n’est autre chose qu'une espèce de collaboration efficace. » (1)

Serait-ce le Sénat qu’on réorganiserait sur cette base professionnelle, ou la Chambre des députés ? La première solution ne recueillit qu’une adhésion restreinte. Par contre, dans des interviews données à de grands quotidiens français, suivies du discours du 26 mai 1928, dans lequel il avait précisé sa pensée, Mussolini avait déjà laissé entendre que la Chambre des députés ferait les frais de la réforme, et qu’elle serait remplacée par une Assemblée corporative. Mais rien encore n’était fixé. Ce n’était là qu’un vœu assez

(1) Cité par le Temps, 12 décembre 1926.

vague, qu’on se réservait de réaliser dans lavenir, et qui actuellement d’ailleurs est toujours à l’étude.

Quoi qu’il en soit, les dirigeants fascistes étaient sur un point unanimes : les conditions sociales de la vie moderne demandaient qu’on substituât au concept individualiste, d’où le système électoral classique avait tiré ses principes, la notion plus adéquate de syndicalisme, et à la Chambre des députés, agrégat d’individus représentant l’anonymat inconscient des électeurs, la Chambre corporative, représentation organique et expression directe de la masse des producteurs.

Avant de s’engager dans la voie d’une réforme aussi radicale, ici comme ailleurs, Mussolini a, cependant, temporisé. La diversité, et quelquefois même, l’incohérence des remèdes successivement adoptés, permet de penser que, dans son esprit, la direction à suivre n’était pas encore très précise.

Ce n’est qu’en 1928 que la réforme électorale prend définitivement corps dans la loi du 17 mai.

Trois étapes y acheminent.

Immédiatement après la guerre, la loi du 2 septembre 1919 rétablit le scrutin de liste avec représentation proportionnelle. Chaque collège, formé d’une ou deux provinces au plus, doit élire un minimum de dix députés. Cinquantequatre collèges sont ainsi constitués et cinq cent huit députés entrent à Montecitorio.

Mais les précédents les plus sérieux de la loi du 17 mai 1928 sont la loi du 13 décembre 1928 et eclle du 15 février 1925. La première institue un collège unique pour tout le royaume, et divise le pays en circonscriptions régionales. Un nombre déterminé de députés doit être élu dans chaque

circonscription. Mais seuls les partis qui ont présenté des candidats dans deux circonscriptions au moins peuvent prendre part aux élections. Les bulletins de vote sont fournis par l’État, et présentent certains signes particuliers, mesure que conservera soigneusement la loi de 1928. Les deux tiers des sièges doivent être attribués à la liste qui aura atteint le plus grand nombre de voix, à condition que ces voix obtiennent 25 % des suffrages exprimés. (On espère ainsi que le parti fasciste sera largement représenté au Parlement.) On décide d’employer pour la répartition des restes, la méthode proportionnelle, Cette loi élève enfin à 585 le nombre des députés.

La seconde loi, qui n’entrera pas en vigueur, a en vue de remettre en honneur l’ancien scrutin d’arrondissement. L’article 52 prescrit que toute candidature nouvelle devra être appuyée par 400 électeurs au moins, disposition qui rompt manifestement avec le principe du secret du vote. L'article 53 bis arrête que, dans chaque circonscription, le Président du Tribunal du chef-lieu pourra proclamer élu sans recourir à l'élection tout candidat sans concurrent.

Telles sont les deux lois électorales antérieures à la grande réforme de 1928. Comme on le voit, elles laissent en suspens la question d’une représentation à base professionnelle. Dans les premières années de la révolution fasciste, pourtant, on l’avait déjà soulevée à propos de la constitution de Conseils techniques de compétence. Elle devait être plus profondément étudiée à l’occasion de la création, par décret du 31 janvier 1925, d’une Commission présidentielle, composée de dix-huit membres, et qui fut chargée de préparer la réforme constitutionnelle. Son objectif était plus spécialement de donner une base et une structure légales

aux associations syndicales. Mais le rapport qui en clôtura les travaux, tout en proposant la reconnaissance juridique des syndicats et leur incorporation dans l’État, fit ressortir la nécessité d’une réforme électorale et parlementaire venant doubler la réforme corporative, et qui fut inspirée de données suivantes :

a) Toutes les activités sociales seront divisées en trois ordres : professions libérales, arts, fonctionnaires, — agriculture et industrie agricole, — industrie, commerce, etc.

b) Chaque catégorie nationale se subdivisera à son tour en catégories secondaires.

c) A ces trois ordres de productivité économique correspondront dans chaque province trois Chambres distinctes qui, réunies, formeront un Collège corporatif provincial, institution de droit public ayant avec des fonctions administratives et judiciaires des attributions législatives.

d) Enfin, on proposait de faire élire les députés moitié au suffrage universel, moitié par les collèges ainsi combinés.

L'examen de ce projet souleva d’âpres discussions au sein même de la Commission. Il fut diversement commenté au dehors. Et le gouvernement ne crut pas devoir l’adopter. Seules furent votées à l’unanimité, les règles sur la discipline juridique des associations syndicales, dites lois Rocco, qui allaient constituer la substance de la législation sociale de l’État corporatif. La transformation de la Chambre des députés en Parlement corporatif resta donc, une fois de plus, une simple intention.

Ce n’est que deux ans plus tard, en 1927, que la réforme fut officiellement décidée au Grand Conseil du fascisme. Depuis, l’idée corporative avait fait des progrès et rallié

la plupart des dissidents de 1925. Le temps était venu de l’exploiter.

« Par la loi nouvelle, disait le rapport du Grand Conseil, on évitera le danger de retomber dans le vieux système de la représentation politique et suffragiste, et dans le danger potentiel de créer une représentation à base exclusive d’intérét, susceptible de briser l'unité économique, politique et spirituelle du régime. » (1)

Le 20 février 1928, le projet de loi, préparé par Mussolini lui-même, fut présenté et voté en Conseil des ministres. Accepté par les deux Chambres, il devint la loi du 17 mai 1928, refondue dans celle du 2 septembre 1928.

Cette loi établit un collège unique pour tout le royaume. (Article 44.)

L’élection se fait en trois phases : les candidats, au nombre de huit cents, sont proposés par les grandes associations économiques, désignés par le Grand Conseil du fascisme, qui les réduit à quatre cents, et approuvés par le Corps électoral.

L'article 47 de la loi prend soin d’énumérer les groupements ayant reçu la faculté d’indiquer les candidats ce sont les Conjédérations nationales des syndicats, légalement reconnues (Confédérations patronales et Fédérations d'employés de l’Industrie, du Commerce, de l'Agriculture, des Transports, des Banques, des Professions libérales...) Un tableau annexé à la loi donne le nombre de candidats à répartir entre chacune de ces associations. Le Conseil national pour les patrons, et le Congrès national pour les

employés, sont chargés de la proposition effective des

(1) Cité par Buozzi et Nitti, in Syndicalisme, p. 236.

candidatures. Ils sont composés, remarquons-le, de fonctionnaires nommés directement, les premiers par le Pouvoir exécutif, les seconds par le Président de la Confédération des Syndicats fascistes, lui-même placé sous la dépendance absolue du ministre des corporations. (Article 32 et suivants du décret du 1° juillet 1926.) Comment la masse syndicale pourrait-elle, dans ces conditions, exprimer librement son opinion ? L'article 47 achève du reste d’enlever toute influence aux syndicats en prescrivant que les réunions en vue de délibérer sur les propositions des candidats auront lieu à Rome.

Hormis les organisations dont on s’est ainsi assuré la loyauté fasciste, un décret royal pourrait conférer expressément à certains corps moraux la faculté de proposer un nombre total de candidats égal à la moitié des députés à élire, à condition que ces associations aient une importance nationale et des buts de culture, d'éducation, d'assistance ou de propagande. » (Art. 51.)

La liste des candidats ainsi formée est revisée par le Grand Conseil du fascisme. Aux termes de l’article 52, celui-ci y choisit librement, ou même peut prendre au dehors les personnes qu’il désire soumettre à la ratification du Corps électoral. C’est cette liste définitive, affichée dans toutes les communes du royaume, que les électeurs doivent approuver ou rejeter en bloc par « oui » ou par « non », le troisième dimanche qui en suit la publication dans la Gazette officielle.

L'élection des députés compris sur la liste est parfaite lorsque la moitié des électeurs l’ont approuvée.

Au cas où, par extraordinaire, le Corps électoral aurait exprimé son désaccord quant aux personnes désignées par

le Grand Conseil, on procède à de nouvelles élections. Cette fois, la consultation a lieu avec listes concurrentes, proposées par toute association reconnue comprenant cinq mille membres au moins. Mais comme on le pense bien, c’est là une hypothèse irréalisable : les associations n’ont pas la possibilité de mener campagne contre la politique du gouvernement. Du reste, dans ces circonstances comme dans le cas normal, les candidatures sont entre les mains des fonctionnaires nommés par le Pouvoir exécutif.

L'examen des conditions d’électorat révèle dans le fonctionnement du nouveau système de représentation une même ingérence du gouvernement. Le droit de vote est attribué à tout citoyen italien majeur qui remplit l’une des conditions suivantes :

19 Payer une contribution syndicale (ou être administrateur ou membre d’une société ou d’un corps moral, légalement reconnu.) |

20 Être inscrit au rôle des contributions directes pour une somme minima de 100 lires (ou être propriétaire depuis au moins un an, ou usufruitier de titres nominatifs de la dette publique de l’État ou d’emprunts.)

3° Toucher un traitement, salaire, pension, à la charge du budget de l’État, des provinces, des communes, ou des corps moraux, soumis à ces collectivités.)

49 Être membre du clergé catholique, ou d’un autre culte admis dans l’État.

L’énoncé de ces quelques dispositions suffit à mettre en évidence la gravité de la révolution effectuée en matière électorale par le nouveau droit public italien. Ce n’est plus la capacité juridique qui constitue le droit électoral. C’est la subordination, volontaire ou non, au régime. La

loi du 3 avril 1925 qui n’octroie la liberté d’association que pour des fins nationales ; celle du 24 décembre 1925 et du 25 novembre 1926 qui déclarent punissables de 6 à 30 mois, de réclusion, et de 800 à 3.000 lires d’amende toutes paroles offensantes pour le Chef du gouvernement, ou tout acte venant contrarier ses desseins ; la loi de sureté publique prévoyant l’annulation, pour quiconque critique la politique du gouvernement, de tous ses droits civiques, ou l'impossibilité pour certains fonctionnaires, soupçonnés de tiédeur fasciste, de se prévaloir du traitement qu’ils touchent, conformément à la loi de 1928, pour l’exercice de leur droit électoral, — toutes ces mesures font preuve des restrictions sans nombre que le Pouvoir exécutif peut apporter à son gré à l’octroi du droit électoral.

Quant à l’ensemble des citoyens qui votent effectivement, il est difficile de leur reconnaître le titre de Corps électoral puisque leur volonté ne peut, en fait, se traduire que dans le sens exigé par le gouvernement, et que la désignation des futurs députés est faite par des organes d’État, sur la proposition de corps entièrement soumis eux-mêmes aux ordres de l’État.

Aussi bien, les appréciations que font de la loi de 1928 les légistes du fascisme nous semblent d’une ironie cruelle :

« En vertu de la nouvelle loi électorale, — affirme le Professeur Chimienti, — l’électeur sait ce qu’il a voulu et ce qu'il a approuvé, et il apprendra toujours davantage à considérer l’activité du parlement comme l'expression d’une œuvre commune à laquelle il a collaboré et continuera de collaborer. » (1)

(1) Chimienti, Cours de droit constitutionnel, p. 405.

À la vérité, toute idée de représentation, fût-elle professionnelle, disparaît de ce système imaginé par les chefs de fascisme pour déguiser l’abolition d’une des libertés humaines les plus élémentaires : le droit de participer individuellement à la gestion des affaires publiques.

« Le droit électoral doit être mis en mesure d’être exercé comme une fonction publique à l'avantage de l’État et de la Nation. Cette conception exclut la possibilité que l’on puisse user de ce droit pour renforcer des tendances individualistes ou organisées en partis et groupes, contraires à la situation sociale et politique sur laquelle s’érige l’État. » (1)

L’inutilité de la Chambre corporative élue dans ces conditions éclate manifestement. La qualité de membre du parti fasciste que doivent obligatoirement produire les députés achève de les mettre sous la tutelle absolue du Grand Conseil du fascisme. Les prérogatives parlementaires autrefois réglementées par le statut de 1848 ont, en fait, été supprimées, et par une simple délibération, le Grand Conseil peut infliger aux membres du Parlement les sanctions disciplinaires les plus graves.

Rien d’étonnant dès lors à ce que les attributions législatives d’une Chambre ainsi constituée aient été réduites considérablement, au point que la Chambre italienne soit aujourd’hui une assemblée qui vote sans discuter, une sorte de machine à enregistrer, sans vie ni volonté propres. Il suffit de rappeler l’article 10 de la loi du 25 décembre 1925, qui dispose qu'aucun projet ne peut être mis à l’ordre du jour d’une des deux Chambres sans l’adhésion du Chef du gouvernement, — celle du 31 janvier 1926, qui permet

(1) Chimienti, ouvrage cité, p. 404.

au gouvernement de réglementer par décret toute une série de matières ordinairement laissées à la compétence législative, — l’article premier, n° 5, de la même loi, qui l’autorise à pourvoir à l’organisation des services publics, — pour considérer à quelles proportions ridicules a été ramené le rôle de la Chambre des députés.

Nous assisterons bientôt d’ailleurs à la disparition de ce corps inactif. Elle est envisagée depuis longtemps déjà par Mussolini. Il a signalé que la Chambre des députés était restée anachronique jusque dans son titre :

« La Chambre, — a-t-il déclaré, — présuppose un monde que nous avons démoli. Elle présuppose la pluralité des partis, Du jour où nous avons annulé cette pluralité, la Chambre des députés a perdu la raison essentielle de son existence. » (1)

Sera-t-elle remplacée par une Chambre proprement corporative, ayant pour base, non pas les confédérations de syndicats, mais les corporations mêmes ? Ou ses attributions, déjà si diminuées, passeront-elles tout simplement au Conseil national des corporations, qui doit arriver, en 1936, au terme de ses pouvoirs ? Quelle que soit la solution choisie, il y aura peu de changement. Nous verrons, en effet, que le Conseil national des corporations, de par le procédé de nomination de ses membres, est, lui aussi, entièrement au service du Pouvoir exécutif. Au moins, le régime y gagnerat-il en clarté et en sincérité...

Ce qu’on peut affirmer, c’est la que législature inaugurée le 25 mars 1934, selon la méthode de 1928, constitue la dernière assemblée parlementaire, et qu’elle sera appelée à signer elle-même son arrêt de mort.

(1) Temps, 16 novembre 19383.