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suivre, dans la conduite des affaires publiques, les directives du Parlement. La loi du 24 décembre 1925 donne au Conseil des ministres un aspect. très différent. Malgré l’affirmation, par l’article premier, que le pouvoir exécutif est exercé par le roi au moyen de son gouvernement, et que le gouvernement du Roi est constitué par le Premier ministre, secrétaire d’État, et par les ministres secrétaires d’État, le Cabinet n’a plus aucune personnalité propre, aucune espèce d’autonomie. Chaque ministre est devenu un auxiliaire technique du Premier ministre, un conseiller et un agent d’exécution, en bref, un subordonné du Duce qui demeure le véritable inspirateur de la politique du gouvernement. Le Conseil des ministres est incapable en effet, de par sa propre nature, d'exercer une action continue et énergique, nécessaire à l’unité qu’il convient de donner à son œuvre (1).
L'article 3 sanctionne cette supériorité hiérarchique du Premier ministre :
« Le Chef du gouvernement, premier ministre, dirige et coordonne l’œuvre des ministres, décide des divergences qui peuvent s’élever entre eux, convoque le Conseil des ministres et le préside. »
L'article 4 lui donne la possibilité de cumuler plusieurs départements ministériels :
« Par décret royal, la direction de plusieurs ministères peut être confiée au Chef du gouvernement. »
On sait que Mussolini détient actuellement six portefeuilles.
La loi de 1925 a cependant respecté la compétence
(1) Rocco, Discours au Sénat, 19 décembre 1925, in La trasformazione dello Stato, dello Stato liberale allo Stato fascista.
délibérative générale que le décret du 14 novembre 1901 avait reconnue au Conseil des ministres. Et l’article 5 de la loi du 20 mars 1930 sur le Conseil national des corporations y a ajouté la faculté de se prononcer sur les modifications ou adjonctions à apporter à la liste des membres de droit en faisant partie. Mais dans ce domaine encore, Mussolini reste le maître absolu, de qui vient toute initiative et tout pouvoir de commandement. L'article 9 de la loi du 9 décembre 1928 sur le Grand Conseil du fascisme, dispose enfin que:
« Aucun membre du Grand Conseil ne peut être arrêté, sauf en cas de flagrant délit, ni soumis à une action pénale, ni astreint à des enquêtes policières, sans l'autorisation du Grand Conseil.
« Aucune mesure disciplinaire contre un membre du Grand Conseil faisant partie du parti national fasciste, ne peut être prise si ce n’est après délibératiou du Grand Conseil. »
Cette mesure, qui rend totalement illusoires les sanctions prévues par les articles 36 et 47 du Statut Albertin, enlève pratiquement toute responsabilité civile et pénale aux ministres.
En tant que Chef du pouvoir exécutif, c’est au Premier ministre qu’il revient de présenter au Parlement les projets de loi, d’assurer la réalisation des travaux entrepris par le gouvernement. C’est lui qui enjoint aux ministres de lui communiquer leurs rapports sur l’exécution des délibérations prises en Conseil des ministres, de lui soumettre, avant qu’ils soient portés au sceau royal, tous les projets de décrets, avec la faculté de suspendre leurs cours et de les déférer au Conseil, au ministre des Affaires étrangères de lui faire tenir des notes sur tous les sujets graves intéressant la politique étrangère de l’Italie. Il convient d’ajouter
à ces prérogatives celle que lui confère le décret royal du 6 février 1927, vis-à-vis du Chef de l'état-major général. (Supra, Section I, paragraphe premier.)
L’article 6 règle les rapports du Premier ministre avec les Chambres. Il investit le Chef du gouvernement d’un véritable pouvoir législatif :
«Aucun projet ne peut être mis à l’ordre du jour de l’une ou l’autre des deux Chambres sans l’assentiment du Chef du gouvernement. » (AI. I.) Cette disposition qui aboutit à confier à l'Exécutif l’usage exclusif du droit d’initiative, lui confère un rôle souverain dans les travaux législatifs. Placé sous sa tutelle, le Parlement perd toute indépendance. On lui enlève même la possibilité que lui donnait l’article 56 du statut de résister aux agissements du Pouvoir exécutif en s’opposant à l’examen des projets d’inspiration gouvernementale. L'article premier, alinéa 2, décide, en effet, que « le Chef du gouvernement a la faculté de demander qu'un projet de loi, rejeté par l’une des deux Chambres, soit remis au vote quand trois mois au moins se sont écoulés depuis le premier vote. »
Il était naturel qu’on songeât à assurer au Premier ministre un prestige digne d’un personnage aussi puissant. A cet effet, l’article 9 de la présente loi apporte à la sauvegarde de sa personne des garanties qu’on réserve habituellement au seul monarque :
« Quiconque offense le Chef du gouvernement par des paroles ou par des actes, est puni de réclusion ou d’une détention de siæ à trente mois ainsi que d’une amende de 500 à 8.000 lires. »
L'article premier de la loi du 25 novembre 1926 « sur la défense de l’État » est plus sévère encore : « Quiconque
commet un acte dirigé contre la vie, l’intégrité, ou la liberté personnelle du Roi ou du Régent, est puni de mort.
« La même peine s'applique, si cet acte est dirigé contre la vie, l'intégrité, ou la liberté personnelle de la Reine, du Prince héritier, ou du Chef du gouvernement. »
Il est curieux de souligner que la rédaction de l’alinéa premier de l’article 2 permet de considérer le Roi comme le maître absolu de la situation gouvernementale, en cas d’indisponibilité du Premier ministre :
« Le Chef du gouvernement, premier ministre, secrétaire d’État, est nommé et révoqué par le roi, et il est responsable envers le roi de la direction politique générale du gouvernement. Le décret de nomination du Chef du gouvernement premier ministre est contresigné par lui, celui de sa révocation par SON SUCCESSEUT. » |
La maladie qui immobilisait alors Mussolini et les attentats dont il venait d’être victime expliquent l'insertion de cette disposition dans la loi. Elle semble être une simple barrière de papier. Mais à supposer la naissance d’un conflit entre le parti national fasciste et l’armée, elle pourrait justifier un coup de force et constituer la légitimation d’une situation de fait.
20 La loi du 31 janvier 1926 « sur la faculté du pouvoir exécutif d'émettre des normes juridiques ».
Cette loi très brève, — elle n’a que trois articles, — complète la précédente et dote le Chef du gouvernement de véritables pouvoirs législatifs. Elle rentre d’ailleurs dans la ligne doctrinale du fascisme qui montre, on l’a vu, à l'égard du principe de la séparation des pouvoirs, un certain scepticisme. Pour lui, en effet, la séparation des pouvoirs,
c’est la division du travail. Au-dessus de cette indispensable spécification des fonctions, simple méthode technique, doit prévaloir le principe de coordination qui permet seul de réaliser l'unité de l’État. Les différents pouvoirs ne sauraient s’ignorer les uns les autres. Ce sont les membres d’un même corps. Le gouvernement, qui en est la tête, doit posséder des pouvoirs plus généraux, indéterminés, lui permettant d'intervenir directement dans les situations graves ou urgentes.
« En vérité, dit le ministre Rocco, — sans les décrets-lois, il me serait pas aujourd’hui possible non seulement de gouverner, mais encore d'accomplir le plus simple des actes d'administration. » (1)
La première partie de la loi (articles premier et 2) indique les cas dans lesquels le gouvernement peut procéder par décrets-lois, et maintient sur certains points la compétence législative du Parlement établie par le Statut Albertin.
Le Pouvoir exécutif à la faculté de prendre un décret royal pour régler :
19 L’exécution des lois ;
20 L’usage de ses propres facultés.
L'article 6 du statut précisait formellement que le Roi, chargé de parfaire la loi en la rendant exécutoire, ne pouvait la modifier ou en dispenser quiconque. Les décrets rendus par le Pouvoir exécutif devaient donc rentrer dans le cadre de la loi et n’avaient de valeur que si ils étaient en conformité avec elle. Ainsi était assurée la primauté de la loi. Bien entendu, le Pouvoir législatif qui doit normalement
(1) Discours à la Chambre des députés, 26 mai 1926, in ouvrage cité, p. 131.
limiter son activité aux principes généraux, pouvait, par délégation expresse, cliarger le gouvernement de prendre, dans certains cas fixés, des mesures réglementaires.
Les deux premiers articles de la loi de 1926 permettent au contraire au Premier ministre d'émettre, au même titre que le Parlement, des normes juridiques, c’est-à-dire, dit Rocco, des lois au sens substantiel du mot. La loi de 1925 lui donnait déjà la possibilité de diriger et de contrôler l'activité parlementaire ; cette fois, on va plus loin : on lui reconnaît la faculté de dirè le droit. La paragraphe 3, surtout, constitue une atteinte très sérieuse aux prérogatives parlementaires par le fait que l'Exécutif, en s’immisçant dans l’organisation et le fonctionnement des services publics, ne peut faire autrement que d'intervenir dans leur situation budgétaire.
Bien que l'alinéa final de l’article premier, prescrivant la nécessité de l'approbation des dépenses dans la loi budgétaire, semble indiquer qu’on ait eu conscience de l’exagération des mesures prises, il est à craindre que le Parlement n’ose modifier ou supprimer dans la loi de budget, les chapitres ou les titres concernant les dépenses prévues par l'Exécutif. En fait, il s'incline régulièrement devant les entreprises financières du gouvernement. Aïnsi disparaît sous le régime fasciste, l’une des premières et des plus chères conquêtes parlementaires de l'Histoire : le droit de discuter, d’approuver ou de rejeter les comptes de l’État.
L’article 2 dispose que l’approbation des contrats stipulés par l’État, qui exigeait une loi, sera donnée par décret royal après délibération du Conseil des ministres. C’est généraliser la pratique de ce que nous appelons en France les règlements d'administration publique. « La faculté d’administrer, qui est
propre au pouvoir exécutif, ne peut se comprendre sans la faculté de contracter » (1). Le danger de cette nouvelle disposition apparaît lorsqu'on réfléchit que les engagements pris dans les contrats de l’administration et les obligations arbitraires créées par les cahiers des charges peuvent gravement léser les droits et les libertés individuels.
La deuxième partie de la loi, constituée par l’article 8, réglemente la faculté qu’a le gouvernement de prendre des mesures ayant force de loi. Déjà sous le régime de la Charte Albertine, cette question des décrets-lois avait été passionnément controversée. Le système institué offrait cependant de sévères garanties.
« Le décret-loi émis par le gouvernement devait être, à priori, jugé comme inconstitutionnel » (2). L'état de nécessité et d’urgence était une constatation de fait laissée à l’appréciation du Parlement. Ce n’est qu’en cas de justification expresse que la mesure prise par l'Exécutif était reconnue valide. Le désir du fascisme de concentrer toute la souveraineté dans le Pouvoir exécutif ne pouvait évidemment se concilier avec ce mécanisme qui faisait du Parlement un organe de contrôle des initiatives gouvernementales. Pourtant, le législateur fasciste n’a pas cru devoir s’inscrire franchement contre les principes classiques. Il a donc choisi une demi-mesure en se réclamant de la théorie de anticipation.
En effet, le gouvernement peut, après délibération en Conseil des ministres, émettre des décrets ayant force de lois :
19 Quand il en a reçu la délégation par une loi et dans les limites de cette délégation ;
(1) Rocco, ouvrage cité, p. 134.
(2) Trentin, ouvrage cité, p. 275.
20 Pour des raisons d’urgence ou d’absolue nécessité.
Ces deux facultés sont aussitôt tempérées par les alinéas suivants :
« L’appréciation sur la nécessité et l’urgence n’est soumise à d’autres contrôles que le contrôle politique du Parlement. » (Paragraphe 2, alinéa 2.)
«Dans les cas indiqués au numéro 2 du précédent paragraphe, le décret royal doit être muni de la clause de la présentation aux Chambres pour sa conversion en loi, et, sous peine de déchéance, être présenté pour cette conversion à l’une des deux Chambres dans l’une des trois séances qui suivent sa publication. » (Paragraphe 3.)
Cette restriction juridique n’a pas grande valeur. En fait, le Parlement italien ne refuse jamais d’homologuer les décrets-royaux rendus par le gouvernement.
Les clauses finales de l'article 3 créent une situation assez délicate pouvant avoir sur les intérêts privés des conséquences déplorables :
«Si une des deux Chambres refuse la conversion en loi, le Président en donne communication dans la Gazette officielle et le décret cesse d’avoir vigueur du jour de la publication de cette annonce.
« 11 le décret est converti en loi avec amendements, ces amendements entrent en vigueur, du jour de la publication de la loi. Si, dans les deux ans de sa publication, le décret n'a pas encore été converti en loi, il cesse d’avoir force de loi à partir du dernier jour de l’échéance de ce terme. »
Il résulte de ces dispositions que l’existence de règles juridiques provisoires, sujettes à annulation, provoque “un état d'incertitude et d’instabilité très préjudiciable aux citoyens.
Au surplus, le décret du 6 novembre 1926 sur la Süreté publique prévoit également, par ses articles 219 à 224, Pemploi des décrets royaux pour des motifs d’ordre publie :
a) En cas de déclaration de danger public sur le territoire d’une province ; b) en cas de déclaration de danger public sur le territoire du royaume ; c) en cas de déclaration d’état de siège. Dans ces trois cas, la déclaration est faite, soit par le ministre de l’Intérieur, avec assentiment du Chef du gouvernement, soit par les préfets.
39 La loi du 9 décembre 1928, sur l’organisation et les attributions du Grand Conseil du fascisme.
Elle donne, elle aussi, au Chef du gouvernement, des pouvoirs presque illimités.
Article premier : « Le Chef du gouvernement, Premier ministre, Secrétaire d’État, est de droit le Président du Grand Conseil du fascisme. Il le convoque lorsqu'il l'estime nécessaire et en five l’ordre du jour. » Ainsi, dépendance complète du plus haut organe constitutionnel du royaume, vis-à-vis du Premier ministre. Bien mieux, il est loisible au Chef du gouvernement d’en arrêter la composition à sa guise :
« L'article 6 dispose que : « La qualité de membre du Grand Conseil des personnes indiquées aux trois articles précédents, est reconnue par décret royal sur la proposition du Chef du gouvernement. Par les mêmes formes, cette reconnaissance peut être révoquée en tous temps. »
L'article 7 lui permet même, par sa rédaction des plus vagues, d’y faire accéder qui bon lui semblera : « Peuvent être nommés membres du Grand Conseil, par décret du Chej du gouvernement, pour la durée de trois ans, et avec faculté de confirmation, ceux qui ont bien mérité de la nation et
de la cause de la révolution fasciste. » Enfin, la même loi fait du Premier ministre le Chef suprême du parti national fasciste, et ses dirigeants politiques et administratifs lui doivent l’investiture. (Article 14.)
L'examen de ces trois lois constitutionnelles suffit à mettre en relief l’influence considérable dont jouit, dans tous les domaines de la politique italienne, l’autorité présidentielle. Elle correspond à la décadence des forces parlementaires. On se demande même pourquoi elles subsistent,
et quelle peut être leur signification, à côté des pouvoirs discrétionnaires du Duce.
