L. Pichot

Président de l'Institut International de la Paix de Monaco.

d'une Juridiction Arbitrale

Internationale.

Organisation d'un système complet d'Arbitrage international applicable à toutes les nations. — L'idée gagne les sympathies générales. — La Convention de La Haye.— Grand progrès moral. — Troisième étape de fa civilisation.

Le Bureau international permanent de la paix, siégeant à Berne (Suisse), vient de prendre une heureuse initiative. Il met au concours un projet, relativement nouveau, mais qui, depuis quelques années, a fait dans les esprits d'immenses progrès. Conçu dans la conscience de quelques penseurs isolés, il est parvenu à s'imposer à l'attention générale, à recruter de nombreux adhérents parmi les hommes politiques les moins sujets à l'illusion, et même à gagner la sympathie des chefs de puissants Etats.

Le sujet a pour but l'établissement de la paix entre les nations, par l'organisation d'une juridiction arbitrale internationale.

A l'origine il fut accueilli par les railleries des esprits forts, des sceptiques qui osent dire, avec Bismarck, que le monde ne peut être gouverné que par la force. Ils ne sauraient apercevoir qu'il y a aussi dans l'homme des sentiments généreux permets tant d'espérer l'avènement de cette justice, toujours immanente, qui doit enfin sortir des ténèbres pour

régir les rapports entre les peuples comme entre les particuliers.

Ils essaient de nous accabler de leurs sarcasmes. Nous sommes, disent^ils, des théoriciens à courte vue, construisant une humanité de fantaisie, des rêveurs obstinés, des chercheurs d'idéal, et pour tout dire, des faibles d'esprit ne méritant que la pitié cle ces hommes supérieurs par leur bon sens pratique, par leur raison infaillible. Ils se décernent un brevet de sagesse et nous qualifient de fous.

Mais qui sera juge entre nous? Ils invoquent le passé et nous l'avenir; ils glorifient la guerre, qui certes a inspiré de nobles passions, des actes d'héroïsme, et ils ne veulent pas voir les maux qu'elle entraîne, ces massacres d'êtres humains qui deviennent, avec les armes de plus en plus perfectionnées, d'horribles boucheries. Les champs de bataille sont des champs de carnage et le courage personnel doit même en être éliminé comme inutile ; c'est le canon qui décide de la victoire ; le vainqueur sera celui qui en aura le plus.

Ils arguent de la guerre récente entre la Russie et le Japon pour soutenir que la guerre est et sera toujours inévitable et ils triomphent de l'impuissance des pacifistes. Mais précisément l'argument se retourne contre eux ; car tous, tous sans exception, frémissent d'épouvante au spectacle de ces tueries effroyables, qui n'ont pas même le mérite de donner un résultat, laissant les armées ennemies en observation l'une devant l'autre, plus préoccupées de la défensive que de l'attaque. La guerre devenant de plus en plus meurtrière tuera la guerre, elle reculera devant l'horreur; la chair à canon se lassera de servir de pâture à toutes les ambitions ; et par un phénomène qui semble contradictoire, on verra de ce désastre matériel surgir le progrès moral où l'humanité sera contrainte de s'abriter désormais.

Le progrès moral, ils le nient en vain ; aujour-

d'hui même et sous nos yeux, apparaît comme une lueur d'espérance. Il tend à se réaliser et à passer dans les faits : la Convention de La Haye a donné le signal de cette résurrection de la justice internationale. On ne saurait trop relire le préambule de cette Convention, où les représentants des Puissances proclament à la face de l'univers attentif « qu'ils « reconnaissent la solidarité qui unit les membres de « la Société des nations civilisées, qu'ils veulent « étendre l'empire du droit et fortifier le sentiment «. de la justice internationale, qu'il importe de con- « sacrer dans un accord international les principes « d'équité et de droit sur lesquels reposent la sécurité « des Etats et le bien-être des peuples ».

C'est pour la première fois que de telles paroles sont prononcées devant le monde moderne ; on ne saurait trouver d'analogue dans les temps anciens que le dogme évangélique annonçant aux hommes la bonne nouvelle de la fraternité. A une époque plus moderne en 1791, il y eut aussi la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, substituant au despotisme antique, la liberté, la légalité, la dignité, qui doivent constituer désormais le patrimoine inaliénable de l'individu affranchi, devenu le maître de ses destinées.

Ce sont là comme les trois étapes successives parcourues par l'humanité en marche vers une civilisation qui toujours se perfectionne et nous rend meilleurs.

L'avènement de ces idées nouvelles apporte chaque fois des changements si profonds dans l'ordre établi, qu'on peut, sans exagération, y voir une véritable révolution. L'Evangile est une révolution morale ; la Déclaration des droits de l'homme une révolution politique; la Convention de La Haye une révolution, ou, si l'on veut, une évolution pacifique.

11 faut rendre justice à tous, même au souverain qui fut le promoteur de cette convention, malgré la

guerre où il a été entraîné. Ce sera pour le czar Nicolas II un éternel honneur.

Définition et application de l'Arbitrage.— L'Arbitrage privé, économique, international.

Après ces réflexions préliminaires, et avant d'aborder le fond môme du sujet que nous voulons traiter, nous pensons qu'il ne sera pas inutile de donner une définition de l'arbitrage, d'en rechercher les orig-i nés, d'indiquer sa raison d'être, de dire comment il s'est introduit dans la pratique, et quelles sont les applications diverses qui en ont été faites.

L'arbitrage est une convention, ou selon le mot consacré par l'usage, un compromis, ayant pour but de permettre aux parties en désaccord, pour éviter de recourir à la justice officielle, de choisir des arbitres chargés de statuer sur leur différend, et à la décision desquels elles s'engagent à se soumettre.

On peut distinguer trois sortes d'arbitrage, selon les intérêts différents auxquels il s'applique.

Il y a l'arbitrage privé, entre particuliers : c'est le plus fréquent, et c'est à lui surtout que convient la définition que nous venons de donner.

Il y a, en second lieu, l'arbitrage que nous dénommerons économique, parce qu'il intervient entre capitalistes et travailleurs.

Il y a enfin l'arbitrage international, le dernier venu et qui parait destiné à un grand avenir.

L'arbitrage privé, type primitif et longtemps unique de cette convention, remonte à la plus haute antiquité ; on le voit apparaître dans une loi de Solon, qui voulait que la sentence en fut irrévocable* c'est-à-dire absolument obligatoire. Il fut longtemps en honneur à Athènes ; et à Rome, il fut inscrit dans

la loi des Douze Tables, qui lui assura la même autorité que la loi de Solon.

En France, au temps du Moyen-Age, il fut accueilli avec moins de faveur ; les Parlements lui étaient hostiles, par jalousie de métier peut-être. On le vit au contraire acclamé par la Révolution ; il obtint la place d'honneur dans la nouvelle organisation de la Justice. C'est en effet l'art. i cr de la loi du 24 août 1790 qui institue l'arbitrage. Le législateur révolutionnaire n'hésite pas à le présenter « comme le moyen le plus raisonnable de terminer les différends entre les hommes ». 11 fait plus: il prétend enchaîner l'avenir à son œuvre, et par une disposition formelle, il défend aux législateurs futurs de jamais rien édicter contre la faveur due aux compromis arbitraux.

On ne devait pas en rester là. Grâce à l'enthousiasme qui soulevait alors tant de passions généreuses et ne reculait devant aucun obstacle, l'arbitrage forcé fut sur le point de devenir la juridiction de droit commun; la Constitution de 1793 institua même des arbitres publics élus par le peuple.

Mais la réaction ne tarda pas à survenir et l'arbitrage eut à subir des alternatives variées : une loi de l'an IV abolit d'abord l'arbitrage forcé ; la loi organique sur les tribunaux, du 27 ventôse, an VIII, maintint l'arbitrage volontaire; mais en 1808, lorsqu'on rédigea le code de Procédure civile, l'autorité gouvernementale devenue toute puissante, n'entendait pas subir de telles défaillances ; animée du même esprit que les anciens parlements, elle fit décider que les sentences arbitrales seraient susceptibles d'appel et de cassation, en daignant admettre toutefois la nomination d'arbitres, amiables compositeurs ayant le pouvoir de statuer en dernier ressort.

Cette liberté laissée aux parties est un hommage rendu à la puissance de l'idée d'arbitrage, et le législateur autoritaire, qui semblait vouloir s'en

dégager, en subissait encore le prestige, en décrétant l'arbitrage force pour les conflits concernant les sociétés commerciales. Mais sous le second empire, une loi du 17 juillet i856 supprime ce dernier vestige de liberté juridique, montrant une fois de plus comment des lois d'intérêt privé sont liées au sort des oscillations politiques. Et les tribunaux, plus jaloux que jamais de leurs prérogatives, annulèrent la clause compromissoire qui permettait de soumettre à des arbitres les difficultés à naître entre les parties.

En second lieu, disons quelques mots de l'arbitrage économique. Dans ce domaine nouveau pour lui. l'arbitrage va retrouver la faveur dont il jouissait autrefois ; il devient la préoccupation des hommes politiques qu'inquiètent les conflits sans cesse renaissants entre patrons et ouvriers ; ne pourrait-on pas s'en servir pour prévenir ou faire cesser ces grèves nombreuses, menaçantes pour la tranquillité publique et qui amènent des bagarres, sanglantes quelquefois, avec des ruines et des misères pour tous?

Une loi du 28 décembre 1892 a, en effet, institué dans ce but des comités de conciliation et d'arbitrage, destinés à fonctionner, soit par l'initiative des intéressés, soit par celle du juge de paix agissant d'office pour les mettre en mouvement et arriver à constituer un arbitrage. Deux circulaires ministérielles, du 23 janvier et du 19 février 1893, s'efforcent de donner les moyens de mettre en action cette législation nouvelle. Il sera organisé des conseils permanents, autorisés à rendre des sentences arbitrales, mais ne jouissant que d'une simple autorité morale, et, à ce sujet la seconde, circulaire adresse un appel énergique à l'opinion publique qui doit exercer sur les esprits sa puissante influence.

Enfin, à la date du i5 novembre 1900, un projet de loi fut présenté à la chambre des requêtes par M. Waldeck-Rousseau, Ministre de l'Intérieur, et

M. Millerand, Ministre du Commerce, dans le louable dessein de réglementer et pacifier les grèves ; et l'arbitrage y joue un rôle important ; les conseils de travail reçoivent le pouvoir de rendre d'office des sentences qui auront force de convention obligatoire pour un délai de six mois.

Nous sommes donc dans un milieu favorable pour une nouvelle extension de l'arbitrage ; s'il est un remède aux discordes qui éclatent entre les individus, pourquoi ne pourrait-il servir dans celles qui divisent les peuples eux-mêmes? Le rapprochement et l'analogie s'imposent. Dans tous les cas, c'est la même idée qui apparaît, le désir de maintenir ou de rétablir la paix entre des adversaires et d'éviter une guerre, mortelle aux intérêts ou aux personnes.

Dans l'arbitrage individuel, c'est le procès qu'on écarte, c'est-à-dire la guerre judiciaire avec les désastres qu'elle entraîne pour la fortune de l'une ou l'autre partie. Dans l'arbitrage international, c'est la vie humaine qui est sauvegardée ; l'horrible guerre est répudiée comme le legs d'un passé barbare ; c'est un nouveau pas, un pas immense et bienfaisant dans la voie de la civilisation.

Question posée par le Bureau de Berne. — Système complet d'Arbitrage international.

— Lacunes de la Convention actuelle. — Manière de la compléter en maintenant ses bases.

Mais ce progrès est-il réalisable, et quel sera le mode d'organisation à employer pour faire fonctionner avec succès cette nouvelle juridiction?

Telle est la question à résoudre ; et voici en quels termes elle est formulée par le Bureau International de Berne :

« i° Quelles sont les conditions à remplir par

« l'arbitrage international pour constituer un sys- « terne . complet de justice entre les nations?

« 2° Quelles sont les conventions internationales à « conclure pour que ce système soit applicable à IV n- « semble (les nations, et comment parvenir le plus a rapidement possible à la conclusion de ces eonven- « tions? »

Le Bureau de Berne fait ainsi abstraction de la Convention de La Haye à laquelle il ne fait même aucune allusion; elle est à ses yeux comme inexistante, puisqu'il demande un système complet, laissant aux concurrents toute indépendance pour l'organiser.

Pourquoi ce silence gardé sur cet acte important, point de départ de la grande réforme pacifique que l'on veut réaliser et, pour le dire en un mot, l'âme de la juridiction nouvelle? Ce n'est point dédain assurément, car il y a une manifeste communion d'idées entre les membres du Bureau de Berne et les auteurs de la Convention ; et si celle-ci semble éliminée, cela ne signifie nullement qu'il ne faille en tenir aucun compte, et qu'il soit défendu de puiser aux mêmes aspirations.

Mais la Convention a le tort d'être incomplète, de contenir des lacunes qui la frappent d'inertie et d'impuissance. Tout le monde le reconnaît aujourd'hui et M. Frédéric Passy, que nous nous plaisons à proclamer l'un des plus illustres apôtres de l'arbitrage international, déclarait récemment qu'il fallait espérer « que les gouvernements, avertis par une « triste expérience, s'empresseraient de compléter « par des mesures plus efficaces les premières obli- « gâtions contractées par les nations à la Confé- « rence de La Haye, et dont le monde n'aura pas « attendu en vain la promesse ».

C'est évidemment la même pensée que celle du Bureau de Berne ; il faut compléter la Convention et. à ses yeux, le meilleur moyen c'est de formuler un

système complet d'organisation arbitrale, sur les hases mêmes de la Convention dont un éminent homme d'Etat, M. de Mourawieff, ministre de la Justice de Russie, faisait un jour ce magnifique éloge': « L'arbitrage de La Haye demeure un rem- <( part de la justice, de la vérité et de la raison, un « espoir sublime d'un avenir meilleur ».

Origine et but de la Convention de La Haye. — Son organisation imparfaite reconnue par son texte même.

Cette convention à jamais fameuse, il importe donc de l'étudier avec la plus grande attention, pour se pénétrer de son esprit, et le faire passer dans le nouvel acte à établir.

C'est à la date du 29 juillet 1899 que les chefs de vingt-six Etats ont signé à La Haye une Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux.

Le texte de la Convention ne comprend pas moins de soixante-un articles dont il n'est pas nécessaire de donner ici le texte intégral, il suffira d'en analyser les dispositions essentielles :

Une cour permanente d'arbitrage est instituée à La Haye (art. 20).

Chacune des vingt-six Puissances signataires devra désigner, à titre de membres de la cour, quatre personnes disposées à accepter les fonctions d'arbitre (art. 23).

Il y a un conseil administratif permanent, composé des représentants diplomatiques des Puissances signataires (art. 28), ayant pour président le Ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas. Ce conseil a sous sa direction et sous son contrôle un bureau international, également permanent, siégeant aussi à La Haye (art. 21).

En cas de conflit entre deux ou plusieurs Puissan-

ces contractantes, les autres Puissances pourront offrir leur intervention à titre de bons offices et de médiation amicale (art. i et 2).

Quant aux parties en litige, elles peuvent établir soit une convention internationale d'enquête, soit une convention d'arbitrage (art. 10 et i3). Et les autres Puissances doivent se faire un devoir de leur rappeler que la cour permanente leur est ouverte (art. 27).

On aperçoit immédiatement l'imperfection de cette organisation. Quoi de plus anormal que la constitution de cette cour d'arbitrage? Elle est déclarée permanente, et à vrai dire, elle n'existe pas à l'état de corps judiciaire et cela est si vrai que le texte lui-même en fait l'aveu non déguisé; l'art. 20 stipule en effet que les parties s'engagent à l'organiser. Cette soi-disant cour de justice n'est qu'un mythe, un trompe-l'œil.

Quels sont les membres qui la composent? Les membres du Conseil administratif en font-ils partie? Le texte est muet. Même incertitude pour les membres du bureau international. Il est vrai qu'il doit v avoir quatre arbitres désignés par chacune des Puissances signataires « à titre de membres de la Cour ». Mais que signifie cette expression équivoque? En seront-ils membres actifs, avec voix délibérative, ou consultative? Ces deux fonctions d'arbitre qui a un caractère individuel, et de membre de la Cour qui a un caractère collectif, ne sont-elles pas inconciliables?

Efforts des amis de la paix pour compléter la Convention (Associations, Fédérations, Unions, Congrès, le Bureau de Berne).

il ne reste plus, pour composer la Cour, que les chefs d'Etat signataires de la Convention ; mais le texte ne contient pas un mot d'où l'on puisse induire

qu'ils constituent un corps judiciaire, ayant à se réunir pour délibérer soit à époques régulières, soit même accidentellement. Les puissances restent isolées après comme avant, et le texte en fait ici encore un étrange aveu en stipulant (art. 59) que les puissances signataires doivent, pour adhérer à la Convention, s'adresser, non à la Cour qui est décidément un ôtre imaginaire, mais aux puissances signataires elles-mêmes, considérées individuellement.

Ainsi ce grand contrat, ce contrat si solennellement annoncé au monde, serait réduit à l'impuissance. Mais heureusement cette défaillance inattendue devait susciter les efforts des amis de la paix pour maintenir et relever une œuvre qui leur était chère. De toutes parts, en France comme à l'Etrang-er, et par leur généreuse initiative, il fut créé un nombre considérable d'associations privées, dites sociétés dé la paix, dont la plupart sont fédérées pour accroître leur influence et généraliser leur action.

C'est ainsi qu'en France nous avons la Délégation permanente des Sociétés Françaises de la paix ; à Berne, en Suisse, il y a le Bureau International auquel se rattachent les sociétés de tous les pays. Il prend sa tâche au sérieux, en mettant au concours le sujet que nous étudions.

Déjà, depuis un certain temps, et même bien avant qu'intervînt la Convention de La Haye, il préoccupait l'opinion publique: dès l'année 1888 il se fondait à Paris, sur l'initiative d'hommes politiques appartenant à divers pays, une Union interparlementaire pour l'arbitrage qui tient des conférences périodiques. L'une des dernières a eu lieu à Saint-Louis sur l'invitation des Américains. C'est là que M. Roosevelt a annoncé qu'il allait faire un appel aux autres nations, en vue d'une II e Conférence de La Haye destinée, a-t-il dit formellement, à compléter l'œuvre de la première.

Pour activer la propagande, il a été créé de nom-

breux journaux dont les principaux en langue française sont La Revue de la Paix, La Paix par le Droit, Les Etats-Unis d'Europe.

Enfin, il se tient fréquemment des congrès français et internationaux qui ne se livrent pas seulement à des dissertations théoriques, mais qui formulent des vœux et adressent même des pétitions aux Gouvernements.

Dans l'un des derniers Congrès tenu à Boston en Octobre 1904 il a été décidé qu'il était « nécessaire d'accroître le fonctionnement et l'autorité du tribunal arbitral de La Haye. »

Il ne faut pas croire que, malgré ses imperfections, la Convention de La Haye soit restée sans résultat ; de nombreux traités d'arbitrage ont été conclus entre diverses nations, et nous avons vu comme un souffle pacifique passer sur les gouvernements et les peuples, les poussant à renier les vieilles querelles, les jalousies hostiles, pour examiner avec calme et résoudre avec équité les causes de désaccord pouvant encore exister entre eux.

C'est à cette grande impulsion qu'obéit le Bureau international de Berne, en provoquant l'étude de la convention nouvelle qui doit organiser la juridiction d'arbitrage. Cette étude, nous allons enfin l'aborder.