V. Le texte de la convention, Rép. Dali

dans l'horrible guerre qui a désolé l'Extrême-Orient, elles n'aient pas osé offrir leurs bons services aux parties belligérantes : ce n'était pas seulement pour elle un droit, mais encore un devoir formellement écrit dans Fart. 27 de la Convention ; on eût voulu de leur part un peu moins de pusillanimité diplomatique et un peu plus d'humanité.

Il y aura lieu de prévenir une aussi coupable inaction pour l'avenir, et l'on verra, quand nous examinerons le titre IV, quel serait le moyen d'y remédier.

Le titre III offre aux parties en litige un autre moyen d'éviter les hostilités, lorsqu'il y a entre elles une simple divergence d'appréciation sur des points de fait ; c'est de constituer une commission spéciale d'enquête chargée d'étudier les faits et de rédiger un rapport à leur sujet. C'est une sorte de préliminaire tendant à prévenir le débat, mais ne devant avoir qu'un effet bien anodin, car il faut avant tout une convention spéciale, c'est-à-dire un accord des parties en litige pour constituer la commission ; le rapport de celle-ci n'a nullement la valeur d'une sentence arbitrale, et laisse aux parties, comme le déclare formellement l'art, i^, leur liberté d'action. Nous verrons aussi, en étudiant le titre suivant, s'il n'y aurait pas lieu, tout en conservant les commissions d'enquête, de chercher un moyen plus efficace de les mettre en mouvement.

L'organisation du système. — Le Titre IV est à remanier en entier. — Trois éléments à distinguer.

Avec le titre IV intitulé « de l'Arbitrage international », nous entrons enfin dans le vif du sujet à traiter : l'organisation d'un système de juridiction arbitrale.

Il est divisé en trois chapitres, dont le premier. a De la justice arbitrale », n'est autre chose qu'une définition de l'arbitrage international et un hommaere rendu à ce mode de régler les litiges qui n'ont pu être résolus par la voie diplomatique. Il se termine par une disposition qu'il est utile de retenir : c'est la réserve d'accords nouveaux à intervenir pour rendre l'arbitrage obligatoire. A tous les points de vue il importe donc de conserver le texte de ce chapitre r* r dans la convention additionnelle.

Il n'en 'sera pas de môme du chapitre II qui traite de la Cour permanente d'arbitrage, et qui doit être entièrement remanié pour établir le système complet d'organisation qui nous est demandé.

Rappelons que par le premier article de ce chapitre (art. 20 de la Convention), les parties s'engagent à organiser une (Jour permanente d'arbitrage, ce qui implique un acte additionnel et postérieur, quoique le texte déclare avec une contradiction quelque peu naïve, que ce sera pour faciliter le recours « immédiat » à l'arbitrage. La contradiction est rendue plus manifeste encore par cette disposition de l'article 28 qui confie au Conseil administratif le soin de notifier aux puissances la constitution de la Cour et de pourvoir à son installation.

C'est donc cette Cour permanente qu'il s'agit d'organiser. On se rappelle que nos principales critiques ont porté sur ce point ; aussi devons-nous nous efforcer, avec la méthode la plus rigoureuse, de trouver une organisation rationnelle, pour rendre à la fois plus efficace et plus pratique le recours à la nouvelle juridiction.

L'organisation d'une Cour de justice comprend trois éléments principaux qu'il faut examiner séparément et successivement ; ce sont, en premier lieu, sa composition, puis ses attributions et enfin son fonctionnement.

Nous essaierons de conserver le plus possible des

règles de détail établies par la Convention, en tant qu'elles peuvent se concilier avec les bases essentielles de notre projet d'organisation.

Premier élément : Composition de la Cour.

Quels sont les membres qui devront la composer ? C'est le point le plus obscur dans le texte de la Convention et il importe de le fixer avec une parfaite précision .

On doit admettre tout d'abord les vingt-six souverains ou chefs d'Etat comme étant les auteurs de la Convention, et le silence étonnant gardé par celle-ci laisse planer un doute inquiétant sur leur droit. En les inscrivant au premier rang, ce n'est pas seulement un acte de justice que nous faisons, mais aussi un hommage que nous rendons à leur noble initiative.

Toutefois, la présence effective de ces hauts personnages aux séances de la Cour serait souvent difficile à obtenir, et pour y remédier, on doit leur reconnaître le droit de s'y faire représenter par des plénipotentiaires investis de leurs pouvoirs, ainsi qu'il a été fait déjà pour la signature même de la Convention.

La Convention institue un conseil administratif que nous avons l'intention de conserver, comme on le verra tout à l'heure, et l'on se demande s'il ne convient pas d'inscrire ses membres parmi ceux de la Cour permanente. Les membres de ce conseil sont de hauts fonctionnaires ; ce sont les représentants diplomatiques (ambassadeurs ou consuls) accrédités à La Haye, des puissances signataires, ayant à leur tête, comme président, le ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas. Ils peuvent donc être ajoutés aux vingt-six plénipotentiaires désignés plus haut et qui devraient être choisis, pour éviter de doubles emplois, en dehors des représentants diplomatiques.

On aurait ainsi un total de cinquantre-trois membres qui composeraient la Cour permanente.

Il y a encore une autre raison pour admettre les membres du Conseil administratif ; c'est que ce Conseil, comme sa dénomination môme l'indique, a la plus grande analogie avec les conseils d'adminisl ration des sociétés anonymes lesquels doivent être nécessairement choisis parmi les membres de la société, et même habituellement sont tenus de posséder un certain nombre d'actions pour garantir les actes de leur gestion.

La Cour, ainsi composée, procède à l'élection de son président, de deux vice-présidents, d'un secrétaire général et d'un secrétaire.

Deuxième élément : Ses Attributions. — Sa Compétence.

Si l'on recherche, dans le texte de la Convention de La Haye, quel est le rôle de la Cour permanente, quels sont les pouvoirs qui lui sont attribués, comment et dans quelles circonstances elle est appelée à agir, on ne trouve absolument rien. Elle n'intervient même pas dans la nomination des arbitres, qui appartient à chacune des puissances individuellement. La liste des arbitres n'est pas soumise à sa ratification. Elle est simplement notifiée par les soins du Bureau international, et cette notification est adressée, non à la Cour elle-même qu'on ne voit à aucun moment apparaître à l'état de corps constitué, mais aux puissances signataires toujours prises individuellement (art. a3).

Quels sont donc les pouvoirs qu'il conviendrait d'attribuer à la Cour permanente?

A ce sujet s'élève une question capitale, c'est celle de la compétence de la Cour permanente. Doit-elle être appelée, au moins en certains cas, à statuer elle-même comme tribunal arbitral ou, restant au

second plan, doit-elle laisser aux puissances en litige le soin de désigner, par des traités particuliers, les arbitres chargés de statuer sur leurs différends.

Nous croyons qu'il importe de maintenir à la Cour un rôle supérieur, en lui prescrivant d'intervenir dans certains litiges exceptionnels où « sont en jeu « les intérêts vitaux, l'indépendance ou l'honneur « d'une des parties, ou encore les intérêts d'une « tierce puissance ». Ces sortes de litiges ont paru en effet trop importants pour être laissés à la discrétions de simples arbitres, et dans la plupart dos traités particuliers qui sont intervenus jusqu'ici, notamment, entre la France, l'Espagne, l'Italie et l'Angleterre, ils ont été formellement exclus de l'arbitrage, d'où il suit qu'en pareil cas le conflit ne peut se dénouer que par les armes. C'est la porte laissée toute grande ouverte à la guerre dans une convention qui a pour but de la supprimer. La convention sera trop souvent éludée par une puissance ambitieuse qui pourra toujours invoquer ses intérêts vitaux, son indépendance et son honneur.

Un éminent jurisconsulte, M. Mérignhac, ne paraît pas éloigné de supprimer ces litiges exceptionnels ; car au Congrès de Nîmes (*), dans la formule qu'il propose pour la rédaction des traités particuliers d'arbitrage, il englobe « tous les différends déjà existants ou qui viendraient à se produire dans l'avenir entre les parties contractantes ». 11 se résignerait cependant à subir deux exceptions :

La première, celle qui mettrait en cause l'indépendance des nations, est admise à titre transitoire, pour céder aux préjugés actuels et en attendant un retour de l'opinion publique mieux éclairée. 11 ne fait d'ailleurs cette concession que sous la condition de déclarer obligatoire le recours à la médiation.

La seconde exception vise l'intérêt des tierces puis-

(*) Voirie compte rendu des séances, p. 107.

sances ; mais il reconnaît lui-même formellement que cette exception en bonne logique serait inutile à exprimer, puisqu'elle est imposée par le droit commun. En effet, dans tout contrat, les parties ne peuvent avoir en vue que leur intérêt personnel ; elles ne sauraient nuire aux droits des tiers, et toute stipulation en ce sens serait frappée de nullité radicale.

II est à noter que, dans son désir d'étendre la portée des traités d'arbitrage et en adoptant la formule générale qui vise tous les différends, il supprime la restriction appliquée par les traités actuels aux questions « d'ordre juridique w.Mais ici naît une difficulté : Entend-il soumettre à l'arbitrage les différends d'ordre politique? (et il qualifie ainsi ceux qui intéressent « l'honneur et la dignité d'un pays, son existence, son intégrité et son indépendance ». Sa doctrine sur ce point, qu'il nous soit permis de le dire, semble quelque peu obscure, sinon même contradictoire,

D'une part, en effet, dans son projet de formule, il ne vise pas la question politique en général, mais seulement l'indépendance et encore avec la réserve que nous venons d'indiquer. D'autre part, il affirme que toute clause d'un compromis portant sur les intérêts vitaux d'un pays, tels qu'il vient de les énumérer, serait frappée d'une nullité absolue, parce qu'un Etat, pas plus qu'un particulier, ne saurait renoncer à ces droits primordiaux qui constituent son essence ; c'est ainsi qu'un particulier ne saurait valablement souscrire à une convention qui porterait atteinte à sa liberté individuelle.

L'analogie est-elle exacte ? Il est permis d'en douter. Un Etat n'est-il pas le premier juge de ce qui intéresse sa dignité, son honneur ou son indépendance, et commettrait-il, comme on le prétend, un acte digne du mépris universel en soumettant à l'arbitrage de telles questions ? Ce serait rendre la guerre obligatoire en certains cas, et c'est précisément ce qu'il cherche comme nous à éviter.

Le procédé que nous proposons a l'avantage de couper court à toutes ces distinctions, à toutes ces difficultés. Si le litige porte sur des questions paraissant d'un intérêt vital, c'est la Cour permanente qui en connaîtra après avoir constaté sa compétence.

Ainsi disparaîtra l'une des principales lacunes que nous avons signalées.

On conçoit jusqu'à un certain pjint qu'il peut ôtre dangereux de confier à deux ou trois hommes qualifiés d'arbitres le droit absolu de trancher des différends où sont engagés des intérêts si considérables ; mais le danger disparaît si la Cour tout entière est appelée à délibérer et à statuer ; sa décision aurait d'ailleurs une telle autorité morale qu'elle s'imposerait aux parties en litige, alors même qu'elles auraient le droit de s'y soustraire.

Mais, dira-t-on, comment distinguer ces litiges exceptionnels d'avec les autres et qui sera juge de la compétence de la Cour ? Ce sera la Cour elle-même, à laquelle la question sera soumise et qui décidera souverainement si le litige doit être soumis à son arbitrage ou à l'arbitrage ordinaire.

D'un autre côté et en dehors de cette compétence spéciale qui sera sans doute assez rarement invoquée, elle ne devra pas rester indifférente aux traités particuliers d'arbitrage à intervenir entre les puissances, avant ou après litige ; elle se fera un devoir de favoriser et au besoin de provoquer ces traités, d'aider à leur exécution pacifique et à leur développement.

C'est ici qu'interviendra utilement son Conseil administratif, avec les pouvoirs étendus dont il a été investi par la Convention et qu'il importera de maintenir.

Troisième élément : Son Fonctionnement.

La Cour permanente devra, avant tout, se constituer dans une première séance où elle procédera à l'élection de son bureau.

Elle se réunira ensuite chaque année en assemblée générale, et elle aura au besoin des sessions extraordinaires sur la convocation de son Conseil administratif.

Dans rassemblée générale annuelle la Cour entendra le rapport du Conseil administratif sur les faits de l'exercice écoulé, sur les litiges terminés par la conciliation ou l'arbitrage, sur ceux encore en cours, sur les mesures à prendre pour hâter Jeur solution ; elle recherchera s'il n'y aurait pas des améliorations à apporter à l'institution et à ses divers services, poursuivant sans relâche le but à atteindre, qui est le maintien de la paix dans le monde. Elle statuera sur toutes les propositions qui lui seront faites et prendra toutes délibérations qu'elle jugera utiles pour atteindre ce but.

Quelle sera la durée du mandat des membres <le la Cour? La Convention de La Haye la fixe à six années (art. 23), mais cette fixation a eu le double tort, d'une part, de précéder l'organisation encore inconnue de la Cour ; d'autre part, de ne pas se préoccuper du mode d'élection des nouveaux membres ; elle peut donc être considérée comme tout à fait négligeable. D'ailleurs, doit-on limiter à une durée quelconque l'exercice de ces fonctions, et n'est-il pas plus rationnel de les déclarer inamovibles, comme celle des magistrats de nos Cours et tribunaux civils ? II y aurait ici une raison de plus de le faire, c'est que la fonction se rattache au caractère officiel des membres de la Cour qui sont, ou les plénipotentiaires des chefs d'Etat, ou leurs représentants diplomatiques. Il y aurait à prévoir seulement les cas de démission, de déplacement, de décès. On pourrait charger le Conseil administratif de désigner les nouveaux membres, sauf à soumettre leur nomination à la ratification de la Cour dans la prochaine assemblée générale.

Il resterait à déterminer le nombre des membres nécessaires pour la validité des délibérations de la

Cour ; on pourrait exiger la présence des deux tiers des membres et le vote aurait lieu à la majorité des voix.

Le Comité administratif a été pourvu par la Convention de pouvoirs suffisants pour lui assurer un fonctionnement utile ; c'est un rouage essentiel de l'organisation arbitrale ; nous l'avons comparé aux Conseils d'administration des sociétés anonymes et ses pouvoirs semblent même plus étendus. C'est ainsi qu'il a été chargé d'établir et d'organiser un Bureau international devant demeurer sous sa direction et sous son contrôle.

Ce bureau n'est autre chose qu'un greffe, comme le dit expressément la Convention, ayant la garde des archives et la gestion des affaires courantes. Ses employés sont nommés par le Conseil administratif qui a toute autorité sur eux et c'est le Conseil seul qui décide de toutes les questions administratives touchant le fonctionnement de la Cour (art. 22 et 28).

Les décisions du Conseil sont valables à la majorité des membres présents qui doivent être au nombre de cinq au moins.

La Juridiction arbitrale doit-elle être obligatoire ? — Simple autorité morale. — Pouvoir concédé à cinq membres de la Cour.

Nous allons aborder un dernier point, mais capital, parce qu'il intéresse au plus haut degré le fonctionnement même de la Cour.

L'arbitrage international est une juridiction purement volontaire et facultative, en telle sorte que les puissances en litige ont la liberté de n'y pas recourir et même de le refuser s'il leur est offert. Est-ce à dire qu'il faille en faire une juridiction véritable, c'est-àdire obligatoire comme la juridiction civile? Mais

alors il faudra créer des moyens de contrainte, organiser une armée internationale, chargée de mettre à la raison les récalcitrants, c'est-à-dire faire la guerre pour éviter la guerre? Il s'est trouvé des hommes épris d'une logique apparente pour préconiser celte opinion ; à la Conférence de La Haye, la question a même été très sérieusement discutée et il paraît que c'est l'Allemagne qui, par une opposition irréductible, l'a fait résoudre par la négative.

On ne saurait cependant se résigner à demeu rer dans l'impuissance. Il nous semble qu'on pourrait se rallier à un moyen terme, ce serait en consacrant le principe de l'obligation, de décider qu'elle n'aura pas une valeur coercitive, mais simplement morale ; et, à notre avis, cette autorité morale, émanant d'une si haute origine, serait accueillie dans le monde entier avec une grande déférence et les puissances en litige n'oseraient probablement pas faire une résistance qui tout au moins les condamnerait à un isolement mérité.

Mais ici naît une difficulté. Pour que la Cour soit appelée à rendre cette décision, moralement obligatoire, il faut qu'elle soit saisie du litige, et s'il n'y a pas ici un demandeur, comme dans la juridiction civile, qui la mette en mouvement, elle sera frappée d'inertie. D'après le texte de la Convention, il y a bien de la part des autres puissances l'offre des bons offices et de la médiation, le devoir de rappeler aux puissances en litige que la Cour esta leur disposition ; mais si elles s'abstiennent, par négligence ou indifférence, ou si encore leur appel n'est pas entendu, il n'y aura rien à faire, et la grande œuvre de La Haye ne paraîtra plus qu'une généreuse illusion.

Il n'est pourtant pas impossible de parer à ce danger et voici le procédé auquel nous conseillerions de recourir : par la Convention nouvelle il suffirait que cinq membres de la Cour se missent d'accord pour la saisir du litige. Ils feraient d'abord appel à la mé-

diation amicale près des puissances en conflit, et leur offriraient au besoin les services de la Cour en remplissant le devoir inscrit dans l'art. 28 de la Convention, et, en cas d'échec, ils saisiraient la Cour. On est en droit d'espérer que ce procédé d'initiative porterait ses fruits et qu'il se trouvera toujours facilement cinq membres assez pénétrés de leur devoir et assez animés de sentiments pacifiques, pour entreprendre la tâche honorable d'éviter une guerre.

La Cour s'empresserait sans nul doute de répondre à l'appel qui lui serait ainsi fait et voici,à notre avis, de quelle manière elle devrait procéder: elle nommerait parmi ses membres une commission chargée de réunir tous les éléments du débat, de provoquer des explications de la part des parties en conflit, de leur demander des mémoires exposant leurs griefs, offrant même de les entendre en leurs explications, séparément ou contradictoirement.

Si la Cour ne parvenait pas à vaincre la résistance obstinée des adversaires, en les décidant à se soumettre à l'arbitrage, elle passerait outre ; et alors à défaut de sentence arbitrale qu'elle n'aurait pas le pouvoir de rendre, elle émettrait un avis motivé qui serait notifié aux intéressés et devrait recevoir la plus grande publicité.

L'opinion publique ainsi authentiquement informée approuverait certainement l'avis de la Cour en lui donnant une autorité pour ainsi dire irrésistible ; car l'Etat qui s'obstinerait dans sa volonté de faire la guerre, risquerait d'encourir le mépris du monde et d'être mis au ban des nations.

Sanctions des sentences arbitrales. — Garanties conventionnelles et légales.

On a vu que les sentences arbitrales peuvent émaner, soit de la Cour elle-même, statuant sur les litières réputés exceptionnels, soit d'arbitres désignés

par les puissances en conflit et constituant un tribunal arbitral.

En admettant avec nous que la juridiction arbitrale ne soit pas obligatoire, la Cour saisie d'office en vertu du pouvoir d'initiative que nous avons proposé, aurait à rendre, comme nous l'avons remarqué, non une sentence arbitrale proprement dite, mais un avis motivé ne jouissant que d'une simple autorité morale.

Mais lorsqu'une véritable sentence arbitrale a été rendue, n'existe-t-il pas des sanctions quelconques de nature à assurer l'exécution de la sentence?

Laissons de côté les sanctions morales. Nous appelons ainsi la réprobation qui s'élèverait parmi les nations civilisées contre celle qui refuserait de se soumettre à un arbitrage loyalement rendu. Elles ne répareraient pas le tort matériel causé à l'Etat dont le bon droit aurait été reconnu par l'arbitrage.

Il pourrait y avoir quelquefois, mais rarement, des sanctions pénales, car elles seraient nécessairement limitées aux cas prévus par la juridiction criminelle (et elle est muette entre Etats), ne s'occupant que de personnes privées.

Mais il reste les sanctions civiles, pouvant dériver de certaines stipulations contractuelles ou, à défaut des garanties légales, fournies par le droit commun.

Dans le contrat, c'est-à-dire dans le traité d'arbitrage, il peut avoir été établi un gage, une hypothèque, ou, comme il arrive quelquefois, une affectation spéciale de recettes ou revenus ; aucun obstacle ne s'oppose à la réalisation de ces garanties.

Dans le silence du contrat, si la sentence a prononcé une condamnation pécuniaire, rien ne s'oppose à ce que l'Etat qui l'a obtenue, fasse une saisiearrêt sur les créances de l'Etat condamné. Aurait-il le même droit sur les créances privées appartenant à des citoyens et qui seraient situées, c'est-à-dire exigibles et payables, sur son propre territoire?

Cette question a été soulevée au Congrès de Nîmes, et le rapporteur s'est prononcé pour l'affirmativeT sauf, bien entendu, au particulier poursuivi à exercer un recours en garantie contre son Etat. Mais M. Emile Arnaud a combattu cette solution, en faisant remarquer combien elle serait contraire à toute notion de justice; un particulier ne saurait être condamné à payer pour sa nation ; c'est l'Etat qui est débiteur, et non lui ; dans cette contrainte exercée contre lui il y aurait un acte de violence et de spoliation.

D'ailleurs les conclusions adoptées par le Congrès ne résolvent pas la question dans le sens proposé par le rapporteur, car la proposition votée est ainsi formulée: « l'Etat nanti de la sentence rendue exécutoire pourra saisir, arrêter sur son propre territoire, soit en tout autre pays signataire de la Convention, toutes créances publiques ou privées de l'Etat contre lequel la sentence aura été rendue ». Ce double qualificatif, créance publique ou privée, ne s'applique formellement qu'à l'Etat débiteur, et non aux particuliers ; et par une singulière inadvertance le rapporteur luimême qui a proposé ces conclusions en a dans sa réponse même à M. Arnaud, accentué la signification en déclarant que les sanctions civiles doivent atteindre l'Etat débiteur dans son domaine public ou dans son domaine privé : il oublie de frapper le simple particulier. (*)

Est-il permis d'espérer pour l'avenir la réduction simultanée des armements, qui serait le couronnement de l'œuvre pacifiste ?

C'est un vœu qui vient encore d'être récemment émis par la Ligue internationale de la Paix et de la Liberté (").

«*) Le rapporteur avait, dans son discours, exposé ses idées personnelles. Mais, dans ses conclusions il dut présenter le projet approuvé par la Commission, lequel était conforme à la doctrine soutenue par M Emile Arnaud. — N. de l'Editeur.

(**) Dans une réunion tenue à Berne le 14 novembre 1904.

D'ailleurs le même vœu a été émis dans son Acte final par la Conférence internationale de La Haye dans les termes suivants : « que les gouvernements tenant compte de propositions faites dans la Conférence, mettent à l'étude la possibilité d'une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre ».

Ce sont des souverains, ce sont de grands personnages politiques qui tiennent ce langage ; ils savent d'ordinaire distinguer les chimères des réalités ; et lorsqu'on les voit affirmer ainsi leur foi dans l'avenir, on ne saurait les accuser d'une illusion candide et généreuse.

De la Procédure Arbitrale (texte maintenu).

Dans ce chapitre sont formulées, d'une façon très complète et quelque peu minutieuse, les règles précises sur la procédure arbitrale, sur la signature d'un compromis initial, sur la nomination d'arbitres et sur-arbitres, sur le siège du tribunal arbitral, sur les conseils et avocats, sur l'instruction et les débats, sur la sentence arbitrale.

Toutes ces règles peuvent être maintenues, et le chapitre entier de la Convention du 29 juillet 1899 pour le règlement pacifique des conflits internationaux peut être conservé.

Dispositions générales

(maintenues).

La Convention se termine par diverses dispositions qui ont trait à sa ratification, à l'adhésion ultérieure des puissances représentées et non représentées à la Conférence, enfin à la dénonciation qui en serait faite à l'une des parties.

Conventions et déclarations annexées

L'Acte final rappelle, en les confirmant, deux conventions et trois déclarations complétant l'œuvre de

la Conférence et annexées à la Convention principale.

L'une des conventions concerne les lois et coutumes de la guerre sur terre, et l'autre a pour but l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève du 22 août 1864.

Les trois déclarations concernent l'interdiction de certains modes d'emploi des projectiles qui les rendent plus meurtriers.

Toutes ces dispositions qui ont pour but de diminuer, dans la mesure du possible, les cruautés de la guerre doivent, bien entendu, être maintenues sans changement.