SECTION I

Les Prérogatives du pouvoir législatif.

Le droit d'intervention du législateur relativement à la déclaration de l’état de siège peut se manifester, soit directement, lorsqu'il établit lui-même ce régime exceptionnel, soit indirectement, lorsqu'il exerce son contrôle à l'égard de la même mesure prise par le pouvoir exécutif dans les cas prévus par la loi.

$ Ier, — La Déclaration de l’état de sièse politique par le pouvoir lésislatif.

En 1849, on marqua quelques hésitations à reconnaître, d'une façon absolue, au pouvoir législatif le droit de déclarer l'état de siège.

C'est ainsi que le projet présenté par M. Dufaure proposait de décider que l’Assemblée Nationale pourrait seule déclarer l'état de siège, mais sur la proposition du Président de la République (1). Ses attributions constitutionnelles, disait-on, lui donnaient le droit, comme sa responsabilité lui imposait le devoir, d'en prendre l'initiative : chargé par la Constitution

(1) Projet de loi sur l’état de siège, présenté à l'Assemblée Natio-

pale, le 28 juillet 1849, par M. Dufaure, ministre de l'Intérieur (Moniteur universel du 2 août 1849, page 2565).

de surveiller et d'assurer l'exécution des lois, le Président devait aussi juger si elles étaient méconnues et s’il était nécessaire, pour sauvegarder la sûreté de l'Etat, de recourir à des moyens extraordinaires. Du reste, l'Assemblée Nationale elle-même, avant de se prononcer sur une mesure qui avait pour effet de suspendre l'empire des lois, ne pouvait être utilement renseignée que par les indications du Président de la République (1).

On entendait donc assigner respectivement à l’Assemblée et au chef de l'Etat des pouvoirs spéciaux, en conférant à la première le droit exclusif de déclarer l'état de siège et au second celui d’en faire la proposition.

Ce système ne fut pas admis par la commission de l'Assemblée, qui voulait maintenir sans restriction le droit d'initiative appartenant à chaque député. Sans doute, faisait remarquer le rapporteur, ce sera le gouvernement qui, dans la plupart des cas, viendra réclamer la proclamation de l'état de siège. Mais il pourrait se présenter des circonstances où une énergique impulsion donnée par l’Assemblée deviendrait indispensable pour triompher des hésitations du pouvoir exécutif. En outre, l’état de siège déclaré sur la proposition d’un représentant du peuple emprunterait à ce fait, disait-on, une force et une autorité morale qu’une telle mesure ne saurait avoir,

(1) Voir : Rapport fait au Président de la République, le 18 juillet 1849, par M. Boudet, au nom de la section de législation du Conseil d'État (Moniteur universel du 8 août 1849, page 2619).

si elle était intervenue à la demande du Président de la République (1).

Sous l'influence de ces considérations, la loi du 9 août 1849, dans son article 2, avait décidé que l'Assemblée Nationale pourrait seule en principe déclarer l'état de siège.

La Constitution du 25 février 1875 ayant substitué, à une Assemblée unique, deux Chambres se partageant le pouvoir législatif, cette disposition avait besoin d’être modifiée, sinon dans son principe, du moins dans sa rédaction : ce fut l’objet de l’article 1° $ 2 de la loi du 3 avril 1878, aux termes duquel « une loi peut seule déclarer l’état de siège ».

L'attribution à la puissance législative du droit de le proclamer se justifie aisément : ce régime portant de graves atteintes aux droits primordiaux des citoyens, n'est-il pas absolument juste que la suspension de ces garanties essentielles ne puisse émaner que de la souveraineté nationale ? C'est d’ailleurs au législateur seul qu'appartient, en définitive, le droit de déclarer l'état de siège politique, puisque, dans toutes les circonstances où il est permis au Gouvernement de recourir à cette mesure, la ratification parlementaire sera, nous le verrons, toujours indispensable.

Lorsque la loi qui a déclaré l’état de siège politique est devenue définitive par l'adoption d’un texte commun à la Chambre et au Sénat, le pouvoir exécutif peut cependant intervenir : le Président de la Répu-

(1) Voir : Rapport fait par M. Fourtanier à l’Assemblée Nationale, le 7 août 1849 (Moniteur universel du 11 août 1849, page 2680).

blique a en effet le droit, aux termes de l'article 7 $ 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, dans le délai fixé pour la promulgation (1), de demander aux Chambres, par un message motivé, une nouvelle délibération qui ne peut être refusée.

En fait, la garantie résultant de cette disposition semble bien illusoire : en cas de seconde discussion sur la demande du Président de la République, il y aurait grande chance que le Parlement persistât dans son premier vote : l'esprit de parti ou la seule réaction contre l'exécutif suffirait à assurer ce résultat.

$ II. — La Ratification parlementaire de l’état de siège politique

Lorsqu'en raison de son absence momentanée, le pouvoir législatif n'a pu statuer sur l'établissement même de l'état de siège, son intervention se manifeste, en ce cas, sous forme d'approbation ou de blâme à l'égard de la décision du chef de l'État.

Ainsi que nous le verrons, le Président de la République a en effet le droit, aux termes des articles 1 et 2 de la loi de 1878, de déclarer l’état de siège, en cas d’ajournement des Chambres ou de dissolution de la Chambre des députés. Or, cette mesure, même régulièrement décrétée, a un caractère essentiellement

(1) Aux termes de l’article 7 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, ce délai est de frois jours pour les lois dont la promulgation par un vote exprès dans l'une et l’autre Chambre, aura été déclarée

urgente, ce qui sera évidemment le cas pour une loi déclarative de l’état de siège.

rte

provisoire et doit être soumise à la ralification du Parlement.

La nécessité de cette ratification parlementaire est édictée par l’article 5 de la loi de 1878 aux termes duquel : « Dans les cas prévus par les articles 2 et 3, les Chambres, dès qu’elles sont réunies, maintiennent ou lèvent l'état de siège » (1).

Le projet primitivement admis par la Chambre des députés présentait une rédaction un peu différente : il portait en effet : «les Chambres, dès qu'elles sont réunies, se saisissent, avant toute proposition, de la déclaration de l’état de siège et statuent sans délai».

La commission du Sénat fit observer qu'il était inutile de fixer d'avance l’ordre dans lequel serait examinée cette question, les Chambres étant toujours maîtresses de leur ordre du jour et l'indication d'une priorité de discussion ne devant dès lors servir absolument à rien.

Comme il s'agissait d'une simple qnestion de forme, ne touchant pas au fond même des choses, la rédaction proposée par le Sénat fut adoptée sans discussion, lors du retour du projet de loi à la Chambre des députés (2).

Il convient de remarquer que les expressions de l'article 5 de la loi du 3 avril 1878 «les Chambres maintiennent ou lèvent l’état de siège » sont pleines

(1) La loi du 9 août 1849 contenait une disposition identique : « L'Assemblée Nationale, portait l’article 3 $ 4, dès qu'elle est réunie, maintient ou lève l’état de siège ».

(2) Voir : Second rapport fait par M. Franck-Chauveau à la Chambre des députés, le 1° avril 1878 (Journal officiel du 27 avril 1878, page 1472).

di de conséquences, car elles supposent qu'il a existé.

Le Parlement le maintient-il ? L'état de siège continue et ses effets sont valables, qu'ils aient eu lieu avant ou après le vote des Chambres : suspension de Journaux, confiscations, expulsions ont été et seront régulières.

Les Chambres au contraire lèvent-elles l’état de siège? Elles ne l’abrogent que pour l'avenir et non pour le passé : la mesure prononcée régulièrement par le Président de la République a eu une existence légale quoique provisoire; c’est ce qu’entend exprimer l’article 5 de la loi de 1878 par l'expression «les Chambres lèvent l'état de siège » : ainsi, tous lesactes administratifs et judiciaires intervenus en l'absence du Parlement sont valables.

Mais que décider si l’état de siège avait été illégalement ordonné par le chef de l'Etat, par exemple pendant une dissolution de la Chambre et hors le cas de guerre élrangère, et si le Parlement, lors de sa réunion, approuvait cette mesure?

On a soutenu que les Chambres ratifient par là même et rétroactivement l'état de siège proclamé en leur absence, leur vote constituant un bill d'indem nité validant toutes les mesures prises en exécution du décret déclaratif (1).

Cette opinion nous paraît erronée, car elle se heurte aux principes les plus certains de notre droit. Le décret d'état de siège intervenu dans ces conditions est

(1) Th. ReinacH, De l’élat de siège tet des instilutions de salut public à Rome, en France et dans les législations étrangères (Thèse, Paris, 1885), page 137 in fine.

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illégal et dès lors inexistant : les mesures d'exécution ont été prises sans droit et n’ont aucune validité. Les Chambres ne peuvent pas ratifier ce qui n'existe pas ; il serait d'ailleurs contraire à leur devoir de confirmer ce qui est illégal. Elles ne peuvent pas davantage donner une valeur rétroactive à la mesure prise par le gouvernement, car il est de principe que les lois n’ont pas d'effet rétroactif.

Une question plus délicate peut se poser à propos des procédures entamées devant un conseil de guerre pendant un état de siège régulièrement ordonné par le Président de la République.

Si le Parlement le ratifie, les procédures suivront leur cours. Mais que deviendront-elles, si les Chambres lèvent cette mesure ?

L'article 13 de la loi du 9 août 1849 implicitement maintenu par l'article 6 de la loi de 1878 dispose qu’ « après la levée de l’état de siège, les tribunaux militaires continuent de connaîlre des crimes et délits dont la poursuite leur avait été déférée ». Or, nous l'avons indiqué, le Parlement léve l'état de siège, il ne l’annule pas : les tribunaux militaires resteront donc saisis.

Sans doute, les Chambres pourront voter une clause spéciale de dessaisissement, mais il est nécessaire qu'elles soient d'accord ; si l’état de siège est levé de plein droit par leur dissentiment, conformément au paragraphe final de l’article 5, une telle clause sera difficilement votée.