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$ III. — Le Fonctionnement du pouvoir législatif après la déclaration de l’état de siège politique.

D'après le système consacré par la loi de 1878, la ralificalion du décret déclaratif de l'état de siège peut mettre fin au rôle du Parlement en ce qui concerne ce régime exceptionnel : en effet, après la réunion mentionnée par l’article 5, les Chambres sont libres de se proroger elles-mêmes ; d'autre part, le chef de l’État peut user du droit de clore leur session.

En 1914, la déclaration de l’état de siège politique, ratifiée par le Parlement dans la séance du 4 août, a été suivie d’un ajournement décidé par les Chambres, qui maintenaient ainsi la session ouverte, en laissant à leurs présidents respectifs le soin de les convoquer, le cas échéant (1). Peu de temps après, un décret du Président de la République, signé à Bordeaux le 3 septembre (2), porta clôture de la session extraordinaire de 1914 (3).

Dans son rapport au chef de l'État, le président du Conseil prétendait justifier cette mesure par limpossibilité d'assurer le fonctionnement de la représentation nationale, en raison de l'appel sous les

(1) Voir : Journal officiel, Chambre des députés, session extraordinaire de 1914, Débats parlementaires, séance du 4 août 1914, page 3117. — Sénat, Ibid., page 1312.

(2) Journal officiel du 4 septembre 1914, page 7853.

(3) Le texte du décret, tel qu'il est inséré au Journal officiel du 4 septembre, porte « session ordinaire ». Mais un erratum rectificatif

paru dans le Journal officiel du 9 septembre suivant (page 7873) indique qu'il faut lire « session extraordinaire ».

armes d'un grand nombre de parlementaires (1).

Quelle que soit la valeur du motif ainsi invoqué, il n’en reste pas moins vrai que le décret de clôture du 3 septembre 1914 a suspendu, pendant des mois, la vie et le contrôle du Parlement : ce n’est en effet que le 12 décembre suivant, qu'un décret du Président de la République, convoquant à nouveau les Chambres en session extraordinaire, a permis à la représentation nationale de reprendre l'exercice de ses attributions constitutionnelles (2).

Une suspension aussi prolongée du pouvoir législatif dans de telles circonstances apparaît comme une mesure fort critiquable. Il semblerait rationnel que la session parlementaire qui, nous le verrons, aurait dû s'ouvrir de plein droit le 4 août, en raison même de l'application de l’article 3 de la loi de 1878,

(1) « Dans les graves circonstances que le pays traverse, déclarait M. Viviani, le gouvernement aurait désiré se retrouver au contact d'un Parlement quiluiaspontanément et unanimementaccordésa confiance, lors de sa dernière séance. Il aurait puisé dans cette confiance renouvelée plus de force encore, mais les nécessités qui nous pressent et qui s'accumulent chaque jour nous enlèvent la possibilité d’une réunion. D'autre part, un grand nombre de parlementaires, répondant à l'appel de l'autorité militaire, ont rejoint leur armée, soit comme soldats, soit comme gradés, et dans la hâte de la convocation avec le court délai qui la séparait de la séance, ils ne pourraient ni ne voudraient quitter les rangs, et c’est forcément devant une représentation nationale, amputée d’une grande partie de ses membres, que le Gouvernement se présenterait; enfin, nous sommes contraints, par la force supérieure d'événements qui se succèdent si rapidement, de transporter momentanément la résidence du Gouvernement dans une autre ville afin d’intensifier et de développer la résistance du pays. » — Rapport du président du Conseil des ministres au Président de la République (Journal officiel du 4 septembre 1914, page 7853).

(2) Décret du 12 décembre 1914 portant convocation des Chambres en session extraordinaire pour le mardi 22 décembre suivant. (Journal officiel du 13 décembre 1914, page 9129).

par le seul fait de l'existence du décret déclaratif de l'état de siège — el sans qu'une convocation du Président de la République ait été nécessaire — n'aurait pas dû pouvoir être close par lui, comme elle l'a été par le décret du 3 septembre.

Il est dangereux, dans tous les cas, que le pouvoir exécutif porte seul la responsabilité d’une situation assez grave pour avoir motivé une mesure telle que la déclaration de l’état de siège.

Dans une République, où il semble que le Parlement soit tout, il est vraiment paradoxal qu’il puisse être complètement effacé aux heures difficiles, où sa présence serait le plus nécessaire : n'y a-t-il pas, en effet, des mesures hardies devant lesquelles reculerait un gouvernement livré à lui-même et que seuls oseraient prendre les représentants du pays ? En outre, n'est-il pas périlleux d'exposer ainsi, par la suppression de tout contrôle parlementaire, les gouvernants aux tentations de la toute puissance ?

Pour toutes ces raisons, il semble indispensable que, durant l’état de siège, le pouvoir exécutif, sous peine d’être réduit à l'impuissance ou poussé à la dictature, doive avoir constamment à ses côtés le pouvoir législatif.

Du reste, le rapporteur de la loi de 1878 au Sénat, en même temps qu'il affirmait la nécessité de rendre toujours obligatoire la réunion des Chambres, en cas de déclaration de l’état de siège par le Président de la République, ajoutait, avec juste raison, que « leur présence ne pourra que fortifier l’action du

50 = Gouvernement, si le péril n’a point disparu » (1).

Au surplus, n’y aurait-il pas lieu de tenter une réforme sur ce point ?

On a prétendu récemment qu’il conviendrait d’organiser la permanence du pouvoir législatif pendant toute la durée de l’état de siège, le Parlement devant continuer à sièger, afin d'exercer, dans toute sa plénitude, un contrôle que la gravité des événements lui commandait de faire plus rigoureux qu'en temps ordinaire (2).

Ce système pourrait invoquer en sa faveur les précédents historiques. C’est ainsi que lors des insurrections de juin 1848, l’Assemblée Nationale, en même temps qu'elle déclarait Paris en état de siège et déléguait au général Cavaignac tous les pouvoirs exécutifs, décidait également, par le décret du 24 juin, qu'elle se maintenait en permanence.

Sous l'empire de la Constitution du 4 novembre 1848, il existait la commission de permanence, instituée par l’article 32 : lorsque le Président de la République déclarait l’état de siège en cas de prorogation de l’Assemblée Nationale, cette commission devait, aux termes de l’article 3 de la loi de 1849, être immédiatement informée de cette mesure, dont elle pouvait contrôler Fexécution, jusqu’à ce que l’Assemblée tout entière eût repris ses séances.

(1) Rapport fait au Sénat, par M. Delsol, le 9 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2901).

(2) Rapport fait par M. Paul Meunier, au nom de la Commission de législation civile et criminelle. (Journal officiel, Chambre des députés, session extraordinaire de 1915, Documents parlementaires, annexe au procès-verbal de la séance du 15 octobre 1915, n° 1359).

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La Constitution de 1875 admit au contraire la discontinuité du pouvoir législatif, la permanence des Assemblées, disait-on, « étant mauvaise, et pour le gouvernement qu'elle énerve par de perpétuels débats ouverts sur les moindres sujets, et pour les Chambres elles-mêmes, qu’elle discrédite en excitant outre mesure les discussions et les rivalités parlementaires »(1).

À diverses reprises on a proposé d'organiser, dans certaines circonstances graves, spécialement en temps de guerre, la permanence du pouvoir législatif.

Suivant le projet Pierre, au lieu de laisser en session le Parlement privé d’une partie de ses membres par suite de la mobilisation, la Chambre des députés et le Sénat auraient délégué le pouvoir législatif à deux commissions permanentes (2): celles-ci, composées d'un certain nombre de députés et sénateurs, dégagés de toutes obligations militaires, auraient eu pour mission d'assurer le fonctionnement de la représentation nationale dans les mêmes conditions que le Parlement au complet (3).

(1) LErEBvRE, Les Origines et l'esprit de la Constitution de 1875, page 171.

(2) Voir : PiERRE, Du pouvoir législatif en cas de guerre, pages 15 et suivantes.

(3) D'après l’article 5 du projet Pierre, la commission de permanence du Sénat aurait été composée de 153 membres (17 par bureau) et celle de la Chambre des députés de 286 membres (26 par bureau), ce qui représentait environ la moitié de chaque Assemblée.

La proposition de loi sur le fonctionnement parlementaire en temps de guerre, présentée au Sénat par M. Fabre, le 12 mars 1895, réduisait, au contraire, le nombre des membres des deux commissions de permanence de la Chambre et du Sénat à 1/6 du nombre légal des membres composant chaque Assemblée. — Voir : Journal officiel, Sénat, session ordinaire de 1895, Documents parlementaires, page 108, annexe n° 40.

Dans la proposition de résolution tendant à reviser les lois constitutionnelles en vue d'organiser le pouvoir législatif en temps de guerre, présentée à la Chambre des députés le 14 février 1895 par MM. Gauthier de Clagny, Argeliès, Brincard et Marcel Habert, l'exercice de ce pouvoir était attribué, en ce cas, à une assemblée unique composée de cinquante membres (donttrente élus par la Chambre des députés et vingt par le Sénat) qui aurait pris le nom de « Comité législatif de défense nationale » (1).

Ces différents projets, en remplaçant ainsi la représentation directe instituée par la Constitution de 1875 par un système de gouvernement par délégation, tendaient à organiser, en définitive, une sorte de droit constitutionnel des périodes de crises.

Sans doute, en temps normal, le régime parlementaire peut se concevoir avec des assemblées périodiques; mais, dans les moments de troubles, la permanence du pouvoir législatif devrait être la règle.

Dans ces conditions, ne conviendrait-il pas d’admettre que le concours du Parlement, indispensable aux termes mêmes de la loi de 1878, pour établir définitivement l'état de siège, devrait continuer à subsister sans interruption pendant toute la durée de ce régime ? Le maintien en session des Chambres leur permettrait ainsi de contrôler l'usage fait par le pouvoir exécutif des prérogatives extraordinaires à

(@) Voir : Journal officiel, Chambre des députés, session ordinaire de 1895, Documents parlementaires, page 207.

ro lui conférées par la déclaration de l'état de siège.

Toutefois, on pourrait laisser au Parlement un certain pouvoir d'appréciation et notamment la faculté de s’ajourner lui-même, s’il estimait la situation suffisamment modifiée pour permettre sa séparation. Mais il conviendrait, en tout cas, en revisant, le cas échéant, les lois constitutionnelles, d'enlever au Président de la République la faculté de prononcer, au cours de l’état de siège, la clôture de la session parlementaire, comme cela s’est produit en

La distinction que nous préconisons revêt dans la pratique une importance incontestable. Le simple ajournement décidé par les Chambres elles-mêmes maintient en effet la session ouverte et laisse à leurs présidents respectifs le droit de les convoquer.

Au contraire, le décret de clôture émané du Président de la République est un acte par lequel il signifie au Parlement l’ordre de se séparer, estimant ses délibérations désormais sans objet : à la différence du simple ajournement, il produit ce résultat d'une extrême gravité, que les séances ne peuvent plus être reprises que sur une convocation du chef de l'Etat (1).

Le décret de clôture apparaît, dans ces conditions, comme un veto gouvernemental susceptible de paralyser les actes du pouvoir législatif : on comprend, dès lors, quel trouble peut jeter dans une

() Voir : ReynauD, De la clôture de la session parlementaire et de son influence sur l'œuvre législative (Thèse, Aix, 1909), pages 22ets,

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nation un tel arrêt de la vie politique, surtout dans des circonstances assez graves pour avoir rendu nécessaire une mesure telle que la déclaration de l’état de siège politique.