Ajournement des Chambres

L'absence du pouvoir législatif avait été prévue dans la plupart des textes relatifs à l'état de siège, la permanence des Assemblées ayant rarement existé, tout au moins d’une façon complète, dans notre régime parlementaire.

Lorsque fut votée la loi organique de 1849, la Constitution du 4 novembre 1848 était alors en vigueur : l’Assemblée Nationale pouvait se proroger elle-même, mais en laissant toutefois à une commission, dite de permanence, le soin de la représenter.

Quand l’Assemblée était prorogée et qu'il se produisait des événements graves, le Président de la République était autorisé, par l’article 3 de la loi de 1849, à pourvoir à l'urgence de la siluation, en déclarant l’état de siège, après avis du Conseil des ministres, qui devait toujours être consullé. Lorsqu'il avait eu recours à cette mesure exceptionnelle, il devait immédiatement convoquer l’Assemblée Nationale, pour qu’elle pütapprécier la gravité des circonstances et concourir à la défense de l’État.

Toutefois, si l'insurrection ne s'était montrée que sur un point du territoire et si elle n’était pas de nature à inspirer des craintes sérieuses au Gouvernement, le Président de la République pouvait se borner à informer de la déclaration de l’état de siège la commission permanente instituée par l’article 32 :

celle-ci appréciait alors l'utilité d’une convocation de l'Assemblée Nationale (1).

Sous l'empire de la Constitution de 1875, ces dispositions étaient inapplicables. Le fonctionnement de la commission de permanence était la contrepartie du pouvoir donné au chef de l’État en cas de prorogation de l'Assemblée : les libertés du pays trouvaient une garantie dans la présence de cette commission et dans le droit qui lui appartenait de convoquer les représentants de la Nation, pour qu'ils puissent statuer, en dernier ressort, sur le maintien ou la levée de l’état de siège. Or, aucune commission de ce genre n'existait avec la nouvelle organisation constitutionnelle.

En outre, en 1848, l'Assemblée Nationale ne pouvait être prorogée que par elle-même, tandis que, depuis 1875, l'ajournement des Chambres peut résulter, non seulement du droit qu’elles possèdent de suspendre elles-mêmes leurs séances pour un temps déterminé (2), mais encore d’un décret du Président de la République, par application de l'article 2 $ 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (3).

(1) L'article 3 de la loi du 9 août 1849 ajoutait que la prorogation de l’Assemblée Nationale cessait de plein droit, lorsque Paris était déclaré en état de siège : dans ce cas, l’Assemblée devait reprendre immédiatement ses séances. Lorsque la capitale de la République, siège du Gouvernement et centre de toutes les forces du pays, était mise en état de siège, on avait estimé que la présomption de péril était assez manifeste pour que tous les pouvoirs de l'État fussent réunis afin de concourir à sa défense.

(2) Dans ce cas, les ajournements sont appelés prorogation. Voir : PIERRE, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n° 501.

(3) « Toutefois, ajoute cet article, l’ajournement ne peut excéder

Deux situations aussi différentes ne pouvaient pas être assimilées, la partie de la loi de 1849, relative au cas de prorogation de l’Assemblée Nationale, ayant été d'ailleurs implicitement abrogée par la Constitution de 1875. Il n’y avait donc plus de disposition légale permettant la proclamation de l'état de siège politique en l'absence du Parlement.

Pour combler cette lacune, la loi du 3 avril 1878, par son article 2, a conféré au Président de la République, en cas d'ajournement des Chambres, le droit de déclarer l’état de siège, après avis du Conseil des ministres.

Le mot « ajournement » est pris dans son sens le plus large et indique ici, d’une façon générale, le temps pendant lequel les Chambres ne sont pas en session (1). Les Travaux Préparatoires de la loi de 1878 démontrent d’ailleurs qu'il faut entendre par ce terme tous les cas où les Chambres sont séparées, par suite d'une interruption momentanée des séances, ou même d'une clôture de la session parlementaire (2).

Au surplus, lorsque le Président de la République, usant du pouvoir que lui confère l’article 2 de la loi de 1878, déclare l’état de siège en l'absence du Parlement, les Chambres se réunissent de plein droit deux jours après. Par ce délai, il faut entendre qu'elles

le terme d’un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session. »

(1) En ce sens : ESMEIN, Éléments de droit constitutionnel français et comparé (6e édition), page 742, note 3.

(2) Voir : Rapport fait au Sénat par M. Delsol, le 9 mars 1878 (Journal officiet du 15 mars 1878, page 2901).

doivent s'assembler le surlendemain du jour où le décret déclaratif de l'état de siège a paru au Journal officiel.

La réunion de plein droit, formellement édictée par l'article 2, constitue une disposition tout à fait remarquable. Les textes relatifs aux circonstances où le Parlement se réunit sans convocation préalable du pouvoir exécutif, sont extrêmement rares dans notre droit : la loi ne prévoit en effet qu'un seul cas où les Chambres s’assemblent de plein droit pour exercer le pouvoir législatif : l'ouverture de la session ordinaire, pour laquelle la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, dans son article 1°", les convoque elle-même au second mardi de janvier (1).

Sans doute, il y a encore d’autres cas où le Parlement se réunit de plein droit. Lorsqu'un mois avant le terme légal des pouvoirs présidentiels, les Chambres n'ont pas été réunies en Assemblée Nationale pour procéder à l'élection du nouveau Président, « cette réunion aurait lieu de plein droit, déclare l’article 3 de la loi du 16 juillet 1875, le quinzième jour avant l'expiration de ces pouvoirs ». Le même texte exige encore, dans son second paragraphe, que « dans le cas de décès ou de démission du Président de la République, les deux Chambres se réunissent

(1) Eu dehors de ce cas, le Parlement ne peut exercer ses attributions que sur convocation du Président de la République. Cette règle s'applique même lorsque la majorité absolue des membres composant chaque Chambre demande que le Parlement se réunisse : dans ce cas, le Président de la République, aux termes de l’article 2$2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, est obligé de convoquer les Chambres, mais elles ne se réunissent pas de plein droit,

immédiatement et de plein droit » pour procéder à l'élection d’un nouveau Président. Mais dans ces deux cas, le Parlement n’exerce pas le pouvoir législatif : il n’est autre chose qu'un collège électoral qui doit se séparer dès qu'il a accompli cette mission spéciale.

On peut même se demander si la disposition édictant la réunion de plein droit des Chambres deux jours après le décret déclaratif de l'état de siège, n’est pas inconstitutionnelle, comme modifiant les articles 1 et 2 de la loi du 16 juillet 1875, qui accordent au Président de la République le droit de convoquer le Parlement, à toute époque, en session extraordinaire, s'il estime que les circonstances l'exigent ? En d’autres termes, la règle édictée par l'article 2 de la loi de 1878 ne porte-elle pas atteinte, en dehors des exceptions admises par la Constitution, au droit que celle-ci confère au chef de l'État, de réunir les Chambres, quand il le juge à propos ?

La constitutionnalité de cet article est généralement admise : il ne modifie en rien les dispositions de la loi du 16 juillet 1875, mais crée seulement un nouveau cas où le Parlement se réunit de plein droit. Ce cas vient s'ajouter à ceux déjà prévus par la loi constitutionnelle, dont les dispositions restent intactes (1).

D'ailleurs, le Président de la République ne tenait pas de la Constitution le droit de déclarer l’état de

(1) En ce sens : DuGuir, Manuel de droit constitutionnel, page 828.

siège politique. Le législateur de 1878 aurait donc pu le lui refuser absolument et n’apporter aucune exception au principe qu’en cette matière, une loi était toujours indispensable. En lui concédant exceptionnellement cette faculté, il a pu la soumettre à certaines conditions : la réunion de plein droit des Chambres dans le délai fixé en est une (1).

Cette réunion de plein droit, en cas de déclaration de l’état de siège par le pouvoir exécutif, est donc une innovation de la loi du 3 avril 1878. La législation antérieure ne mettait, en pareil cas, à la charge de ce pouvoir qu'une obligation de convoquer les représentants de la Nation dans le plus bref délai.

C’est ainsi que la Constitution de l’an VIII prévoyait, dans certaines circonstances, sa suspension temporaire par un arrêté du gouvernement, pourvu que le Corps législatif fût convoqué au plus court terme.

L’Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, du 22 avril 1615, exigeait seulement que l’acte déclarant l’état de siège en l'absence du pouvoir législatif, fût converti en une proposilion de loi dans les quinze premiers jours de la réunion des Chambres. Chose digne de remarque, le Gouvernement n'était plus obligé, comme en l’an VIII, de convoquer le Parlement. Il était possible qu'il s'écoulât un certain temps entre la déclaration de l’état de siège et la réunion des Chambres : le pouvoir exécutif pouvait même, depuis fort longtemps déjà, avoir mis fin aux troubles

(1) En ce sens : EsMEIN, Éléments de droit constitutionnel français et comparé (6° édition), page 743.

par une répression énergique, quand les Chambres se réuniraient.

La loi du 9 août 1849 imposait au Président de la République, lorsqu'il avait déclaré l’état de siège en cas de prorogation de l’Assemblée, l'obligation d'en informer immédiatement la commission dite de permanence et, selon la gravité des événements, de convoquer l'Assemblée Nationale.

Quant à la Constitution du 14 janvier 1852, elle ne prévoyait pas l’absence du pouvoir législatif : elle se bornait à accorder au chef d'État, d'une manière générale, le droit de déclarer l’état de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en référer au Sénat dans le plus bref délai (1).

Sous l'influence de tous ces précédents, le principe de la réunion de plein droit ne fut pas admis sans difficulté en 1878.

Bien qu'il figurât dans le projet Bardoux et qu'il eût été admis par la Chambre des députés, ce principe fut écarté par la commission du Sénat, qui lui substitua l'obligation pour le Président de la République de réunir les Chambres dans un délai n'excédant pas huit jours. En créant deux Assemblées non permanentes, disait-on, la Constitution de 1875 avait indiqué limitativement les circonstances où leur réunion pourrait avoir lieu de plein droit : en

(1) D'après M. Faustin Hélie(Les Constilutions de la France, page 1180) « cette mauvaise rédaction » ne pouvait avoir qu'un sens, c'était que le Sénat était maître, par un acte spécial, sans qu'aucune condition fût exigée, de maintenir ou de lever l’état de siège, qui aurait été déclaré provisoirement par le chef de l'État.

tb dehors de ces cas, le Parlement ne pouvait s’assembler que sur convocation du chef de l'État (1).

Lors de la discussion qui eut lieu au sein de la commission sénaloriale, on proposa même de revenir à l’article 3 de la loi de 1849 et de laisser au Président de la République la faculté de réunir ou non le Parlement, selon la gravité des circonstances. La majorité estima cependant que la commission de permanence, qui pouvait toujours convoquer l’Assemblée, ayant été supprimée par la Constitution de 1875, il convenait de rendre obligatoire, pour le chef de l'État, la convocation des Chambres dans un délai maximum de huit jours (2).

Contrairement à cet avis, le Sénat pensa, d'accord avec la Chambre, que la prorogation du Parlement pouvant être décrétée par le pouvoir exécutif, il était indispensable de limiter au strict nécessaire la période où le régime légal serait suspendu sans que le pouvoir exécutil intervint.

Aussi, la loi du 3 avril 1878 décida-t-elle, par son article 2, que la déclaration de l’état de siège faite par le Président de la République en cas d’ajournement des Chambres entrainerait leur réunion de plein droit deux jours après (3).

(1) Voir : Discours de M Hubert-Delisle au Sénat le 15 mars 1878 (Journal officiel du 16 mars 1878, page 2949).

(2) Voir : Rapport fait au Sénat le 9 mars 1878 par M. Delsol (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2901).

(3) Le projet Bardoux avait fixé à trois jours le délai dans lequel les Chambres devaient se réunir de plein droit, lorsque le Président de la République déclarait l’état de siège pendant leur prorogation.

Ce fut la Commission de la Chambre des députés qui réduisit ce délai à deux jours.

bise

Cette solution doit être approuvée sans réserve. Il y a, dans la loi de 1878, un principe essentiel : une loi seule peut déclarer l’état de siège politique et suspendre ainsi les libertés publiques; s’il est nécessaire, dans certains cas, de déroger à cette règle par une délégation accordée au chef de l'État, cette exception doit être essentiellement provisoire. N'importe-t-il pas d’ailleurs que les Chambres soient appelées à se prononcer immédiatement sur toutesles circonstances graves qui ont motivé, de la part du gouvernement, la proclamation de l’état de siège politique ?

Sans doute, la réunion de plein droit édictée en 1878 est contraire aux précédents historiques, notamment au système consacré par la loi organique du 9 août 1849. Il ne faut pas oublier cependant que la Constitution de 1875 a créé un régime tout différend de celui qui existait au moment où cette loi fut votée.

La prorogation n’est plus le fait d’une Assemblée souveraine; elle peut être décrétée par le pouvoir exécutif, au lendemain même de la constitution d’un ministère qui, dès son apparition, se sera trouvé en lutte avec le Parlement.

Lorsqu'il a prescrit que les Chambres devaient se réunir à très bref délai et de plein droit, le législateur a, peut-être, envisagé cette situation et prévu, parmi les hypothèses possibles, le cas où la proclamation de l’état de siège serait la conséquence directe d’un conflit entre les pouvoirs publics. La disposition finale de l’article 2 de la loi de 1878 apparaîtrait dès lors comme une précaution du législateur contre