II. — Dissolution de la Chambre des députés

La déclaration de l’état de siège politique en cas de dissolution de la Chambre des députés ne pouvait pas être prévue par la loi du 9 août 1849, puisque le droit de dissoudre l’Assemblée Nationale n'existait pas sous la Constitution ‘de 1848.

Celle de 1875 consacra, au contraire, un système tout différent : aux termes de son article 5, le Président de la République peut, sur l'avis conforme

(1) Voir : Supra, page 53.

du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat.

La question de savoir dans quelles conditions l'état de siège politique pouvait être déclaré en ce cas, acquit une singulière importance pratique en 1877, à la suite des incidents du 16 mai, qui provoquèrent la chute du cabinet Jules Simon et la constitution du ministère de Broglie : lorsque le maréchal de Mac-Mahon eut dissous la Chambre par le décret du 25 juin (1), les partisans de la réaction à outrance proposaient de soumettre le pays au régime de l'état de siège.

Ce fut même, nous l’avons vu, pour prévenir de tels desseins, que M. Bardoux déposa un projet destiné à compléter sur ce point les dispositions de la loi du 9 août 1849 (2).

L'article 3 de ce projet décidait qu'en cas de dissolution de la Chambre des députés et jusqu’à l'accomplissement entier des opérations électorales, ‘état de siège ne pourrait, même provisoirement, être déclaré par le Président de la République, à moins qu'il n'y eût guerre extérieure (3).

La commission du Sénat ne faisait, au contraire, pas de distinction entre la dissolution et le simple ajournement, le Président de la République pouvant, dans les deux cas, déclarer l’état de siège, à condition

(1) Consulter sur ce point : MATTER, La Dissolution des Assemblées parlementaires, pages 117 et s.

(2) Voir supra, page 28.

(3) Journal officiel du 3 décembre 1877, page 8025. .

de convoquer immédiatement les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai.

A l'appui de cette solution, on faisait valoir qu'on ne pouvait, sans la plus grande imprudence, refuser au Président de la République le droit d'user de cette mesure, surtout lorsque par l'absence forcée des Chambres, il se trouverait isolé au milieu de tous les périls. Nommé par le Parlement qui lui avait confié l'administration de l'Etat, il était juste qu'il reçût tous les pouvoirs nécessaires à l’accomplissement de la partie la plus essentielle de son mandat : faire respecter les lois et protéger l’ordre public.

On ajoutait enfin que la manifestation de la volonté nationale ne serait pas entravée par la déclaration de l’état de siège sur quelques points du territoire et que l'autorité de l'Assemblée élue sous ce régime n'en serait pas affaiblie.

L’assimilation proposée par la commission sénatoriale entre la dissolution et le simple ajournement fut très vivement critiquée au Sénat. Aussi M. Lambert de Sainte-Croix proposa-t-il d'ajouter au texte primitif de l’article 2 un paragraphe ainsi conçu: « Si l’état de siège est motivé par une insurrection à main armée, il devra être limité aux départements dans lesquels elle se sera manifestée ».

Le rapporteur, M. Delsol, fit observer l'inutilité de cet amendement, la loi ou le décret qui déclarait l'état de siège devant, aux termes de l’article GE désigner les lieux auxquels il s’appliquait. Aucun

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abus n’était d’ailleurs à craindre avec la double garantie de la convocation immédiate des collèges électoraux et de la réunion des Chambres dans le plus bref délai (1).

Ces garanties furent cependant jugées insuffisantes par quelques sénateurs : d’après M. Wallon, il convenait d'accorder au Président de la République, pendant la dissolution de la Chambre, le droit de déclarer en état de siège les départements où aurait éclaté une insurrection à main armée, mais à condition que le gouvernement ne pût suspendre ni la liberté de la presse, ni la liberté de réunion et que l'état de siège cessàt de plein droit cinq jours après la fin de l'émeute (2).

Cet amendement ne fut pas pris en considération: permettre au chef de l'Etat de déclarer l’état de siège avec de telles restrictions quant aux effets de cette mesure, C'était lui accorder un droit purement illusoire.

La disposition finalement adoptée constitue l'article 3 de la loi de 1878, dont le premier para-

() Voir : Discours de M. Delsol au Sénat, le 18 mars 1878 (Journal officiel du 19 mars 1878, page 3070).

(2) & En cas de dissolution de la Chambre des députés, portait l’amendement déposé par M. Wallon, et jusqu’à l’accomplissement entier des opérations électorales, l’état de siège ne pourra être déclaré par le Président de la République, que sous les conditions ci-après exprimées :

1° Liberté de réunions électorales ;

2° Liberté de la circulation des professions de foi des candidats ;

3° Liberté du colportage des journaux ;

40 Levée de l’état de siège cinq jours aprés la fin de l'insurrection. »

Voir : Sénat, séance du 18 mars 1878 (Journal officiel du 19 mars 1878, page 3072).

graphe est ainsi conçu : « en cas de dissolution de la Chambre des députés (1) et jusqu'à l'accomplissement entier des opérations électorales, l'état de siège ne pourra, même provisoirement, être déclaré par le Président de la République ».

Le législateur est parti de cette idée qu'en pareille circonstance, il importait de se montrer plus méfiant à l'égard du pouvoir exécutif que dans le cas de simple ajournement, parce que la dissolution fait présumer un conflit entre le Gouvernement et la Chambre.

D'ailleurs, dans cette situation, un intérêt supérieur doit dominer tous les autres : assurer la libre manifestation de la volonté nationale, la sincérité des élections faites sous un régime exceptionnel pouvant être douteuse. Même appliqué de la façon la plus modérée, il planeraïit toujours une certaine suspicion sur une assemblée parlementaire, issue d’un scrutin qui aurait été intimidé par l’état de siège (2).

(1) Il résulte des Travaux Préparatoires de la loi de 1878 et notamment des déclarations faites au Sénat par M. Delsol, rapporteur de cette loi, que l’on a entendu comprendre dans l'expression générale de « dissolution » le cas où la Chambre des députés serait dissoute par l’expiration légale de son mandat. — Voir : Discours de M. Delsol au Sénat, le 18 mars 1878 (Journal officiel du 19, page 3070).

(2) « Sans doute, déclarait M. Frank Chauveau, nous ne voulons pas croire qu'il puisse jamais exister en France un gouvernement assez criminel pour faire de l’état de siège, ce dernier recours de la patrie en danger, un moyen de peser sur le suffrage universel ; mais il importe à la loi, à la dignité du pays, à l’autorité de ses représentants, il importe au pouvoir exécutif lui-même qu'il ne puisse jamais être soupçonné, en dissolvant la Chambre, de le faire en vue d’influencer et d’effrayer les électeurs au moyen de l’état de siège ; il importe également que l'on ne puisse pas infirmer l’autorité d’une Assemblée, en disant qu’elle a été nommée sous l’empire de

On a pensé que si des troubles graves survenaient dans la période séparant la dissolution de la Chambre des nouvelles élections, le pouvoir exécutif n'aurait qu'à hâter la réunion des collèges électoraux et la convocation du Parlement. Les inconvénients qui résulteraient de ce retard à proclamer l'état de siège ont semblé moins grands, aux yeux du législateur, que la faculté laissée au gouvernement de suspendre à son gré, pendant la période électorale, les libertés publiques des citoyens.

Toutefois, la loi du 3 avril 1878 a apporté une exception à ce principe, dans une circonstance où le salut de la patrie l'exige impérieusement : « Néammoins, s'il y avait guerre étrangère, dit le paragraphe final de l’article 3, le Président de la République pourrait, de l'avis du Conseil des ministres, déclarer l’état de siège dans les territoires menacés par l'ennemi, à la condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai ».

Cette disposition, qui admettait ainsi la coexistence de l’état de siège avec une dissolution de la Chambre ne fut pas admise sans quelques hésitations.

C'est ainsi que M. Fréminet, dans deux amendements successifs, avait préconisé la rédaction suivante : «Si une guerre survient pendant une dissolu-

l’état de siège que ne commandait pas la guerre avec l'étranger. » — Voir: Rapport fait par M. Franck-Chauveau à la Chambre des députés le 5 février 1878 (Journal officiel du 16 février 1878, page 1627).

tion, la Chambre dissoute revit de plein droit; si dans un lieu où l'état de siège existe régulièrement, il doit être, pour quelque cause et dans quelques conditions que ce soit, procédé à des élections sénatoriales, législatives, cantonales ou municipales, l'effet de l'état de siège est, dans ce lieu, suspendu de plein droit, pendant la période électorale et à l'égard de tous les faits accomplis au cours de cette période ». Plus absolu, l'amendement Bouchet portait que « l'état de siège existant régulièrement au moment de la dissolution serait levé de plein droit par celle-ci ».

Ces divers textes ne furent pas pris en considération : aucun d'eux ne fut même discuté. Les restrictions qu'ils proposaient étaient d'ailleurs inutiles, l'exception admise par le second paragraphe de l'article 3 étant soumise à des conditions suffisamment rigoureuses.

Tout d'abord, le chef de l'Etat ne peut déclarer l'état de siège qu'avec l’assentiment du Conseil des ministres. Cette garantie paraît nécessaire, non parce qu'elle implique une idée de méfiance à l'égard du premier magistrat de la République, mais parce qu'elle est susceptible de donner plus d'autorité à la mesure qu'il croirait devoir prendre.

En outre, l’état de siège doit être restreint aux seuls territoires menacés par l'ennemi. Cette seconde condition ne figurait pas dans le projet Bardoux: c'est la commission de la Chambre qui, pour répondre aux préoccupations manifestées par un

certain nombre de députés, proposa, sur le rapport de M. Franck-Chauveau, de limiter ainsile droit pour le Président de la République de déclarer l'état de siège en cas de dissolution. Acceptée par le Gouvernement, cette restriction fut d’ailleurs adoptée sans difficulté (1).

Enfin, l’article 3 $ 2 de la loi de 1878 impose au chef de l'Etat l'obligation de « convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai » (2).

En cas de dissolution de la Chambre, la convocation des électeurs et la réunion de la nouvelle Assemblée sont ordinairement prévues par l'article 5 K 2 de la Constitution du 25 février 1875, aux termes duquel : « les collèges électoraux sont réunis, pour de nouvelles élections, dans le délai de deux mois et la Chambre, dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales ». Cette disposition devient donc inapplicable si le Président de la République a déclaré l'état de siège conformément à l’article 2 de la loi de 1878.

Au surplus, les exigences de ce texte ne sont-elles pas de nature à soulever, en pratique, de grandes difficultés d'application ? Comment, par exemple, la convocation des collèges électoraux serait-elle possible, quand toute la partie valide de la population

(1) Voir : Chambre des députés, séance du 8 février 1878 (Journal officiel du 9 février 1878, page 1329),

(2) Cette obligation du Président de la République n’a pas d’autre sanction que la responsabilité ministérielle. — En ce sens : MOREAU, Précis de droit constitutionnel (6° édition), page 218.

serait sous les armes et qu'il y aurait, peut-être, des départements envahis ?

Le législateur de 1878 n'a, sans doute, pas réfléchi à ces éventualités, lorsqu'il a entouré de conditions impraticables la déclaration de l'état de siège politique en cas de dissolution de la Chambre des députés.

S II. — Déclaration de l’état de siège politique par les gouverneurs des Colonies

La discontinuité du pouvoir législatif n’est pas la seule raison pour laquelle le législateur ait exceptionnellement conféré à l'exécutif le droit de proclamer l'état de siège. L'éloignement de certains territoires, tels que les colonies, peut aussi empêcher le Parlement qui siège dans la métropole de juger s’il y a lieu de recourir à cette mesure.

De bonne heure, la déclaration de l’état de siège avait été prévue aux colonies : c'est ainsi que les articles 12 et 13 des ordonnances des 21 août 1825, 9 février 1827 et 27 août 1828, relatives au gouvernement de la Réunion, des Antilles et de la Guyane, avaient conféré aux gouverneurs de ces colonies le droit d'y établir ce régime exceptionnel (1).

La loi du 9 août 1849 a substitué à ces différents

(1) Voir : DiscèrE, Traité de législation coloniale, &æ édition, tome II, pages 18 et 67.

textes une disposition unique: « dans les colonies françaises, dit l’article 4, la déclaration de l’état de siège est faite par le gouverneur de la colonie. »

Ce texte a été motivé par des raisons de distance: « Pour être efficaces, déclarait le rapporteur de cette loi, en parlant de l’état de siège, les mesures de cet ordre doivent être promptes et ne pas laisser au mal le temps de grandir. A l'égard des colonies, la longueur des distances ne permettait pas un décret préalable de l’Assemblée Nationale (1). »

Le législateur de 1878, loin de modifier les dispositions édictées en 1849 relativement à la déclaration de l’état de siège dans les colonies, les a au contraire confirmées par l’article 6.

Le texte de cet article a donné lieu à une discussion au Sénat. Le projet de la commission portait simplement : «Les dispositions de la loi du 9 août 1849 sont maintenues dans tout ce qu’elles n’ont pas de contraire à la présente loi ».

Contre l'intention du Sénat, disait-on, cette formule faisait disparaître l’article 4 de la loi de 1849 : si une disposition formelle ne le maintenait pas, il devait être considéré comme abrogé, étant contraire au principe posé par l’article 1” de la loi de 1878.

La nécessité du maintien de l’article 4 de la loi de 1849 ayant été reconnue par la commission sénatoriale d'accord avec le gouvernement, cette nécessité devait être nettement affirmée, afin qu'aucun doute

(1) Rapport fait par M. Fourtanier à l’Assemblée Nationale, le 7 août 1849 (Moniteur universel du 11 août 1849, page 2680).

==ÿ{;); Mel ne püt s'élever dans l'interprétation du texte (1).

Une nouvelle rédaction fut donc proposée et, après adoption, devint le texte de l’article 6, maintenant en termes formels l’article 4 de la loi du 9 août 1849.

Si le législateur a déterminé ainsi, d’une façon précise, l'autorité compétente pour établir l’état de siège politique dans les colonies, des controverses peuvent, au contraire, s'élever lorsqu'il s'agira de définir les circonstances exceptionnelles où cette mesure pourra intervenir. Conviendra-t-il d'appliquer, dans ce cas, la loi de 1849 ou celle de 1878 ?

Cette question n'est pas purement doctrinale : elle revêt un caractère pratique incontestable, en raison des termes si différents employés par ces deux lois. La première autorise, d’une façon très large, la déclaration de l’état de siège, en cas de péril imminent « pour la sécurité intérieure ou extérieure » ; la seconde exige, au contraire, l'existence «d’une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ».

On a soutenu qu'il conviendrait d'appliquer les termes de l’article 1° dela loi du 3 avril 1878, le législateur ayant voulu nettement, en ce qui concerne l'état de siège politique, réduire le droit de l’autorité aux cas explicitement indiqués (2).

Contrairement à cette opinion, nous estimons que ce n’est pas la loi de 1878, mais celle de 1849 qui

(1) Voir : Discours de M. le général Robert au Sénat, le 18 mars 1878 (Journal officiel du 19 mars 1878, page 3075).

(2) Disère, Traité de législation coloniale, 3: édition, tome I*, page 325.

devrait être appliquée. Sans doute, il serait rationnel que les conditions de la déclaration de l’état de siège fussent les mêmes aux colonies qu'en France.

Cependant on est obligé de reconnaître qu'aucune disposition de la loi de 1878 ne la rendant applicable aux colonies, elle n’y est pas en vigueur de plein droit.

Pour l'y rendre exécutoire, le gouvernement aurait pu, conformément à l’article 3 du décret du 25 janvier 1853, ordonner par décret sa promulgation; mais cette mesure n'ayant pas été prise, les colonies restent encore soumises à la loi du 9 août 1849.

Le gouverneur d'une colonie pourra donc, selon nous, déclarer l’état de siège, dès qu’il y aura péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure, en dehors même d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée.

D'ailleurs, n’est-il pas rationnel, lorsqu'il s’agit des colonies, de permettre la déclaration de l’état de siège beaucoup plus facilement qu’en France ? D’une part, elles sont trop éloignées pour que, malgré la rapidité des communications, le législateur soit toujours informé de leur situation en temps utile. D'autre part, les colonies sont généralement peuplées d'individus de races différentes, ayant des mœurs et des intérêts tout à fait opposés : de ce fait, elles peuvent, bien plus que la métropole, être sujettes à des troubles qui, sans aller jusqu’à l'insurrection à main armée, pourraient néanmoins constituer, par leur fréquence, un grave danger pour la sécurité publique.

C’est pourquoi le pouvoir exécutif, en la personne du gouverneur, doit posséder une latitude suffisante pour apprécier l'opportunité des mesures à prendre suivant la gravité des événements. A ce point de vue, la formule employée par l’article 1* de la loi du 9 août 1849 paraît susceptible de donner toute satisfaction.

Aussi a-t-elle été reproduite par notre législation coloniale. C’est ainsi que le décret du 28 décembre 1885, relatif au gouvernement des établissements de l'Océanie, déclare, dans son article 9, qu’ « en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure, la colonie peut être, soit en entier, soit partiellement, déclarée en état de siège par le gouverneur qui en rend compte immédiatement au ministre » (1). Un texte d'une portée plus générale, le décret du 21 janvier 1888, réglant les attributions des gouverneurs des colonies, leur accorde le droit de recourir à cette mesure « en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure, ou de danger d'attaque extérieure » (2).

Il semble, d’ailleurs, qu’il y ait une tendance marquée à leur accorder ce droit d’une façon extrêmement large. Dans les colonies de création récente, on le leur a même parfois concédé sans aucune restriction : ainsi, le décret du 11 décembre 1895, relatif aux pouvoirs du résident général à Madagascar, se borne à décider dans son article 4 $ 4 que « l'état de siège

(1) et (2) Voir : DisrÈèrE, Trailé de législation coloniale (3: édition), tome II, pages 824 et 940.

ne peut être établi ou levé que par le résident général » (1). Cette disposition a été implicitement maintenue par le décret du 30 juillet 1897, instituant un gouverneur général de Madagascar qui, aux termes de l’article 2 de ce décret, est investi de toutes les attributions précédemment dévolues au résident général (2).

En fait, sous l'empire de la loi du 9 août 1849 — et la loi du 3 avril 1878 n'a pas, selon nous, modifié cette situation — on avait reconnu au gouverneur d’une colonie le droit d'y déclarer l’état de siège, dès qu’un péril imminent menaçait, sous une forme quelconque, la sécurité intérieure.

C'est ainsi que par un arrêté du 19 mai 1850, le gouverneur de la Guadeloupe avait mis en état de siège l'arrondissement de la Pointe-à-Pitre, en raison des incendies réitérés qui avaient eu lieu dans diverses localités de cet arrondissement.

Sur pourvoi formé contre un jugement du premier conseil de guerre permanent de la Guadeloupe, ayant condamné un individu coupable d’avoir tenté de mettre volontairement le feu à sa case, la Cour de Cassation, rejetant le pourvoi, déclara par un arrêt du 12 juillet 1850 (3) que les nombreux incendies ayant éclaté dans diverses localités d’une colonie française, pouvaient être considérés comme constituant, aux termes de l’article 1° de la loi du

(1) et (2) Voir DisLèRE, op. cit., tome Il, page 1044, et tome III, page 89.

9 août 1849, un péril imminent de nature à motiver la mise en état de siège de cette colonie par le gouverneur.

Il importe de remarquer que la déclaration de l'état de siège politique, faite dans ces conditions, n’a qu'un caractère provisoire : en effet, dans tous les cas où il a décrété l'établissement de ce régime, le gouverneur, conformément à l'obligation que lui impose l’article 4 $ 2 de la loi du 9 août 1849, auquel renvoie formellement l’article 6 de la loi de 1878,

« doit en rendre compte immédiatement au gouvernement ».

Communiquée au Président de la République, la déclaration de l'état de siège peut être aussitôt levée par lui, mais il résulte de l’article 6 de la loi de 1849, unplicitement maintenu par le même article de la loi de 1878, que si le Président de la République re croit pas devoir lever l'état de siège, il en propose sans délai le maintien aux Chambres, qui décident, d'une manière définitive, de son maintien ou de sa levée.

Lors de la discussion qui eut lieu à l’Assemblée Nationale à propos du texte de l’article 4, le mot «immédiatement » donna lieu à un débat qui avait une certaine importance en 1849, à une époque où les moyens de communication n'étaient pas aussi rapides qu'aujourd'hui.

Un député, M. Collas, fit observer que, pour obéir à la loi qui l'obligeait à rendre compte immédiatement au pouvoir central de la mise en état de siège de la colonie qu’il administrait, le gouverneur ne

Ad pourrait le faire qu'en détachant un des navires placés sous ses ordres: il aurait ainsi diminué les forces navales qui, pouvant servir soit à la défense proprement dite de la colonie, soit au transport rapide des troupes d’un point à un autre, étaient dès lors susceptibles de concourir très efficacement au maintien ou au rétablissement de l’ordre public.

Sur l'observation du rapporteur, que l’on n'entendait nullement imposer au gouverneur l'obligation de se dessaisir des forces qui lui seraient nécessaires, il fut entendu que le mot « immédiatement » devait être compris dans le sens de « aussitôt que possible » (1).

Ajoutons enfin que lors des événements d'août 1914, l'état de siège politique qui n'a été, à notre connaissance, proclamé dans aucune colonie, a été déclaré, en même temps qu'en France et en Algérie, dans nos deux grands protectorats.

Pour la Tunisie, ce fut un décret du bey Mohammed en Nacer, en date du 2 août 1914 (12 ramadan 1332), contresigné par M. Alapetite, résident général de la République Française, qui déclara l’état de siège dans toute la régence de Tunis (2).

Le même jour, cette mesure extraordinaire était décrétée au Maroc par un ordre du général Lyautey ainsi conçu : « Nous, général de division, commandant en chef des troupes d'occupation au Maroc, ordonnons ce qui suit : « Les dispositions des lois

(1) Voir : Monileur universel du 10 août 1849, page 2650. (2) Journal officiel tunisien, n° du 3 août 1914, page 789.

Sie françaises des 9 août 1849 et 3 avril 1878, relatives à l'état de siège, sont déclarées applicables » (1).

Ces mesures furent d’ailleurs définitives et n'eurent pas besoin d'être ratifiées par une loi, la

Tunisie et le Maroc étant des protectorats et non des colonies ordinaires.

S IT. — Déclaration de l’état de siège politique par le £ouverneur £énéral de l’Algérie

En raison des rapports incessants que sa proximité lui permet d'entretenir avec la métropole, l’Algérie occupe dans notre empire colonial une place à part : elle constitue même, pourrait-on dire, moins une colonie ordinaire qu'un prolongement de la France. Aussi le législateur de 1878 l’a-t-elle soumise, quant à la déclaration de l’état de siège politique, à des règles absolument distinctes de celles applicables aux autres colonies.

La loi du 9 août 1849 n'avait, au contraire, rien prescrit de particulier relativement à l'Algérie : sous l'influence des principes mêmes de la Constitution de 1848, on l'avait assimilée à une colonie ordinaire (2), soumise, comme telle, aux règles communes.

(1) Bulletin officiel de l'empire chérifien et du protectorat de la République française au Maroc, n° du 2 août 1914, page 631. — Sur la déclaration de l’état de siège au Maroc, consulter également : Ordre du général commandant en chef, en date du 15 septembre 1915, portant modification à l’ordre général du 2 août 1914. — Revue algérienne, tunisienne el marocaine de législalion et de jurisprudence, 1915, IIIe partie, page 455.

(2) L'article 109 de la Constitution du 4 novembre 1848 avait consacré cette assimilation, en décidant que « le territoire de l'Algérie et des colonies » serait régi par des lois particulières.