SECTION III

Limitations de l’état de siège politique relativement à son étendue et à sa durée

En dehors des restrictions concernant les cas où il peut intervenir et les autorités compétentes pour le décréter, la loi exige que l’état de siège politique soit limité aux seuls territoires où il est indispensable et qu'il ne puisse pas se prolonger outre mesure. C'est, dans ce double but, que l'acte même l’établissant doit, aux termes de l’article 1% de la loi de 1878, désigner les lieux auxquels il s'applique et fixer le temps de sa durée.

(1) Voir : Discours de M. Lucet au Sénat, le 18 mars 1878 (Journal officiel du 19, page 3073).

$ 197. Limitation territoriale

L'article 1‘ de la loi de 1878 exige que la déclaration de l’état de siège « désigne les communes, les arrondisssements ou départements auxquels il s'applique ».

La loi du 9 août 1849 comportait une rédaction un peu différente : le second paragraphe de l’article 2 prescrivait, en outre, la désignation des lieux auxquels ce régime « pouvait être étendu ». Cette disposition avait été inspirée par les termes de la loi du 13 juin 1849 (1), qui avait mis la capitale en état de siège et décidé que « cette mesure pourrait être étendue par le pouvoir exécutif aux villes dans lesquelles semblables insurrections éclateraient » (2).

Le projet Bardoux portait également que la déclaration de l’état de siège devait désigner les lieux auxquels il pourrait être étendu par le Gouvernement. La commission du Sénat estima que cette faculté pouvait prêter à l'arbitraire et ne présentait pas une grande utilité, une loi sur l’état de siège pouvant être votée très rapidement (3).

L'obligation de désigner les territoires soumis à ce régime paraît être une condition substantielle : une

() Voir : Rapport fait par M. Fourtanier à l’Assemblée Nationale le 7 août 1819 (Moniteur universel du 11 août 1849, page 2680).

(2) Voir : suprà, page 23.

(3) Rapport fait au Sénat le 9 mars 1878, par M. Delsol (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2901).

loi qui ne la contiendrait pas serait inapplicable.

Il semblerait même résulter des termes de l'ar-

ticle 1* que l’état de siège ne pourrait pas être pro-

clamé sans distinction pour tout l’ensemble du territoire français.

La Constitution du 14 janvier 1852, qui devait être aussi favorable que possible au pouvoir exécutif, puisqu'elle avait été rédigée par le dictateur luimême, ne prévoyait pas cependant une mise en état de siège qui embrasserait d’un seul coup la totalité du pays : « Le Président de la République, disait l'article 12, a le droit de déclarer l’état de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en référer au Sénat dans le plus bref délai. »

Il y a lieu de présumer que la loi de 1878, destinée, dans la pensée même de ses auteurs, à empécher les abus de l’état de siège, n’a pas voulu étendre cette institution dans des proportions inconnues jusque-là.

Cette présomption est corroborée par les Travaux Préparatoires. Le projet Bardoux autorisait le Gouvernement à appliquer l’état de siège en dehors des lieux désignés par la loi déclarative. Or, cette disposition fut rejetée comme prétant à l'arbitraire : - on ne prévoyait donc pas un état de siège généralisé.

Du reste, le rapporteur au Sénat le déclarait expressément et sans aucune ambiguïté : « L'état de siège autorisé par le projet de la commission doit être localisé aux parties du territoire où le péril imminent

se produit. Ce sera donc toujours un état de siège très limité au point de vue du périmètre » (1).

En fait, si l'on se reporte au décret du 2 août 1914, on peut se demander dans quelle mesure il respecte l'application de ces principes.

Sans doute, il se conforme au texte de la loi du 3 avril 1878, en désignant les territoires soumis à l'état de siège; mais respecte-t-il également l'esprit le plus évident de cette loi, en comprenant parmi ces territoires la totalité de la France continentale et de l'Algérie ?

Il y a là une généralisation de l’état de siège politique, qui est un fait nouveau dans l’histoire de notre droit public : aussi, à la séance du 4 mars 1915, M. Paul Meunier pouvait-il appeler l'attention de la Chambre «sur ce fait considérable que jamais, à aucun moment de notre vie nationale, la France tout entière n'a été placée sous le régime de l’état de siège politique » (2).

C'est ainsi qu'au lendemain du coup d'Etat du 2 décembre 1851, de nombreux départements furent soumis à ce régime, mais il n'y eut pas de déclaration de l’état de siège pour l’ensemble du territoire (3). De même, à la suite des événements de 1870, cette

(1) Discours de M. Delsol au Sénat, à la séance du 15 mars 1878 (Journal officiel du 16 mars 1878, page 2943).

(2) Discours de M. Paul Meunier à la Chambre des députés, le 4 mars 1915, lors de la discussion de sa proposition de loi tendant à lever l'état de siège politique déclaré par la loi du 5 août 1914. (Journal officiel, Chambre des députés, session ordinaire de 1915, Débats parlementaires, séance du 4 mars 1915, page 304.)

(3) Voir : supräà, page 24, note 3.

mesure fut appliquée à une quarantaine de départements et l’on estimait alors que c'était une proportion considérable (1).

Ces faits n’autorisent-ils pas à dire que la généralisation si complète de l’état de siège, édictée par le décret du 2 août 1914, semble contraire aux prévisions de la loi de 1878 et aux précédents historiques?

Il convient de remarquer, cependant, que s’il y a eu, à cette occasion, exercice imprévu des facultés gouvernementales, toute irrégularité, à supposer qu’elle eût existé, a été couverte par la ratification parlementaire résultant du vote de la loi du 5 août.

Il faut ensuite tenir compte des circonstances véritablement anormales, dans lesquelles l’état de siège politique a été déclaré en 1914 : n'était-ce pas en effet la première fois quese produisait un fait aussi grave que l’appel sous les armes de la fotalité des hommes valides du pays ?

Dans ces conditions, la généralisation de l’état de siège résultant du décret du 2 août, si elle constitue une pratique absolument nouvelle dans notre droit public, peut se justifier aisément, semble-t-il, par la nouveauté même des circonstances extraordinaires dans lesquelles elle est intervenue. Il ne faut d'ailleurs pas perdre de vue qu'elle était même imposée par l’impérieuse nécessité de mettre obstacle aux agissements des espions qui pullulaient sur toutes les parties du territoire.

(1) Discours de M. le comte de Douhet au Sénat, le 14 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2887).

Du reste, cette mesure énergique, loin d’alarmer l'opinion publique, l'a au contraire complètement rassurée : grâce à son établissement, le pays tout entier a eu l'impression, si réconfortante en période de crise, qu'il était véritablement gouverné.

S 2. — Limitation temporaire

Aux termes de l’article 1°", la loi déclarant l'état de siège doit « fixer le temps de sa durée » (1).

Cette limitation temporaire est une innovation de la loi de 1878 : celle de 1849 ne contenait aucune disposition analogue.

Le projet Bardoux gardait également le silence sur cette question. Mais la Commission de la Chambre des députés estima que l'état de siège étant essentiellement une mesure d'exception, il ne fallait pas qu'il püt se prolonger indéfiniment par suite de la négligence ou de l'oubli des Chambres. Aussi proposa-t-elle de décider que la loi qui létablissait devrait en fixer la durée (2).

Cette prescription fut, au contraire, vivement combattue par la Commission du Sénat. Sans doute, disait-on, cette disposition nouvelle aurait eu l’avan-

(1) Le législateur n’établit aucune prescription analogue pour le décret déclaratif de l’état de siège : elle aurait été inutile, le décret dont il s’agit n'ayant évidemment pas à se prononcer sur ce point, puisque le Parlement doit intervenir presque aussitôt pour contrôler la mesure prise par le pouvoir exécutif.

(2) Rapport de M. Franck-Chauveau à la Chambre des députés, le 5 février 1878 (Journal officiel du 16 février 1878, page 1627).

tage de prévenir le maintien prolongé outre mesure et sans nécessité de l’état de siège. Mais pouvait-on prévoir avec un degré suffisant de certitude la durée probable du péril qu’il devait conjurer ? Dès lors, ne serait-on pas exposé à fixer un délai trop court ou trop long, ce qui aurait été également regrettable ?

On ajoutait que l'initiative de la levée de l'état de siège pouvant être prise aussi bien par un membre de chaque Chambre que par le Gouvernement, on n'avait pas à craindre que ce régime se prolongeât indéfiniment, sans que les Chambres fussent appelées à statuer sur sa levée ou sur son maintien (1).

Lors de la discussion qui eut lieu au Sénat, M. Ribière fit observer que, faute d'une limitation temporaire dans les lois et décrets qui l'avaient établi, l’état de siège proclamé en 1870 avait duré pendant plusieurs années (2) : ces faits ne démontraient-ils pas « combien l'état de siège peut se prolonger abusivement et combien il est utile et prudent que la loi qui l'édicte fixe le délai pendant lequel cette situation anormale pourra subsister » (3).

Mais dans quels termes peut être faite cette limitation ?

La loi du 5 août 1914 a décidé que l’état de siège

(1) Rapport de M. Delsol au Sénat, le 9 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1573, page 2901).

(2) Ce fut en effet la loi du 29 décembre 1875 (D., 1876, 4, 30) qui leva l’état de siège dans tous les départements où il avait été établi, à l’exception toutefois de la Seine, de Seine-et-Oise, du Rhône et des Bouches-du-Rhône, où cette mesure subsista jusqu’à la loi du 4 avril 1876 (Journal officiel du 5 avril 1876, p. 2425).

(3) Discours de M. Ribière au Sénat, le 14 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2887).

déclaré par le décret du 2 août serait « maintenu pendant toute la durée de la guerre ».

Cette limitation temporaire faite en termes aussi vagues parait contraire à l'esprit de la loi de 1878. Le texte même de l’article 1% semblerait indiquer que la loi établissant ce régime doit en déterminer la durée d'après les unités habituelles de mesure de temps: jours ou mois (1).