SECTION. IV

Recours contre la déclaration de l’état de siège politique

On peut envisager, parmi les hypothèses possibles, celle où les prescriptions légales n'auraient pas été rigoureusement observées. Existerait-il, le cas échéant, un recours contre la déclaration de l’état de siège politique ?

Si cette déclaration résultait d’une loi, la seule voie de recours possible serait l'exercice du droit de péti-

(1) S’il en était autrement, on ne comprendrait pas les termes de cet article : après avoir édicté que la loi déclarant l’état de siège fixe le temps de sa durée, ce texte ajoute qu’ «à l'expiration de ce temps » ce régime cesse de plein droit, à moins qu’une loi nouvelle n’en prolonge les effets. Pour que l’on puisse connaître exactement la date à laquelle il aura cessé d'exister, n'est-il pas indispensable que la loi établissant l’état de siège ne se borne pas à décider, d’une façon vague, qu'il persisterait autant que les circonstances exceptionnelles l'ayant motivé ?

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tion collective ou individuelle, adressée au président de la Chambre ou du Sénat. Bien que les lois constitutionnelles n’y fassent pas allusion, c’est un droit naturel qui subsiste tant qu’il n’a pas été aboli. Il pourrait d’ailleurs, sans aucune difficulté, s'exercer à propos de la déclaration de l’état de siège, puisqu'il est ouvert, d’une façon très large, à tous ceux qui poursuivent le redressement d’un grief personnel ou public (1).

Lorsque la déclaration de l'état de siège est l'œuvre du pouvoir exécutif et résulte, par exemple, d’une décision du chef de l'Etat, cet acte peut, comme un décret quelconque, faire l'objet d'un recours gracieux, c'est-à-dire d’une demande adressée à l'autorité dont l’acte émane, pour la prier de le rapporter elle-même : toutefois, il s’agit ici, en réalité, bien plus d’une démarche que d’un recours proprement dit.

Mais le décret déclaratif de l’état de siège politique peut-il donner lieu à un recours contentieux (2) ?

Sans doute, celui-ci ne se concevrait pas, dans le cas d’ajournement des Chambres, l'acte établissant l'état de siège se trouvant placé, par la loi elle-même,

() En ce sens : PIERRE, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, page 581, note 1.

(2) Il s’agit ici du contentieux de l'annulation, dont les recours, notamment celui pour excès de pouvoir, auraient simplement pour but de faire tomber le décret même établissant l’état de siège, le contentieux de pleine juridiction, qui tend à la réparation du préjudice subi, ne pouvant exister qu’à l'égard des mesures prises en exécution de ce décret. — Sur les différences existant entre ces deux espèces de contentieux, voir notamment : HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public (8 édition), pages 410 et s.

sous le contrôle immédiat du Parlement, qui doit se réunir de plein droit à très bref délai.

Mais, dans l'hypothèse de dissolution de la Chambre des députés, on se représente mieux les circonstances pouvant donner lieu à ce recours. On peut supposer que le Président de la République ait déclaré l'état de siège en l'absence d'une guerre étrangère, ou qu'il se soit abstenu de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai. En pareille circonstance, un recours contentieux serait-il possible, pour excès de pouvoir, inobservation des formes ou violation de la loi?

L'existence d'un recours contentieux contre la déclaration de l'état de siège émanée du pouvoir exécutif a été admise par certaines législations : c’est ainsi que, dans les Etats-Unis de Colombie, une loi du 18 août 1904 (1) permet à tout citoyen de déférer à la censure de la Cour suprême de justice les décrets proclamant l’état de siège.

En France, la question n'a pas été prévue par le législateur : elle ne s'est même jamais posée en jurisprudence, mais elle est très controversée en doctrine.

Pour la plupart des auteurs, la solution dépendrait uniquement de la nature juridique reconnue au décret déclaratif. Est-ce un acte de gouvernement, aucun recours contentieux n’est alors possible; rentre-t-il au contraire dans la catégorie des actes

(1) Annuaire de législation étrangère, 1905, page 494.

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d'administration, il estsusceptible, dans ce cas, d’être déféré au Conseil d'Etat.

Que faut-il donc entendre par « acte de gouvernement » ?

Le critérium est assez subtil, la théorie des actes de gouvernement constituant l’une des matières les plus controversées du droit administratif. Tout n'y est-il pas sujet à contestation : la définition de ces actes, les principes qui leur sont applicables et jusqu’à leur existence même comme groupe distinct soumis à des règles particulières ?

Il n’y a pas d'actes de gouvernement, déclare M. Berthélemy, les lois qui établissent le principe de la séparation des pouvoirs et celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires, n'ayant jamais parlé d’une autorité gouvernementale.

Examinant la question spéciale de savoir s’il existe un recours contre la déclaration d'état de siège, cet auteur admet tout d'abord que, si ce régime est décrété par une loi, qu'on se trouve ou non dans les cas prévus par la législation actuelle, les conséquences de la mesure n’en sont pas moins produites. Quand exceptionnellement, au contraire, l’état de siège est établi par un décret — en dehors même des cas où la loi l’autorise ou sans observation des formes qu’elle prescrit — ce décret, acte administratif illégal, peut, selon M. Berthélemy, être l’objet d’un pourvoi devant le Conseil d'Etat (1).

(1) BERTHÉLEMY, Traité élémentaire de droit administratif, 5e édition, page 111.

Certains aboutissent au même résultat, tout en partant de points de vue différents.

Les uns ne reconnaissent le caractère d'actes de gouvernement qu'aux mesures constituant l'exécution directe d'une disposition formelle de la Constitution.

C'est ainsi que pour M. Ducrocq, la formule qui semble exacte et de nature à éviter toute extension dangereuse consisterait à ne reconnaitre le caractère de décrets gouvernementaux qu'aux seuls actes rentrant dans cette catégorie. Du moment qu’un décret du Président de la République serait rendu pour l'exécution d'autres textes que les lois constitutionnelles, on devrait lui dénier le caractère d’acte de gouvernement et reconnaître en lui une disposition administrative (1).

Le décret déclarant l'état de siège serait donc, d'après cette théorie, un simple acte administratif, susceptible d'être déféré au Conseil d'Etat par la voie contentieuse, la loi du 3 avril 1878, en exécution de laquelle il peut intervenir, n'étant pas une loi consltitutionnelle (2).

D'autres, pour lesquels les actes de gouvernement se caractérisent par leur nature politique, admettent au contraire l’irrecevabilité de tout recours contentieux contre le décret déclaratif de l'état de

() Ducroco, Cours de droit administratif, 7e éd.,tome I:", page 88.

(2) C’est également pour cette raison que M. Le Courtois (Des Actes de gouvernement, thèse, Poitiers, 1899, page 226) refuse le caractère d'acte de gouvernement à la déclaration d’état de siège dans les cas exceptionnels où le Président de la République peut exercer cette prérogative en vertu des articles 2et3 de la loi de 1878.

siège. M. Laferrière est partisan de cette doctrine (1) et mentionne, parmi les actes échappant à tout recours contentieux, les mesures relatives à la sûreté intérieure de l'Etat et, en premier lieu, le décret déclaratif de l’état de siège politique, qui constitue, au dire de cet auteur, la manifestation la plus énergique de l’autorité gouvernementale veillant à la sûreté publique (2).

M. Teissier soutient également que le pouvoir exceptionnel du gouvernement en matière d'état de siège politique exercé sous le contrôle immédiat des Chambres est, par là même, affranchi de tout contrôle judiciaire, et qu'on ne saurait être admis à former un recours pour excès de pouvoir contre les décrets déclaratifs de l’état de siège, en alléguant qu'ils seraient contraires aux dispositions légales et aux prérogatives du Parlement (3).

Enfin, pour M. Hauriou (4), l'acte de gouvernement étant celui qui figure dans une certaine énumération d'actes politiques, dressée par la jurisprudence administrative, sous l'autorité du Tribunal des Conflits, il convient de faire figurer dans la liste généralement admise, parmi les mesures de principe se

(1) M. Dareste (la Justice administrative en France, 2° édition, page 218) reconnaît également le caractère gouvernemental aux actes que la Constitution et les lois réservent à la puissance souveraine, sans autre contrôle que celui des grands corps politiques et de l’opinion publique.

(2) LAFERRIÈRE, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2e édition, tome II, page 36.

(3) Tessier, la Responsabilité de la puissance publique, page 135.

(4) Précis de droit administratif, 8 édition, page 79.

rapportant à la sûreté publique (1), les décrets établissant l'état de siège, qui échappent dès lors à tout recours contentieux.

M. Tirard propose également de comprendre, parmi les actes de gouvernement, les mesures dont le Parlement s'est explicitement réservé le contrôle, tels que « l'application de la loi du 3 avril 1878, relative à l’état de siège fictif, dont la déclaration exige le contrôle immédiat des Chambres » (2).

La plupart des auteurs se basent, on le voit, sur la distinction qu'ils cherchent à établir entre les actes de gouvernement et les actes d'administration, pour écarter la possibilité d’un recours contentieux contre le décret déclaratif de l’état de siège. Or, pour aboutir à ce résultat, n'est-il pas inutile de recourir à un tel moyen ?

À notre avis, il existe une raison décisive et bien plus simple pour admettre l'irrecevabilité de tout recours contentieux : c’est que le décret déclaratif ne peut, par lui-même, faire grief à personne.

Tant qu'il restera sans application, comment pourrait-il devenir l’objet d'une réclamation par la voie contentieuse ? L'acte n’a produit encore aucun effet pratique; il n’a donc pu ni violer un droit, ni

() D’après M. Hauriou (op. cit , page 82) la jurisprudence distingue, quand il s’agit de la sûreté intérieure de l'État, les mesures de principe, tels que les décrets établissant l’état de siège, et les mesures d'exécution, ayant pour but d'y donner suite, comme les arrêtés de police qui peuvent être pris, durant l’état de siège, par l'autorité militaire.

(2) TrrARD, De la responsabilité de la puissance publique (Thèse, Paris, 1906, page 165).

causer un dommage quelconque : par suite, personne n’a intérêt à en demander l'annulation.

Cet intérêt apparaîtra, au contraire, dès que l'application de ce décret aura été faite à une situation déterminée, par exemple, dès que l'autorité militaire aura procédé à des perquisitions domiciliaires ou interdit des publications sous prétexte qu’elles seraient de nature à entretenir le désordre.

Les particuliers se prétendant lésés par ces décisions pourront alors se pourvoir par la voie contentieuse; mais, en réalité, le pourvoi sera dirigé, dans ce cas, non contre le décret même qui aura déclaré l’état de siège politique, mais simplement contre les actes ultérieurement accomplis pour son exécution.

D'ailleurs, quand il déclare l’état de siège, le Président de la République est placé, par la loi elle-même, sous le contrôle direct et immédiat du Parlement. Cette circonstance rend à la fois inutile et impossible tout recours contentieux contre le décret lui-même : inutile, parce que le contrôle des Chambres est présumé donner aux citoyens une garantie largement suffisante; impossible, parce que l'ouverture d’un recours contentieux impliquerait forcément le droit pour un tribunal de critiquer la décision du chef de l'Etat, ce qui pourrait avoir de graves inconvénients (1).

On a prétendu cependant qu'il serait préférable de permettre un tel recours, afin de donner aux

(1) En ce sens : DuGuiT, Traité de droit constitutionnel, tome Ier, page 218.

citoyens des garanties plus complètes. Sans doute ils pourront, jusqu'à un certain point, se défendre contre les conséquences de l’état de siège irrégulièrement prononcé, en recourant, non contre la déclaration elle-même, mais contre les décisions prises par les autorités chargées de l'appliquer.

Ce recours éventuel serait insuffisant, au dire de M. Michoud, parce que les mesures intervenues en vertu de l'état de siège (perquisitions domiciliaires, saisie des armes, interdictions de publications ou de réunions) sont de nature à peser lourdement sur les personnes qui y sontsoumises et à leur causer, avant même que le recours soit matériellement possible, des dommages difficilement réparables. Aussi les particuliers se placeraient-ils hors de toute atteinte, en faisant tomber la déclaration elle-même dès le moment où elle intervient (1). Nous pensons, contrairement à cette doctrine, qu'aucun recours n'est possible avant que le décret déclaratif de l'état de siège ait donné lieu à des mesures d'exécution prises par les autorités compétentes.

La question de savoir si la déclaration de l’état de siège politique peut donner ouverture à un recours contentieux n’est pas spéciale aux décrets rendus par le Président de la République : elle peut également se poser, lorsque la même mesure est décrétée par le gouverneur général de l'Algérie ou par les gouverneurs des colonies.

() Micnoup, Des acles de gouvernement dans les Annales de l'enseignement supérieur de Grenoble, tome I+', page 317.

M. Berthélemy admet, dans ce cas, la possibilité d’un recours contentieux, la déclaration de l’état de siège constituant, à son dire, une simple mesure d'ordre administratif (1).

Nous estimons, au contraire, avec M. Laferrière, que de telles décisions, prises en vertu d’une véritable délégation de l’autorité gouvernementale, ne relèveraient que du gouvernement exerçant son pouvoir hiérarchique et des Chambres contrôlant l'exercice de ce pouvoir (2).

Tout ce que nous venons de dire ne s'applique, bien entendu, qu’au décret même qui établit l'état de siège politique : lui seul a le caractère d’un acte de souveraineté, qu'il ne communique pas aux mesures ultérieurement accomplies pour son exécution.

Les autorités chargées d'appliquer ce régime sont tenues de se conformer aux prescriptions de la loi organique du 9 août 1849. Les excès de pouvoir qu'elles pourraient commettre seraient susceptibles d’être déférés à la juridiction contentieuse, l’état de siège n'ayant pas pour conséquence de soumettre les individus à une autorité entièrement discrétionnaire, mais seulement à certains pouvoirs exceptionnels, prévus et définis par la loi (3).

Les citoyens, aux termes mêmes de l’article 11 de la loi de 1849, ne continuent-ils pas, nonobstant l’état

(1) BERTHÉLEMY, Trailé élémentaire de droit administratif, 5e édition, page 400, note 1.

(2) LAFERRIÈRE, Trailé de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2e édition, tome II, page 86.

(3) Voir suprà, pages 6 ets.

de siège, à exercer tous ceux des droits garantis par la Constitution dont la jouissance n’est pas suspendue en vertu des articles précédents de la même loi ? Dans ces conditions, il est donc absolument naturel que s'ils gardent l'exercice des droits laissés intacts par la déclaration d'état de siège, les citoyens conservent également les recours et les actions en justice qui servent à sanctionner ces droits.