CHAPITRE PREMIER

La Loi du 3 avril 1878 et ses précédents historiques

Comme son nom l'indique, l'état de siège ne fut, à l'origine, qu'un simple état de fait résultant pour une place de guerre de son investissement réel par l’ennemi. Mais peu à peu les dangers sociaux causés par des troubles intérieurs ont été /ictivement assimilés au péril d'une invasion ctrangère el le maintien ou le rétablissement de l'ordre publie — parfois même la simple protection d'un système de gouvernement — ont élé mis sur le même pied que la défense du terriloire.

L'élat de siège est mentionné pour la première fois par la loi du 10 juillet 1791 (1), sur la conservalion et le classement des places de guerre. Celte loi, volée par l'Assemblée Constituante, ne l'envisage d’ailleurs que comme un fait, une conséquence naturelle de l'état de guerre, ne nécessilant aucune déclaration. « Les places de guerre et postes militaires seront en

état de siège, dit l'article 11 du titre [°, non seule-

(1) CarerTE, Lois annolées, 1° série (1789-1830), page 121.

mentdès l'instant queles attaques serontcommencées, mais même aussitôt que, par l'effet de leur investissement par des troupes ennemies, les communications du dehors au dedans et du dedans au dehors seront interceptées à la distance de 1800 loises des crêtes des chemins couverts (1).» Dans la pensée des auteurs de la loi du 10 juillet 1791, l'état de siège ne concernait, on le voit, que les places fortes et ICs postes militaires (2).

La Constitution du 5 fruclidor an I (22 août 1795) ne contient aucune disposition relative à l’état de siège. C’est la loi du 10 fructidor an V (27 août 1797)(3) qui inaugure l'extension que devait prendre ce régime exceptionnel.

«Considérant que la Constitution n'a pu délerminer les cas et les formes dans lesquels les communes de l’intérieur peuvent être déclarées en état de siège », le Conseil des Cinq-Cents aulorise, par ladite loi,

l'application de cette mesure à une fraction quel-

(1) Le chemin couvert était un espace d'une dizaine de mètres qui se trouvait placé en avant du fossé, le long de la contre-escarpe et qui était protégé contre le feu de l’assiégeant par un parapet et par l’inclinaison du glacis. L'intersection de ce parapet et du plan du glacis s'appelait la crêle du chemin couvert ; elle représentait le point extrême jusqu'où les défenseurs pouvaient s’avancer en restant à l'abri des projectiles ennemis.

(2) La seule conséquence que la loi du 19 juillet 1791 attribuait à ce fait était édictée par l’article 10 qui prévoyait, dans l'intérêt de la défense, la dévolution à l'autorité militaire des pouvoirs de police appartenant à l'autorité civile. Lorsqu'une place de guerre est en état de siège, déclarait cet article, & toute l'autorité dont les officiers civils sont revêlus par la Constitution pour le maintien de l’ordre et de la police intérieurs, passera au commandant militaire, qui l’exercera exclusivement sous sa responsabilité personnelle ».

(3) Bulletin des lois, an V, Bulletin n° 139, page 14, n° 1380

conque du lerritoire investie par des troupes ennemies ou par des rebelles. « Les communes de l'interieur, dit en effet l'article 2 de la loi du 10 fructidor an V, seront en lat de siège, aussitôt que, par l'effet de leur investissement par des troupes ennemies ou par des rebelles, les communications du dedans au dehors et du dehors au dedans seront interceptées à la distance de 3.502 mètres (1800 Loises) des fossés ou des murailles : dans ce cas, le Directoire exécutif en préviendra le Corps législatif ».

ar l'assimilation qu’elle établit ainsi entre les rebelles et les troupes ennemies, la loi prévoit bien l'existence de lélal de siège pour des circonstances d'ordre politique, mais elle lui conserve toujours son caractère effectif puisqu'il ne peut résulter que d'un investissement réellement opéré (1).

À la suite du coup d'Etat du 18 fructidor et en vue de renforcer les pouvoirs du Directoire exécutif, la loi du 19 fructidor an V (5 septembre 1797) (2) contepant des mesures de salut publie prises relativement à la conspiration royale, décide, dans son article 39, que «le pouvoir de mettre une commune en état de siège est rendu au Directoire». En réalité, ce droit ne lui ayant jamais appartenu, c'élail une arme nouvelle

(1) Quant aux effets de l’état de siège, pour les communes de l'intérieur, ils n'étaient pas déterminés par la loi du 10 fructidor an V: mais ces communes étant, dans le cas prévu par l'article 2, assimilées aux places de guerre et postes militaires, il ne semble pas douteux que les effets de l'état de siège établi par l’article 10 de la loi du 10 juillet 1791 étaient applicables aux communes et villes de l’intérieur. On ne peut, semble-t-il, expliquer autrement le silence du législateur

de lan V.

(2) Bullelin des lois, an V, Bullelin n° 142, page 7, n°1400.

AN = que l’on plaçait entre ses mains, sans en réglementer aucunement l'emploi : c’élail mettre à l’entière disposition du pouvoir exéculif la faculté de suspendre le droit commun dans n'importe quelle fraction du territoire (1). L'état de siège fictif et politique venait de faire son apparition dans notre droit public.

La Constitution du 22 frimaire an VII (13 décembre 1799) ne parlait pas de ce régime; toutefois son article 92 exigeail une loi pour supprimer {émporairement les garanties constitutionnelles dans une région déterminée, au cas où se produiraient des révoltes à main armée ou des troubles menaçant la sûreté de l'Etat (2). C'était seulement lorsque le Corps législatif se trouvait en vacance, que le gouvernement pouvait, par un arrèlé, suspendre l'empire dela constitution; mais il devait, en ce cas, convoquer le plus rapidement possible les représentants de la nation,

(1) Le gouvernement déléguait parfois ce pouvoir : c’est ainsi qu'un arrêté du 28 thermidor an VII porte que « le général commandant l'armée du Rhin déclarera en état de siège les communes des départements de la Sarre, de la Roër, de Rhin-et-Moselle et du Mont- Tonnerre, auxquelles il croira devoir appliquer cette mesure ».(Bullelin des lois, an VIT, Bulletin n° 301, page 14, n° 3213).

(2) C'est ainsi qu'une loi du 23 nivôse an VIII suspendit, pendant trois mois, l'empire de la Constitution dans les lieux des douzième, treizième, quatorzième et vingt-deuxième divisions militaires auxquels le gouvernement croirait nécessaire d'appliquer cette mesure, (Bulletin des lois, an VII, Bullelin n° 1, page 6, n° 4.)

Usant de la faculté que lui conférait cette loi, le Consulat, par un arrêté du 26 nivôse suivant, décida que l’empire de la Constitution était suspendu dans les départements des Côtes du-Nord, d'Ile-et- Vilaine, du Morbihan et de la Loire-Inférieure. Un autre arrêté consulaire, en date du même jour, détermina les mesures extraordinaires que pouvait prendre l'autorité militaire dans les lieux où la Consti-

tution était ainsi suspendue. — Voir Bulletin des lois an VIII, Bulletin n° 345, page 5, n° 3533 et 3534.

No =

pour leur soumettre l'initiative de la mesure qu'il avail cru devoir prendre (1).

Lors de l'établissement du Consulat à vie, le sénatusconsulte organique du 16 hermidor an X (4 août 1802), par son article 55, enleva au Corps législatif, pour l'attribuer au Sénat, le droit de déclarer les départements hors de la Constitution lorsque les circonstances l'exigeraient (2).

La Charte du 4 juin 1814 ne faisait pas allusion à l'état de siège, mais elle permettait au roi de faire les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois et la sûreté de l'Etat (3). Elle paraissait donc laisser au monarque la faculté de déclarer l'état de siège quand il le jugerait à propos.

L'Acte addilionnel aux constitutions de l'Empire, du 22 avril 1819, était beaucoup moins favorable aux prérogalives du pouvoir exécutif et revenait, d’une facon générale, au système de l'an VIT. L'article 66 distinguail le cas d'invasion par une force étrangère el

celui de troubles intérieurs. Dans le premier cas,

() Constitution du 22 frimaire an VII. Article 92 : :« Dans le cas de révolte à main armée, ou de troubles qui menacent la sûreté de l'Etat, la loi peut suspendre, dans les lieux et pour le temps qu'elle determine, l'empire de la Constitution. Cette suspension peut être provisoirement déclarée, dans les mêmes cas, par un arrêté du gouvernement, le Corps législatif étant en vacance, pourvu que ce corps soit convoqué au plus court terme par un artiele du même arrêté. »

(2) Sénatus-consulte organique de la Constitution, du 16 thermidor an X. Articie 55 : Le Sénat, par des actes intitulés sénatus-consulles, ...20 déclare, quand les circonstances l'exigent, des départements hors de la Constilulion.

(3) Charte constitutionnelle du 4 juin 1814. Article 14: « Le Roi fait les réglements et ordonnances pour l'exécution des lois el la sûrelé de l'État. :

c'était le gouvernement qui mettait en état de siège une place ou une portion du territoire indispensables à protéger. Dans le second, il fallait en principe une loi pour décréter cette mesure exceptionnelle; toutefois, si les troubles se produisaient en l'absence des Chambres, le gouvernement pouvait y recourir, mais il devait, dans les quinze premiers jours de leur réunion, convertir la déclaration d'état de siège en proposition de loi (1).

Le système consacré par l'Acte additionnel du 22 avril 1815 prit fin avec les Cent-Jours et la Restauration remil en vigueur la Charte de 1814. La faculté qu'elle laissait au roi de recourir à la proclamation de l’état de siège, toutes les fois qu'il le jugeait nécessaire à la sûreté de l'Etat, devait soulever de violentes protestalions.

Lors de la discussion qui eut lieu à la Chambre des Pairs le 6 juin 1829, à propos du projet de loi sur l'organisation des tribunaux militaires, où il était parlé de l'état de siège, plusieurs orateurs signalèrent le danger qu'il y avait à permettre, avec une trop

grande facilité, l'établissement de ce régime. « On

sait, disait le baron Mounier, l'abus que, dans des

temps de désastreuse mémoire, on a fait de l'état de

(1) Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire, du 22 avril 1815. Article 66 : & Aucune place, aucune partie du territoire, ne peut être déclarée en état de siège, que dans le cas d'invasion de la part d'une force étrangère ou de troubles civils. Dans le premier cas, la déclaration est faite par un acte du gouvernement. Dans le second cas, elle ne peut l'être que par la loi. Toutefois, si, le cas arrivant, les Chambres ne sont pas assemblées, l'acte du gouvernement déclarant l'état de siège doit être converli en une proposition de loi dans les quinze premiers jours de la réunion des Chambres. »

2 pes

siège fictif pour soumettre les citoyens à l'empire absolu de l'autorité militaire. En assimilant, par des fictions légales, les moindres symptômes de trouble ou de révolte au danger qui résulte d’un investissement, on en est venu jusqu'à déclarer en état de siège toutes les communes de plusieurs départements (1). » Un autre orateur, le vicomte Lainé, déclarait également à la même séance, qu’en entendant rappeler les textes relatifs à l’état de siège, il avait été frappé de la latitude effrayante que présentaient les dispositions de plusieurs de ces lois (2).

Les craintes ainsi manifestées furent justifiées par les événements qui suivirent :les divers gouvernements qui inaugurèrent, non sans quelques difficultés, le régime parlementaire, usèrent en effet très largement de la latitude qui avait effrayé la Chambre des Pairs en 1829. Ils prétendirent même puiser dans un texte spécial aux places fortes le décret du 24 décembre 1811 un droit qui ne s’y trouvait pas : celui de mettre en état de siège des villes ouvertes et même une partie du territoire.

A cet effet, ils invoquèrent notamment l’article 53 qui attribuait au chef de l'Etat le droit de déclarer l'état de siège dans les places de guerre (3) et virent un moyen très efficace de réprimer l’'émeute dans l’application des articles 101 et 103, qui permettaient, dans ce cas, de concentrer tous les pouvoirs entre les

(1) et (2) Voir : MavipaL et LAURENT, Archives Parlementaires de 1787 à 1860, 2: série (1800 à 1860), tome LX, pages 71 et s.

(3) Décret du 24 décembre 1811, article 53 : « L'état de siège est déterminé par un décret de l’empereur. »

Rio

mains de l'autorité militaire (1) et de substituer aux tribunaux ordinaires, même pour la répression des délits de droit commun, la juridiction particulièrement énergique des conseils de guerre (2).

C’est ainsi que le décret du 24 décembre 1811, bien qu’édicté spécialement pour les places de guerre, fut abusivement envisagé comme la loi générale de l’état de siège même politique (3). Sous la Restauration, en effet, pendant les insurrections qui eurent lieu dans la capitale, une ordonnance du roi Charles X, en date du 28 juillet 1830, vu les articles 53, 101, 102 et 105 du décret du 24 décembre 1811, mit la ville de Paris en état de siège (4).

(1) Article 101 : « Dans les places en état de siège, l’autorité dont les magistrats étaient revêtus pour le maintien de l’ordre et de la police passe tout entière au commandant d'armes qui l’exerce ou leur en délègue telle partie qu’il juge convenable. »

(2) Article 103 : « Pour tous les délits dont le gouverneur ou le commandant n’a pas jugé à propos de laisser la connaissance aux tribunaux ordinaires, les fonctions d'’officier de police judiciaire sont remplies par un prévôt militaire choisi, autant que possible, parmi les officiers de gendarmerie; et les tribunaux ordinaires sont remplacés par les tribunaux militaires. »

(3) L’anomalie de cette extension à l'état de siège politique des règles édictées par le législateur relativement à l’état de siège militaire, devait être soulignée lors de la discussion de la loi organique sur l’état de siège du 9 août 1849 : « Les législateurs de 1791, de l’an V et de 1811, qui se sont successivement occupés de l’état de siège, déclarait M. Grévy, n’ont jamais songé à en faire ce que, par un abus étrange, on en a fait depuis, une mesure politique; c'était une mesure purement, exclusivement, militaire : jamais la loi de l'état de siège n’a été autre chose, en soi, dans la pensée du législateur, qu'une mesure militaire. Il a fallu arriver à ces derniers temps, pour qu'on songeât à aller chercher dans cette loi, ce que le législateur n’y avait point mis, une mesure politique. » — Discours de M. Grévy à l’Assemblée Nationale le 9 août 1849, lors de la discussion du projet de loi organique sur l’état de siège (Moniteur universel du 10 août 1849, page 2652).

(4) Bulletin des lois, 1830, Bulletin n° 368, page 49, n° 15199.

Pareille mesure fut prise par le Gouvernement de Juillet en 1832, lors des troubles graves qui éclatèrent dans l'Ouest, à l'instigation de la duchesse de Berry. Considérant qu'il importait «d’étoufter avec rapidité, par tous les moyens que les lois fournissent, les mouvements insurrectionnels », Louis Philippe, par une ordonnance du 1‘ juin 1832 (1), déclara en état de siège les communes comprises dans lestrois arrondissements de Laval, Château-Gontier et Vitré. Cette mesure fut ensuite étendue, par une ordonnance du 3 juin (2), aux départements de Maine-et-Loire, de la Loire-Inférieure, de la Vendée et des Deux-Sèvres.

Enfin, l'agitation ayant gagné la capitale, une ordonnance rendue le 6 juin (3) appliqua ce régime à la ville de Paris, sous prétexte que «des attroupements séditieux s'étant montrés en armes dans la capitale et leur présence ayant été signalée par des attentats contre les propriétés publiques et privées et par des assassinats, il importait de protéger, par des mesures promptes et énergiques, la sûreté publique contre le retour de semblables attentats ».

L'extension donnée par ces ordonnances au décret du 24 décembre 1811 se heurtait aux garanties constitutionnelles, ce qui souleva de violentes protestations. L’ordonnance du 6 juin notamment fut l'objet des plus vives critiques : l'on prétendit qu'en présence de la Charte du 7 août 1830, dont l’article 53 portait

(1) Bulletin des lois, 1832, Bulletin n° 161, page 661, n° 4202. (2) Ibid., n° 4203.

(3) Ibid., page 662, n° 4204.

roi

que «nul ne peut être distrait des ses juges naturels », le gouvernement n'avait pas eu le droit de prendre une mesure dont l'effet, par application de l’article 103 du décret du 24 décembre 1811, était de soumettre à la juridiction des conseils de guerre des individus étrangers à l’armée.

Saisie de la question, la Cour de Cassation, par un arrêt célèbre du 29 juin 1832 (1), décida que les lois et décrets, régissant l’état de siège antérieurement à la Charte constitutionnelle, ne subsistaient que dans celles de leurs dispositions ne lui étant pas contraires : c'était considérer comme abrogé par cette Charte l'article 103 du décret du 24 décembre 1811.

Ces controverses judiciaires avaient démontré, de la façon la plus évidente, l'intérêt considérable qu'il y avait, pour l’ordre public, à faire cesser l'incertitude au sujet des règles applicables à l'état de siège politique. Le rapport que M. de Montalivet, ministre de l'Intérieur, adressait au roi pour lui demander la levée de l’état de siège à Paris, indiquait d’ailleurs l’intention du gouvernement « de demander à la législature les moyens de répression qui peuvent lui manquer pour protéger la liberté et l'ordre public contre la révolte à main armée » (2).

Quelques mois après, le 10 décembre 1832, un projet de loi fut présenté à la Chambre des Pairs par M. Barthe, garde des Sceaux, en vue « de reviser, de modifier et de compléter la législation existante sur