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(2) Voir : Moniteur universel du 30 juin 1832, page 1397.
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l'état de siège ». S'inspirant de la discussion qui avait eu lieu en 1829, le projet Barthe, tout en maintenant pour les places de guerre les dispostions du décret du 24 décembre 1811, ne permettait d'étendre l'application de ce texte aux autres parties du territoire que dans le seul cas d'investissement effectif. « Les villes ou communes autres que les places de guerre, déclarait l’article 2 de ce projet, ne pourront être assimilées à ces places, quant à l’état de siège et à ses conséquences, que dans le cas où, se trouvant investies par des troupes ennemies ou des rebelles, elles seraient mises en élat de défense (1). »
Ainsi que le déclarait son auteur dans l’exposé des motifs, cette disposition avait pour objet de prévenir l'assimilation arbitraire qui aurait pu être faite, en vertu dela loi du 10 fructidor an V, des villes ouvertes ou communes de l'intérieur aux places de guerre et postes militaires, dans le but de leur appliquer les conséquences de l’élat de siège (2).
() Moniteur universel du 11 décembre 1832, pages 2118 et 2119. Archives Pariementaires de 1787 à 1860, 2% série (1800 à 1860), tome LXXVIII, pages 199 et s.
(2) Malgré toutes ces restrictions, le projet Barthe fut l’objet des plus violentes critiques au lendemain même du jour où il fut déposé, C’est ainsi qu’à la séance de la Chambre des Pairs du 12 décembre 1832, où s'était posée la question de savoir s’il fallait, selon l'usage, laisser à l'initiative du président la nomination de la commission chargée de l'examen de ce projet, M. le marquis de Dreux-Brézé déclarait qu'il ne doutait pas du rejet de cette loi liberticide et qu'il croyait être du devoir de la Chambre des Pairs de témoigner, en nommant elle-même la commission d'examen, que les lois arbitraires et exceptionnelles viendront toujours échouer à la porte de ce palais. — Discours de M. le marquis de Dreux-Brézé à la Chambre des Pairs, le 12 décembre 1832 (Moniteur universel du 13 décembre 1832, page 2134).
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La condition d’un investissement réel, nécessaire pour qu'une ville ouverte pût être mise en état de siège, était encore plus nettement affirmée par le texle que proposa M. Allent, dans son rapport du 5 janvier 1833, au nom de la commission chargée d'examiner le projet Barthe. La nouvelle rédaction de l’article 2 portait en effet que « les villes qui ne sont point inscrites au tableau des places de guerre et des postes militaires, mais qui seront mises en état de défense contre une invasion ou une révolte à main armée, pourront être déclarées en état de siège dans les cas d'investissement et d'attaques prévus par la loi du 10 juillet 1791 et par le décret du 2% décembre 1811 » (1).
Les discussions qui eurent lieu à la Chambre des Pairs au sujet du projet Barthe n’aboutirent à aucun résultat : l'incertitude continuait donc à subsister relativement aux règles applicables à l'état de siège politique et l'appréciation des circonstances qui pouvaient motiver l'établissement de ce régime restait ainsi abandonnée à l'arbitraire du pouvoir. C’est dans ces conditions que, sous la seconde République, un décret rendu par l’Assemblée Constituante, le 24 juin 1848, mit la ville de Paris en état de siège et conféra au général Cavaignac une sorte de dictature en lui déléguant tous les pouvoirs (2).
Ces événements amenèrent le législateur à prévoir
(D) Voir : Moniteur universel du 6 janvier 1833, pages 26 et s.; Archives
Parlementaires de 1787 à 1860, 2: série (1800 à 1860), tome LXX VII, pages 473 ets.
(2) Bulletin des lois, 1848, Bulletin n°47, page 569, n° 508.
Coste
expressément l'état de siège politique dans la Constitution du 4 novembre 1848. Son article 106 annonça en effet qu’ «une loi déterminerait les cas dans lesquels l’état de siège pourrait être déclaré et réglerait en même temps les formes et les effets de cette mesure ». La proclamation de l’état de siège politique devenait ainsi constitutionnelle.
Mais avant que la loi promise n’eût le temps d’intervenir, de graves désordres qui troublèrent Paris en juin 1849 reudirent encore une fois nécessaire l'établissement de ce régime : tel fut l’objet de la loi du 13 juin (1), qui décida même que « cette mesure pourrait être étendue par le pouvoir exécutif aux villes dans lesquelles semblables insurrections éclateraient ». En vertu de cette dernière disposition, un décret du 15 juin proclama l’état de siège dans la ville de Lyon et dans toute sa circonscription militaire (2).
Lorsque le calme fut rétabli, on songea à mettre à exécution la promesse faite par l’article 106 de la Constitution de 1848. Dans ce but, M. Dufaure, ministre de l'Intérieur, présenta à l’Assemblée Nationale, le 28 juillet 1849, un projet (3), qui devint la loi du 9 août de la même année.
Aux termes des articles 1 et 2 de cette loi, l’'Assemblée Nationale pouvait seule, en principe, déclarer l'état de siège; toutefois, ce droit était exceptionnel-
(1) Bulletin des lois, 1849, Bulletin n° 168, page 549, n° 1357. (2) Bulletin des lois, 1849, Bulletin n° 169, page 565, n°19379. (3) Monileur universel du 2 août 1849, page 2564.
re
lement conféré au Président de la République, en cas de prorogation de l’Assemblée, mais il devait prendre l'avis du conseil des ministres, informer immédiatement la commission de permanence instituée par l’article 32 de la Constitution (1) et, selon la gravité des circonstances, convoquer l’Assemblée Nationale.
Sous la seconde République, le Président Louis- Napoléon usa très largement du droit quelui conférait la loi de 1849 : en dehors du décret du 2 décembre 1851, qui porta dissolution de l'Assemblée Nationale et mit en état de siège l'étendue de la première division militaire (2), une série de décrets, rendus soil avant soit après le coup d'Etat, appliquèrent cette mesure aux nombreux départements où s'étaient produits des troubles politiques (3).
Les dispositions dela loi du 9 août 1849 furent implicitement abrogées par la Constitution du 14 janvier 1852 dont l’article 12 accordait au chef de l'Etat et à
(1) Aux termes de l’article 32 K 3 de la Constitution du 4 novembre 1848, la commission de permanence était composée des membres du bureau et de vingt-cinq représentants nommés par l’Assemblée Nationale au scrutin secret et à la majorité absolue : elle avait le droit de convoquer l’Assemblée en cas d'urgence.
(2) Bulletin des lois, 1851, Bulletin n° 465, page 937, n° 3379.
(3) C’est ainsi que furent successivement déclarés en état de siège les départements suivants : Ardèche, Décret du 12 septembre 1851 (Bulletin des lois, 1851, Bulletin n° 444, page 531, n° 3259); Cher et Nièvre, Décret du 21 octobre 1851 (Bulletin n° 454, page 889, n° 3331); Saône-et-Loire, Décret du 5 décembre 1551 (Bulletin n° 467, page 1028, n° 3399); Hérault et Gard, Décret du 7 décembre 1851 (Bulletin n° 467, page 1029, n° 3402); Basses-Alpes, Décret du 9 décembre 1851 (Bulletin n° 469, page 1074, n° 3419); Gers, Var, Lot et Lot-et-Garonne, Décret du 10 décembre 1851 (Bulletin n° 469, page 1074, n° 3420) ; Jura, - Décret du 17 décembre 1851 (Bulletin n° 475, page 1248, n° 3465).
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lui seul « Le droit de déclarer l’état de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en référer au Sénat dans le plus bref délai » (1).
Les événements de 1870 amenèrent l'application de l'état de siège politique dans des proportions inconnues jusque-là. Une quarantaine de départements (2) furent successivement soumis à ce régime par une série de décrets, dont beaucoup n'ont laissé aucune trace, n'ayant été insérés, par suite du trouble des temps, ni au Journal officiel, ni au Bulletin des lois (3).
La chute de l'Empire et la démission du gouvernement de la Défense nationale firent naïtre la question de savoir si le droit de déclarer l'état de siège appartenait toujours au pouvoirexécutif, conformément à l’article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852, ou avait fait retour au pouvoir législatif, par application des dispositions de l’article 1° de la loi du 9 août 1849.
(1) Quant aux conséquences de l'état de siège, l’article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852 se bornait à dire, dans son second paragraphe, qu'elles étaient réglées par la loi, ce qui confirmait sur ce point la loi du 9 août 1549.
(2) Voir : Discours de M. Ribière, au Sénat, le 14 mars 1878, lors de la discussion du projet de loi sur l’état de siège (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2886).
(3) Parmi les décrets déclaratifs de l’état de siège en 1870, nous mentionnerons comme ayant été régulièrement insérés, ceux de :
26 juillet 1870 : départements de la Moselle, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin (Bulletin des lois, 1570, Bulletin n° 1829, page 93, n° 17943; D., 1870, 4, 75);
7 août 1870 : département de la Seine (D., 1870, 4, 75);
9 août 1870 : département de la Haute-Garonne (Bulletin n° 1843, page 323, n° 18017; D , 1870, 4, 78);
13 août 1870 : département du Var (Bulletin n° 1849, page 358, n° 18042 ; D., 1870, 4, 80);
13 août 1870 : arrondissements maritimes de Cherbourg, Brest,
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Pour résoudre cette question, le gouvernement de M. Thiers déposait, le 7 avril 1871, un projet deloiaux termes duquel le Chef du pouvoir exécutif pouvait, à charge d’en rendre compte et d'en demander le maintien à l'Assemblée nationale, déclarer l’état de siège dans les départements autres que celui où elle siégeait. L’exposé des motifs rappelait les dispositions de la loi de 1849 sur le mode de déclaration de l'état de siège : il les considérait comme étant en vigueur et demandait d'y apporter quelques modifications, des événements récents ayant prouvé qu'il pouvait être utile, dans certains cas, de permettre au gouvernement de déclarer l’état de siège d'urgence, sous sa responsabilité, sauf la ratification de l’Assemblée, lorsqu'il apprenait que des troubles étaient imminents (1).
Conformément à la rédaction proposée par la commission chargée d'examiner ce projet(2), l'Assemblée Nationale vota la loi du 28 avril 1871 portant délégation, pour un délai de trois mois, au Chef du
Lorient et Rochefort(Bulletin n° 1849, p. 359, n° 18043; D., 1870, 4, 80);
20 août 1870 : département des Pyrénées-Orientales (Bulletin n° 1849, page 359, n° 18044; D., 1870, 4, 80);
22 août 1870 : départements du Cher et de la Nièvre (Bulletin ne 1855, page 424, n° 18081 ; D., 1870, 4, 83);
7 seplembre 1870 : arrondissement du Havre (Bulletin des lois, Gouvernement de la Défense nationale, Bulletin n° 3, page 19,.n° 27).
(1) Projet de loi sur l’état de siège, présenté par M. Thiers, président du Conseil, Chef du pouvoir exécutif de la République française et M. Picard, ministre de l’intérieur (Journal officiel du 26 avril 1871, page 773, Annexe n° 147).
(2) Voir : Rapport fait à l’Assemblée Nationale le 25 avril 1671 par M. Bertauld, au nom de la commission chargée d'examiner le projet de loi sur l’état de siège (Journal officiel du 29 avril 1871, page 820, Annexe n° 169).
pouvoir exécutif, du droit de déclarer l’état de siège dansles départements autres que celui où elle résidait, à charge de lui rendre compte immédiatement de la mise en état de siège et de lui en demander le maintien (1).
Il semblait donc qu'en 1871, on considérait la loi du 9 août 1849 comme ayant été remise pleinement en vigueur par le seul fait que la Constitution de 1852 avait cessé d'exister.
Lorsque le législateur de 1875 eut organisé le régime constitutionnel sur de nouvelles bases, les exigences de la loi du 9 août 1849 devenaient impossibles à observer. Le nouveau mode de représentation nationale était basé sur la dualité du Parlement : à une Assemblée unique succédaient deux Chambres qui se partageaient le pouvoir législatif. En outre, celui-ci devenait discontinu : la durée des sessions était limitée et pendant leur intervalle, il n'existait aucune commission de permanence. Enfin, au lieu d'un Président de la République nommé directement par la nation et responsable, la Constitution du 25 février 1875 instituait un Président élu par les deux Chambres réunies en Congrès, irresponsable, et pouvant, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés.
L'impossibilité de faire concorder les dispositions de la loi de 1849 avec la nouvelle organisation constitutionnelle prit une singulière importance pratique
(1) Voir : Bulletin des lois, (871, Bulletin n° 52, page 132, n° 376.
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en 1877, à la suite des incidents du 16 mai, qui amenèrent la chute du cabinet Jules Simon et la constitution du ministère de Broglie : lorsque le maréchal de Mac-Mahon eut dissous la Chambre par le décret du 25 juin, les partisans de la réaction à outrance proposaient en effet de soumettre le pays au régime de l’état de siège (1).
Or, il n'existait aucune disposition légale réglementant l'établissement de ce régime, en pareille circonstance, le cas de dissolution n'ayant pas été prévu par la loi de 1819, puisque, sous l'empire de la Constitution en vigueur à cette époque, l'Assemblée nationale ne pouvait pas être dissoute.
L'absence de réglementation concernant l’organisation de l’état de siège politique en cas de dissolution de la Chambre des députés fit craindre des abus de la part du gouvernement. Pour remédier à cette lacune, un député, M. Bardoux, déposa le 28 novembre 1877 un projet destiné à modifier celles des dispositions édictées en 1849, qui n'étaient plus en rapport avec le nouveau régime constitutionnel (2).
Ce projet devint la loi du 3 avril 1878, dont il convient de bien préciser la portée. Cette disposition n’a pas eu pour objet de remanier dans son ensemble la législation antérieure : elle s’est uniquement occupée de ce qui touchait à l’organisation de l’état de
() Voir : MarrTer, La Dissolu!ion des assemblées parlementaires, page 120.
(2) Proposition de loi sur l'état de siège présentée par M. Bardoux, à la Chambre des députés, le 26 novembre 1877 (Journal officiel du 3 décembre 1877, page 8025).
siège politique, en laissant complètement de côté tout ce qui était relatif à ses effets.
Sur ce point, la pensée du législateur de 1878 ne saurait faire de doute. « Nous laissons subsister les effets de la déclaration de l'état de siège, tels qu'ils sont déterminés par la loi de 1849, déclarait M. Franck- Chauveau dans son rapport à la Chambre des députés. Nousavons voulu simplement combler les lacunes de cette loi et en rendre l'application possible, en mettant celles de ses dispositions qui touchent à la constitution des pouvoirs publics en harmonie avec les instilutions actuelles du pays (1).» On ne saurait définir en termes plus précisla véritable portée de la loi du 3 avril 1878.
(1) Rapport fait à la Chambre des députés le 5 février 1878, par M. Franck-Chauveau, au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Bardoux sur l’état de siège (Journal officiel du 16 février 1878, page 1627).
