CHAPITRE II

Les Circonstances exceptionnelles pouvant motiver l’état de siège politique

Si l’on veut conserver à l’état de siège politique toute son efficacité, il faut lui donner un caractère exceptionnel et ne permettre l'application de ce régime que dans les cas d'extrême gravité.

La définition de ces cas est sans intérêt quand les Chambres sont réunies : comme elles seules peuvent proclamer l'état de siège, elles apprécieront souverainement la gravité des circonstances; mais elle a une grande importance quand cette déclaration dépend du gouvernement en l'absence des Chambres.

Le projet de loi déposé par M. Dufaure le 28 juillet 1849 portait : « l’état de siège ne peut être déclaré qu'en cas de guerre ou d'insurrection » (1). On avait pu constater, quelque tempsauparavant,lors des troubles de juin, l'efficacité de cette mesure pour la répression

(1) La même expression est employée par la Constitution prussienne du 31 janvier 1850 qui permet, par son article 111, la suspension momentanée des garanties constitutionnelles, dans les localités où cette mesure paraît nécessaire, en cas de guerre ou d'insurrection (Dareste, les Constilulions modernes, 2 édition, tome Ie, page 200).

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de l'émeute : aussi voulait-on permettre son établissementlorsque l'ordre public pourrait être troublé (1). Toutes les formes dans lesquelles la société et le gouvernement de la République étaient mis en péril constituaient l'insurrection contre la loi : la sédition, la rébellion, les rassemblements armés, les attroupements tumultueux, le refus d’obéissance à la force publique, la dévastation des propriétés publiques et privées pouvaient, au dire des promoteurs de la loi de 1849, permettre la déclaration de l’état de siège politique (2).

Lors de la discussion qui eut lieu à l'Assemblée Nationale, M. Dufaure, résumant toutes ces circonstances, disait : (Il y a des cas danslesquelsles troubles intérieurs peuvent être assimilés à un investissement de l'ennemi : quand la guerre civile est allumée ou va s'allumer, il est possible de faire pour une commune, pour un département, ce que le commandant de place fait pour la ville que le Gouvernement lui a donné mission de défendre contre l'ennemi, c’est-à-dire, la déclarer en état de siège » (3).

La commission nommée par l’Assemblée Nationale pour examiner le projet Dufaure marqua plus d'hésitation : elle estima que le mot «insurrection », n'étant

(1) Voir : Exposé des motifs et projet de loi, présenté par M. Dufaure, ministre de l'Intérieur, à l’Assemblée Nationale, le 28 juillet 1849 (Moniteur Universel du 2 août 1849, page 2564).

(2) Voir : Rapport fait au Président de la République, le 18 juillet 1849, par M. Boudet, au nom de la section de législation du Conseil d'Etat (Moniteur Universel du 8 août 1849, page 2619).

(3) Discours de M. Dufaure à l’Assemblée Nationale, à la séance du 9 août 1849 (Moniteur universel du 10 août 1849, page 2652).

pas encore entré dans le langage législatif, aurait pu, en raison de son sens équivoque, devenir la source de sérieuses difficultés.

Convenait-il de l’étendre aux mouvements tumultueux pouvant se produire dans les grandes villes, à l'occasion de la fixation du salaire des ouvriers, lorsque ces manifestations ne dépassaient point les limites d’une protestation agitée ? Si regrettables que fussent de tels désordres, l'état de siège appliqué à cette situation aurait été absolument hors de proportions avec la gravité du péril social.

Fallait-il au contraire restreindre le caractère insurrectionnel à une révolte à main armée se manifestant par une agression sanglante ? Cette interprétation n'allait pas sans de graves inconvénients, car il était bien préférable de pouvoir empêcher une lutte homicide par la promptitude et l'énergie des résolutions, que d’avoir à la réprimer par la force des armes (1).

Pour trancher la difficulté, l'Assemblée Nationale adopta une formule susceptible de la pluslarge interprétation : l’article 1‘ de la loi du 9 août 1849 décida la possibilité de déclarer l’état desiège «en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure ».

Le projet de loi déposé par M. Bardoux le 26 novembre 1877 se référait implicitement aux termes de cet article (2). Mais la commission de la Chambre des

(1) Voir : Rapport fait par M. Fourtanier à l’Assemblée Nationale, le 7 août 1849 (Moniteur universel du 11 août 1849, page 2680).

(2) Voir : Proposition de loi présentée par M. Bardoux, à la Chambre des députés, le 26 novembre 1877 (Journal officiel du 3 décembre 1877, page 8025).

députés jugea cette formule trop vague et proposa de limiter l’état de siège aux cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée (1).

Adoptée sans discussion par la Chambre, cette disposition fut vivement combattue au Sénat : on fit observer que l’état de siège nc devait pas être une mesure exclusivement répressive et ne serait pleinement efficace que s’ilpouvait prévenir l'explosion de l’émeute et l’effusion du sang.

Aussi la commission sénatoriale se rallia-t-elle à l'opinion de M. Bardoux et proposa-t-elle le maintien de l’article 1° dela loi du 9 août 1849, les déclarations arbitraires de l’état de siège, que l’on paraissait redouter en raison des termes très généraux employés par cette loi, n'étant pas à craindre : d’une part, le Président de la République ne pouvait, aux termes mêmes du projet, recourir à cette mesure qu'après avis du conseil des ministres, dont la responsabilité aurait été gravement engagée en cas d'abus ; d'autre part, le décret déclaratif ayant un caractère essentiellement provisoire et devant être soumis au contrôle immédiat du Parlement, on ne concevait pas le Président de la République proclamant l’état de siège d'une façon arbitraire, lorsque dès le lendemain cette mesure devait être jugée par les Chambres (2).

Lors de la discussion publique, la formule adoptée

(1) Rapport fait à la Chambre des députés, le 5 février 1878, par M. Franck Chauveau (Journal officiel Au 16 février 1878, page 1626).

(2) Rapport fait au Sénat par M. Delsol, le 9 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2900).

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par la Chambre fut également combattue par divers sénateurs : on prétendit notamment qu'il était dangereux d’entraver, par une formule trop étroite, l’initiative du Gouvernement et qu'il fallait au contraire lui laisser toute latitude pour agir suivant les éventualités qui se produiraient (1).

On ajoutaitencore que l'emploi du mot «insurrection» était absolument inutile, dans l'impossibilité où l’on était d'en donner une définition exacte. L'exemple du passé, disait-on, aurait dû suffire certains événements n’avaient-ils pas prouvé l’impuissance absolue de l'état de siège, lorsqu'il était proclamé trop tardivement, puisque, lors des journées de juin 1848, cette mesure énergique n'étant pas intervenue en temps opportun, ce retard «avait coûté à la France plus de généraux que les plus grandes batailles de l'Empire » (2)?

Malgré les arguments ainsi invoqués, la rédaction admise par la Chambre des députés fut également adoptée au Sénat et devint l’article 1* de la loi du 3 avril 1878 ainsi conçu : « l’état de siège ne peut être déclaré qu'en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ».

Cette formule nous paraît avoir satisfait aux nécessités pratiques : d’une part, donner au gouvernement une latitude suffisante pour la sauvegarde

() Voir : Discours de M. Lucien Brun au Sénat, le 14 mars 1878 (Journal officiel du 15 mars 1878, page 2893).

(2) Discours de M. Delsol au Sénat, le 15 mars 1878 (Journal officiel du 16 mars 1878, page 2941).

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de l’ordre public et d'autre part, empêcher les déclarations abusives et arbitraires de l’état de siège.

En dehors d’une guerre étrangère, où limminence du danger pour la sûreté de l'Etat ne saurait être contestée, l'insurrection à main armée est la seule circonstance où la déclaration de l’état de siège soit réellement indispensable à la sécurité publique. Lorsqu'une insurrection se borne à des rassemblements tumultueux, il n’y a pas besoin d'y recourir : c'est seulement dans le cas où les troubles revêtent un caractère d'extrême gravité, qu'il ya lieu de reconpaître à l'autorité militaire des droits aussi exorbitants que ceux résultant pour elle de la déclaration de l’état de siège. La loi de 1878 s’est d’ailleurs bornée en cela à consacrer les précédents historiques, car la plupart des lois et décrets ayant ordonné cette mesure au cours de notre histoire, ne sont intervenus que dans des circonstances où l'insurrection à main armée menaçait la sécurité publique.

D'autre part, la rédaction adoptée par le législateur de 1878 a le mérite de prévenir toute proclamation arbitraire de l’état de siège : elle réalise, à ce point de vue, un incontestable progrès sur la législation antérieure. Quoi de plus vague en effet que l'expression «péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure » employée par la loi du 9 août 1849 ! Permettre en ces termes l'établissement de l’état de siège, n'était-ce pas exposer la responsabilité gouvernementale à un véritable danger ? En présence de termes aussi vagues, la nécessité de cette mesure, et,

par suite, le droit du Gouvernement d'y recourir, pourraient toujours être discutés.

Ce danger ne semble plus à craindre aujourd’hui : l'imminence du péril étant limitée à la guerre étrangère ou à l'insurrection à main armée, il n’y a plus d'erreur ou d'équivoque possibles, puisqu'il s’agit de la constatation de deux faits matériels qui tombent sous les sens.

Les principes posés par l’article 1°’ de la loi du 3 avril 1878 furent, pour la première fois, appliqués par le décret du 2 août 1914, qui, en raison du péril imminent résultant d'une querre étrangère, proclama l’état de siège politique dans l’ensemble du territoire et les trois départements de l'Algérie.

Les dispositions de ce décret se justifiaient par la nécessité de concentrer tous les pouvoirs entre les mains de l'autorité militaire, non seulement dans la zone frontière, mais dans la totalité du pays. La mise de nos armées sur le pied de guerre et plustard l’entretien des effectifs exigeaient en effet la réunion sur tous les points de la France de nombreux détachements d'hommes appelés sous les drapeaux. Pour assurer le maintien de l’ordre dans ces conditions, il paraissait indispensable de conférer à l'autorité militaire les pouvoirs les plus étendus. Enfin, l'éventualité d'événements imprévus rendait également cette mesure nécessaire dans les trois départements de l'Algérie.

Telles furent, d’ailleurs, les raisons invoquées, tant par le ministre de la Guerre, dans son rapport au

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Président de la République (1), que par MM. Bienvenu-Martin et Henry Chéron, l’un dans l'exposé des motifs, l’autre dans son rapport au nom de la commission de l’armée, lors du dépôt sur le bureau du Sénat du projet de loi portant ratification du décret du 2 août (2).

(1) Journal officiel du 3 août 1914, page 7083. (2) Voir : Journal officiel, Sénat, session extraordinaire de 1914, Débats parlementaires, séance du 4 août 1914, pages 1306 et 1307.