C. — Les Banques cantonales

L'étude des banques cantonales est des plus complexes, par suite du manque absolu d'unité dans ce domaine, et de la diversité dans l’origine, l’organisation, et le rôle de ces établissements, selon les différents Cantons. Ce qui est plus particulièrement intéressant, c’est l’origine de ces institutions, le but dans lequel elles ont été créées et leurs relations avec l'Etat, aussi bien au point de vue de l’ingérence du Canton dans la direction dela banque, qu'à celui des prestations financières. Nous renoncons à donner une explication détaillée Canton par Canton, cette procédure serait peut-être excellente dans un ouvrage spécial sur les banques cantonales, maïs ici il semble préférable de poser une étude d’ensemble, en donnant seulement des exemples se rapportant à divers cas. Ladifficulté apparaît grande de rester aussi clair que possible, d'éviter dés confusions, des répétitions, dans ce domaine tellement complexe et confus.

L — ORIGINES HISTORIQUES. — Un coup d’œil en arrière semble indispensable pour comprendre la position de la question. Les banques cantonales ne sont pas en effet des institutions créées en vertu d’un plan et d’une orientation uniques; elles dérivent empiriquement de l’histoire et du développement économique de chaque Canton. Aux xv° et xvr° siècles, plusieurs établissements bancaires publiques se créèrent dans les villes de la Suisse. A l’exemple des banques municipales en lialie et en Hollande, leur fondation découle de la politique monétaire du moyen âge. Les seigneurs, ecclésiastiques ou laïques, et les villes investies du droit

de battre monnaie, cédèrent souvent ce privilège à des associations spéciales : les laus-Genossenschaften. C'était pour elles une source d'opérations fructueuses par le fait du change et des mutations monétaires entreprises de temps à autre ; là où le seigneur concède ce droit (à Bâle l’évêque le fit), les villes tendent avec acharnement à le prendre pour elles, et la lutie se prolonge souvent pendant des siècles, mais à la fin, les villes finissent toujours par triompher. Bâle réussit ainsi à établir un ÆZtablissement municipal de Change, qui frappait les monnaies et jouissait de privilèges exhorbitants pour les opérations habituelles de crédit. Il disparaît en 1746, emporté par les mêmes causes que le mercantilisme en général. A Saint-Gall, c’est une Caisse pour Prêts sur toile qui donne à la ville l'occasion d'exercer une activité bancaire ; à Zürich, la trop grande abondance de capitaux au début du xvarr° siècle, pousse le grand conseil à fonder en 1755, sous le nom de Leu et C*, une banque destinée à utiliser les disponibilités liquides à l'extérieur du pays; cette banque était bien dirigée par l'Etat, mais n'était pas une banque d'Etat proprement dite, car elle opérait avec les fonds des particuliers et pour leur bénéfice. Cette institution est la plus vieille banque suisse; elle existe encore sous forme de société anonyme, mais elle a traversé dans ces dernières années une crise qui a provoqué sa réorganisation forcée. À Berne, la ville créa dès le xvir* siècle un établissement destiné à faire fructifier par des prêts à intérêts son trésor de guerre. Cette banque fit de la sorte des avances à l'Angleterre et à la Hollande, et pendant tout le xvin® siècle continua à prêter aux nations étrangères ; son caractère évolue avec l’ensemble des conditions économiques.

IT. — CAUSES DE LA CRÉATION D'ÉTABLISSEMENTS CAN- TONAUX. — On pourrait multiplier les exemples; mais déjà on aperçoit que les Cantons ont des traditions ban-

caires, et sont habitués à s'occuper d'affaires financières depuis plusieurs siècles. De la sorte, quand au xrx° siècle le crédit proprement dit se développe, quand l’économie entre dans la phase moderne, faisant un appel toujours plus intense au capital par suite des conditions nouvelles de production, il est naturel que les Cantons prennent part à ce mouvement. Une analyse des causes qui ont amené la formation d'établissements cantonaux en fait ressortir quatre :

1° Fortifier l'épargne en lui assurant le moyen de déposer et de faire fructifier l'argent, avec plus de garanties que n’en offraient les caisses d’épargnes privées existant déjà ;

2 Subvenir au crédit hypothécaire, notamment au crédit foncier, dont les capitaux commençaient à se détourner pour s'intéresser à l’industrie naissante;

3° Faciliter, par un crédit à bon marché, l’activité des artisans et du petit commerce, concurrencés déjà par les manufactures, et que les organisations existantes ne suffisaient pas à satisfaire ;

4° Enfin, il est certain que les Cantons ont considéré qu'une banque serait pour eux une source de revenus, aussi bien par le privilège d'émission de billets que par les impôts dont le fisc pourrait les frapper.

Suivant les endroits, l’un ou l’autre de ces facteurs a été prépondérant. Il faut ajouter que la politique y a joué aussi un certain rôle, la création d’une banque était préconisée par l’un ou l’autre parti en s'inspirant parfois bien plus de considérations politiques que de nécessités économiques.

III. — Des DIVERS MODES DE CONSTITUTION. — Si l’idée d’un institut cantonal se répandit un peu partout, il faut considérer de quelle manière elle se réalisa dans la pratique, et comment apparaît selon les cas le caractère d’une banque d'Etat; c’est ici que le problème devient complexe, car non seulement les modes ont été multi-

p'es à l’origine, mais ils ont évolué, et presque chaque banque cantonale a une histoire distincte.

Un premier mode consiste pour les Cantons, à participer à la fondation d'une société anonyme avec des capitalistes privés ; dans ce cas la banque cantonale ne sera pas une banque d'Etat pure, le gouvernement local ayant seulement une influence en tani qu actionnaire ; c'est un système mixte. Il a été adopté, vers Le milieu du siècle passé, par la Banque Cantonale Vaudoise, par la Banque d’Argovie, par la Banque Cantonale Neuchâteloise, par la Banque de Soleure, et par la Banque Cantonale Fribourgeoise. Y faut ajouter qu'aucune de ces banques ne subsiste plus sous cette forme, sauf la Banque Cantonale Vaudoise, qui, avec la Banque Cantonale de Zug' récemment fondée représente les deux seuls: survivants du type mixte. De ces deux établissements, celui de Zug jouit de la garantie de l'Etat cantonal, son capital appartenant par moitié à l'Etat et à des particuliers; celui de Lausanne n'offre d’autres garanties à ses: créanciers que les garanties habituelles aux sociétés. anonymes, bien que sur un capital de 25 millions, 13 soient entre les mains de l'Etat. La création des établissements mixtes s’est généralement effectuée par la reprise d'établissements privés déjà existants (Zug, Soleure); ce système consistant à étendre la garantie cantonale sur des établissements qui n’élaient qu'en partie contrôlés par l'Etat, a eu parfois des conséquences fâcheuses, notamment pour l'Etat de Soleure, en 1885, qui perdit de la sorte plus de 2 millions 1/2. Ces événements sont une des causes pour lesquelles Les établissements jadis mixtes se sont transformés en banques purement cantonales (par exemple : la Banque de Soleure est devenue la Banque Cantonale de Soleure, par fusion avec la Caisse Hypothécaire du Canton de Soleure, ete). Il y avait done une tendance très nette à remplacer les ‘institutions mixtes par des institutions d'Etat; on estimait qu'une collaboration avec des parti-

culiers était impossible, car l'élément Etat exclut tout autre. Le cas de la Banque Cantonale Fribourgeoise est assez particulier ; il montre comment une banque mixte a fini par devenir, non pas une banque d'Etat; mais une banque privée. En 1850, l'Etat Fribourgeois avait participé à la création de la Banque Cantonale Fribourgeoise, qui appartenait donc au système mixte. En 1855, pour obéir à la tendance qui prédominait alors, on augmenta les droits des actionnaires privés, en restreignant en même temps le contrôle de l'Etat. Le résultat fut que cet établissement cessa graduellement de subir l'influence gouvernementale, si bien qu’une loi de 1892 créa une banque d'Etat pure : la Banque de l'Etat de Fribourg; qui doit assurer le service de l'amortissement de la dette publique. Aïnsi à Fribourg il existait une banque cantonale qui avait nettement cessé de présenter ce caractère, continuant cependant à en usurper le titre ; depuis une époque toute récente elle a pris, du reste, le nom de Banque Commerciale Fribourgeoise (1).

Un second mode consiste à fonder un: établissement cantonal sans aucune participation du capital privé : c’est alors une banque d'Etat pure. 22 établissements sur 24 entrent aujourd'hui dans cette catégorie, soit qu'ils y aient appartenu dès l’origine, ou qu'ils se soient ultérieurement transformés ; ils disposent d'un capital total global de 214 millions 1/2, alors que les banques de Zug et de Vaud, les seules exceptions, ne disposent à elles deux que d’un capital de 27 millions. La manière dont les Cantons ont procédé pour réunir le capital des banques d'Etat varie beaucoup ; en général ils ont recouru à l'emprunt (parfois même auprès de banques françaises). Souvent ces établissements cantonaux ont fonctionné longtemps sans capital (Uri, Lucerne, Gri-

1. Ayant dû cesser ses paiements, elle est aujourd’hui en liquidation,

sons), ce qui était possible tant qu'ils ne dépassaient pas le cadre de simples caisses d'épargne.

Tous les Cantons, à l'exception de Genève, possèdent une banque cantonale ; Genève, la citadelle de la banque privée, n’a pas senti le besoin d’une institution de ce genre ; elle se contente seulement d'une caisse hypothécaire cantonale. Le Tessin en possède une depuis 1914 ; avant cette date, il y avait à la suite de ‘la liquidation de plusieurs établissements, une Banque du Tessin S. A. dont le Canton s’était réservé le droit de faire une banque d'Etat ; elle est devenue par suite de cette convention, la Banca dello Stato del Cantone Ticine. Le Valais avait une banque cantonale mixte émettant des billets ; cet établissement fit, en 1871, une faillite retentissante ; depuis 1895, le Canton possède une Caisse hypothécaire et d'épargne du Canton du Valais, véritable établissement d'Etat qui fait partie du Cartel des Banques Cantonales depuis 1914, et qui s’est transformé réellement en banque cantonale.

IV. — PRINCIPAUX POINTS DE CONTACT AVEC L'ETAT. — Après avoir dégagé Le caractère des banques cantonales au point de vue de leur formation et de la composition de leur capital, il faut considérer trois autres points d'où ressort leur caractère de banques d'Etat.

1° Leurs obligations envers le fisc ;

Comme les banques cantonales n’ont pas une constitution uniforme, la mesure suivant laquelle elles sont soumises à l'impôt est variable ; la plupart des banques d'Etat pures sont exonérées de tout impôt envers l'Etat et la Commune ; mais les deux établissements mixtes des Cantons de Vaud et de Zug sont soumis à tous les impôts ordinaires. Quand les banques émettaient encore des billets, avant la création de la Banque Nationale, l'Etat fédéral et les Cantons frappaient les émissions d'un impôt proportionnel. Ainsi, vis-à-vis du fisc, elles

ont un privilège absolu qui ne s'explique que par leur “nature spéciale.

2° L'ingérence du Canton dans la direction.

Ce point est très intéressant, car il est rare de trouver dans d’autres pays une action plus directe d’un gouvernement sur les affaires même d’une banque. Parlons tout d'abord des banques d'Etat pures qui sont les plus nombreuses ; la haute surveillance du Canton s'explique déjà par le fait qu'il est garant de l’établissement. Elle est exercée soit par le Pouvoir Exécutif, soit par le Grand Conseil du Canton et elle englobe les trois organes directeurs des banques.

Le Conseil de Banque (Bankrat) ;

Le Comité Exécutif (Ausschuss), qui n’est qu’une délégation du conseil ;

Enfin, la direction elle-même.

Les membres du conseil, dont le nombre varie de 5 à 21 selon les établissements, sont élus par le Grand Conseil, ou choisis partiellement par le Gouvernement, selon des modes qui varient de Canton à Canton. Le président, qui est aussi le président de la banque, est nommé en général par le Grand Conseil. Le Comité Exécutif, se composant de 3 à 5 membres, est élu par le Conseil, par le Parlement, ou bien nommé par le Gouvernement, selon les Cantons. Ce comité est actif et donne lés ordres immédiats à la direction selon les décisions du Conseil. Enfin, la direction même se compose d’un directeur ou de plusieurs membres nommés par le Conseil, par le Gouvernement ou par le Grand Conseil, selon les cas. En résumé, pas de règle unique, mais dans tous les cas une action très étroite des pouvoirs publies et du Parlement dans le choix des fonctionnaires de la banque. La représentation même des autorités cantonales dans l'état-major de l'établissement n'est pas assurée de façon plus uniforme ; en général, un ou deux membres du Gouvernement siègent au Conseil d'Administration, mais cette règle comporte des excep-

tions et des variantes sur lesquelles nous n'insistons pas. Pour accentuer encore le contrôle de l'Eiat, le Parlement cantonal nomme en général chaque année une commission spéciale pour contrôler le bilan, et dans beaucoup de cas la loi lui accorde le droit de désigner une autre commission spéciale pour contrôler à n’importe quel moment les livres de la banque, et prendre connaissance de l’ensemble de ses affaires. Il semble bien qu’il soit difficile de trouver ailleurs un exemple de banques aussi étroitement unies à un Gouvernement que le sont les banques des Cantons helvétiques. Il est étonnant qu'on n'ait pas d’autres déboires à enregistrer que ceux de Soleure et du Valais, ee dernier, surtout, étant dû à la mauvaise gestion de l’élément politique. On peut y voir une preuve de l'esprit réaliste et pratique des gouvernements locaux, car les abus et les dangers que pourraient entraîner dans d’autres pays des banques d'Etat offrant à la politique un terrain d'action si attrayant, sont faciles à imaginer.

Les deux établissements mixtes de Vaud et de Zug ont des organismes de direction en partie nommés par les actionnaires, en partie par le Gouvernement ; l'influence de celui-ci n'est donc pas seule à s'exercer, mais en fait elle est suffisante pour contrôler efficacementi (1).

3° L'emploi des bénéfices.

De ce qui précède, il est naturel que le bénéfice net soit versé au compte de l'Etat, du moins pour les banques cantonales pures. Pour les établissements mixtes, l'Etat n'intervient au partage des bénéfices qu’en qualité d’actionnaire ; dans le canton de Vaud, il touche le même dividende que les particuliers. À Zug, il reçoit une indemnité supplémentaire en échange de sa garantie générale.

1. Rappelons, d’ailleurs, que la Banque Cantonale Vaudoise n’est pas garantie par le Canton,

Après cet aperçu aussi précis et bref que possible sur l’origine et l’organisation des banques cantonales, on donnera des indications succinctes sur leur activité en général, en renvoyant à l’étude sur le crédit foncier, faite dans la première partie, pour toutes les questions s’y rapportant (1).

V.— Le CHAMP D'ACTIVITÉ DES BANQUES CANTONALES. — Le champ d'activité des banques cantonales est essentiellement mixte : elles sont à la fois des caisses d'épargne, des banques hypothécaires, et elles font aussi, mais dans une moindre proportion, les opérations commerciales ordinaires.

Avant d'examiner ces trois points, disons de suite que la proportion dans laquelle elles exercent leur activité varie beaucoup, selon leur importance ; la rubrique Banques Cantonales comprend, en effet, aussi bien de grands que de petits établissements. Certains présentent essentiellement le caractère de simples caisses d'épargne (Unterwalden et Uri); d’autres, par la nature et l'importance de leurs opérations, peuvent prendre rang parmi les tout grands établissements (Zurich, Bâle, Berne). Le tableau ci-dessous permet de se rendre compte de la diversité de leurs fonctions, selon leur grandeur ; il se rapporte à l’année qui a ‘précédé la guerre, donc à une période d'activité normale.

Proportion de l'actif en °},.

Effets Débi-

Hyÿpode change teurs Avances Effets

thèques Petites banques . 8,797243;02 7: 30,93 12,57. 27,20 Banques moyennes 7,02 16,20 6,50 6,64 52,56 Grandes banques. 14,12 14,45 5,92 4,65 49,65

1. On renonce à étudier le rôle qu’elles ont joué avant 1907 comme banques d’émissions, cette question ne présentant plus qu'un intérêt purement historique,

Il ressort de ce tableau que les petites banques font moins d’avances hypothécaires, une conséquence de la loi sur le taux maximum des hypothèques (voir p. 24).

Fonctions de caisses d'épargne. — Les banques cantonales drainent l'épargne, grâce à leurs nombreuses agences disséminées dans le Canton. Leur caractère officiel leur donne la confiance du public, et le Canton s'efforce toujours d'assurer aux déposants le maximum de rétribution. À des époques de capitaux liquides très abondants, les banques n’acceptent, dans certains Cantons, que les dépôts des habitants dudit Canton. Parfois aussi, les non-citoyens bénéficient ‘en tous cas de conditions moins avantageuses que les citoyens. Ces particularités illustrent, de façon assez originale, la mentalité très fédérative qui règne encore en Suisse. Au point de vue social, l'esprit démocratique du pays se révèle dans le fait que souvent les petits dépôts, au-dessous d’un certain chiffre, reçoivent un intérêt plus élevé que les autres. On renonce à entrer dans le détail des opérations d'épargne, minimum et maximum de dépôt, préavis pour les retraits, etc. Tous ces points sont prévus en Suisse comme partout ailleurs et n'offrent rien de particulier.

Fonctions hypothécaires. — Au point de vue hypothécaire, on sait déjà que les banques cantonales jouent un rôle prépondérant dans les crédits fonciers. Mais rechercher si les hypothèques urbaines dépassent ou sont inférieures aux hypothèques rurales, cela dépend essentiellement de la structure économique de chaque Canton et de ses besoins propres (1). Ceux qui accusent un développement industriel intense font appel aux banques cantonales pour des hypothèques sur les fabriques. Dans certaines villes, à Bâle par

1. Les banques de Berne et de Vaud ne font pas d’opérations hypothé-

caires, celles-ci étant faites par les Caisses hypothécaires cantonales fonctionnant indépendamment,

exemple, la Banque Cantonale a beaucoup contribué à l'agrandissement de la ville, et le chiffre de ses hypothèques urbaines est passé de 17,2 millons en 1900, à 115,6 millions en 1912. Dans les Cantons où l’industrie hôtelière est prépondérante (Grisons), les crédits hypothécaires sur immeubles hôteliers représentent alors la majorité. On pourrait multiplier les exemples tendant à prouver que la nature des crédits hypothécaires reflète exactement les conditions économiques du Canton ; une des raisons en est que la grande majorité des établissements cantonaux ne donne des crédits que sur des terres, terrains ou immeubles, situés dans leur Canton; au cas où ils ne trouveraient pas chez eux de quoi employer leurs disponibilités, ils étendent leur activité sur les cantons voisins. Le taux des crédits hypothécaires est Le plus bas possible, par le fait du caracière de banques d'Etat et d'Etat démocratique. On aexaminé déjà les lois qui ont tendu à limiter le taux hypothécaire, et la manière dont on a été obligé de les tourner. Les banques cantonales ne se contentent pas d'accorder des crédits strictement hypothécaires : elles se montrent souvent tellement larges, que la valeur de la terre ou de l'immeuble ne suffisant plus comme garantie, elles demandent une caution personnelle complémentaire. Cette largeur de vue n’a pas de graves conséquences, parce qu’elles n’agissent en général que dansun rayon restreint.

Les fonds nécessaires aux opérations hypothécaires proviennent des épargnes, et de l'émission d’obligations de trois à cinq ans. La proportion de l'argent emprunté par obligations à court terme est plus élevée dans les grands établissements que dans les petits. Ces obligations constituent un réel danger par suite de leur terme trop court, danger signalé par un grand financier qui rappelle les inconvénients de pe svsièms en temps de crise, quand les gages hypothécaires baissent de valeur, que les débiteurs sont insolvables et que

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les créanciers obligataires ne renouvellent pas les ob'gations échues. Un mode plus prudent et:pratique est employé par la‘ Banque Cantonale Neuchäâteloise, qui émet’ des obligations remboursables par tirages au sort en vingt-cinq ou trente-cinq ans.

Opérations Commerciales. — Nous serons également bref sur l’activité commerciale des banques cantonales ; cette branche est d’ailleurs la :moiïns ‘importante de toutes. Le portefeuille de change varie suivant-les conditions économiques du Canton, conditions qui se reflètent fidèlement dans la nature du papier : le papier sur l'étranger n’existe que dans de très faibles proportions. L’escompte des billets est souvent'un moyen soit d’accorder un crédit à court terme à'des agriculteurs ou.à des artisans, quand il s’agit par: exemple, «d'effets de complaisance » tirés sur soi-même ; ee cas se représente souvent. Le mouvement des comptes courants est. en progression croissante, et même dans plusieurs Can- ‘tons des banques sont autorisées à ouvrir des crédits à découvert. Il y a des cas où les banques cantonales se sont intéressées, d’une‘facon imprudente,. à. différentes affaires, surtout quand-elles croyaient soutenir l'intérêt économique général, sans voir que l’opération était financièrement mauvaise. Ces::maladresses sont ‘parfois imputables à l’ingérence de l'Etat cantonal dans la direction.-Rappelons seulement la ‘participation de la Banque de l'Etat de Fribourg dans Le Village ‘Suisse,’ lors de Exposition Internationale .de ; 1900, qui à entraîné une perte de plus d'un quart de million (1).

Il y aurait beaucoup d’autres ‘détails à donner sur les banques cantonales, des chiffres, des statistiques à fournir. Mais : ainsi qu'il a: été dit au début de cet

1. On a vu que, les grandes banques cantonales, à l’exception de celle de Berne, sont groupées dans une Union des Banques Cantonales Suisses pour toutes les émissions d’obligations dela Confédération, des. Cantons et: des Communes (pourle mcéanisme de cette Union, voir page ).

‘: ouvrage, nous devons nous-borner à étudier les traits vles plus originaux seulement. Nous, avons. voulu: mon- 4rer que: ces. banques sont.des organismes uniques, dans leur genre en Europe; qu'elles proviennent du. carac- -tère fédéral de la Suisse, et.que par beaucoup.de points - elles: donnent des indications. éloquentes sur. l'esprit - même :du pays.

D. — Banques hypothécaires.

‘L'ordre dans-lequel on étudie-les différents groupes de banques s'impose par la connexité des-matières: Les “banques cantonales: consacrent/ la majeure partie de leur activité aux opérations hypothécaires ;mais le:morcéllement du système suisse:n'empêche pas ‘unessérie d’autres établissements de:se consacrer plus ou:moins “exclusivement à-cette’ forme ‘de’ crédit; ils portent le nom de Banques Hypothécaires,;mais sont loin d'ap- - partenir à un même iype-et d'exercer la même activité. Ce domaine-est particulièrement complexe, chaque éta- ‘ blissement ayant, sinon-une physionomie :distinete,'du moins des caractéristiques-spéciales. Pour:plus :de simplicité il faut établir une distinction selon un double

- criterium :

1° Caractère juridique ; #0 î

2° Activité purement hypothécaire, ou activité mixte.

IL. — CARACTÈRE JURIDIQUE. — Au point de vue de leur nature juridique, les banques hypothécaires se dis- 4inguent en :

A. —* Caisses hypothécaires fondées et contrôlées parles Cantons. Ve B. — Banques hypothécaires constituées sous forme de

… sociétés anonymes par actions, avec un capital purement privé.

.A,— Caisses hypothécaires fondées et contrôlées par Les Cantons. — Nous n'insisterons.pas.sur celte forme

qui rappelle, par beaucoup de points, celle des banques cantonales mixtes. La plus ancienne est la Caisse Hy-pothécaire du Canton de Berne, fondée en 1846, qui est une caisse d'Etat pure ; de même la Caisse Hypothécaire du Canton de Genève. Le Crédit Foncier Vaudois, de Lausanne, est de nature mixte; il a atteint une grande prospérité et fait un chiffre d’affaires important. En

tout, six établissements appartiennent à cette catégorie (1).

B. — Banques Hypothécaires constituées sous forme de sociétés anonymes par actions, avec un capital purement privé. — La fondation des banques hypothécaires à capital privé remonte, en général, aux années comprises entre 1850 et 1870, période de libéralisme économique qui tendait à limiter l’action de l'Etat dans ce domaine. Les Pouvoirs publics ont certainement favorisé et aidé la création de ces établissements, mais actuellement leur capital-actions est exclusivement privé et ils ne sont plus, en aucune facon, sous l'influence de l'Etat. En 1849, se constitua la première société de ce genre: la Banque Hypothécaire de Bûle- Campagnes ; il y en a aujourd'hui 12 (2).

IL. — Acriviré. — Ce criterium consiste à distinguer selon que les banques se limitent plus ou moins strictement à des opérations hypothécaires pures. Il est moins rigoureux et stable que le premier, car le champ d'activité des banques varie suivant les circonstances,

1. Caisse Hypothécaire du Canton de Genève, Caisse Hypothécaire du Canton de Fribourg, Crédit Foncier Vaudois, Einzinserkasse de Lucerne, Caisse Hypothécaire et d'Epargne du Valais, Caisse Hypothécaire du Canton de Berne.

2. Banque Hypothécaire de Bâle- Gampègne, Crédit Foncier Neuchätelois, Banque Hypothécaire de Bâle, Caisse Hypothécaire de Saint-Gall, Banque Hypothécaire de Winterlhür. Banque Hypothécaire de Lenzbourg, Caisse Foncière du Jura, Banque Hypothécaire Suisse à Soleure, Bodenkredit Bank de Lucerne, Banque de Lucerne, Bodenkredit Bank de Bâle, Banque Hypothécaire d'Argovie.

et rien ne les empêche, en théorie, de le modifier. Voici cependant une distinction assez souple pour répondre aux réalités :

A. — Banques se livrant essentiellement à des opérations purement hypothécaires. Ce sont les opérations à longue échéance destinées à fournir à l'industrie et au commerce des moyens étendus. Les crédits sont consentis pour six ans et renouvelables : c’est le type d'opérations pratiquées par lamajorité des banques hypothécaires suisses examinées ci-dessus; mais elles y ajoutent d'ordinaire trois autres branches qui ne sont plus hypothécaires (1) :

1° Crédits à des Communes et des corporations, sans garanties spéciales ;

2° Utilisation éventuelle des disponibilités en placements de premier ordre ; ou en escompte de papier bancaire ;

3° Garde et administration de titres, surtout de valeurs hypothécaires.

Ainsi, des établissements strictement hypothécaires, qui ne se procurent des fonds que par l'émission de lettres de gage et d'obligations foncières, pour les placer ensuite exclusivement en hypothèques, des établissements de ce genre font totalement défaut en Suisse.

B. — Banques se livrant à des opérations mixtes. En dehors des opérations de la catégorie A, quelques établissements (parexemple, la Banque Hypothécaire d’Argovie, la Caisse Hypothécaire et d'Epargne du Valais) se livrent aussi à une activité d’un caractère plutôt commercial. On se contentera de citer : l'ouverture de comptes courants, l’escompte et l’encaissement d'effets, les opérations de bourse, etc...

1. La majorité des banques hypothécaires exerçant leur activité dans

de grands centres, prennent surtout des hypothèques urbaines; mais il y a, naturellement, des exceptions ; nous en avons noté en parlant du cré-

dit foncier.

Ces indications suffiront, en l'espèce, pour compren- : dre l’ensemble de la structure et de l'activité des banques hypothécaires en général. On se propose d'étudier: maintepant quelques points d’un intérêt plus immédiat: les difficultés éprouvées par certaines banques hypothécaires parle fait du bouleversement économique de l'Europe, et les projets de’ simplification et d'unification.du système hypothécaire par la création d'une institution fédérale.

La place prépondérante prise par les banques cantonales sur le marché hypothécaire, avait conduit, depuis vingt-cinq ans surtout, les banques hypothécaires à prendre une orientation nouvelle, à faire des opérations avec les pays étrangers. De même, la Banque Leu.et C° — la plus ancienne-maison suisse — avait en portefeuille unlot important detitres hypothéeaires allemands, autri-. chiens et hongrois. Ce fait est extraordinaire parce que, en général, les banques commerciales -ont pour règle absolue de ne pas faire elles-mêmes d'opérations hypothécaires (1). La Banque Leu et C* était une exception, et tout en.se livrant. au trafic habituel d’une banque commerciale, elle avait un département hypothécaire très actif, Les opérations étrangères de-ces établisse-menis étaient d'un bon rendement en. temps normal, mais lorsque la crise des changes se mit à prendre desproportions imprévues, le danger devint considérable et provoqua parfois des faillites et dès réorganisations. Le fait est facile à comprendre : quand les titres hypothécaires sont libellés en monnaies étrangères dépréciées, leur remboursement entraîne des conséquences désasireuses; quand ils sont libellés en or, les débi-

1. Les banques commerciales ont parfois participé à la fondation d’éta- blissements hypothécaires autonomes parce qu’ellés se trouvent souvent ! amenées à faire des opérations entraînant des crédits hypothécaires . qu’elles ne veulent pas éonsentir 'elles-mêmes. Ainsi, leiCrédit Suisse a provoqué:la création du Crédit Foncier Suisse (Schweirerische: Bodenkre=. difans{alt),; et'la! Société'de Banque Suisse, celle du Crédit Foncier de Bâle. (Basler Bodenkredithank).

soeurs sont dans l'impossibilité de les rembourser, et la vente des'titres (qui rencontrerail du reste des difficultés pratiques considérables) ne produirait qu'un montant infime ‘en francs suisses. La’situation des :établis- : semenisainsi paralysés est aggravée par suite desmoyens employés pour se procurer les fonds nécessaires à leurs Opérations; ils: ont en: effet recours, soit à des bons.de caisse à trois ans, soit à des obligations d’une durée un peu supérieure mais totalement insuffisante pour assurer la stabilité nécessaire: Alors, quand sous la pression de circonstances économiques; les souseriptions d’obligations nouvelles se ralentissent, .que le public exige le remboursement; et que d'autre part la banque ne peut pas rentrer’ dans ses avances: à l'étranger, seule une puissante intervention peut sauver d’une catastrophe. Ces circonstances ont déjà entraîné la ruine de quelques petits établissements, tandis que d’autres ont pu négocier.des .appuis. La:clause-or devient pratiquement:ino-

pérante, ce qui explique la convention signée le 10 dé-

cembre 1920 entre la Suisse et le Reich allemand, au: sujet du‘ remboursement des titres hypothécaires-or ; la Suisse accorde un. délai de dix ans, au ..bout duquel le remboursement devra:être opéré; soil en or; soit en: francs suisses au cours de 123 francs 45 pour 100 marks:

Un délai supplémentaire de cinq ans:-est consenti aux

débiteurs allemands si le cours du mark n’aiteint pas 65 francs en 1930. Les intérêts échus annuellement doivent être:payés en marks-papier au cours de 20 francs: pour100 marks, cours qui s’élèvera proportionnellement au cours du mark'sur'le marché libre en Suisse. Cette convention, et surtout la clause relative aux intérêts, estdifficilement exécutable, vu la baisse prodigieuse: depuis cette époque, où Les 100 marks quotaient encore: 9 francs environ ; elle entraîne des procès et des discussions interminables avec les Allemands qui ne peuvent plus en suivre les prescriptions, ou qui cherchent à se:dérober aux obligations qui leurisont imposées; si:

légères qu'elles soient par rapport aux sacrifices importants consentis par les créanciers. Les débiteurs allemands déclarant presque tous être dans l'impossibilité de faire face au paiement des intérêts, obtenir contre eux un jugement de poursuites en Allemagne ne serait d'aucune utilité pratique, car ce jugement ne tiendrait pas compte de la dépréciation du mark. De telle sorte qu'en dépit de toutes les conventions, on ne peut s'attendre à un rendement quelconque des hypothèques-or, tant que le mark restera à un niveau exagérément bas. Les établissements hypothécaires sont donc obligés d'envisager en face la situation nouvelle, et de chercher des arrangements avec leurs propres créanciers : ceux-ci n'auraient d’ailleurs aucun intérêt à provoquer une faillite qui entraînerait pour tous des pertes considérabies vu l'impossibilité de réaliser effectivement la vente des gages hypothécaires. Parmi les banques les plus atteintes, citons la Banque Hypothécaire de Bâle, le Crédit Foncier de Bâle, et Leu et C*, cette dernière ayant subi une réorganisation complète. La Banque Hypothécaire de Büûle avait consenti de nombreuses hypothèques en Alsace, avant 1918 ; les tribunaux lui ont refusé le bénéfice de la valorisation du mark, après que l’AIsace fut redevenue française, et cette décision influe naturellement de manière défavorable sur la situation de la banque. Le Crédit Foncier de Bâle a placé les trois quarts de ses fonds en titres hypothécaires allemands avec clause-or; en décembre 1921, il s’est trouvé dans l'impossibilité de faire face aux échéances de ses obligations, et même de payer les intérêts ; les créanciers ont accepté, au début de 1922, la proposition de proroger jusqu'en 1930 les bons de caisse et obligations, et de se contenier, au lieu d’un intérêt fixe, de l’excédent annuel! des recettes sur les dépenses.

En ce qui concerne la maison Leu et Cie, son protefeuille avait subi une telle dépréciation qu'il fallait procéder à une amputation de l'actif de plus de 32 millions

de francs. Ceite ancienne maison a pu éviter de déposer son bilan grâce au concours de la Société de Banque Suisse, qui a dirigé l'émission de 20 millions de francs d'actions de priorité 8 ‘/,, non cumulatives, tandis que le capital primitif de Leu et Cie fut abaissé de 40 à 20 millions par dévalorisation de moitié des actions. Cette opération de sauvetage, dans le détail de laquelle il est inutile de pénétrer plus profondément, permet à Leu et Gie de continuer son existence sous l'influence directe de la Société de Banque Suisse, qui est représentée à son conseil. Pour venir en aide aux instituts hypothécaires, on avait proposé de se servir de la Caisse de Prêts de la Confédération ; V' Association des Banquiers a ‘combattu ce projet qui entrainerait une circulation fiduciaire plus élevée, et créerait un précédent dangereux. | Terminons le chapiire sur les banques hypothécaires par l'aperçu d’un projet de loi destiné à unifier le crédit hypothécaire, et à alléger la situation des banques. Cette question soulève en Suisse des controverses très vives, car il s’agit de savoir si un institut hypothécaire central aurait le monopole de l'émission de lettres de gage, s’il serait purement privé, purement d'Etat, ou mixte. Les banques cantonales s'opposent naturellement à ce qu'on confère à un étabiissement central un monopole, de sorte qu'on devra probablement aboutir à un compromis. C’est dans ce sens que s’est exprimée, en mai 1919, une commission composée de MM. le docteur Jules Frey, le professeur Eugène Huber, le professeur Landmann, et Ferdinand Virieux, commission qui a présenté, à cette époque, un projet de loi qui est encore en discussion. D’après ce projet, l'émission de lettres de gage serait confiée « à certains grands établissements de crédits foncier, ainsi qu'à une banque hypothécaire suisse, agissant avec le concours et sous le contrôle de la confédération, mais possédant une personnalité juridique propre ». Le but de cette banque

hypothécaire serait d'accorder aux auires banques hypo-thécaires des crédits à longue échéance grâce aux

lettres de gage qu'elle émettrait ; mais elle n'aurait pas

una monopole:absolu, puisque d autres établissements: pourraient émettre, éux aussi, des lettres de gage sous. leur propre responsabilité. Le projet de loi accorde ce

privilège à:des banques d’un capital versé d’au moins 40 millions de franes, et dont les créances hypothé-

caires suisses s'élèvent à 60 °/, de l’ensemble. Ces sti-

pulations permettraient d'étendre le privilège à environ. 13 banques cantonales et 6 banques hypothécaires. Il. semble inutile d'examiner de plus près le projet de loi

en question, non pas qu’on recule devant la difficulté,

— il est d’ailleurs loin d'être clair et compréhensible,

— mais parce que la longueur de l’examen retarderait

la marche de cette étude. De plus, le projet sera pro-

bablement modifié et remanié avant d'être finalement

adopté (1).

De l'étude sur les banques hypothécaires, il se RS la conclusion qu'elles constituent l'élément le moins: florissant de l’organisation bancaire suisse (2). Elle se sont engagées, peut-être imprudemment, dans les opérations à l'étranger, sans se préoccuper assez du fait. qu'elles ne disposaient que de fonds à court terme. Leur situation . actuelle donne les plus grands soucis aux. financiers, qui estiment que pour l’améliorer et la stabiliser, des sacrifices réels et douloureux-devront être consentis par les créanciers.

1. Pourles mêmes raisons, on n’aborde pas la controverse au sujet de l’opportunité et de la nature d’un institut fédéral dont la mise en marche se heurterait, en pratique, à des difficultés considérables: Ceux que la!° question intéresse particulièrement peuvent s’en rapporter à la presse financière, à la brochure de M. Théodore Aubert, ainsi qu'aux comptes rendus parlementaires.

2. [1 faut remarquer au contraire que la branche hypothécaire des? banques cantonales est en général florissante, ainsi qu’on l’a vu plus: baut.

L'ORGANISATION! DES. BANQUES ‘EN SUISSE 105 E.— Caisses d'épargne et de prêts.

: TY . # 2 HpAS F. — Caisses d'épargne.

La statistique des. banques suisses, publiée par la Banque. Nationale, distingue les Caisses d'Epargne et de Prêts,et les Caisses d Éparg ne tout court; sous cette dernière rubrique, elle groupe les ER nt dont le passif est formé, pour plus de 50 +/,, par des dépôts d'épargne. Mais ce criterium de distinction est artificiel, et la différence entre les deux groupes est une différence de nuance, de degré, mais non pas de caractère juridique ou de fonctions économiques. En comparant le-total des bilans des caisses d'épargne et de prêts, et

celui des caisses d'épargne, on observe que la nature.et

l'importance des postes. respectifs sont suffisamment identiques pour qu'il soit permis de se passer d’une étude séparée, et de traiter ensemble les deux groupes.

L'origine historique et le‘but de ces institutions sont les mêmes : stimuler l'esprit d'épargne, procurer un crédit à bon marché aux classes moyennes (artisans, agriculteurs, etc.), pour leur permettre d'améliorer leur condition par le travail. Ce but paraît bien plus social que financier, et dans cet ordre d'idées il y aurait des explications intéressantes à donner sur les conceptions d'épargne et de-crédit de socialistes ou de philanthropes de l’époque qui a précédé celle de Marx : de Buchez, .

. dé Proudhon,de Schulze-Delitsch, etc...Le cadre stric-

tement financier de cet ouvrage ne nous permettant pas des considérations de ce genre, on se bornera à donner sur.ces établissements des indications techniques très: brèves, pour examiner avee plus de détails la. Parque: Populaire Suisse, société coopérative de crédit très spé-ciale en son genre et dont l'extension est telle, qu'elle a pris l'importance financière d'un grand établissement de crédit par actions.

Il n'y a aucune unité dans le groupe des caisses d'épar” gne et de prêts, pas plus que dans celui des caisses d épargne ; il n'existe pas en Suisse de mesures législatives spéciales pour fixer les conditions de leur activité ; ré—. cemment, une dizaine de Cantons ont édicté des prescriptions pour garantir la sécurité des dépôts, mais il n'y a pas encore de mesure uniforme d'ensemble. L’initiaiive privée a eu libre cours, et les coopératives professionnelles ou agricoles ont fondé des caisses selon leurs besoins, les Pouvoirs publics ayant accordé, dans ceriains cas, des subventions. Au point de vue juridique, on peut distinguer :

1° Les sociétés par actions ;

2° Les coopératives ;

3° Les établissements dotés ou garantis par le Canton ou par la Commune ;

&° Les associations (Union des Caisses de crédit mutuel, genre Raiffeisen) ;

»° Les maisons privées.

Environ 75 ‘/, des caisses d'épargne et de prêts appartiennent à la catégorie des sociétés par actions. Pour les caisses d'épargne, sur 116 établissements en 1920, on comptait :

78 coopératives ;

23 sociétés pas actions ;

10 établissements communaux ;

1 établissement d'Etat, et 4 caisses créées par fondation.

Les coopératives appartiennent à des types très différents : avec ou sans capital social, avec ou sans garantie illimitée des membres ; ce ne sont souvent que de modestes entreprises professionnelles, destinées à procurer, en cas de besoin, des fonds de roulement restreints à leurs membres (1). Au point de vue de leur activité,

1. L'Union des Caisses Raiïffeisen, copiée sur le modèle allemand, opère surtout en matière de crédit rural.

l'actif du bilan se compose surtout de prèts hypothécaires ; le passif, de dépôts d'épargne. Mais le rôle de ces établissements dans l'administration des épargnes nationales est beaucoup moins important qu'il ne pourrait l'être : le total des épargnes confiées aux deux groupes ne s'élève qu'à 1 milliard, alors que le total des dépôts de l’ensemble des banques dépasse 2 milliards 3/4 ; la proportion est inférieure à 40 °/,. À côté des dépôts d'épargne, il y a des dépôts en féompte-courant, des Se de chèques et de viremerffs, une preuve de plus qu'ici la spécialisation n'existe pas davantage que dans le groupe des banques hypothécaires. Ce défaut de spécialisation est un trait courant dans l’organisation bancaire suisse. Nous aurons à revenir plus tard sur ce point.

Les prêts hypothécaires sont la manière usuelle dont les caisses font fructifier leurs fonds. Nous avons vu le rôle qu'elles jouent dans le crédit rural, surtout les caisses d'épargne et de prêts, en raison du peu d’importance des coopératives agricoles. Ces établissements sont les mieux placés pour prendre avec le maximum de sécurité, dans un rayon purement local, des hypothèques sur les terres ; en dehors des opérations hypothécaires, elles se livrent plus ou moins aux opérations bancaires habituelles : escompte, achat de titres, etc. On ne peut poser aucune règle, tout étant question d'opportunité ; mais souvent il n’est pas rare qu'une caisse d'épargne et de prêts change son nom en celui de Banque, quand ses aflaires prennent une certaine ampleur. La conclusion qui se dégage de cette étude rapide est bien que les deux groupes de caisses envisagés ne jouent qu'un rôle plutôt secondaire dans l’armature financière du pays, et que leur importance est limitée aux opérations de crédit foncier.

Si nous consacrons dans ce chapitre, et non dans celui des grandes banques commerciales, une place à la Banque Populaire Suisse, c'est que nous tenons compte

de son origine, de ses aspirations et de sa nature juridique ; mais on a vu plus haut que:ses:opérations: sont englobées, au: point de vue statistique, avec celles des grandes banques commerciales, ce:qui se justifie; par l'importance et l'étendue ‘de ses affaires. Il nous paraît toutefois plus logique de létudier:ici, etavec d'autant plus de:soin que son histoire est unique dans les annales bancaires. En avril 1869, une Association Coopérative . de crédit fut de à Berne par 53 personnes, sous la raison sociale de, fi@rque Populaire de ‘Berne ; 25 des fondateurs étaient des ouvriers ou des artisans ; 14, de - petits employés, le reste. se composant de fonctionnaires -et de commerçants. Le but-de l’entreprise était pratique et dénué de toute ambition utopique. Il était triple :

4° Fournir aux gens, même les plus modestes, les moyens nécessaires à leurs affaires, le capital étant trop absorbé par les grandes entreprises;

2° Assurer! aux sociétaires le bénéfice qu'ils devaient -payer aux grandes banques ou aux prêteurs ;

‘3° Encourager l'épargne pour permettre aux moins fortunés d’amasser un petit capital.

Le caractère juridique de la Banque Populaire était celui d’une coopérative: chaque sociétaire ne. pouvait avoir qu'une voix et une part. Cette règle fondamentale a - été rigoureusement maintenue jusqu à une époque toute récente, ainsi que tout le reste de l'édifice juridique que nous nous proposons ‘d'examiner tel qu'il existe à ce jour. Mais auparavant, il convient de donner une idée de l’évolution historique de l'institution. Lors de sa création, ce n’était qu'une modeste caisse (malgré son nom), installée au deuxième étage dansune chambre d’une vieille maison de la rue des Prisons, chambre dont le loyer ne dépassait pas 20 francs par mois. Un an après, on loua une autre chambre pour 25 francs. Ces détails donnent une impression frappante du développement de la banque, quand on les compare aux vastes et sompiueux immeubles qu’elle possède

aujourd'hui dans les grandes villes, et à ses nombreuses “succursales et agences disséminées dansstout/le pays. En 1875, l'assemblée des sociétaires autorisa la création “de succursales ; ce furent de véritables banques populaires sur le modèle de celle de Berne ; mais les socié- ‘ taires des succursales devaient faire partie de l’assoeia- ‘tion dans:son ensemble, -et le personnel administratif était au siège central.:En'4880 naquirent de la sorte les sièges de Fribourg et de, Bâle, et la banque: prit: désor- -mais:le: nom définitif de:Banque Populaire Suisse. En -4881,; une-révisiondes:statuts décentralisa la société, en -permettantaux succursales de prendre une part'importante dans l’activité de la direction, de sorte que: la -banque:peut,s'analyser en une fédération de banques -populaires “établies selon le même type. Le. siège de “Berne garde : seulement ‘une. prépondérance. pour la «direction ‘générale, et la nomination du haut personnel ; en:même temps, le champ d'activité s'élargissait sans cesse.) Dès 1870; une-révision des statuts, avait autorisé -« l'extension des affaires aux non-sociétaires.» : c'était ‘ la:porte ouverte à toutes les opérations ordinaires de “banque; sauf aux opérations spéculatives, interdites par les statuts. Dirigée avec habileté et prudence, la banque -est arrivée àprendre le troisième rang, quant. au capi- ‘tal social, parmi les: « grandes banques ».'Elle dispose de’23 succursales et agences ;:tous ses directeurs sont -membres:de l'Association Suisse des. Banquiers, aux conventions de laquelle elleadhère en:général. De plus, “elle fait partie du Cartel des Banques Suisses et prend part aux émissions d'obligations selon la quote-part.qui lui est:assignée. Par son : apparence extérieure et par son activité, eet établissement est donc comparable aux -grandes:banques : capitalistes. D'autre part, il remplit “encore ‘rigoureusement la tâche qui lui. a-été. assignée lors de:sa fondation : il est resté purement coopératif ; l'esprit démocratique de ses statuts fondamentaux n’a ‘été altéré en rien. C’esten cela que réside sa particularité

qui en fait presque une anomalie dans la finance mondiale ; pour comprendre ce phénomène, il faut examiner le mécanisme de la société, et voir comment elle sait adapter ses principes aux nécessités d’un grand établissement.

Ce sont les sociétaires qui constituent le soutien de l'éntreprise, au lieu du capital-actions comme dans une société anonyme.On admet tout citoyen helvétique jouissant de ses droits politiques et civiques, ainsi que les femmes majeures, mariées ou célibataires ; la demande d'admission doit être acceptée par une commission spéciale fonctionnant dans chaque siège, qui se montre très libérale. La démission doit se donner par écrit, avant le 30 juin de chaque année, pour devenir effective seulement à la fin de l’annéesuivante ; ce point est très important : d’une part, il ne permet pas une déroute des membres en temps de crise, et de l’autre, il empêche les plus avisés de se retirer au bon moment, en laissant les autres membres supporter seuls les difficultés; tout sociétaire doit d’abord acquitter un droit d'entrée porté successivement de 2 à 10 francs, la modicité de cette somme devant permettre l'accès au moins fortuné.Chaque sociétaire reçoit une part sociale uniforme, de 100 francs à l’origine, de 1.000 francs, depuis 1877 ; il doit en acquitter le montant ; mais pour ne pas gêner les petites bourses, le paiement peut s’en faire à raison de 25 francs par an au minimum (1). On pourrait s'étonner qu'une coopérative n'ait qu'un seul type aussi élevé de parts ; mais en 1913, 97,48 °/, des sociétaires avaient entièrement libéré leurs parts, ce qui est une preuve que la somme exigée ne dépasse pas les moyens de la masse. La banque avait toujours tenu énergiquement à son principe de ne pas permettre à un sociétaire de détenir plus d'une part et plus d'une voix. Mais en mars 19920, il fut décidé, pour augmenter encore le capital, d'autoriser les