CHAPITRE PREMIER

LA BANQUE DE POLOGNE (Bank Polski)

Section I RÉGIME JURIDIQUE DE LA BANQUE DE POLOGNE $ 1. Fondation.

La question de la crétion d’une Banque d'émission destinée à remplacer cet Institut d’émission d’Etat que fut la Caisse polonaise nationale de prêts a été mise au premier plan des tâches les plus urgentes de la politique financière dès la restauration de la Pologne. Au mois de mai -1919 déjà, le projet de statuts de la Banque de Pologne fut soumis à la Diète par le ministre des Finances M. Stanislas Karpinski. Renvoyé à la Commission après première lecture, il n’est plus revenu à la Diète, étant donné la modification qu'avait subie entre temps la situation financière du pays. C’est seulement en automne 1923 que la question de cette banque redevient actuelle et que le projet de ses statuts est largement discuté dans de nombreuses réunions réunissant des représentants de toutes les sphères économiques.

La loi des pleins pouvoirs de janvier 1924 autorise le Gouvernement à créer une Banque d’émission. Un comité d’organisation de celle-ci est créé par le ministre des Finances, le 14 janvier, et le 20 les statuts sont signés par le Président de la République pour être promulgués au Journal rs lois, le 25 du même mois.

Les organisateurs du nouvel Institut d'émission connaissaient bien tous les défauts de l’organisation ancienne. La Caisse nationale de prêts dépendant exclusivement de l'Etat, fut influencée par lui dans sa politique de crédit et dans l'émission de la monnaie. On a voulu éviter tous ces défauts; c’est pourquoi la Banque de Pologne fut créée sous la forme d’une banque privée, au capital de laquelle le Trésor ne participe que faiblementt. La dépendance de la Banque d’émis-

1. Les 50 millions d’actions qui constituent l’augmentation du capital opérée en 1927 ne sont dans les mains de l'Etat que provisoirement. Elles ne donnent, d’ailleurs, à ce dernier aucun droit de vote et aucun privilège spécial ne découle pour lui de ce titre.

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sion à l'égard du Gouvernement ne dépasse pas celle qui existe dans la plupart des pays européens.

Le capital social fut fixé à cent millions de zlotys divisé en un million d'actions de 100 zl.

Il aurait pu sembler que les 100 millions d’actions du capital d’une institution, d’une telle envergure que la B. P., qui est l'institut d'émission d’un pays d'environ 30 millions d'habitants, riche en ressources naturelles, ayant une industrie et une agriculture dont le développement ne le cède pas sur de nombreux points aux pays d'Europe les plus prospères, devaient être souscrits sans grande peine. Les actions de la Banque de Pologne présentaient l’ensemble des garanties de valeurs de toute confiance et elles promettaient en outre dans l’avenir des dividendes très rémunérateurs. Elles devaient avoir d'autant plus d’attrait pour le public polonais, que celui-ci venait de traverser une période d'inflation à outrance et qu’à son issue, les profits d'inflation sont apparus comme bien illusoires. Des difficultés se présentèrent cependant, quand il fallut réunir ce capital.

Les raisons, par lesquelles on prétendait justifier ces difficultés, ne sont pas néanmoins suffisantes pour expliquer l’échec que faillit subir la souscription. On disait notamment que son faible succès primitif était la conséquence des conditions initiales trop rigoureuses :

10 Il était dans l’intention des organisateurs de se passer de l’aide de l’étranger;

20 La souscription devait se faire en or ou en devises pour donner de cette manière dès le début à la Banque une base solide pour l’émission de ses billets ;

3° L'apport devait se faire en une seule fois.

Mais, en réalité, les causes véritables de cet état de choses sont d’un ordre tout différent. Le marché de l’argent était très à l’étroit pendant la dernière périodede l’inflation accélérée et pendant les premiers mois qui avaient suivi son arrêt. En même temps, que la souscription aux actions de la Banque de Pologne, eurent lieu des emprunts intérieurs, ainsi qu’un renforcement de l’activité des organes du Trésor pour faire rentrer les impôts. Or, ces derniers avaient alors très considérablement augmenté. D'autre part, et c’est à mon avis la cause la plus vraisemblable de l’échec primitif, on n’avait pas de confiance ferme en la réussite définitive de la stabilisation, malgré le succès des premiers essais. C’est pourquoi la souscription au capital de la Banque fut accueillie avec une certaine réserve, Notamment, la participation des grands finan-

ciers et industriels fit défaut. De cette facon, dès les premières semaines, le succès final de la souscription devenait très douteux.Cen’est que lorsqu'on eut décidé d’accepterdes paiements partiels répartis jusqu’au mois de juin, et lorsque la Caisse nationale de prêts eut commencé à vendre des devises aux souscripteurs d'actions de la Banque de Pologne, que le succès de celle-ci fut assuré. Il faut aussi mentionner qu'une partie des actions fut souscrite par le ministère des Finances, pour le compte des militaires et des fonctionnaires qui ont, dans la suite, obtenu des conditions de paiement toutes spéciales. Pour permettre la création de la Banque on projetait même primitivement une forte participation du Trésor luimême dans le capital social de celle-ci, participation qui devait même aller jusqu’à 40 %. Mais, comme finalement la souscription a été couverte avec un surplus de 10 %, la part du Trésor ne dépassa guère 1 %. |

$ 2. Statuts de la Banque de Pologne.

Le 28 avril 1924 eut lieu l'ouverture de la Banque de Pologne. Son organisation a pris modèle, dans une mesure importante, sur celle de la Banque nationale d'Autriche. La pratique a démontré déjà, dans les deux années qui suivirent l’ouverture de cet institut, que ses statuts demandaient certaines modifications pour être mieux appropriés aux Conditions économiques du pays. Ils furent, par la suite, modifiés une fois en 1926 par le décret du Président de la République du 4 septembre 1926 (J. des lois de 1926, n°92). Une nouvelle modification eut lieu en 1927 en rapport avec l'emprunt de stabilisation de 1927 (J. des lois, 1927, n° 97).

Le capital initial de 100 millions apparut, avec le temps insuffisant. Son augmentation jusqu’à concurrence de 150 mullions de zl. eut lieu en 1927, d'accord avec le plan de stabilisation. Le Trésor a pris pour son compte les 50 millions d'actions

pour la somme de 75 millions de zl. Il les gardera aussi longtemps que la situation sur le marché des valeurs mobilières ne permettra pas de les remettre sur le marché.

Les actions étaient, au début, uniquement nominatives, ce qui devait empêcher qu’elles ne deviennent l’objet d'une spéeulation à la bourse, Les modifications apportées en 1926 en vue de favoriser les petits actionnaires, et dont le but fut d’épargner à ces derniers les formalités d’une cession, donnent le droit au Président de la Banque de transformer les actions

nominatives en actions au porteur (en tranches contenant 10 actions au maximum). Et vice versa : sur la demande de l'actionnaire, les actions au porteur peuvent être échangées contre des actions nominatives, sous réserve du consentement du Président de la Banquet. Deux limitations sont néanmoins apportées au sujet des actions au porteur :

1° Le total de ces actions ne peut pas dépasser 15 % du capital social de la Banque.

20 Elles ne donnent pas droit de vote à l’Assemblée générale.

A) Limitation des droits des actionnaires et des pouvoirs de la Banque. — La Banque de Pologne est une société anonyme de droit privé. Ses organes directeurs comprennent :

L'Assemblée générale des actionnaires,

Le Conseil administratif,

Le Président de la Banque,

La Direction générale,

La Commission de révision.

Cependant, en raison du privilège d'émission qui lui est accordé et de l'intérêt qu’elle présente ainsi, au point de vue général, on a rendu statutaires :

19 Certaines limitations des droits des actionnaires et des pouvoirs de la Banque;

29 Un contrôle du Gouvernement et des Chambres législatives, opérant à différents moments de son activité.

Le privilège d'émission des billets, que la Banque de Pologne possède seule, lui donne un pouvoir énorme sur la direction de la vie économique du pays. Mal compris, il pourrait provoquer des conséquences irréparables pour l’économie nationale tout entière. C’est pourquoi le Gouvernement s’est réservé des prérogatives très larges dans la direction et dans la surveillance de son activité quotidienne, ainsi qu’un droit de veto à l’égard des décisions du Conseil d'administration et de l’Assemblée générale. Les statuts assurent au Gouvernement, d’une façon directe ou indirecte, un contrôle dans les affaires de la Banque.

C’est ainsi que le Président et le Vice-Président du Conseil d'administration sont proposés par le Conseil des Ministres et désignés par le Président de la République, entre les mains

1. Ilest intéressant d'ajouter que cette mesure n’a pas donné le résultat qu’on escomptait et le nombre des actions au porteur est actuellement très limité (8.744 à la fin de 1930) et on se demande à la Banque si cette modification n’était pas superîflue,

duquel ils prêtent un serment solennel. C’est le ministre des Finances qui, sur la proposition du Conseil d’administration fixe leurs appointements. Une certaine inamovibilité est cependant assurée à ces deux membres du Conseil d’administration du fait qu’ils ne peuvent être destitués que par le Président de la République. Sa décision est prise sur la proposition du Conseil des Ministres, et uniquement dans le cas où ils n’accomplissent pas leurs devoirs ou lorsque, de quelque façon, ils ne sont pas capables de les remplir. Cette décision, à son tour, doit se baser sur un avis d’une Commission convoquée.par le ministre des Finances et composée de trois membres désignés respectivement par le ministre des Finances, par le premier Président du Tribunal Supérieur et par le premier Président du Tribunal Administratif Supérieur.

Le choix du Directeur général et des autres membres de la Direction doit être également approuvé par le ministre des Finances.

La liaison entre la Banque de Pologne et le ministère des Finances se fait de la façon suivante. Le Président du Conseil d'administration de la Banque doit présenter, tous les mois, au ministère des Finances, un rapport sur l’activité de la Banque. Le ministre des Finances délègue en outre auprès de cette dernière un commissaire gouvernemental, qui participe aux sessions du Conseil d’'administrationet de la Direction avec voix délibérante, et qui peut demander à la Direction tous les éclaircissements et la communication des livres et documents nécessaires.

L'intervention de l'Etat dans l’activité de la Banque se manifeste encore d’une autre façon : notamment, le Président du Conseil d'administration (Art. 38) peut suspendre une décision du Conseil d'administration qui serait contraire soit aux statuts, soit à l'intérêt général et, en particulier, au rôle de la Banque dans le domaine du maintien de la stabilité de la monnaie et de la régularisation de la circulation monétaire et du crédit. La décision suspendue doit être présentée au ministre des Finances qui pourra entièrement l’écarter, s’il confirme dans les trois jours le veto du Président du Conseil d'administration. Celui-ci peut s'opposer également à l'élection par l'Assemblée générale d’un membre du Conseil administratif ou d’un suppléant; cette opposition toutefois doit être faite dans les trois jours au plus qui suivent l'élection.

De tout ce qui précède, nous pouvons conclure que l'impor-

tance du Conseil d'administration, comme pouvoir de la Banque, est limitée d’une certaine façon :

19 par le rôle qu'assument le Président et le Vice-Président dans la gestion de celle-ci;

20 par certaines clauses expresses des statuts.

La loi exige en outre le consentement du ministre des Finances pour les décisions de l’Assemblée générale relative à l’augmentation du capital social. D’autres décisions concernant les modifications des statuts et la liquidation de la Banque pendant la durée de son privilège nécessitent même une ratification par le législateur.

L'intervention de l'Etat dans les affaires de la Banque est donc assurée par la loi d’une facon assez catégorique. Cependant, la Banque de Pologne reste tout à fait indépendante du Gouvernement en ce qui concerne sa politique intérieure d'émission et de crédit. Elle n’est limitée à cet égard que par ses statuts.

Le plan de stabilisation de 1927 prévoit l'élection pour une période de 3 ans, par le Conseil d'administration, d’un membre étranger qui doit être nécessairement américain. Ce conseiller, en dehors des attributions qui lui reviennent, au titre du service de l’emprunt, doit siéger au Conseil administratif de la Banque et éclairer cette dernière de ses conseils et le Gouvernement, par l'entremise du ministre des Finances!. Les statuts donnent à la Banque, d’une part, des garanties pour qu’elle puisse maintenir le caractère d’institution officielle qu’elle a cependant en réalité, malgré sa forme de société anonyme, société de droit commun, lui gardent d'autre part son caractère d'institution privée et veulent qu’elle soit à même d’écarter toute question de politique et toute influence directe du Gouvernement, quelle qu’en soit la forme.

Les statuts écartent également le danger résultant de la réunion entre les mains d’un nombre restreint d'actionnaires de la majorité des voix à l’Assemblée générale, ce qui aurait pu donner à ce groupe une prépondérance néfaste dans toute la politique de la Banque. C’est ainsi que, chaque groupe de 25 actions donne droit à une voix à l’Assemblée générale; personne, cependant, ne peut avoir plus de 500 voix. C'est aussi pour la même raison que l’art. 18 des statuts, modifié en 1927, permet aux actionnaires possédant moins

1. Ce Conseiller financier que fut M. Charles Dewey a cessé l'exercice de sa fonction auprès de la Banque de Pologne le 20 novembre 1930.

de 25 actions de se grouper en transférant leur droit de vote à un représentant qui doit être nécessairement actionnaire Chaque actionnaire peut également exercer son droit de vote par un représentant, qui, dans le cas d’une personne physique, doit être actionnaire de la Banque. Dans ce cas encore, le maximum de voix est limité à 500. Un actionnaire ne peut avoir qu'un seul représentant.

Cest aussi dans le même but d’accentuer le caractère d'autonomie et d'indépendance de la Banque à l’égard de toute influence extérieure que le plan de stabilisation ne donne pas le droit de vote aux 50 millions d'actions de la B. P. provenant de la seconde émission, aussi longtemps que ces dernières resteront la propriété du Trésort. Pour cette même raison, sont privés du droit d'éligibilité au Conseil d'administration les membres de la Diète et du Sénat, les fonctionnaires d'Etat et les militaires en service actif. Pendant l’exercice de leurs fonctions à la Banque de Pologne, le Président et le Vice-Président du Conseil d’administration, ainsi que les membres de la Direction ne peuvent remplir aucun emploi salarié d'Etat, communal ou privé. En outre, ils ne doivent pas appartenir à des organes d'administration ou de direction de quelque entreprise que ce soit, ni en être associé, ni commanditaire.

B) Garanties de l'émission et réglementation des opérations. — Etant donné le premier rôle dans le maintien de la stabilité de la monnaie et dans la bonne organisation du crédit dans le pays que joue la Banque de Pologne, son fonctionnement même, comme institut d'émission et de crédit, est soumis à une série de règles fixées par les statuts, dont voici les principes directeurs :

19 Il faut que la Banque ne soit pas entraînée à émettre des billets sans couverture ni garantie suffisantes.

20 I] faut que les actifs restent suffisamment liquides.

1. Notons aussi, pour mémoire, que le dividence qui revient à l’Etat sur ces actions est limité à 10 %. Les deux limitations qui frappent les actions de la seconde émission n’existeront qu’aussi longtemps qu'elles seront la propriété du Trésor.

2, Une décision du Conseil d'Administration du 17 octobre 1930 ratifiée par l’Assemblée générale du 24 février 1931 prévoit l'augmentation sur la base de l’art. 26a du nombre des membres du Conseil d'Administration d’une unité pour une période de trois ans au plus, à partir du 20 novembre 1930 (à la place de M. Charles S. Dewey) et a nommé à cette place M. L. Baranski, le Directeur du Département de la circulation monétaire au ministère des Finances et Commissaire de la Banque.

La couverture des billets de la Banque de Pologne a un triple aspect : Tout d’abord en métaux précieux et devises; ensuite, en effets de commerce escomptés ou en titres donnés en gage, et enfin, en un credit au Trésor sans intérêts qui est en principe de 50 millions.

Les statuts primitifs avaient fixé un maximum de 30 % pour la couverture de l’émission des billets de la banque en métaux précieux et en devises. Au-dessous de ce minimum de 30 % la couverture ne pouvait descendre en aucun cas. La modification introduite en 1926 prévoit la possibilité de l’abaissement de la couverture en métaux précieux et devises au-dessous de 30 %. Un impôt progressif devait être prélevé dans ce dernier cas. Le minimum de la couverture métaux précieux et devises fut augmenté en 1927 jusqu'à 40 %. Celui-ci est calculé non seulement par rapport aux billets de banque en circulation mais aussi par rapport aux engagements à vue (Art. 51). Jusqu'à 1927, le montant de la couverture or dans l’ensemble de la couverture ne fut pas fixé. Les statuts modifiés en 1927 déclarent expressément que celle-ci doit constituer au minimum 30 % de la couverture totale.

Des mesures strictes sont prévues dans le cas où le minimum exigé ne serait pas atteint. D’après les statuts primitifs, l'impôt payé par la Banque, au profit de l'Etat, devait être prélevé même dans le cas où la couverture-or et devises dépassait les 50 % de l'émission totale. Cet impôt s'élevait alors pour dix jours à 1/72° % de la somme d'émission; il était de 1/540 % pour le montant de la couverture allant de 50 à 40 % et de 1/36 % si la couverture était au-dessous de 40 % de l'émission totale. Les statuts modifiés de 1927 règlent cette question d’une manière tout à fait différente C'est ainsi que l’impôt d'émission ne commence à être calculé qu'au-dessous du minimum de la couverture-or et devises (40 °,). Etant très élevé, il augmente rapidement avec l’abaissement du pourcentage de couverture, d’après les règles suivantes :

Il est de 3 % par an en présence d’une couverture infé-

1. En vertu du plan de stabilisation de 1927 (Partie II, p. 2), le Gouvernement a remboursé à la Banque de Pologne la moitié de sa dette qui fut réduite ainsi à 25 millions de z1. Ces derniers furent également remboursés en octobre 1930, Le plan de stabilisation prévoit, en outre, que le gouvernement ne pourra pas demander de nouveaux crédits à la Banque aussi longtemps qu'’existera la réserve du Trésor (75 millions de zl. déposés à la Banque de Pologne par le Gouvernement en vertu du plan de stabilisation mentionné), Le Gouvernement a -retiré cette réserve en octobre 1930, d'accord avec le Conseiller financier,

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