MSCCILORSR L LE PROBLEME DE L'ÉTATISATION EN POLOGNE

Loin de nous la pensée de faire l'exposé des différentes conceptions et théories existant au sujet de l'intervention de l'Etat dans la vie économique d’un pays. Ce qui nous intéresse, c’est la façon dont cette question s’est posée en Pologne et la position doctrinale des diverses fractions de l’opinion polonaise.

La guerre et ses conséquences pendant les années qui l'ont immédiatement suivie, ont activé, dans une large mesure, le mouvement d'intervention de l'Etat dans la vie économique de la plupart des pays aussi bien belligérants que neutres. Une guerre longue et sans merci posait en effet d’une manière très aiguë la question du ravitaillement tant des armées que de la population civile. Tandis que la demande de divers produits s’accroissait énormément, leur offre diminuait en même temps pour des causes d'ordre divers. L'Etat s’est alors vu obligé de mettre de plus en plus sous sa gestion la vie économique, soit pour la régulariser, soit pour prendre la place du producteur privé défaillant. L’ingérence accrue de l'Etat dans la vie économique après la guerre est la conséquence, en premier lieu, de l’augmentation et de l’urgence de certains besoins généraux. Elle est, en second lieu, la conséquence des changements de structure qui se produisirent dans différents pays par suite de la guerre. Enfin, l’intense démocratisation qui s’est alors produite a mis au premier plan certains problèmes économiques, en même temps qu’elle suscitait un état d'esprit général favorable à l'intervention directe de l'Etat pour en assurer la solution.

Dans les Etats nouveaux créés après la guerre et dans la plupart de ceux qui ont alors connu une forte extension de leur territoire, l’étatisme en matière économique trouvait un terrain favorable.

Les nécessités d’une organisation rapide et d’une accélération des progrès à réaliser dans tous les domaines se faisaient sentir aussi bien pour des fins économiques que politiques et ont incité les gouvernements à intervenir directement dans certaines questions économiques d’un intérêt vital.

Les conditions spécifiques de la vie économique en Pologne ont rendu très ardu le problème de l’étatisation après la guerre. Pratiquement, l'Etat, en effet, a été amené à jouer un rôle extrêmement important et divers, notamment en matière de crédit.

L'économie nationale s’est trouvée, pendant et après la guerre, dans une situation difficile. L'inflation a aidé en quelque sorte à faire face aux besoins d’investissements que le pays ressentait. Elle a cependant eu une action destructive sur les capitaux monétaires, de telle façon que la Pologne en est sortie presque complètement dépouillée. L'Etat’s’est mis alors à rationaliser les nombreuses entreprises privées (qui, au point de vue général, avaient une certaine importance) en devenant dans certains cas leur copropriétaire. Il a même commencé à créer des entreprises dont il croyait l'existence indispensable à l'expansion de l'économie nationale.

Les besoins des communes et de leurs entreprises, surtout dans l’ancienne partie russe, étaient énormes. Elles avaient été délaissées avant la guerre par le Gouvernement, le pays manquait de routes, etc..., dans les villes les aménagements étaient des plus primitifs. Les guerres. et les destructions provoquées par elles ont, dans une mesure plus forte encore, augmenté ces besoins. Par ailleurs, les revenus réguliers des communes, à titre d'impôts, n'étaient pas suffisants. Les besoins d’investissements ne pouvaient pas, d’ailleurs, vu leur importance, être couverts par la voie ordinaire des rentrées d'impôts. La possibilité de se procurer des capitaux nécessaires par voie d'emprunts fut rendue très difficile pour les causes déjà indiquées.

Tout cela obligea l'Etat à intervenir pour procurer aux communes au moins une partie des ressources nécessaires, SO1b en leur fournissant des crédits en espèces par l'intermédiaire des banques d'Etat et, en faible partie, aussi par celui des

Guterman,. i2

banques « communales », soit en recourant à des émissions de titres faites par les mêmes institutions, avec la garantie du Trésor.

Etant donné l'insuffisance des capitaux privés ainsi que l'inexpérience du pays relativement à de pareils placements, le Gouvernement fut obligé de prendreen mains la construction d'un port de commerce et d'une marine marchande nationale, le besoin s’en faisant sentir de toute urgence.

Un autre domaine dans lequel l'Etat fut obligé d'intervenir fut celui de l’agriculture. Nous avons vu comment cette branche de l’économie nationale est en Pologne de toute première importance et comment l’appareil financier privé du pays n’est pas cependant encore adapté à son financement.

Pour satisfaire, dans la mesure du possible, tousces besoins, on eut recours à l'intermédiaire des banques d'Etat. Ces dernières distribuèrent à l’agriculture de nombreux crédits qui provenaient, soit de leurs fonds propres, soit des fonds spéciaux du Trésor, ainsi que de l'émission de titres à long terme.

Le problème de la construction des maisons d'habitation était également d’une extrême acuité en Pologne. Ici encore, c’est l'Etat qui dut s'occuper dela distribution des capitaux nécessaires.

L'Etat, dans la poursuite des buts sociaux, fournit égalemsnt une aide considérable aux institutions financières sociales qui se voyaient obligées de chercher un secours auprès des banques publiques, pour faire face à des besoins que ne pouvaient satisfaire les trop rares capitaux privés.

L'autorité publiquesetrouva aussi obligée de consentir à l’initiativeprivée,soit des crédits à court terme, soit des crédits along terme, entre autres lors de la crise financière de 1925-26. C’est alors que les banques privées obtinrent du Trésor des crédits très importants qui leur furent fournis par l'intermédiaire de la Banque de l’économie nationale. Prenant aussi en considération l’intérêt tout spécial que certaines industries représentent pour la défense nationale ou pour l’économie nationale tout entière, l’Etat les prend pareillement sous sa protection. Il se soucie également des nombreuses masses d’artisans et autres Catégories de petits producteurs dont les besoins en crédits sont devenus très pressants. C’est tout le problème de la régularisation du marché de l’argent et de celui des capitaux qui se pose au Gouvernement.

Voïlà la série des besoins les plus importants de la vie écono-

mique en Pologne. dont la satisfaction reposait ou repose encore actuellement sur l'Etat, comme facteur économique.

Une discussion très vive s’est engagée en Pologne autour de la question de ce rôle de l'autorité publique depuis environ le début de 1928. Cette discussion a mis en opposition, d’un côté les partisans de la politique étatiste dont les leaders sont, en grande partie, des fonctionnaires publics qui approuvent la politique énergique et interventionniste de Pilsudski en matière économique et, de l’autre côté, une certaine fraction des milieux économiques qui, eux, discutent âprement les avantages de cette politique pour le pays.

Ces derniers, tout en n'étant pas, d’une facon exclusive, des adversaires de l'intervention de l'Etat, en sa qualité de législateur, dans les questions économiques, s'opposent cependant nettement au rôle que l'Etat assume comme entrepreneur dans de nombreuses branches de l’économie nationale. Ils refusent même à l'Etat le droit d'intervenir trop étroitement dans la vie économique du pays par l'intermédiaire de sa politique fiscale et législative. Pour distinguer les deux camps, certains auteurs appellent les premiers «néoétatistes », le second « étatistes ».

Les «néoétatistes» justifient cependant la nécessité de l’ingérence de l'Etat dans le domaine de l'initiative privée par certaines raisons d’ordre général. Ils l’expliquent notamment, d'une part, par l'existence de certains besoins très pressants et, d'autre part, par le manque de capitaux dans le pays, par la faible initiative des sphères économiques ainsi que par la faible capacité organisatrice de l’économie privée. Entre autres arguments, les «néoétatistes » font encore valoir que la plus grande partie des entreprises actuellement entre les mains de l'Etat s'étaient trouvées après la stabilisation dans une situation très critique p oche de la faillite, que la Banque de l’économie nationale y était engagée avec des crédits très importants et que dans ces conditions elle ne pouvait se dispenser d'intervenir. De plus, il existe dans le pays certains be oins économiques de première importance dont 1 Etat dut assurer la satisfaction parce que l'initiative privée, pour une raison ou pour une autre, n’était pas en état de ASUS Il y a enfin une catégorie d'entreprises touchant à la détenée nationale ou à certains besoins économiques de premiére im portance, sur lesquelles il importe que l'Etat ait une certaine

influence.

Les adversaires de cette politique insistent sur le fait que l'intervention de l'Etat a en grande partie le caractère d’une expérimentation dont les conséquences peuvent être désastreuses pour la vie économique du pays. L'Etat est, d'autre part et avant tout, un organisme politique et, en agissant de cette manière, il subordonne souvent les buts économiques aux buts politiques. Son activité, comme propriétaire d’entreprises ayant un caractère d'utilité publique, peut encore trouver une certaine justification, mais la prise en mains par l'autorité publique, pour une raison ou pour une autre, d’entreprises dont le caractère est purement privé et qui sont, en grande partie, déficitaires, n’est absolument pas justifiable.

L'autorité publique a non seulement étendu sur tout le territoire les institutions étatiques qu’elle avait trouvées dans les différentes parties du pays en succédant aux copartageants, mais elle accuse même des tendances très accentuées à aller plus loin dans cette voie.

Le Gouvernement dispose. de ressources considérables, acquises soit par la voie d'impôts, soit par la voie d'emprunts. Son rôle est donc d’une importance primordiale dans un pays où existe, de façon constante, une forte tension sur le marché monétaire aussi bien que sur celui des capitaux. Les énormes moyens dont il dispose lui permettent de jouer un rôle très important sur le marché monétaire. Il consacre ainsi des sommes énormes directement ou par l’intermédiaire de ses banques à des buts qui ne sont pas accessibles à l’initiative privée.

Mais ces ressources elles-mêmes proviennent, grâce à l’impôt, de l’économie privée. Les possibilités que possède celle-ci de constituer des capitaux se trouvent réduites dans la même proportion. Le fisc, en modérant ses exigences, restituerait au marché de l’argent des disponibilités dont l’absence se fait cruellement sentir. L'économie privée conserverait des sommes que le Trésor ne lui restitue que partiellement et avec un certain arbitraire, par la voie des institutions officielles de crédit.

D'autre part, au lieu d'employer les fonds ainsi acquis à ses buts propres, en renforçant de cette manière la tension

1, ER, La discussion fondamentale, L'auteur souligne le raisonnement du Professeur A. Krzyzanowski dans sa brochure sur l’étatisation. Przeglad Gospodarczy (La Revue économique), 1929, n° 1.

de l'argent, déjà si forte,il vaudrait mieux que l'Etat ralentisse le rythme de ses investissements, fussent-ils en eux-mêmes utiles! D’autres? soulignent que la politique de crédit de l'Etat a eu des conséquences malheureuses pour la vie économique du pays. L’optimisme exagéré montré par les banques d'Etat dans l’attribution des crédits a provoqué, dans une mesure considérable, la crise actuelle. C’est ce qu'a souligné M. le professeur Krzyzanowski: «L'expansion exagérée du crédit et des investissements de l'Etat est sans doute également une des causes primordiales de la formation dudéficit de la balance commerciale. L'activité trop large de l'Etat en qualité d’entrepreneur constituera toujours un danger pour l’équilibre du budget et ainsi indirectement pour la monnaie. »

Il faut remarquer que les défenseurs de la politique économique actuelle de l'Etat aussi bien que ses adversaires pèchent par un certain manque de mesure, la discussion révélant très souvent des arrière-pensées politiques et ne prenant pas en considération les nécessités véritables de la vie économique du pays.

D'ailleurs, cette discussion parfois violente entre les deux camps s’est un peu calmée, en passant de la théorie sur le terrain de la réalité. On remarque d’ailleurs un affaiblissement de l'activité de l'Etat dans le domaine propre de l’économie privées. Dans le camp opposé on s’est d'autre part rendu compte que l’ingérence actuelle des organes de l'Etat dans la vie économique n’est pas de l’étatisation à proprement parler et que l'Etat n’intervenait, dans la plupart des cas que si l'initiative privée était défaillante ou hors d'état” d’agir®.

1. E. R., La Revue économique (Przeglad Gospodarczy), 1929, n° 1.

2. Ing. R. Brzeski dans les Nouvelles économiques de la Haute-Silésie, 1929, no :

3. Comme l’a souligné le ministre des Finances Czechowiez dans la déclaration qu'il a faite en accord avec le Président du Conseil et au nom du Gouvernement entier, à une séance plénière de la Diète au début de 1929. I1 s’y déclare non seulement partisan du développement économique de la Pologne, en se basant sur l'initiative privée « qu’une administration composée des fonctionnaires ne pourra jamais égaler, à une échéance lointaine », mais il y définit aussi nettement le domaine de la politique d’étatisation qui est considéré comme indispensable. D'après le ministre, on peut déterminer l’étatisation ainsi comprise comme «activité d'avant-garde du Gouvernement dans les cas où se révèle un manque d'initiative ou des capitaux des particuliers et où entrent en jeu des problèmes économiques dont la solution ne peut pas être retardée». «La politique du gouvernement envisage de se retirer graduellement de toutes les entreprises qui peuvent être cédées au capital privé. » (E. R. Après la discussion, La * Revue économique, 1929, n° 4.)

4, Remarque de l’auteur.

5. L. M-Ski, Les tendances de développement de nos banques privées el

des banques d'Etat, La Gazette bancaire, 1930.

Si d’ailleurs l’action de l'Etat en qualité d’entrepreneur, fut violemment attaquée, son action en vue d’adoucir la grande pénurie de capitaux et pour atténuer la tension sur le marché financier se heurte en fin de compte à des objections beaucoup plus faibles et est reconnue très souvent d’une grande utilité pour le pays par les adversaires mêmes de la politique économique du Gouvernement.

On souligne toutefois le rôle exorbitant de l’action des Institutions financières d'Etat dans l’économie nationale et le manque d'harmonie entre l'intérêt de cette dernière et celui du Trésor public!

L'intervention de l'Etat dans le domaine de crédit est toutefois en grande partie justifiée par les conditions spéciales de la vie économique polonaise.

Qu'il nous suffise de rappeler l'insuffisance extrême de l’organisation bancaire, la faiblesse de l'épargne nationale, la méfiance des capitaux étrangers.

En présence de ces phénomènes, l'Etat s’est vu obligé d’intervenir. Les années qui suivirent la stabilisation de fait du zloty ont permis au Gouvernement de compléter sa politique économique par une politique rationnelle de crédit. Ce fut lui qui s’occupa de la régularisation du mouvement des capitaux, de l’assainissement des banques, de la création des institutions de crédit officielles. Ce fut également lui qui prit des mesures pour atténuer la cherté du crédit dans le pays, qui poussa à l'augmentation de l'épargne et à l’emploi des capitaux dans des buts productifs et économiquement sains.

En effet, la politique de crédit doit être un régulateur de premier ordre pour la vie économique d’un pays; c’est un moyen très efficace dans les mains de l'Etat, dont le rôle à cet égard est d’une importance encore plus considérable en Pologne qu'ailleurs, pour les causes que nous avons énumérées plus haut. Bien que le rôle de l'Etat comme facteur actif dans la vie économique du pays se soit entre temps considérablement atténué, la capitalisation aussi bien que l'appareil financier privé s'étant développés et affermis, le rôle de l’Etat comme organe de distribution de crédit, à l’aide de ses institutions financières reste encore d’une importance extrême.

Les crédits de l'Etat distribués à l’économie nationale sont de deux sortes :

1. E. R. La discussion fondamentale, Przeglad Gospodarczy (La Revue économique), 1929, n° 1.

19 Crédits distribués par l'intermédiaire des banques;

2° Crédits directs de l'Etat aux entreprises d'Etat et autres.

Cette dernière espèce de crédits est d’une nature toute particulière. Ce sont les dotations du budget servant à des prêts dans des buts économiques distribués directement par le Trésor, les acomptes donnés aux entreprises exécutant des travaux pour l'Etat et aux fournisseurs de celui-ci. Ce sont des délais accordés pour le paiement des sommes dues à l'Etat sous forme d'impôts et de droits de douane, les divers crédits accordés aux entreprises d'Etat, etc. L'Etat intervient aussi sur le marché national des capitaux en acquérant pour son propre compte des titres à long terme des banques d'Etat et des autres institutions de crédit (Fonds F provenant de l’emprunt de stabilisation). Il intervient également d’une autre façon dans le domaine des crédits en superposant sa garantie aux nombreux emprunts contractés par l’économie nationale à l'étranger et dans le pays mêmet. Le total des crédits accordés par l'Etat sous des formes aussi diverses serait difficile à préciser, leur montant est en tout cas très élevé.

Notons également qu’en vertu de l’ordonnance présidentielle du 19 novembre 1930 (Journal des lois 1930, n° 78), le Trésor est autorisé à employer une partie de ses fonds libres placés à la Banque de Pologne ou à la Caisse postale d’épargne (dans la proportion de 1/4) en opérations directes de crédit à :

19 l’escompte, par l'intermédiaire de la Banque de Pologne, d'effets de commerce endossés par une banque et susceptibles de réescompte dans ladite institution;

20 l'achat d’acceptations de banque.

Voyons maintenant comment a lieu l'intervention de l'Etat dans le domaine du crédit par l'intermédiaire des banques d'Etat. C’est elle qui nous intéresse particulièrement ici.

Les banques d'Etat en Pologne sont les suivantes : la Banque de l’économie nationale, la Banque agricole d'Etat et la Caisse postale d'épargne. Par ces institutions, le gouvernement a voulu poursuivre une politique rationnelle de crédit et

1. Garantie du Trésor fournie aux titres émis par les deux banques d'Etat et à leurs dépôts, de même qu'aux titres émis par certaines autres institutions financières (Société de crédit de l’industrie polonaise), garantie du Trésor pour certains engagements à l’étranger de l’économie privée (provenant encore du temps de la crise de 1925-1926) et des entreprises d'Etat, etc.

diriger les crédits vers les branches de l'économie nationale qui en ont le plus besoin et qui le méritent le plus au point de vue de l'intérêt général. Nous en reparlerons en détail plus loin. Mentionnons uniquement ici, en termes très généraux quelques points caractéristiques de l’activité de ces banques

Leurs ressources classées, d’après leur provenance, peuvent être divisées en trois catégories : 10 les capitaux propres des banques qui ont fait l’objet des dotations spéciales du budget ou qui leur furent attribués d’une autre façon, soit au début de leur activité, soit postérieurement; 2° les fonds du Trésor, administrés par ces institutions, les dépôts et les placements du Trésor et des diverses institutions d'Etat. Entrent dans la même catégorie les fonds des autres personnes morales de droit public — administrations autonomes et leurs entreprises, assurances sociales, etc.; 39 les dépôts des particuliers. Ces derniers se font moins nombreux, à mesure de l'augmentation du mouvement de constitution de capitaux dans le pays et de renaissance de la confiance; ils affluent toujours davantage dans les institutions financières privées et sociales. C’est ainsi que les fonds propres des banques d'Etat ainsi que les capitaux qui sont placés par le Trésor et autres institutions de droit public jouent ici un rôle prépondérant. Ce n’est que dans la Caisse postale d'épargne qui, elle, a pour fin l’accumulation des petites épargnes ainsi que la constitution d’une réserve sociale provenant de la circulation des chèques postaux, que les capitaux des particuliers jouent le rôle essentiel. Par ailleurs, même ici, la part du Trésor et des personnes de droit n’est pas sans importancel.

Les trois institutions financières d'Etat ont, d’après leurs statuts, des domaines d'activité bien délimités. C’est ainsi que la Banque de l’économie nationale doit assumer la distribution du crédit à long et à court terme avant tout aux entreprises d'Etat et aux administrations autonomes. La Banque agricole d'Etat est chargée du crédit agricole à la petite et à la moyenne propriété, du financement de la réforme

1. En vertu de l’ordonnance présidentielle du 19 novembre 1930 (Journal des lois, 1930, n° 78), tous les versements opérés à un titre quelconque au Trésor, ainsi que les paiements de ce dernier doivent désormais s'effectuer uniquement par l’intermédiaire de la Banque de Pologne, de la Caisse postaler d'épargne, des Caisses du Trésor et des receveurs spéciaux. Les fonds libres du Trésor peuvent être placés exclusivement à la Banque de Pologne et à la Caisse postale d'épargne. Ces mesures renforçant les ressources de ces institutions augmentent ainsi leurs possibilités de crédit.

agraire et des investissements agricoles, par le moyen du crédit, aussi bien à long qu’à court terme. La Caisse postale d’épargne doit s'occuper de l’accumulation de l'épargne et de son utilisation en vue de l’achat de valeurs à long terme. Les statuts prévoient également le crédit à court terme en faveur des institutions ayant un caractère social.

Tous ces établissements se sont cependant, au début, très peu tenus dans les limites que nous venons d'indiquer. C’est seulement à partir de la seconde moitié de 1926 qu'une différenciation plus ou moins stricte de leur activité s’est accentuée et que ces institutions ont commencé à se cantonner toujours davantage dans les limites prescrites par leurs statuts. Par ailleurs, la Caisse postale d'épargne abandonne les opérations de crédit à court terme, même aux mstitutions ayant un caractère social, en dehors des avances sur Litres. Ce domaine est passé aux deux autres banques. De plus, les banques d'Etat délaissent actuellement davantage les domaines de crédit, où l'appareil financier privé pourrait efficacement intervenir.

L'activité de crédit des banques d'Etat (Banque de l'économie nationale et Banque agricole d'Etat) revêt un double caractère. D'une part, elle est faite uniquement pour le compte du Trésor avec des fonds provenant de celui-ci et destinés spécialement à cette fin. Dans ce cas, les banques n'ont généralement pas la libre disposition de ces fonds, elles les distribuent, d’après les buts, les conditions et la manière fixés d'avance par le Trésor.

Par ailleurs, les banques sont entièrement libres dans l’emploi de leurs ressources propres et empruntées ainsi que des fonds confiés par le Trésor sans destination strictement déterminée. Les banques en disposent librement, suivant une politique de crédit personnelle, bien qu’ici également l'influence des facteurs gouvernementaux soit décisive, les banques ayant en vue les fins de la politique économique du gouvernement. C’est dans la poursuite d’une unité de politique économique gouvernementale que l’activité des banques d'Etat acquiert

1. Elle a entrepris en 1929 le réescompte des effets de commerce de premier ordre des banques privées les plus importantes et en 1930 l’achat des acceptations de banques qu’elle considère comme étant un placement de toute liquidité et de toute sécurité, dans lequelelle peut utiliser une partie de ses disponibilités d’une façon rémunératrice. Elle réduit toutefois ce genre d'opérations à partir du dernier trimestre de 1930 et procède à l'augmentation de ses disponibilités.

une importance de premier ordre. En effet, celles-ci examinent chaque fois le but pour lequel les crédits sont demandés, examinant leur utilité au point de vuedes intérêts de l’ensemble de l’économie nationale, étudiant les possibilités de rendement des capitaux demandés dans l'emploi envisagé et contrôlent finalement cet emploi.

C’est une action d’une importance primordiale dans les conditions actuellement difficiles du marché du crédit, où 1l paraît indispensable d'éviter tout gaspillage dans l'emploi des capitaux, dont la demande de la part de l’économie nationale est si grande. C’est ce qui distingue aussi le plus radicalement les banques d'Etat des institutions financières privées qui, elles, ne se placent pasihabituellement au point de vue général, lors de la distribution de leurs crédits. Si ces dernières étudient le but dans lequel les crédits sont demandés ainsi que leur rendement présumé, c’est seulement en se mettant au point de vue de la sécurité des placements proposés.

En définitive, il faut souligner que le rôle des banques d'Etat a été d’une extrême importance pendant la période transitoire de l’économie nationale où l'appareil financier privé était très faible. Ce sont elles aussi qui, jouis- ‘sant en outre d’un grand prestige, ont aidé en grande partie au rétablissement de la confiance à l’égard des institutions de crédit et au redressement de toute la vie financière du pays.

Section II