RURAL ET LA COMMUNE URBAINE

Les familles agricoles ne sont point portées , comme les familles pastorales, à rester isolées. Après avoir pourvu aux moyens de conserver le respect de Dieu (§ 67), elles se concertent et s'associent pour assurer la paix publique. Dans les défrichements qui s'exécutent de nos jours sur un grand nombre de points des deux mondes, ces associations naissent partout des mêmes besoins. Elles s'étendent et se coordonnent à mesure que les familles se multiplient, et elles varient à l'infini, selon les circonstances. Cependant, au milieu de cette diversité extrême, les particuliers tendent partout à grouper leurs intérêts communs les plus immédiats dans deux circonscriptions principales. Les agriculteurs, ainsi que les exploitants de mines et de forêts , disséminés sur la surface d'un grand territoire , créent le département rural ; les autres classes

à signaler également Topportunité des changements à introduire dans les sentiments et les idées. Ainsi , par exemple , le congrès indique la nécessité de rendre à Tindividu , à la famille , à Técole et aux associations privées , les attributions indûment usurpées par rÉtat. Il a compris que la réforme de la vie privée sera le point de départ des réformes de la vie publique.

de producteurs, accumulés en certains lieux éminemment favorables au commerce, créent la commune urbaine.

Le département * est institué en vue d'un objet principal : assm^er aux populations rurales la paix publique fondée sur la justice et, au besoin, sur la force. Dans une bonne organisation agricole (§46), les familles rurales intéressées à atteindre ce but sont clair-semées dans les campagnes. D'un autre côté , les semces de la justice et de la force, pour être à la hauteur de leur mission , exigent des ressources considérables en argent et en personnel. Le département rural doit donc , par la nature des choses , former une circonscription étendue.

L'institution judiciaire qui répond aux besoins journaliers des fiimilles est la justice correctionnelle, qui réprime les offenses commises contre les pei^sonnes, la propriété privée et l'ordre public, à l'exception des crimes passibles de la peine de mort ou d'une longue servitude

1 Ce mot, comme tous ceux qui sont employés dans les §§ 67 à 70, pour exprimer une circonscription ou une fonction, est pris avec l'acception spéciale indiquée dans le texte, et non avec le sens général ou particulier que lui donne notre langue usuelle. Ainsi, par exemple, il s'agit moins ici de la circonscription ainsi nommée en France , que de l'ordre de choses exprimé en Angleterre et aux États-Unis par le mot county. Une observation analogue s'applique , dans ces mêmes paragraphes , aux mots magistrat, commune, etc.

pénale. Cette justice est confiée aux magistrats choisis par le souverain parmi les propriétaires résidants % offrant aux populations les garanties d'honorabilité exigées par Topinion publique. Lorsque cette classe de citoyens est nombreuse dans les campagnes, les magistrats exercent gratuitement ^ leur fonction sans supporter une trop lourde charge , et ils répriment efficacement le mal jusque dans les moindres paroisses. Ce régime comprend trois juridictions. Dans la première, chaque magistrat juge en permanence , en son domicile , les moindres délits. Dans la seconde, correspondant* à des unions de paroisses , plusieurs magistrats , siégeant fréquemment, jugent les offenses plus graves ou l'appel des décisions rendues par un "seul magistrat. Dans la troisième enfin, plusieurs magistrats , tenant au chef-lieu du département un petit nombre de sessions annuelles , jugent les. plus graves offenses et les appels formés contre les décisions de la seconde juridiction.

La justice des assises punit les crimes entraînant la peine de mort ou une longue servitude pénale. Elle est exercée deux fois par an, au chef- lieu du département, par deux juges

2 La Réforme sociale, t. H , p. 71. = 3 Tel est , par exemple , le cas en Angleterre. {La Réfot^me sociale, t. III, p^ 89.)

des hautes cours de justice de la province (§60). Pendant chaque session d'assises, les juges se transportent successivement dans plusieurs départements de la province, suivant un ordre fixé par la coutume ou par la décision des autorités judiciaires.

Enfin , la justice civile du département est limitée aux contestations pour dettes et dommages d'une médiocre importance. Elle est exercée par un juge qui parcourt fréquemment les unions de paroisses où des causes sont instruites. Dans les procès où l'intérêt en litige est plus considérable , les deux parties peuvent , d'un commun accord , réduire les frais ou accélérer la solution en déférant l'affaire au juge départemental, avec ou sans appel aux cours provinciales. Les contestations d'une minime importance, celles surtout qui se rapportent aux intérêts spéciaux de certains commerces, sont jugées pai^ des magistratures locales annexées aux principaux centres de population.

L'application du jury au jugement des causes civiles et criminelles est à la fois une des coutumes les plus fécondes de l'ancien régime européen, et un des moyens de conjurer les plus graves difficultés de notre temps. Cette institution assure aux peuples libres plusieurs avantages essentiels. Elle réduit dans une proportion considérable le nombre des juges de

s 68 — LÉS MODELES DU GOUVERNEMENT LOCAL 417

profession * : elle permet , par conséquent , de les mieux choisir et de tenir ainsi le corps entier à la hauteur de sa fonction. Elle décharge ces juges d'une responsabiUté compromettante , et elle rehausse d'autant le respect dû à leur caractère. Mais le principal avantage du jury est renseignement pratique donné aux peuples qui glissent sur la pente de la fausse égalité (§ 59). Elle leur démontre journellement la légitimité d'une hiérarchie sociale fondée sur la richesse unie au talent et à la vertu. Les mêmes hommes, qui voient un principe absolu dans l'application du suffrage universel à la direction des affaires publiques , aperçoivent distinctement les inconvénients de ce même principe appliqué au jugement des procès civils et criminels. Les partisans exagérés de l'égalité en matière politique sont rarement disposés à pousser la logique d'un faux système au point de soumettre les décisions concernant leurs intérêts , leur honneur et leur vie au verdict de la plupart des citoyens qui les entourent. Enfin, sous les régimes de liberté , où la connaissance

♦ Le Royaume-Uni de Grande^Breta^ô et d'Irlande, grâce au concours du jury et de ses magistrats locaux résidants , peut se Contenter de 300 juges de profession. Avec ce personnel trèsbien rétribué et relativement économique , nos voisins assurent aux moindres localités une sécurité que nous sommes loin d'obtenir en France , avec nos 9,400 juges , si peu rétribués et cependant si onéreux pour le budget.

des mécanismes de l'impôt est devenue familière , chacun apprécie hautement les avantages d'une institution qui réduit aux plus strictes hmites les frais de la justice.

Les deux catégories d'offenses contre la paix publique sont, autant que possible, prévenues et réprimées , sous la direction des magistrats , par une police composée d'agents qui ne sont point armés, mais qui ont le droit de requérir l'assistance de tous les citoyens. La force qui vient en aide aux magistrats est une milice , réserve de l'armée. Cette milice se rassemble de loin en loin pour l'apprentissage des armes : les officiers sont choisis parmi les propriétaires résidants; ils offrent, comme les magistrats, par leur caractère, toute garantie aux populations. Un haut fonctionnaire choisi par le souverain parmi les magistrats du département dirige l'administration de la justice, et intervient dans la nomination des agents qui assistent les magistrats et les juges. Un second haut fonctionnaire, également choisi parmi les magistrats, commande la milice : il y fait les nominations qui ne sont point réservées aux autorités provinciales (§ 69) ou au souverain.

Les magistrats et leur chef dirigent naturellement certains services qui complètent les deux précédents : tels sont la construction et l'entretien des prisons, des bâtiments où se

rend la justice , où se conservent les archives départementales et le matériel de la milice. Ils évitent , au contraire , d'intervenir dans les services qui peuvent être , à la rigueur, accomplis par les familles, par les associations formées dans un but d'utilité publique ^, par les paroisses et les unions de paroisses : c'est ainsi, par exemple, que, dans la majeure partie de l'Angleterre , les magistrats ne donnent qu'un concours indirect à la construction et à l'entretien des routes ^. Cependant , par la force même des choses , les départements sont tenus de remédier à certains maux qui se développent par l'agglomération et la corruption des peuples sédentaires : c'est ainsi qu'ils pourvoient de plus en plus aux soins qu'exigent les aUénés. Ceux-ci, en effet, sont au sein des familles une source d'embarras ou d'abus; et ils récla*ment, de la part des pouvoirs pubUcs, une surveillance qui ne peut être exercée que dans des établissements spéciaux, sous la surveillance et le contrôle des magistrats.

L'existence du département , comme celle de

5 La Réforme sociale^ t. U, p. 263 à 370. = « Les routes d'intérêt local sont construites et entretenues par les paroisses; les ponts seuls sont à la charge du département. Les routes d'intérêt général sont adjugées , avec un droit de péage , à des entrepreneurs. Certains départements se concertent aujourd'hui avec les unions de paroisses pour multiplier les routes à parcours gratait. {La Réforme sociale, t. HI, p. 68 et 113.)

4S0 CHAPITRE M — LES DIFnCULTÉS ET LES SOLUTIONS

la paroisse , repose sur une orçanisation financière d'une simplicité extrême , qui est une des garanties des peuples libres : ce régime est fondé sur l'évaluation exacte du revenu que pourrait donner la location des immeubles de la circonscription. Le principal soin du conseil paroissial et des magistrats préposés au service financier est d'assurer à chaque contribuable une exacte évaluation de ce revenu. Les deux autorités qui fixent le budget de la paroisse et du département font savoir annuellement aux contribuables qu'ils doivent payer, pour chaque sorte de dépense , tant de centimes et tant de millimes par firanc de revenu. Sous un tel régime, chaque famille contrôle efficacement le gouvernement local; car elle peut comparer, pour les moindres détails, les charges que chaque serNice lui impose avec les avantages que ce même ser\'ice lui assure. Les finances locales des peuples libres sont aussi claires et aussi simples que celles des Etats trop centralisés sont obscures et compliquées. Ces qualités résident dans la perception autant que dans l'assiette des taxes; et, comme je l'ai indiqué ci -dessus (§ 67), le conseil paroissial vient, sous ce rapport, en aide aux autorités des circonscriptions supérieures.

Ces détails d'organisation départementale

concernent spécialement les campagnes où les domaines ruraux sont agglomérés autour d'une habitation centrale (§ 46), où par conséquent les familles sont uniformément disséminées sur la surface entière du pays. Ils se modifient, par la force des choses , dans les localités où se forment de grandes agglomérations urbaines. Ce cas se présente notamment quand les classes dirigeantes méprisent et abandonnent les résidences rurales , quand les entreprises commerciales ou manufacturières se multiplient, et surtout quand le département possède des ports maritimes exploitant le commerce du monde entier. Les villes tendent alors à dominer les campagnes , ainsi qu'il arriva chez les Grecs et les Romains de l'antiquité, ou chez les Italiens du moyen âge; et si les institutions ne prêtent point leur appui aux bonnes mœurs, la corruption, puis la décadence deviennent inévitables. La prospérité se maintient, en effet, sans trop de difficulté dans une province , malgré la richesse et la puissance des grandes villes , si les classes dirigeantes, fidèles à leurs résidences rurales, conservent dans les campagnes leur légitime influence. De leur côté, les grandes villes jouissent d'une autonomie complète : elles règlent en toute liberté cette multitude d'intérêts communs qui n'existent point

dans les campagnes, et qui naissent de la

contiguïté des habitations. Certaines villes acquièrent , par leur population et leur richesse , une importance comparable à celle des départements auxquels elles confinent; eUes sont représentées , autant que ces derniers , dans les conseils de la province ou de l'État; et, comme les départements, elles sont le siège d'assises spéciales tenues par les juges des hautes cours provinciales. Mais cette autonomie se renferme rigoureusement dans un îlof, constitué par la coutume ou par la loi , avec les territoires de la ville et de sa banlieue , et elle n'empiète jamais légalement sur les départements ruraux contigus. Les villes moins considérables ont également une existence séparée et des droits en rapport avec leur importance ou leur spécialité ^ Quant aux petites villes liées par la Coutume à la vie des campagnes, elles font partie intégrante du département rural : elles sont habituellement le siège des associations d'utilité publique , des

7 Selon la Coutume d'Angleterre , les communes urbaines , qui ont dans la province une situation aussi indépendante que celle du département rural, sont comprises dans un cercle idéal tracé autour d'un point central défini par la loi , avec un rayon de 11 kilomètres. La surface de ce cercle est de 37,000 hectares. Les lois relatives aux intérêts locaux des populations agglomérées à côté de la cité de Londres se réfèrent habituellement à des cercles ayant pour centre l'église Saint - Paul. = 8 Voir, par exemple, l'excellente organisation des communes urbaines désignées en Angleterre sous le nom de Boroughs. {La Réforme sociale, t. HI, p. 125 à 135.)

foires et marchés, des sessions tenues par le juge civil ou les magistrats. Une admirable législation ^ autorise , dans ces petites villes , la majorité des habitants à pourvoir aux convenances de la salubrité et de la voirie , notamment aux services des distributions d'eau, de l'éclairage, des égouts, des abattoirs, des marchés, des établissements insalubres et incommodes. Cette législation soumet les intéressés à un régime de contrainte et au paiement de certaines taxes; mais elle laisse toute liberté aux territoires qui n'ont point adhéré à l'établissement de ces communautés exceptionnelles. Il est absolument interdit à ces communautés, comme aux communes urbaines proprement dites, de recourir à un des plus déplorables procédés financiers du moyen âge , et de gêner la circulation par le genre d'impôt qui, après avoir été supprimé en France, en 4791, y fut rétabli, en 4798, sous le nom d'octroi. Dans les agglomérations urbaines , comme dans les campagnes, le service financier est assuré par la taxe sur les immeubles. On y joint naturellement les produits de certains services communaux. Parmi ces produits figurent souvent les redevances payées pour les fournitures d'eau et de gaz pour l'usage des marchés et des ports.

9 La Réforme sociale, t. UI, p. 135 à 145.

Certaines campagnes, alors même qu'elles sont nettement séparées des grandes villes, se composent de populations agglomérées qui se sont constituées sous diverses influences. Au premier rang de celles-ci figurent : la haute estime accordée aux villes par les premiers législateurs de la race *®; l'admiration conçue, par une race nomade ou rurale, pour les villes d'un peuple voisin "; l'obligation où se trouvent encore certains agriculteurs de se grouper en villages pour échapper à un brigandage intérieur " ou aux incursions de l'ennemi sur un pays frontière *^ ; enfin la déplorable coutmne des domaines morcelés avec habitations groupées en villages (§ 46), qui, au milieu d'une sécurité complète, conserve sans espoir d'amélioration l'antique assolement tiiennal et la vaine pâture ^K Dans les campagnes ainsi constituées, l'agriculture est grevée de longs transports et mal pourvue d'engrais. Les familles , trop agglomérées , tendent , plus

*o Exemple, les anciens législateurs de la Grèce et de Tllalie. = J < Les Gaulois , après leurs expéditions en Grèce et en Italie (§ 13). = 12 Aujourd'hui encore, dans plusieurs districts méridionaux de l'Espagne et de l'Italie , personne n'oserait créer une habitation en dehors des villages. = 13 La plupart des villages de la Lorraine ont été fondés sous cette influence. 11 en a été de même pour beaucoup de bourgades des townships de la Nouvelle- Angleterre, créées par des colons qui redoutaient les attaques des Indiens. = ^^ Les Ouvriers européens, p, ^39, 241. — La Réforme sociale, t. II, p. 65.

que sous le régime des habitations disséminées , à se corrompre et à adopter les habitudes de communauté. Elles oublient alors facilement que le premier motif qui oblige les familles à s'associer est le devoir d'adorer Dieu. Dans les institutions, comme dans les mœurs, la vie communale tend à étouffer la vie paroissiale ^^

La France, en instituant après la révolution de 1789 un nouveau gouvernement local , s'est complètement éloignée des modèles dont je signale ici les traits principaux. Elle a rompu à la fois avec la tradition de ses époques de prospérité et avec la coutume des peuples les plus prospères. Elle a démembré ses provinôes,

i& Les notabilités les plus sinistres de la Terreur, et celles qui ont le plus contribué à nous transmettre , en les aggravant , les mauvaises pratiques de tyrannie et de centralisation de Vancien régime en décadence (§ 17), provenaient en général des villes et des régions à domaines morcelés. Pour mieux étudier cette triste organisation, j'ai acquis en Champagne une propriété dans le pays nats^ du conventionnel Danton. (Voir quelques traits de ce régime agricole dans les Ouvriers européens, p. 244.) La vraie pâture y repousse toute amélioration de la culture, et le christianisme y est oublié à ce point que le prêtre chargé de la direction spirituelle de quatre anciennes paroisses , n'exerce en fait qu'une sinécure. La réforme sociale de ces vastes plaines exigerait deux séries de mesures : restaurer, à Paide de la loi morale , les vraies notions de la famille et de la propriété ; donner aux majorités , selon le mécanisme de certaines lois allemandes , la liberté de se soustraire à ce régime et de reconstituer des domaines agglomérés (§46). Voir ia Réforme sociale, t. II , p. 60 et 84.

4t6 CHAPITRE VI — LES DIFFICULTÉS ET LES SOLUTIONS

au mépris des droits réservés par les actes d'union *^; et elle a ainsi brisé les formes qui, sous l'ancien régime en décadence, conservaient aux localités un reste d'autonomie. Elle a achevé l'œuvre de destruction en jetant dans le même moule communal deux éléments absolument dissemblables : les grandes cités, assez riches et assez éclairées pour constituer des États ; les paroisses rurales, qui ne peuvent fonder que sur des unions les bases de leur vie locale. Enfin, la France révolutionnaire a fait entrer au même titre ces êtres si différents dans l'unité départementale, et elle s'est flattée de créer un ensemble harmonieux en les dominant tous à l'aide des fonctionnaires délégués par le pouvoir central. Mais ce régime sans précédents n'a jamais répondu à l'attente de ses fondateurs ; car il ne s'est concilié ni avec l'ordre public ni avec l'équité. Dans les temps de trouble, les grandes villes ont secoué toute autorité *', et elles ont opprimé les campagnes ,

i« Les sentiments qui se manifestent sous nos yeux indiquent que la révolution , en adoptant cette mesure , n'a point atteint le but qui en fut le prétexte : elle n'a point resserré le lien national. Le gouvernement anglais a suivi, à l'égard de TÉcosse, le système opposé : malgré les insurrections de 1715 et de 1745, il a toujours respecté l'autonomie réservée par l'acte d'union de 1707 {la Hé forme sociale, t. III, p. 156); et aujourd'hui, dans les questions internationales, l'Ecosse est devenue plus britannique que TAngleterre elle-même. = ^^ Ces usurpations urbaines, conséquences d'un faux système, ont déjà conduit nos

mises dans l'impossibilité de sauvegarder leur liberté par leur union. Même dans les temps de calme , les campagnes ont perdu toute indépendance devant la prépondérance naturelle des villes , et les usurpations factices de l'État.

Je ne sais si la réforme de ce triste état de choses , tant de fois acclamée par l'Empereur *^, s'accomplira sous son règne. Les fonctionnaires , intéressés à proclamer l'incapacité irrémédiable des localités à se gouverner elles-mêmes, ont eu jusqu'à présent, en ces matières, une influence irrésistible , et il en sera de même aussi longtemps que nous n'aurons pas trouvé le

gouvernements à priver Paris et Lyon des libertés acquises à toutes les villes du monde, sous les régimes les plus divers. En présence des sentiments antisociaux qui se manifestent maintenant, le même régime de contrainte s'étendra fatalement à toutes les agglomérations urbaines, si la réforme ne vient pas nous arrêter sur cette pente dangereuse. = i8 « Mon- « sieur le Président du Conseil d'État , notre système de « centralisation, malgré ses avantages, a eu le grave incon- K vénient d'amener un excès de réglementation. Nous avons « déjà cherché , vous le savez , à y remédier ; néanmoins il reste « encore beaucoup à faire. Autrefois, le contrôle incessant de « Tadministration sur une foule de choses avait peut-être sa « raison d'être, mais aujourd'hui ce n'est qu'une entrave. Com- « ment comprendre, en effet, que telle affaire communale, par «c exemple, d'une importance secondaire et ne soulevant d'ail- « leurs aucune objection , exige une instiTiction de deux années « au moins, grâce à l'intervention obligée de onze autorités « différentes? Dans certains cas, les entreprises industrielles tf éprouvent tout autant de retard. Plus je songe à cette situa- « tion et plus je suis convaincu de Vurgence d'une réforme. « Mais.... )» (Lettre de Napoléon HI, du 24 juin 1863.)

milieu à garder entre la soumission passive et la révolte. Tant que ces mœurs subsisteront, les hommes dévoués à la réforme n'auront guère qu'un moyen de préparer un meilleur avenir : insister sur le profond contraste qui existe, touchant le gouvernement local et ses résultats, entre les pays étrangers et la France.

Nos principaux émules trouvent dans leur régime plusieurs avantages précieux. Les particuliers, même dans les résidences les plus isolées , voient réprimer et punir sans délai les moindres offenses contre les personnes et les propriétés. Les diverses autorités de la hiérarchie départementale gouvernent en toute souveraineté les intérêts des campagnes, nettement séparés de ceux dés villes. Les autorités rurales ou urbaines montrent d'ailleurs, dans l'exercice de leurs fonctions, la vive sollicitude et la prudente réserve qui se développent à la fois, chez les gouvernants, avec la réalité du pouvoir et la responsabilité qui en dérive. Elles n'ont garde, par conséquent, de compromettre cette responsabilité en sortant du domaine que leur assigne la Coutume ou la loi : sous ce rapport, aucune d'elles ne porte ombrage ni à la province ni à l'État.

En France règne l'ordre de choses opposé. Les délits de maraudage sont devenus la plaie permanente de la propriété rurale et l'école de

s 68 — LES MODÈLES DU GOUVERNEMENT LOCAL 429

rimmoralité : ils ne sauraient être réprimés ; car les inconvénients d'une justice trop lointaine remportent toujours sur les dommages à réparer *^ Aucune autorité locale ne peut améliorer la maison commune ou le chemin qui y conduit sans une tutelle de l'Etat qui est à la fois onéreuse et décourageante. Les citoyens indépendants recherchent de moins en moins ces fonctions. Ceux qui les exercent tendent, au contraire, à exagérer leurs pouvoirs. Ils sont encouragés dans ces empiétements par une législation qui les protège contre les réclamations du public (§ 54, n. 4). Ils sont même contraints d'entrer dans Cette voie par la loi de leur institution. En même temps qu'elle leur interdit de régler librement leurs propres affaires, cette loi leur enjoint, en effet, d'intervenir par une multitude d'avis dans les affaires relevant des autres pouvoirs.

Cette dernière pratique n'est pas seulement contraire à l'expérience des peuples prospères : elle est condamnée par la raison et par les dispositions naturelles du cœur humain. Il est peu judicieux de demander avis sur la gestion d'un

19 Dans le cours de ses travaux agricoles, mon fils Albert Le Play a fait une étude journalière des maux qui résultent, en Limousin, du maraudage et du braconnage. l\ en a donné un précis dans le Journal la France, du 1" février 1869. Les journaux du Limousin ont reproduit ce travail et en ont constaté l'exactitude .

domaine étranger à des hommes jugés incapables de gérer leur domaine propre. D'un autre côté , l'homme capable de remplir un tel devoir s'épargnera, en général, les fatigues d'un travail qui ne lui impose aucune responsabiUté et ne lui assure aucun honneur.

Ce vice de notre constitution ne saurait être trop signalé à une époque où l'on en remanie les textes pour la onzième fois (§ 8, n. 11 à 13). Si , par égard pour la bureaucratie , on persiste à priver les pouvoirs locaux d'une activité nécessaiie , on pourrait du moins préluder à la réforme en les dispensant de remplir des devoirs inutiles ou compromettants.