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SECTION II
Recrutement
Les Délégations Financières constituent en réalité trois Assemblées séparées : Colons, Non-Colons et indigènes, dont les membres sont élus par des Corps électoraux distincts pour une durée de six ans et renouvelables par moitié tous les trois ans.
Le mandat est gratuit.
Délégations Européennes. — Les Délégations de Colons et de Non-Colons se composent de 24 membres chacune élues au suffrage universel, mais limité. |
La distinction entre les électeurs de ces deux délégations résulte de la profession de l’individ'
Sont classés comme Colons, tous les concessionnaires, propriétaires, chefs d’exploitation ou fermiers des biens ruraux.
Sont considérés comme Non-Colons, tous les autres contribuables inscrits au rôle d’une des Contributions Directes ou taxes assimilées.
Cette répartition a été critiquée avec juste raison Car les travailleurs agricoles sont des Colons. Aussi dans les projets de réforme déposés à la Chambre des Députés et au Sénat, sont réputés Colons, non seulement les propriétaires, chefs d’exploitation ou fermiers des biens ruraux, mais aussi les travaitleurs agricoles et tous ceux qui vivent de la terre.
Les électeurs subissent des conditions plus rigoureuses que les électeurs ordinaires : Ils doivent être
âgés de 25 ans, français depuis 12 ans au moins et résider en Algérie depuis 3 ans. (1).
Les conditions d’âge et de résidence imposées par le décret organique témoignent de la volonté du législateur d’exiger des électeurs une connaissance réelle et une certaine expérience des intérêts de ce pays. |
La condition de nationalité — contraire aux principes de notre droit d’après lesquels un étranger jouit de la qualité d’électeur dès qu’il a acquis la nationalité française, soit par la naturalisation, soit par le bienfait de la loi — a été imposée par suite du grand nombre de néo-français, c’est-à-dire de fils d'étrangers qui résident en Algérie.
D’après le Code Civil les fils d'étrangers qui résident en Algérie deviennent français à leur majorité. On a pensé que pour les Délégations Financières il pouvait être utile que ces néo-Français aient exercé leur qualité de Français pendant plusieurs années avant d’être électeurs, de manière à s’assimiler ainsi aux Français.
Cette exigence parait des plus légitime et ne saurait être discutée, mais elle a soulevé dans son application une difficulté juridique : c’est de savoir à partir de quand et comment serait calculé le stage de 12 ans.
Cette difficulté semble avoir été résolue par le décret du 4 janvier 1900 qui est venu compléter l’art. 2 du décret de 1898 (2).
L'application des prescriptions des articles 2 et 3 du décret du 23 août 1898 a eu pour conséquence
(1) Art. 2-3, décret du 23 août 1898.
(2) Naturalisation automatique instituée par la loi de
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de réduire assez sensiblement l'effectif du corps électoral des Délégations Financières, qui serait inférieur d’un tiers environ à celui du corps électoral ordinaire.
Sont éligibles tous les électeurs qui ne se trouvent pas dans un des cas d'incapacité ou d’incompatibilité prévus par la loi du 23 décembre 1875 sur les Conseils Généraux (1).
Mais il y a en outre une cause d’incompatibilité particulière; le mandat de délégué financier ne peut être cumulé avec celui de Sénateur ou Député. Cette incompatibilité a été inspirée surtout par le désir de laisser aux Délégations Financières leur caractère économique.
Enfin ie Conseil d'Etat interprétant l’article 3 du décret de 1898 a estimé que pour être éligible aux Délégations Financières il n’était pas besoin d être inscrit sur les listes électorales (2).
Délégations Indigènes. — (3). — La troisième délégation se compose de 21 représentants des indigènes musulmans savoir : 1°. — 6 délégués iandigènes kabyles; 2°. — 15 indigènes autres que les kabyles (4).
Sont éligibles : les électeurs indigènes inscrits
(1) Art. 3, décret du 23 août 1898.
(2) C. E., 8 août 1899. Rev. Alg., 1900-2-1.
(3) Pour les conditions à remplir pour être inscrit sur les listes électorales, voir loi du 4-2-1919 et décret du 6-2-1919.
(4) Voir décret 26-4-1898, art. 5, modifié par décret du
20 déc. 1922.
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sur la liste de la circonscription à représenter et aussi les citoyens français (1).
Le mandat de délégué financier est incompatible avec les fonctions de Caïd, Bach-agha, Garde- Champèêtre, etc. (2).
Contentieux. — En cas de protestation contre l'élection des membres d’une des trois délégations, il est procédé comme en matière d’élection aux Conseils généraux (3).
SECTION III
Fonctionnement
Les Délégations Financières ne se réunissent en principe qu’une seule fois par an, au mois de mai, mais elles peuvent être convoquées en session extraordinaire. C’est un arrêté du Gouverneur Général qui ouvre et clôt les sessions.
Chaque Délégation élit son bureau composé :
d’un Président, d’un assesseur et d’un secrétaire.
D’après le régime de 1898 chaque délégation doit se renfermer plus spécialement dans l’étude des questions qui intéressent la catégorie de contribuables qu’elle représente. C’est la raison pour laquelle
(1) Décret du 6 févr. 1919, art. 13 et 14.
(2) Loi du 4 févr. 1919, art. 13, (3) Décret du 23 août 1898, art. 6.
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les Délégations Financières délibèrent séparément. Les séances plénières n’ont lieu qu’en fin de session. Les fonctions de Président, de secrétaire et d’assesseur sont alors remplies par les doyens des bureaux des Délégations françaises.
L'organisation de l’assemblée en délégations distinctes a été combinés surtout en vue d’attributions consultatives; elle ne présentait aucun inconvénient lorsqu'on ne demandait à l’assemblée que des avis, mais la situation est devenue différente depuis que la loi du 19 décembre 1900 a donné aux Délégations Financières des pouvoirs de décision. La délibération par délégation qui était la forme normale des délibérations de l’assemblée, n’est plus maintenant qu’un acte préparatoire de la décision, qui appartient à l’Assemblée plénière.
Il semble qu’une modification de la méthode de travail aurait dû suivre l'extension des pouvoirs de l’assemblée. Il n’en a rien été.
Chaque délégation continue à étudier, délibérer et rapporter à part. Elle nomme ses commissions auxquelles viennent s’ajouter les commissions communes aux trois délégations.
Il en résulte qu'une question est étudiée simultanément par 3 ou 4 rapporteurs travaillant tous sur les mêmes documents fournis par l’Administration et que les Commissaires du Gouvernement sont obligés d’exposer à différentes reprises aux Délégués les mêmes projets présentés au vote de l'Assemblée.
Cette organisation si défectueuse du travail occasionne une perte de temps considérable qu’il serait possible d'éviter. Il suffirait de ne soumettre aux différentes délégations que les problèmes concernant uniquement la catégorie de leurs man-
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dants; les questions intéressant toute l’Algérie seraient examinées par l’Assemblée plénière après avoir été étudiées par une Commission où siègeraient les représentants de chaque délégation.
Dans le projet Morinaud déposé sur le bureau de la Chambre des Députés, le 28 Juin 1928, « les « Conseillers Français et Indigènes ne forment « qu'une seule Assemblée, ils se répartissent en « trois grandes Commissions, lesquelles examinent « les affaires et désignent des rapporteurs dont les « rapports seront présentés aux séances plénières « de l’Assemblée. »
« Une Commission permanente est nommée par « les Délégations réunies, pour suivre la marche « des affaires algériennes les plus importantes et « préparer celles à soumettre à la session pro- « chaine, en particulier les propositions budgétai- « res. »
Actuellement, les Délégations ne se continuent pas entre les sessions et aucun organe ne leur prépare leurs travaux.
La Commission permanente remplirait auprès des Assemblées Algériennes un rôle analogue à celui de la Commission départementale auprès des Conseils Généraux.
SECTION IV
Attributions
Les Délégations Financières n'étaient à leur origine qu’une simple assemblée consultative. Elles
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avaient pour but d’apporter au Gouverneur Général de l’Algérie le concours d’opinions libres, d’avis éclairés et de vœux réfléchis émis par des représentants directs des contribuables algériens sur toutes les questions d'impôts et de taxes assimilées (1).
La loi du 19 Décembre 1900, en accordant à l’AIgérie l’autonomie budgétaire, a donné aux Délégations Financières une importance qui n’a fait que croître avec le développement du budget et l’exécution des grands travaux publics. Mais si cette loi a étendu le champ d’action de l’Assemblée, elle n’a pas modifié le caractère de ses délibérations.
Il sera statué par une loi, dit l’art. 2, sur l’organisation et les attributions du Conseil Supérieur et des Délégations Financières d'Algérie. Provisoirement, ces institutions seront régies par les décrets du 23 Août 1898.
Comme cette situation provisoire dure encore, aucune loi nouvelle n’étant intervenue, les délibérations de l’Assemblée sont actuellement ce qu’elles étaient à l’origine. Elles n’ont jamais par elles-mémes force exécutoire. Elles ne deviennent obligatoires qu'après délibération conforme du Conseil Supérieur et approbation émanant tantôt du Parlement, tantôt du Président de la République. L’Assemblée ne possède un pouvoir de décision propre qu’en ce qui concerne la nomination de ses délégués au Conseil Supérieur.
Cependant, en prévoyant l'intervention obligatoire des Délégations Financières dans le vote du budget, des emprunts, des concessions de chemins de fer et autres grands travaux publics, la loi de
(1) Rapport de M. BrissoN, Président du Conseil, au Président de la République.
1900 a octroyé à l’Assemblée autre chose que des ‘attributions purement consultatives. En effet, en ces matières, la collaboration du pouvoir exécutif et du pouvoir délibérant est nécessaire pour arriver à un résultat positif; il en résulte que si l’Assemblée ne peut rien réaliser par elle-même, elle peut tout au moins mettre obstacle à l’aboutissement de certaines affaires contre sa volonté. Elle détient à défaut de puissance souveraine, une sorte de droit de veto en matière d'emprunts, d'impôts, de concessions de chemins de fer ou autres grands travaux publics.
En ce qui concerne le vote du budget, ses pouvoirs varient suivant qu’il s’agit de dépenses obligatoires ou de dépenses facultatives (1).
En dehors des cas prévus par la loi où les délibérations des Délégations Financières sont obligatoires, il en est d’autres où elles sont simplement facultatives en ce sens que c’est le Gouverneur Général qui les provoque en demandant à l’Assemblée son avis sur des questions financières, économiques, administratives ou autres.
Ces délibérations, qui n’ont que la valeur d’une simple consultation, ne lient pas le Gouverneur Général qui, théoriquement, reste maître de sa décision. ,
Les Délégations Financières ont encore la faculté d'émettre des vœux. Cette émission, bien que non prévue par aucun texte, est cependant admise par le Gouvernement.
Mais, quelle que soit la manière dont se manifeste l’activité de l’Assemblée (délibération obligatoire ou délibération facultative) les questions
(1) Voir infra,
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qu’elle traite sont exclusivement administratives, plus particulièrement d’ordre financier et économique.
Les Délégations Financières n’ont en effet aucun caractère politique. Elues par les contribuables algériens dont elles représentent les intérêts, elles constituent surtout une Assemblée financière dont la principale tâche est le vote du budget.
A cette tâche, que nous examinerons dans la troisième partie consacrée à l’étude du Budget spécial, viennent s’en ajouter d’autres également importantes : le vote des impôts, des emprunts, des concessions de chemins de fer et autres grands travaux publics.
Imports. — L'article 10 de la loi du 19 Décembre 1900 stipule que « Réserve faite pour les droits de « douanes qui restent soumis aux dispositions des « lois en vigueur, les créations ou suppressions « d'impôts, les modifications de leur assiette, de « leurs tarifs ou de leur mode de perception sont « délibérés par l’Assemblée plénière des Déléga- « tions Financières sur la proposition de l’une des « Délégations ou du Gouverneur Général et sur le « rapport de la Commission des Finances.
« Le Conseil Supérieur ne peut qu’adopter ou « rejeter les décisions prises par les Délégations « Financières. En cas d’adoption, la décision n’est « exécutoire qu'après avoir été homologuée par un « décret en Conseil d'Etat. »
Les Délégations Financières ont donc qualité pour voter les impôts nouveaux et l'initiative, en cette matière, leur appartient aussi bien qu’au Gouverneur Général.
Cette disposition des plus importantes, qui re-
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connaît aux Délégations Financières un droit n’appartenant en principe qu’aux pouvoirs émanant du suffrage universel, est considérée par certains auteurs comme contraire à la constitution, une loi seule pouvant créer des impôts.
D’après notre droit constitutionnel seul, en effet, le Parlement a qualité pour voter l’impôt.
Cette règle, posée pour la première fois par l’Assemblée Constituante dans sa séance du 17 Juin 1789, a été inscrite dans la constitution de 1791 et, depuis, dans toutes les constitutions postérieures. Elle subsiste, quoique définie d’une manière moins précise, dans celle de 1875 (1), laquelle est applicable à l’Algérie.
Or, si le Chef d'Etat tient de la loi du 24 Avril 1833 le pouvoir de légiférer en Algérie, il faut bien reconnaître que ce pouvoir comporte certaines limites, ce sont celles fixées par la Constitution, laquelle a réservé exclusivement au Parlement la décision en certaines matières, notamment en matière de Finances.
D’autre part, le Parlement ne pouvant par une loi ordinaire, déléguer les pouvoirs qu’il tient de la Constitution, il en résulte que ni le Chef de l'Etat ni les Délégations Financières n’ont qualité pour consentir l’impôt.
Cette question n'offre en somme qu’un intérêt purement théorique, attendu que l’alinéa final de l’article 10 spécifie que « la perception des droits, « produits et revenus applicables au budget spécial « de l’Algérie est autorisée annuellement par les « lois de Finances. »
En fait, par cette disposition, le Parlement con-
(1) Art. 8, loi C°''° du 24 février 1875.
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serve le pouvoir que lui donne la Constitution et
dont il semblait, dans les alinéas précédents, s’être
dessaisi en faveur des Assemblées Algériennes.
Il peut, en effet, refuser d’autoriser le recouvrement d'impôts dont l’établissement n’aurait pas son approbation.
EMPRUNTS. — CONCESSIONS DE CHEMINS DE FER OU AUTRES (GRANDS TRAVAUX PUBLICS. — Le Gouverneur Général ne peut contracter d'emprunts ni concéder des Chemins de Fer ou autres grands travaux publics, qu’en vertu de délibérations conformes des Délégations Financières et du Conseil Supérieur, approuvées par une loi.
Un décret rendu en la forme des règlements d'Administration Publique pourra approuver ces délibérations et autoriser les travaux publics lorsqu’il s'agira de l’exécution des canaux, de chemins d’embranchements de moins de 20 km. de long, des lacunes et rectifications de routes nationales, des ponts et de tous autres travaux de moindre importance (1).
Contrairement à ce qui est prévu, en matière d'impôts, il semble qu'ici l'initiative n’appartienne qu’au Gouverneur (2).
Les projets de réforme déposés au Parlement proposent de délivrer l’Algérie de la tutelle de la Métropole et, dans certains cas, de permettre au Gouverneur d'approuver lui-même, après avis du Conseil de Gouvernement, les décisions des Assemblées en matière de travaux publics, de concessions de Chemins de Fer et autres grands travaux publics.
Ces dispositions auraient pour effet, si elles
(1) Art. 1°, loi du 19 déc. 1900, (2) Art. 10, loi du 19 déc. 1900.
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étaient adoptées, d’activer sensiblement la solution des affaires en supprimant toute une série de formaliés dont on ne s’explique pas bien la nécessité. Car, enfin, le Gouverneur Général et les Assemblées sont les mieux placés pour apprécier quels sont les travaux qu’il convient d’effectuer dans l'intérêt de la Colonie et, d’autre part, le droit de contrôle de la Métropole est garanti en ce sens que l’approbation du Parlement est indispensable pour pouvoir réaliser les ressources nécessaires à l'exécution des travaux, que celles-ci soient demandées à l’impôt ou à l’emprunt.
En réalité, les attributions des Délégations Financières sont beaucoup plus étendues que ne le laissent supposer les textes en vigueur. Le fait de voter et de contrôler le budget, de créer des impôts, de concéder les chemins de fer et les grands travaux publics et d'autoriser les emprunts donne à l’Assemblée une autorité et une puissance dont elle se sert pour étendre constamment son champ d’action au détriment du pouvoir exécutif.
Pour dépenser utilement les deniers publics, il faut avoir une politique. Les Délégations Financieres en ont une qui s’accuse de plus en plus et qui n’est pas toujours celle du Gouvernement.
Jusqu'à ces dernières années, grâce à leur ascendant personnel, grâce aux moyens de persuasion qu’ils possédaient à l’égard de certains Délégués Financiers, grâce aussi à la docilité des délégués indigènes, les Gouverneurs Généraux ont pu gouverner sans que les Délégations Financières entra- ‘ vent d’une manière sérieuse leur activité.
Mais, au fur et à mesure que celles-ci prennent conscience de leur force, elles ont tendance à ma-
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nifester leur indépendance et se montrent rebelles aux suggestions gouvernementales.
Actuellement, la situation est la suivante :
D'un côté, le pouvoir exécutif représenté par un Gouverneur Général qui, le plus souvent, manque de stabilité et d'indépendance. Soumis aux caprices changeants d’un Ministre ou d’une majorité parlementaire, obligé de se concilier les représentants locaux, le Gouverneur Général est absorbé par les soucis de sa défense personnelle et forcément limité dans son action.
Bien qu’armé de pouvoirs assez grands vis-à-vis des Délégations Financières, il ne pourrait en user, le cas échéant, sans risquer d’être désavoué par la Métropole peu soucieuse d'entrer en conflit avec une Assemblée qui est censée représenter la Colonie.
En face du pouvoir exécutif se dressent les Délégations Financières dotées par la loi d’attributions purement financières et économiques. En théorie, simple assemblée d’affaires chargée de voter le budget — Dans la pratique, assemblée presque souveraine. Il y a, en effet, peu de questions politiques qui ne touchent aux finances et, comme les Délégations Financières disposent de celles-ci, elles peuvent, par le refus de crédits ou de toute autre manière, faire échec au Gouverneur Général et mettre obstacle à une politique qui n'aurait pas leur approbation. L'exemple nous en a été donné tout récemment encore.
Le résultat de cette situation, c’est que le Gouverneur Général, qui légalement n’est pas responsable devant les Délégations Financières, l’est en fait puisqu’il doit gouverner, s’il veut durer, selon le désir manifesté par la majorité de l’Assemblée.
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SECTION V
Pouvoirs du Gouverneur Général vis-à-vis des Délégations Financières. — Les délibérations des Délégations Financières peuvent être annulées par le Gouverneur Général en Conseil de Gouvernement lorsqu'elles ont été prises hors des sessions légales ou qu’elles sont relatives à des objets qui ne sont pas légalement compris dans les attributions des Délégations.
Ces dispositions sont copiées sur celles de la loi du 10 Août 1871 relative aux Conseils Généraux, mais pour l’annulation des délibérations de ces Assemblées, il faut un décret.
Enfin, sur simple arrêté de M. le Gouverneur Général, la délégation qui contreviendrait aux dispositions précitées ou refuserait de délibérer sur les questions soumises à son examen pourrait être dissoute et remplacée par une Commission dont les membres seraient choisis parmi les personnes éligibles à cette délégation.
Les Délégations Financières ont protesté, avec juste raison, contre cette mesure inélégante et ont demandé que la dissolution soit prononcée par décret.
