PROJETS DE RÉFORME

SECTION I

Nécessité d’une Réforme

Nous avons vu, dans le cours de notre étude, les principales imperfections de l’organisation financière actuelle. Nous les résumerons ci-après :

Le Conseil Supérieur, dont la composition mixte — fonctionnaires et Délégués élus — n’est pas heureuse ne possède aucune autorité. Son rôle est pratiquement nul.

Les Délégations Financières qui, elles, ont des pouvoirs assez considérables, ne représentent que la grosse Colonisation et la grande propriété foncière.

Il ne saurait en être autrement d’ailleurs, puisque d’après les textes mêmes, sont seuls considérés comme électeurs colons : les propriétaires, fermiers et métayers, à l’exclusion des ouvriers et autres auxiliaires de l'Agriculture et que, d’autre part, parmi les délégués élus non-colons figurent beaucoup de grands propriétaires fonciers.

Or, en droit, on ne peut pas admettre que l’impôt soit voté par les représentants d’une seule catégorie d'intérêts et imposé à toutes les autres catégories. Il doit être établi et consenti par une Assemblée

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teurs se fasse sur des bases différentes et plus larges que celles du décret de 1898. |

Les Assemblées ont été instituées avec des attributions purement consultatives. Or, depuis la loi du 19 décembre 1900, elles ne se contentent pas de conseiller, elles décident.

Se rendant compte de l’imperfection de l’organisme créé par les décrets de 1898, pour remplir le nouveau rôle qui leur était dévolu, le législateur avait bien prévu dans l’article 2 de la loi du 19 décembre 1900 « qu’il serait statué par une loi sur lor- « ganisation et les attributions du Conseil Supé- « rieur et des Délégations Financières ». Vingt-neuf ans ont passé et aucune loi n’est intervenue. Le régime provisoire des décrets de 1898 est toujours en vigueur.

Divers projets de réforme ont cependant été proposés que nous allons rapidement examiner. Aucun n’a abouti.

SECTION II

Projets de réforme

I — D'abord les Délégations Financières ne cessent de demander à chaque session, non pas la modification de la composition de l’Assemblée, qui répond trop à leurs désirs, mais bien l’extension de leurs pouvoirs, c’est-à-dire : la suppression des Dépenses obligatoires, sauf le traitement du Gouverneur et les dépenses militaires; le droit d'initiative complet en matière d’amendement; la permanence

de la Commission des Finances: la suppression de l'examen par le Conseil d'Etat des décisions des Délégations Financières; deux sessions ordinaires de trois mois ensemble au lieu d’un mois (régime actuel) ; la compétence de l’Assemblée en matière de textes réglemenaires.

IT. — En 1920, M. Paul Cuttoli, Sénateur de Constantine, a déposé sur le bureau du Sénat une proposition de loi tendant à la suppression du Conseil Supérieur et des Délégations Financières et à la création d’une Assemblée unique, le « Conseil Colonial », composé de 80 membres, dont 30 indigènes.

La proposition prévoit que les membres français sont élus par circonscripion et au scrutin de liste. Le suffrage universel forme la base de l'élection des membres français.

Le Conseil Colonial vote le budget de l'Algérie. Les dépenses obligatoires sont maintenues, mais chaque membre peut exercer le droit d'initiative et d’amendement budgétaire.

Le Conseil Colonial habilite le Gouverneur Général à contracter des emprunts, à concéder les chemins de fer ou autres grands travaux publics.

Ses délibérations sont approuvées par décret en Conseil d'Etat.

III. — Plus récemment, en juin 1928, une proposition de loi tendant à la réorganisation des Assemblées Algériennes et de l'Administration de l’Algérie a été déposée sur le bureau de la Chambre des Députés, par M. Morinaud, député de Constantine.

Cette proposition substitue aux Délégations Financières un Conseil Algérien, issu du suffrage universel, du moins en ce qui concerne les conseillers

français, mais elle maintient le principe de la représentation d'intérêts en laissant subsister trois catégories d’électeurs : Les Colons, les Non Colons et les Indigènes. Il n’est rien changé aux conditions de l'électorat et d’éligibilité des Indigènes.

Les dépenses obligatoires sont supprimées à l’exception du traitement du Gouverneur et de la con: tribution de l’Algérie aux dépenses militaires de la Métropole.

La disparition de la tutelle du Conseil d'Etat ; l’autonomie de la Trésorerie algérienne; un droit d'initiative complet en matière d’amendement budgétaire dévolu aux membres de l’Assemblée, telles sont les autres dispositions principales du projet.

Le Conseil Supérieur du Gouvernement disparaît pour faire place au Conseil Supérieur de l’Algérie, lequel se compose de membres élus au suffrage restreint, et ne comprend plus de fonctionnaires.

Le Gouverneur Général voit ses pouvoirs étendus en matière de travaux publics et de concession de chemins de fer.

IV. — Enfin, quelques Assemblées (Conseil Général de Constantine, session de 1928), divers groupements économiques, ainsi que plusieurs organisations syndicales, ont demandé à différentes reprises le maintien du régime actuel, mais l’augmentation du nombre de catégories dont se composent les Délégations Financières, de manière que tous les intérêts soient représentés.

De tous ces projets, aucun ne nous donne entière satisfaction :

Nous avons dit pourquoi l’idée d’une Assemblée

unique, élue au suffrage universel, ne nous parais- Sait pas devoir être retenue (1).

La dualité des Assemblées facilite les relations entre le pouvoir exécutif et les organes délibérants et permet de remédier aux erreurs et aux entrainements d’une Chambre unique.

Une Assemblée unique, élue au suffrage universel, deviendrait fatalement une assemblée politique. Elle tendrait à s’arroger des pouvoirs de plus en plus étendus, voire même à s’assimiler au Parlement. Les tentatives des Délégations Financières, pour reculer les frontières qu’ont assignées à leur activité les textes actuellement en vigueur, permettent de le supposer.

Il en résulterait des conflits avec le pouvoir exécutif qui ne seraient pas sans exercer une influence fâcheuse sur les rapports de la Colonie avec la Mère Patrie.

L'Algérie, représentée à la Chambre des Députés et au Sénat, possède déjà dans le Parlement un cadre politique, celui de la discussion des idées. Elle doit trouver dans les Assemblées Algériennes un cadre économique et social, celui de la discussion des intérêts. C’est bien ainsi d’ailleurs que lont compris les législateurs de 1898 et 1900 en donnant aux Délégations Financières et au Conseil Supérieur des attributions purement économiques et financières, sans aucun caractère politique. Le rôle de ces deux organes consiste en somme à déterminer le meilleur usage qui doit être fait, dans l’intérêt du pays, des sommes versées par les contribua-

bles.

Une Assemblée basée sur le principe de la repré-

(1) Voir supra.

sentation des intérêts semble donc la mieux qualifiée pour remplir cette tâche, maïs encore faut-il que la représentation des intérêts soit bien équilibrée et reproduise parfaitement la carte économique du pays.

Or, si pour atteindre ce but, il ressort nettement que le nombre des catégories existantes doit être élevé, il est difficile par contre, de déterminer l'importance respective des forces économiques à admettre aux Délégations Financières.

Mais ce qui importe, croyons-nous, c’est qu’aucun des éléments essentiels de l’activité économique de la Colonie ne soit oublié.

Le résultat pourrait être atteint semble-il et tous les intérêts suffisamment sauvegardés en créant les six groupes suivants :

1° Agriculture.

2° Commerce, Industrie, Transports.

3° Propriétés foncières bâties, Rentiers.

4° Professions non commerciales.

5° Salariés.

6° Indigènes.

Les listes d’électeurs seraient aisées à établir puisque les groupes constitués correspondent à peu près aux diverses cédules d'impôts existants.

S'agissant d’une Assemblée économique, il n’y a aucune raison de modifier les conditions d’électorat et d'éligibilité. I conviendrait seulement de spécifier, pour garantir la représentation réelle des intérêts, que nul ne pourrait être éligible dans une catégorie, s’il n'appartient pas, de par sa profession principale, à cette catégorie.

La seule difficulté qui se présente réside dans la fixation du nombre de sièges à attribuer à chaque

— 167 — Pr

groupe, dans Le dosage par conséquent, des intérêts.

Doit-on se baser uniquement sur le nombre d’électeurs, ou faut-il tenir compte du rapport de chaque cédule d’impôts et des sommes encaissées au titre des impôts indirects ?

Question plus facile à poser qu’à résoudre !

Toute combinaison arithmétique qui sera imaginée pour préciser ce dosage, contiendra une part plus ou moins grande d’arbitraire. En effet, qui peut affirmer détenir un critérium irréfutable pour construire une image absolument fidèle du véritable état économique du pays ? Le critérium que chacun proposera ne s’inspirera-t-il pas de ses intérêts particuliers ou de ses idées politiques et 50ciales ? Que l’on demande lavis des représentants de l'Agriculture, du Commerce et de l'Industrie ou des salariés, ils préconiseront tous une très large représentation de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

Nous donnerons donc, à titre de simple indication ,le nombre de sièges que nous attribuerions à chaque groupe d'intérêts :

Agriculture ...:.... ss... RE ULE 15 Commerce, Industrie, Transports......... 1/3) Propriétés foncières bâties et rentiers.... 6 Professions non commerciales........... 6 Galarioé NU MP een etre er 15 Indigènes ............:... RS PME AUS 21

Au total...... UNIS

L’Agriculture conserverait une large représentation, puisqu’aux 15 voix dont elle disposerait viendraient s’ajouter celles des 21 indigènes, tous colons, et aussi quelques-unes de propriétaires fon-

ciers égarés dans les autres catégories. Mais les intérêts voisins seraient également défendus.

La nouvelle Assemblée étant ainsi composée, il nous reste à déterminer ses attributions.

Nous avons vu que si légalement les Délégations Financières n’avaient que des attributions purement économiques et financières qui paraissaient limitées, en fait, la puissance que leur procurait l'exercice de ces attributions leur permettait d’assujettir le pouvoir exécutif et de substituer bien souvent à la politique du Gouverneur Général leur politique propre.

Les Délégations Financières ne s’estiment cependant pas satisfaites de leur sort et réclament à chaque session l'extension de leurs pouvoirs (1).

Parmi les réformes demandées, il y en a deux qui doivent attirer particulièrement notre attention, ce sont : la suppression des Dépenses obligatoires et la permanence de la Commission des Finances.

En ce qui concerne les Dépenses obligatoires, nous dirons de suite qu’elles nous paraissent devoir être maintenues.

Au point de vue strictement financier, le seul qu’elles devraient envisager, on ne voit pas trop les avantages que les Délégations Financières retireraient de leur suppression.

Les dépenses classées comme obligatoires par la loi du 19 décembre 1900 ne concernaient que des services indispensables à l’œuvre que poursuit la Métropole en Algérie. Ces dépenses quelle que soit leur étiquette, devront être maintenues, puisqu’elles intéressent la vie même du pays. Si d’autres dépenses ont été inscrites comme obligatoires, depuis

(1) Voir supra.

1900, ce n’est qu’avec l’assentiment des Délégations Financières. Certaines sont peut-être inutiles; l’Assemblée possède assez d'autorité, dans ce cas, pour

en obtenir la suppression, mais il est nécessaire que la décision reste à l'Etat.

La suppression de toute distinction entre les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives demandée par l’Assemblée et prévue dans le projet Morinaud, signifierait l’abandon par la Métropole

de la plus grande partie de ses droits au profit des Délégations Financières.

Or, quelle que soit sa valeur, une Assemblée locale a souvent une vue trop nette de ses intérêts particuliers pour apprécier comme il convient les intérêts généraux du pays. En outre, la suppression des Dépenses obligatoires aurait comme corollaire la centralisation de tous les services entre les mains du Gouverneur Général. Celui-ci, investi théoriquement de pouvoirs forts, subit, en réalité, fréquemment la volonté des Délégations Financières. Il la subirait bien davantage encore si la réforme se réalisait car « il ne pourrait plus se retrancher derrière l’autorité supérieure d’un ministre métropolitain pour échapper aux sollicitations, aux pressions, puis aux menaces » (1).

La réorganisation de la Commission des Finances, demandée par les Délégations Financières, et

(1) Taomas, op. cit., p. 322.

proposée par M. Morinaud, aboutirait aux mêmes résultats.

Commission temporaire sous le régime actuel chargée de la présentation du budget, la Commission des Finances deviendrait permanente et aurait pour mission de préparer les travaux des Assemblées et de contrôler l’exécution du Budget.

Elle jouerait ainsi un rôle analogue à celui de la Commission des Finances métropolitaine, rôle nullement en rapport avec les attributions des Délégations Financières, qui diffèrent totalement de celles de la Chambre des Députés.

À quoi donc aboutirait cette innovation, sinon à assujettir un peu plus le pouvoir exécutif aux Délégations Financières qui tendent chaque jour davantage à Ss’attribuer les droits d’une Assemblée souveraine. Ce n’est pourtant pas ces droits que leur a conférés la loi du 19 décembre 1900 qui a pris soin, au contraire, de limiter et de déterminer exactement les pouvoirs des Assemblées en même temps qu’elle définissait non moins exactement le rôle de la Commission des Finances.

Les Délégations Financières délibèrent et votent le budget sur le rapport de la Commision des Finances et exercent leur droit de contrôle sur l’exécution du budget, lors de la présentation par le Gouverneur Général de son compte administratif.

La permanence de la Commission des Finances ne se justifie donc pas; elle n’aurait sa raison d’être que si, modifiant complètement le rôle des Délégations Financières et du Conseil Supérieur, on faisait de ces Assemblées un véritable Parlement Colonial.

Le Gouvernement ne semble pas opposé à la transformation de la Commission des Finances en

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Commission Permanente, puisque le Gouverneur - Général a soumis aux Délégations Financières, au cours de la session ordinaire de juin 1929, un projet de règlement prévoyant entre autres dispositions, que la Commission des Finances, ainsi que d’autres Commissions interdélégataires, dont l’insütution nest pas prévue par la loi, seraient élues, non plus pour la durée de la session, mais pour l’année entière.

En fait, la permanence des dites Commissions est donc admise. Ainsi, petit à petit, par empiètements successifs sur les attributions du pouvoir exécutif, les Délégations Financières s’acheminent vers la réalisation de leur secret désir : la transformation de l’Assemblée en Parlement Colonial.

Opposé à la suppression des Dépenses obligatoires et à la permanence de la Commission des Finances, nous ne sommes pas, cependant, l’adversaire de toutes les réformes demandées par les Délégations Financières. Nous admettons, au contraire, celles ayant pour objet : l’extension des pouvoirs de l’Assemblée dans le domaine des intérêts purement coloniaux; une meilleure organisation du travail; la disparition de certaines tutelles administratives et, de certaines autorisations superfétatoires, bien gênantes pour la bonne administration des services publics.

La proposition que nous avons faite de porter de 3 à 6 le nombre de catégories existantes entraîne- - rait, à notre avis, certaines modifications dans la composition de l’Assemblée et dans son mode de

délibérer.

Au lieu de trois Assemblées distinctes qui, sous le régime actuel constituent en réalité les Délégations Financières, les six catégories représentées ne formeraient plus, dans la nouvelle organisation, qu'une seule Assemblée, Les diverses délégations ne délibéreraient donc plus séparément, mais seulement en réunions plénières; il en résulterait une amélioration sensible de la méthode de travail actuelle et une plus grande rapidité dans la solution des affaires.

Pour pouvoir étudier les projets concernant les intérêts dont ils ont la charge, les membres de lAssemblée se répartiraient en autant de commissions qu’il y a de catégories.

La suppression des délibérations en délégations séparées comporterait comme conséquence l’octroi aux Délégués Financiers du droit d'initiative complet en matière d’amendement budgétaire — si souvent demandé par les Délégations Financières.

L'autorisation de tenir deux sessions ordinaires au lieu d’une; la création d’un budget supplémentaire; l’abrogation de la disposition soumettant à l'examen du Conseil d'Etat, les décisions des Délégations Financières; l'obligation de faire prononcer la dissolution des Assemblées par décret en Conseil d'Etat ou lieu d’un simple arrêté du Gouverneur, telles sont les autres réformes que l’on pourrait accorder aux Délégations Financières sans porter atteinte aux droits souverains de la Métropole.

Il est à craindre, et l’expérience tendrait à justifier ces craintes, que dans la lutte des intérêts représentés par les catégories qui la composent, les

Délégations Financières négligent ou ne perçoivent pas très nettement les intérêts généraux de l’Algérie et, par conséquent, de la France.

La Métropole peut, certes, en vertu de ses pou- Voirs Souverains, intervenir pour imposer, dans ce cas, sa volonté à l’Assemblée. Mais il est toujours imprudent et dangereux de soulever des conflits d'intérêts entre une Métropole et sa Colonie, surtout quand dans cette Colonie — comme c’est le cas en Algérie — l'élément d’origine métropolitaine constitue une minorité.

C’est pourquoi il nous paraît utile de faire jouer au Conseil Supérieur, convenablement réorganisé à cet effet, le rôle de défenseur des intérêts généraux de l’Algérie.

La nouvelle Assemblée entièrement élective comprendrait : 48 membres dont 36 Français et 12 Indigènes. Ces membres seraient élus à raison d’un tiers par département :

12 par les Conseillers généraux,

36 par les Conseillers Municipaux.

Pour qu'il puisse remplir convenablement sa tàche, il faudrait donner au Conseil Supérieur des pouvoirs plus étendus que ceux qu’il possède sous le régime actuel, c’est-à-dire lui reconnaître le droit non seulement de réduire ou de rejeter les crédits votés par les Délégations Financières, mais aussi de rétablir ces crédits dans la limite des chiffres proposés par le Gouverneur Général et d'apporter les modifications qu’il jugerait nécessaire aux décisions prises par les Délégations Financières en matière d'impôts.

Pour parachever la réforme de l’organisation financière de l’Algérie, une extension des pouvoirs

du Gouverneur Général s'impose, notamment en matière de Concessions de Chemins de Fer et autres Grands Travaux Publics, de manière à lui permettre de résoudre rapidement certains problèmes qui, sous le régime actuel, traînent et n’aboutissent qu'avec beaucoup de difficultés.

Le Gouverneur Général étant sous les ordres directs du Ministre de l’Intérieur, quel inconvénient y a-t-il à accroître ses attributions ? S'il fait un bon usage de sa puissance le pays en retirera des bénéfices certains; si, au contraire, il se révèle mauvais administrateur, ses actes ne recevront pas l’approbation du pouvoir central.

Conclusion

À l'ouverture de chaque session les Délégations Financières ont l'habitude très louable d’exalter la prospérité économique de l'Algérie et de faire défiler devant les yeux des auditeurs émerveillés, une série de chiffres impressionnants, représentant les kilomètres de routes et de chemins de fer construits, les quintaux de blé et les hectolitres de vins récoltés, les navires qui ont fréquenté les ports de PAlgérie, les millions de marchandises importées ou exportées, etc. Ce qui est moins louable, c’est qu’elles ne manquent pas l’occasion de faire un parallèle entre leur œuvre, au cours de ces trente dernières années, et celle de la Métropole pendant la période 1885-1900 qui a précédé l'institution du Budget spécial.

Le rapprochement ainsi opéré est tout à leur avantage si l’on s’en tient uniquement aux résultats matériels.

Il est indéniable que depuis 1900 de grands progrès ont été réalisés en Algérie dans le domaine économique. Nous l’avons nous-même reconnu.

Mais cela prouve-t-il que les Délégations Financières sont une grande Assemblée ? Est-ce à dire que la Métropole eût été incapable de faire aussi bien sinon mieux si elle avait disposé des ressources que la nouvelle Assemblée s'est procurées en surchargeant les Algériens d'impôts ?

Les Délégations Financières ne pourraient s’enorgueillir, semble-t-il, que si elles établissaient que

les résultats de leur gestion sont supérieurs à ceux qu’aurait obtenus la Métropole ou tout autre organisme mis à leur place et disposant des mêmes moyens.

Tel n’est pas le cas. L’exemple de l’Indo-Chine et du Maroc, pour ne citer que ces deux pays, prouve qu’il n’est pas besoin, pour prospérer, de Parlement Colonial.

Et puis, les affaires d’un grand pays ne tiennent pas tout entières dans les chiffres d’une balance commerciale. Quand on jette un coup d’œil sur la situation de l’Algérie, on se prend presque à regretter le geste du législateur de 1900 qui a transformé l'organe consultatif qu’étaient les Délégations Financières en un organe délibérant ayant des pouvoirs de décision en matière budgétaire; car on a l'impression que les Délégations Financières n’ont pas eu une vision très nette de l’œuvre à accomplir et qu’elles ont parfois confondu l'intérêt particulier de leurs mandants avec l’intérêt général du pays.

Les résultats négatifs obtenus dans la colonisation et dans la question du peuplement français, buts essentiels de notre établissement dans ce pays, sont à ce point de vue bien caractéristiques.

Mais rien ne sert de récriminer. Ce qu’il faut, une fois les causes du mal décelées, c’est trouver les remèdes appropriés et les appliquer énergiquement.

Ces remèdes, que nous avons déjà indiqués, nous paraissent être les suivants :

1° Extension des attributions du Gouverneur Général;

2° Réforme des Délégations Financières. Maintien du principe de la représentation des intérêts,

mais augmentation du nombre de catégories, de manière à représenter la vie réelle du pays et non pas seulement la grosse colonisation;

3° Réforme du Conseil Supérieur. Cette Assemblée jouirait de pouvoirs plus grands; ses membres élus par les Conseils Généraux et les Conseils Municipaux représenteraient les intérêts généraux de l’Algérie, des départements et des communes.

Partisans d’une large décentralisation dans le domaine des intérêts purement coloniaux, nous estimons par contre que la Métropole ne doit pas se dessaisir des moyens d’intervention que la loi de 1900 lui a réservés.

L'œuvre que nous poursuivons dans ce pays est une œuvre d’une importance capitale, non seulement pour l’Algérie, mais aussi pour la France, et « tous ceux qui se préoccupent de conserver à notre race, à notre langue, à notre génie national, une place suffisante sur le globe » jéeront qu’il n’est pas de sacrifices assez grands qu’on ne doive consentir pour que l’âme française pénètre l’âme algérienne, afin que l'Algérie devienne véritablement une seconde France.

Vu :

Le Président de la thèse :

R. BIENVENUE. Vu :

Le Doyen, Alger, le 3 Février 1930, M. MORAND.

Vu ET PERMIS D'IMPRIMER :

Alger, le 3 Février 1930.

Le Recteur de l'Académie, TAILLIART.