III. — Attributions

Le $6 loi À. dit que, pour les affaires communes, le pouvoir législatif appartenant aux parlements des deux pays sera exercé par les délégations. Ce texte semble poser un principe général et décider que, pour les affaires communes, il y a un pouvoir législatif spécial ; que ces affaires sont réservées à la compétence exclusive des délégations, les deux parlements de Vienne et de Buda-

Pest s’occupant uniquement des affaires particulières des deux pays.

Il n’en est rien ; les travaux préparatoires et la discussion au Reichsrath en 1867 ne laissent aucun doute à ce

sent. En voici deux exemples: à la session de mai 1873, les délégations sont appelées à voter, à propos du budget commun de la guerre, les crédits pour lacquisition de fusils Werndl ; la délégation autrichienne vote 3.075.000 florins (correspondant à 75.000 fusils) : la délégation hongroise 2.050.000 florins (50.000 fusils) ; une séance plénière a lieu et la question suivante est mise aux voix: « Les délégations consentent-elles le crédit de 1.025.000 florins représentant la difference entre les deux crédits votés séparément par les deux délégations ? » Il y eut 52 oui et 52 non. La majorité absolue, par suite, n'ayantpasétéatteinte, ladifférence a été considérée comme refusée.

A la session de février 1880, le ministre de la guerre demande une première annuité de 100.000 florins pour la construction d'une caserne à Szegedin; à défaut d'accord entre les deux délégations, une séance plénière a lieu ; 46 voix se prononcent pour le vote du crédit et 46 voix contre. Donc rejet.

Dans ces deux exemples, chaque délégation a fait bloc contre l’autre ; tous les membres d’une délégation ont voté dans un sens et tous les membres de l’autre en sens contraire. Ce cas s’est produit — non pas loujours — mais souvent ; c’est une conséquence de la règle qui veut que chaque délégation ait, en séance pléniere, le même nombre de volants.

AFFAIRES CONMUNES 97

sujet. Du reste, le texte hongrois est bien différent ; il est d’une netteté telle, que la controverse n’est pas permise ($ 37) : « les seuls objets qui rentrent dans les at- « tributions des délégations sont ceux qui ont été décla- « rés positivement communs el attribués à ces déléga- « tions par la présente loi ; les délégations ne peuvent « franchir ces limites. »

Les délégations n'ont donc pas une compétence générale. Leurs pouvoirs sont limités à un double point de vue : l°elles ne peuvent s'occuper que d’affaires communes ; les affaires particulières des deux pays leur sont naturellement interdites ; 2° toutes les affaires communes ne sont pas de leur ressort législatif, mais seulement celles que des textes précis leur attribuent.

Pour avoir la liste exacte de ces attributions, il suffit donc de lire le texte du compromis. Ce sont les suivantes :

1° Fixation du budget des dépenses communes; « c’est là le principal des objets soumis chaque année à l’examen des délégations » ($ 40 loi H.).Budget des dépenses, disonsnous, Car la monarchie autro-hongroise n’a pas le droit de lever les impôts, les délégations n’ont pas à s'occuper des recettes, ni des « voies et moyens » à employer pour couvrir les dépenses qu’elles ont votées ; ceci est l’affaire des parlements des deux pays. Par contre, ces dépenses, ordinaires et extraordinaires (1), une fois votées par les

(1) Ce sont donc les délégations qui voteraient les dépenses nécessaires pour une guerre.Et de cette façon elles exercent indirectement leur influence sur la déclaration de guerre qui, en droit, appartient au souverain seul. Car la couronne, soit avant, soit après l'ouverture des hostilités, sera bien obligée de les réunir pour leur demander de

délégations et sanctionnées par le souverain commun sont définitives et échappent à toute discussion ultérieure de la part des deux pays, qui doivent les incorporer purement et simplement, pour la part qui leur incombe, dans leurs budgets propres et faire parvenir périodiquement au ministre commun des finances les sommes dont il a besoin ($ 41 loi H.).

Le vote de ce budget donne aux ministres communs le droit de faire les dépenses dans la limite des crédits votés ; si ceux-ci sont insuffisants, ou bien les ministres demandent des crédits complémentaires, qui sont votés de la même façon ; ou bien ils engagent des dépenses au delà des sommes votées, mais doivent ensuite faire ratifier les dépassements de crédits par les délégations ;

2° L'examen du compte financier des dépenses effectuées par les ministres communs. C’est une conséquence du droit de voter les dépenses. L'assemblée qui vote les crédits doit pouvoir s'assurer que ces crédits ont été utilisés dans les limites et pour les besoins prévus ($ 1 19H);

3° Fixation des conditions d’un emprunt commun ($ 3 loi A.; $506 loi H.). Cen'est pas aux délégations qu'il appartient de décider s'il y à lieu d'émettre un emprunt pour couvrir les dépenses communes ; ce droit appartient aux deux parlements. Mais une fois le principe de l’emprunt admis, ce sont les délégations qui en déterminent les modalités (conditions d'émission; taux de l'intérêt,

l'argent et, pour cela, de faire exposer par son ministre des affaires étrangères les raisons qui ont amené la guerre.

Il faut reconnaître toutefois que cette influence des délégations n’est pas grande ; ‘car elles seront le plus souvent placées devant le fait accompli et il leur sera difficile de refuser les crédits demandés,

amortissement, remboursement, etc.) et c’est le ministre commun qui est chargé de le réaliser et de le gérer (1) ;

4° Le contrôle parlementaire sur les actes des ministres communs. C’est devant les délégations que les ministres communs sont responsables de leurs actes ou de leurs abstentions ($ 28 loi A.; $ 39 loi H.). En vertu de ce droit de contrôle, les délégations peuvent :

Poser des questions aux ministres communs, leur demander des explications sur les affaires de leur administration ;

Exiger la production de rapports périodiques sur la gestion de telle branche de leur service (2);

Nommer des commissions d'enquête;

Leur adresser des interpellations, sanctionnées par des ordres du jour de confiance ou de blàme, leur donnant ainsi le droit de rester en fonctions ou leur imposant l'obligation de démissionner; les mettre en accusation (3).

5° L'examen des pétitions concernant les affaires communes. Ge droit n’est pas écrit dans le compromis, mais il est admis; les délégués peuvent recevoir ces pétitions, les étudier, les renvoyer, s’il y a lieu, aux ministres compétents, en un mot leur donner telles suites qu’elles comportent.

Les décisions (4) prises par les délégations, soit sépa-

(1) Depuis 1867, il n'a pas été émis d'emprunt commun.

(2) C’est notamment aux délégations que le ministre des affaires étrangères soumet ses « Livres rouges ».

(3) Voir plus haut p. 85.

(4) I faut mettre à part les cas,peu importants, où chaque délégation peut agir séparément ; par exemple, examiner les pétitions,poser des questions aux ministres. Ce ne sont pas du reste à proprement parler des décisions.

rément mais d'accord, soit en séance plénière, ne prennent pas officiellement le nom de lois. Elles sont désignées sous le nom de « résolutions ». Elles sont, en principe, parfaites, dès que l'accord entre les deux délégations est obtenu ; mais la sanction du souverain est parfois nécessaire, notamment pour le budget des dépenses communes.

Elles ne sont pas publiées dans les bulletins des lois des deux pays, mais seulement dans la partie officielle du Wiener Zeitung à Nienne et du Budapesti Kozlony à Buda-Pest. L'insertion dans ces deux journaux ne constitue, à vrai dire, qu'un moyen de publicité et ne peut être considérée comme une « publication », au sens légal du mot; la publication des résolutions des délégations résulte en réalité de leur communication, par les ministres particuliers des deux pays, à leurs parlements respectifs ($ 43 loi H.) (1).

b) Les Parlements des deux pays.

Nous venons de voir que les délégations n'ont qu'une compétence limitée et ne peuvent s'occuper que des affaires qui leur ont été limitativement attribuées. Alors se pose invinciblement la question suivante : quel est donc l'organe qui possède, d’une façon normale, le droit d'édicter la loi,en matière d’affaires communes? d'établir les règles juridiques qui président à l’organisation, au fonctionnement de ces grandes administrations, qui s'appellent l’armée, les affaires étrangères ?

(4) L'étude critique des délégations, leur nature juridique sont traitées au chap. suivant.

Le compromis ne contient pas de réponse formelle à celte question et on chercherait en vain l’article qui pose le principe général en la matière. Et cependant la réponse n’est pas douteuse, elle se déduit logiquement des termes mêmes du compromis et des lois constitutionnelles des deux pays.

Le compromis dit, nous l’avons vu, que la quote-part dans les dépenses communes est fixée par les deux parlements, lesquels ont également seuls qualité pour décider l'émission d’un emprunt commun.

Pour les affaires étrangères, le compromis réserve expressément les droits des parlements ; après avoir énuméré les droits du souverain, parmi lesquels celui de négocier et de conclure les traités politiques et de commerce, il ajoute que l'approbation législative de ces traités, quand elle sera nécessaire. sera donnée par les deux parlements ; « sous réserve dit la loi A. $ À a.) des droits pour les « corps représentatifs des deux moitiés de l'empire « d'approuver lesdits traités, en tant que cette approba- « tion est exigée par la constitution » ; la loi hongroise s'exprime ainsi ($ 8) : « chaque ministère communique à sa législature les traités internationaux. »

En matière militaire, le compromis détermine d’abord les droits qui appartiennent au pouvoir exécutif commun puis en réserve un certain nombre. Le texte hongrois est très net à ce sujet: « sont communes... les affaires mili- « taires ; toutefois le recrutement périodique de l’armée, « le droit de voter le contingent, la détermination des « conditions de ce vote, et la durée du service ainsi que « toutes les mesures relatives à la répartition et à l’en- « tretien des troupes sont révervés à l'état hongrois, con- « formément aux lois en vigueur, en ce qui concerne les

« attributions de la législature aussi bien que celles du « gouvernement » ($ 12).

Le texte allemand est moins précis (loi A. $ 1-b.). Il s'exprime ainsi: « sont communes... b) les affaires mili- « taires.. mais à l'exclusion du vote du contingent et de « la législation sur le mode d’accomplissement du ser- « vice militaire, des dispositions relatives à la réparti- « tion locale et à l’entretien de l’armée... » sans indiquer à qui sont attribuées ces affaires, exclues de la compétence du pouvoir exécutif commun. Mail il ne saurait y avoir de doute à cet égard ; nous avons déjà vu (1) que la loi sur les affaires communes (du 21 décembre 1867. n° 146) a été promulguée en même temps que les autres lois constitutionnelles (n* 141, à 145) dont elle est considérée comme le complément (2) ; c’est dans ces autres lois, notamment dans la loi n° 141, que l’on trouve le principe cherché. Cette dernière loi, dans son $ 2, détermine la compétence du Reichsrath :

« $ 11. La compétence du Reichsrath embrasse toutes « les affaires relatives aux droits, obligations et intérêts « communs à tous les royaumes et pays qu'il représente, « sous réserve de celles qui, par suite du compromis avec « les pays de la couronne de Hongrie, devront être trai- « tées en commun entre eux et les autres pays de la mo- « narchie. Appartiennenten conséquence à la compétence « du Reïichsrath :

« a)L'examen et l'approbation des traités de commerce « et de ceux des traités politiques qui entraineraient des

(4) Voir plus haut, p. 48.

(2) Voir en particulier la formule de promulgation: « In Ergänzung des Staatsgrundgeselzes über die Reichsvertretung... », pour compléter la loi constitutionnelle sur la représentation nationale.

« charges pour l’empire ou quelqu'un des états qui le « composent, ou des obligations pour de simples ci- « toyens, ou une modification du territoire des royaumes « et pays représentés au Reichsrath ;

«/) Toutes les affaires concernant le mode de presta- « tion, le règlement et la durée du service militaire ; en « particulier le vote annuel du contingent et les pres- « criptions relatives à l’approvisionnement des relais,aux « vivres et au logement des troupes ;

« ec) Le règlement des budgets de l’administration pu- « blique, et en particulier le vote annuel des impôts, « taxes et droits à percevoir ; l'examen des comptes de «Létat... pe

Il est impossible de ne pas être frappé par la corrélation qui existe entre le $ 11 de la loi n° 141 avec ses trois premiers alinéas a) #) c) etle $ 1 de la loi n° 146 avec ses trois premiers alinéas a) 4) c); ces deux K traitant a) des affaires étrangères, 6) de l’armée, c) des finances. Cette corrélation est voulue; la loi n° 141 $ 11 pose le principe général de la compétence du Reichsrath ; il réserve seulement les affaires que le Reichsrath a le droit de traiter sans doute, seulement, mais d’accord avec le corps représentatif des autres pays de la monarchie, affaires qui sont énumérées dans la loi n° 146 $ 1.

La règle est donc la suivante: en principe, le pouvoir législatif appartient, en ce qui concerne les affaires communes, aux parlements des deux pays : échappent seules à leur compétence les affaires que le compromis de 1867 a spécialement et limitativement attribuées aux délégations.

Une caractéristique essentielle de ces lois rendues sur des affaires communes est d’être identiques. C’est là une

nécessité. Destinées à être exécutées par un pouvoir exécutif unique, à être appliquées à des organismes uniques (il n'y a qu'une armée, qu'une diplomatie) elles doivent concorder ; il y aurait une impossibilité logique pour un administrateur, à appliquer à un même objet deux règles juridiques différentes. Puisqu'il n’y a qu'une politique étrangère, il est nécessaire que les traités soient ou approuvés ou désapprouvés en même temps par les deux parlements ; on ne conçoit pas qu'ils soient approuvés par l’un et désapprouvés par l’autre. Puisqu'il n'y a qu'une armée, le nombre fotal des recrues à incorporer par an doit être fixé au même chiffre par les deux parlements ; l’un ne peut pas le fixer à 103.100 et l’autre à un chiffre différent.

Autrement dit, toutes les fois que les deux parlements ont à prendre une décision quelconque, à voter une loi relatives aux affaires communes, leurs deux décisions, leurs deux lois doivent être rigoureusement identiques ; ce résultat ne peut être obtenu que par un accord: d'où le nom de pactirte Gesetze, Doppelgesetse (lois contractuelles ; lois doubles, géminées, conjuguées) que l’on donne dans la pratique à ces lois (1).

(1) C'est là, il faut en convenir, un appareil législatif assez lourd. Ce n’est pas une solution simple à la question qui se posait impérieusement, en 1867, à des pays constitutionnels, de trouver un organe législatif approprié pour les affaires communes ; des parlements modernes, avec chacun deux chambres, dont une populaire, c'est-à-dire passionnée, se prèlent peu à des accords sans cesse renouvelés. On peut. il est vrai, trouver un correctif au système : c'est de donner au souverain Commun un pouvoir réglementaire très étendu, C'est ce qu'a fait le compromis de 1867.

Avec un pareil système on aboutit à une grande variété de lois Dans les pays représentés au Reichsrath, par ex., il faut distinguer : 1.

Comment cet accord nécessaire est-il obtenu ? En pratique,les deux ministres particuliers intéressés élaborent, de concert avec le ministre commun à qui ressort l'affaire à réglementer, un même projet de loi, qui est ensuite soumis aux délibérations des deux parlements.

Si les deux parlements sont irréductibles dans les divergences qui peuvent se produire, le conflit est sans issue. L'accord ne peut se faire que par libre consentement; aucune autorité supérieure n'a été instituée pour égaliser les divergences, en cas de besoin, et réaliser l’accord.

Une seule exception est faite pour une loi d’une grande importance, /a loi de la quote (Quotengesetz), qui fixe la proportion dans laquelle les deux pays de la monarchie doivent supporter les dépenses communes, ou plus exac-

tement la portion de ces dépenses que nous avons appelée contribution matriculaire (1); qui détermine par suite. la quote-part (de là son nom) de chacun d’eux ($3, loi A. ; $ 18 à 22 loi H.).

Cette quote-part est fixée en principe par les deux parlements ; à cet effet, chacun d’eux élit une députation (Quotendeputation-députation de la quote), composée d’un même nombre de membres. Les deux députations essaient

Lois constitutionnelles : 10 lois constitutionnelles sur affaires comunes (pragmatique sanction, compromis) : 20 lois constitutionnelles propres (du 21 dec. 1867, no 141 à 145). — II. Lois simples : fo loi ssur les affaires communes; 20 lois sur les affaires quasi-communes ; 30 lois propres au pays représentés au Reichsrath ; 40 lois des diètes régionales qui ont conservé une sorte de pouvoir législatif ; 5e ordon nances rendues par le souverain, se substituant au parlement dans les cas prévus par le $ 44 de la loi no 141.

(4) Voir plus haut, page 74.

d'aboutir à un accord; elles élaborent, avec le concours des ministres des deux pays, un projet qui est soumis aux deux parlements et régulièrement discuté et délibéré par eux ; si l’accord s'établit, les décisions des deux parlements sont soumises à la sanction du souverain et deviennent ainsi lois. Si les deux députations n'arrivent pas à s’entendre, leurs rapports sont soumis à chacun des parlements ; si ceux cine peuvent pas non plus se mettre d'accord, la question est tranchée par le souverain, d’après les documents qui lui sont fournis de part et d'autre.

Qu'elle soit votée régulièrement ou fixée par le souverain, la quote ne doit être établie que pour « un temps déterminé», à l'expiration duquel une nouvelle quote doit être fixée. Les parlements, en pratique, ont choisi la durée de 10 ans : le souverain, lui, est lié par la disposition du texte allemand qui ne lui donne le droit de fixer la quote que pour un an (1).

(1) Si à l'expiration de cette année, les deux parlements n'arrivent pas à s'entendre, le souverain conserve naturellement le droit de fixer la quote pour une nouvelle année. Les deux parlements ont jusqu’à présent fixé la quote 4 fois : en 1867. en 1877, en 1887 et en 1907. Entre 1887 et 1908, c'est le souverain qui a été obligé de la fixer.

On a proposé d'établir une régle fixe dont l'application donnerait aulomatiquement la quote ; on supprimerait de cette façon les tractations lngues, difficiles, auxquelles donne lieu chaque fois la fixation ou l'essai de fixalion de la quote. On pourrait, par ex.. répartir Îes dépenses au prorala de la population de chacun des deux pays, de leurs forces productives, ete. Mais ces propositions ne sont jamais sorties du domaine de la spéculation pure Voir à ce sujet les deux opuscules du baron de Offermann : Zur Schlichtung des ô-u. Quotenstreites, Wien 1896. Die Entscheidung der Krone im ô-u. Quotenstreit, Wien 1898.

c) Le Souverain commun.

Le souverain commun a, en matière législative :

1° Le droit de fixer la quote aux lieu et place des parlements, dans les conditions que nous venons d’indiquer ;

2° Le pouvoir réglementaire, qu’il tient du compromis lui-même. Ce pouvoir, qui appartient, dans toutes les constitutions, au chef du pouvoir exécutif, est ici très étendu. Nous avons vu, en effet, que le souverain commun conclut tous les traités pour lesquelles l’approbation des deux parlements n’est pas prescrite, qu’il réglemente seul tout ce qui a trait au commandement, à la conduite et à l’organisation intérieure de l’armée commune ;

3 Le droit de rendre des ordonnances pour compléter les lois, mais alors dans les limites strictes que lui assignent les deux parlements (1):

4° Enfin — mais dans les pays représentés au Reichsrath seulement — le droit de prendre, par voie d’ordonnance, en cas d'urgence, dans l’intervalle des sessions seulement, les mesures qui normalement incombent au Reichsrath, c’est à-dire le droit de se substituer au pouvoir législatif; ce droit ($ 14 loi du 21 décembre 1867, n°141) est général et s'applique par suite aux affaires communes.

(4) Ces règlements, qu'ils soient rendus par le souverain en vertu d’un droit propre que lui confère la constitution (ici le compromis), qu'ils soient rendus en vertu d’une délégation du pouvoir législatif pour compléter la loi, constituent une véritable législatiou secondaire. C’est pourquoi nous en parlons dans ce chapitre.

AY Tribunaux communs.

La monarchie austro-hongroise possède quelques tribunaux communs qui sont :

1° Les tribunaux militaires ;

2° La cour des comptes commune, chargée d’examiner les comptes des ministres communs:

3° Les juridictions consulaires (surtout dans l'empire ottoman).

. Il n’y en à pas d’autres. On ne trouve pas, notamment, l'équivalent de la juridiction austrégale (Austraegalinstanz) qui avait pour mission, dans la confédération germanique, de trancher les litiges qui pouvaient s'élever entre des états confédérés .

La monarchie austro-hongroise ne connaît pas de cour suprême, de tribunal fédéral, comme il en existe dans tous les états fédéraux pour régler les difficultés survenues soit entre deux états particuliers, soit entre un état particulier et l’état central.

Le compromis de 1867 n'a institué aucune juridiction pour trancher les conflits de compétence; et cependant ces conflits sont possibles :

1° Entre les deux parlements: sur l'étendue de la communauté politique existante: sur le point de savoir si telle question, se rattachant aux affaires militaires, rentre dans la catégorie des affaires déclarées communes par le compromis et par suite doit faire l’objet de deux lois concordantes (pactirte Gesetze) ou bien si elle est de la compétence particulière de chacun des deux pays, et peut dès

lors être réglementée par chaque parlement en toute liberté (1).

2° Entre les ministres communs et les ministres particuliers : sur la limite exacte de leurs attributions respectives.

(1) La question s’est posée, par ex. : en 1902 au sujet de la « Certificatistengesetz ». Voir le Heereszeitung du 20 juin 1902, pp. 1 et 2.

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