SECTION I
Les auteurs allemands ont bien mis en relief les trois éléments essentiels de l'état, qui sont :
Le territoire (Land) :
Le peuple (Volk) :
La puissance publique, ou les pouvoirs publics /Staatsgewalt).
Pour démontrer que la monarchie austro-hongroise est un état, il faut donc trouver, parmi les différents organes existants, des pouvoirs publics qui exercent leur autorité suprême sur les 38 millions d'habitants — constituant une seule et unique nationalité (au sens juridique et non ethnique du mot), — qui forment les populations réunies des pays représentés au Reichsrath et des pays de la couronne de Hongrie.
L'élément territoire est tout indiqué : c’est le total des superficies des deux parties de la monarchie, soit 622,000 kilomètres carrés.
Nous allons rechercher si, sur ces 622.000 kilomètres carrés, il existe :
1° Une puissance d'état (Staatsgewalt) unique :
2° Une nationalité unique.
JL. - Existe-t-il des « pouvoirs publies » pour un État
austro-hongrois ?
Les auteurs qui admettent l'existence d’un état austrohongrois indiquent, comme étant ses organes : : Pour le pouvoir exécutif : le souverain, l’empereur ; Pour le pouvoir législatif : tantôt les délégations ; tantôt les deux parlements de Vienne et de Budapest, mais réunis et ne faisant ensemble qu'un seul corps législatif.
a) L'Empereur.
Exposé.
Il existe en Autriche-Hongrie un pouvoir impérial, complètement indépendant des deux pays. Le détenteur en est l’empereur, l’empereur d'Autriche ; le mot Autriche étant entendu dans son sens le plus large, celui de la patente de 1804, qui comprenait à Le fois les pays héréditaires et la Hongrie.
Ce pouvoir est constitué par un certain nombre de prérogatives, que l’empereur possède en droit propre et non par délégation. C’est un pouvoir autonome, mais n'ayant pas sa source dans les constitutions (1).
Il avait autrefois des droits nombreux, dont les plus importants étaient : la défense des intérêts de toutes les parties de l'empire à l'étranger, et, comme conséquence,
(1) Cette théorie a été notamment exposée par Bidermann dans son articl- des « Juristische Blätter » de 1877. Voir aussi son article « die staatsrechtlichen Wirkungen der ôsterreichischen Gesammtstaatsidee » dans la revue de Grünhut,t. XXI (année 1894) p. 339.
‘le droit d’avoir des représentants auprès des autres souverains et de conclure avec eux des traités ; — le droit suprême de commandemeut sur les armées de terre et de mer ; — le droit de fixer les effectifs de ces armées et de lever les recrues nécessaires ; — le droit d'organiser ces armées à sa fantaisie ; — le droit de réquisitionner tous les objets nécessaires à la guerre — le droit de disposer, sans compte à rendre, de certains revenus déterminés ; — la police générale dans toute l'étendue de l'empire ; — la police de la navigation sur les côtes; — la nomination de tous les fonctionnaires chargés des services ci-dessus énumérés.
Ces droits de souveraineté étaient exercés par l’empereur personnellement ou, en son nom, par un certain nombre d’administrations centrales (Centralhofstellen) dépendant directement de lui et dont les plus connues étaient la Haus-Hof-und Staatskanzlei, le Hofkriegsrath et la Hofkammer) ; ces administrations centrales examinaient les affaires de leur ressort en toute liberté, sans avoir à prendre l’avis ou à subir l'influence des chancelleries auliques (Hofkanzleien) de Bohême, de Hongrie, etc..., qui ne s’occupaient, elles, que des affaires propres à ces différents pays.
Ces affaires, réservées, qu'on pourrait appeler impériales, échappaient en outre à toute ingérence des diètes locales ; celles-ci cherchaient bien à usurper les attributions du pouvoir central : mais dans la lutte, inévitable, entre les diètes et l’empereur, celui-ci avait réussi à conserver intactes ses prérogatives.
Même en 1848, ce pouvoir impérial a été reconnu, car la loi H. IIT de 1848 $ 2 parle de l'unité de la couronne, et de la monarchie dont fait partie la Hongrie ; sans doute
L'AUTRIDHE-HONGRIE EST-ELLE UN ÉNAT ? 119
le $ 6 de cette même loi restreignait beaucoup le nombre des droits réservés à l’empereur, mais enfin cet empereur était maintenu, puisqu’un ministre spécial était créé auprès de la personne de Sa Majesté, pour donner son avis sur toutes les affaires centrales ($ 13).
En 1867, aucune disposition du compromis n'est venue détruire ce pouvoir central ; au contraire, plusieurs des attributions d'autrefois lui sont expressément reconnues, comme subsisiant en droit : le commandement, la conduite et l’organisation intérieure de l’armée, — le droit de fixer la quote dans certains cas ; — le droit de légation actif et passif; -— Le droit de déclarer la guerre à sa libre appréciation et de faire la paix ; — le droit de conclure certains traités ; c’est-à-dire, en somme, les droits les plus importants parmi ceux habituellement reconnus aux souverains des états unitaires. |
En outre, ce pouvoir central exerce, sans protestation, différents autres droits : celui de réquisitionner des objets en nature, dans un but militaire ; celui d’enrôler des soldats ; celui de fixer les servitudes militaires : la régale de la poudre.
Enfin, il jouit de certains droits honorifiques: il y a un drapeau impérial, différent de ceux des deux parties de la monarchie, il y a des armoiries impériales, un sceau impérial, des ordres de décoration impériaux, etc.
C’est la réunion de tous ces droits de souveraineté qui constitue l’empire d'Autriche dont il est fait mention dans le titre même de la loi du 21 décembre 1867 n° 146, sur les « affaires communes à tous les pays de la monarchie autrichienne...» et dans le $ 8 de la loi H. XII de 1867 «... la représentation diplomatique et consulaire de l’Empire vis-à-vis de l'étranger. ». C’est au souverain
de cet empire que fait allusion le texte du compromis quand il parle de l’empereur.
Un empereur un peut seul exercer les droits suivants : déclarer la guerre, conclure les traités, convoquer les délégations, etc. En admettant, en effet, la réunion dans la même personne de deux souverains différents, comment expliquera-t-on que le souverain des pays représentés au Reichsrath puisse exercer ces droits en Hongrie ? Si par S'a Majesté les 11 de la loi H. XII de 1867 entend simplement le roi de Hongrie, où ce roi de Hongrie prendrat-il le droit de commander des soldats non hongrois, les soldats des pays représentés au Reichsrath ?
Le souverain de Hongrie ne peut pas exercer ces droits dans les pays représentés au Reichsrath ; le souverain des pays représentés au Reichsrath ne peut pas les exercer en Hongrie. Le monarque qui les exerce est donc le détenteur d’un pouvoir central autonome, c’est l'empereur d'Autriche, à qui la pragmatique sanction a accordé des droits de souveraineté èmartageables, c'est-à-dire : uns.
Car ce pouvoir central à sa source dans cet acte fondamental ; il a pu, à travers les temps, perdre quelques-unes de ses attributions primitives ; mais il n'a pas changé de caractère, 1l est resté impartageable et un comme l'avait créé la pragmatique sanction. Le compromis de 1867 n'a fait que lui donner une forme constitutionnelle appropriée aux exigences du droit public moderne, en le soumettant au régime parlementaire ; il ne l’a pas créé, il ne lui a pas concédé les droits dont il jouit actuellement, car ces droits, il les possède historiquement et en droit propre depuis la pragmatique -sanction et il ne s’en est jamais
dessaisi. Le compromis a simplement reconnu, sous le
nom d’affaires communes, ce qui restait de ce pouvoir central.
« L’Autriche-Hongrie constitue un état d'états, une « sorte de triade politique (trias politica) où, à côté du « pouvoir central, se rencontrent deux autres pouvoirs, « incomplets cependant, ceux des deux parties de l’em- « pire : le pouvoir central domine les deux autres, il « n’est pas le résultat d’un traité passé entre eux, mais il « a sa base en lui-même ; il est héréditaire dans la famille « des Habsbourg où il a pris naissance. À la monarchie « austro-hongroise on peut appliquer ce que H. Schulze « a dit de la Prusse : qu’elle est une création de ses sou- « verains. Le lien qui unit l'empire aux Habsbourg ne « peut donc être dissous que par la dynastie elle-même. » Ce n’est pas un lien fédératif créé entre deux états, ceux-ci sont dès lors impuissants à le briser.
Réfutation.
Qu'il y aiteu, aux xvu et xvin° siècles, à Vienne, des institutions centrales s’occupant d’un certain nombre d’affaires, communes à tous les pays placés sous la souveraineté des Habsbourg, c’est incontestable ; il est exact que les droits souverains du monarque dans ces affaires avaient leur origine dans la pragmatique sanction, qui a posé en principe que tous les pays devaient être possédés «indivisibiliter ac inseparabiliter » ; mais cela s'entend uniquement de la possession territoriale et non des droits conférés au souverain ; ceux-ci sont — par suite même de la nature juridique de la pragmatique sanction qui est un contrat — concédés par la Hongrie au souverain des pays héréditaires ; ils ne sont pas nés en la personne du monarque,mais sont des droits originaires de la Hongrie
qui les transfère au souverain d’un autre pays, lequel se trouve dès lors exercer les mêmes droits sur deux territoires que l’on déclare unis pour toujours et inséparables.
Sans doute le caractère de ces droits souverains à pu s’altérer à la longue, perdre de sa netteté à certaines époques ; les Habsbourg ont tendu à leur donner cet aspect d'unité dont parle Bidermann. Mais la diète hongroise à souvent protesté contre une pareille tendance : la révolution de 1848 notamment a été faite par la Hongrie pour reconquérir son indépendance nationale qui menaçait de sombrer dans l’unité de l'empire d’Autriche ; vaincue en 1848, elle a repris la lutte et a fini par triompher en 1867.
Les institutions anciennes subsistent, dit Bidermann, il y a toujours un souverain, et des institutions centrales : le ministère des affaires étrangères qui remplace l’ancienne Hans-Hofund Staatskanzlei, le Ministère de la guerre qui succède à l’Hofkriegsrath, etc., il n’y a donc rien de changé, puisque l’ancien droit persiste. C'est là une erreur manifeste : si en effet, entre les anciennes et les nouvelles institutions, il y a une assez grande similitude d’attributions, si elles assurent en somme des services à peu près semblables, les vieilles Gentralstellen ont subi, au point de vue juridique, une transformation telle, en devenant les ministères communs d'aujourd'hui, qu'elles sont méconnaissables et que l’œuvre de 1867 peut être considérée comme une création.
Il ne suffit pas d'affirmer qu'il y a, pour administrer les affaires communes, un pouvoir très fortement constitué ; cela est l'évidence; on peut même ajouter que ce pouvoir est souverain, en ce sens qu'il a un domaine propre et que les pouvoirs existant à ses côtés ne peuvent
pas empiéter sur ses attributions. Mais la question est de savoir d'où il vient, s’il s’est créé lui-même ou s’il a été créé par fune autre puissance, qui dès lors lui est supérieure.
Or, une”chosef frappe tout d’abord: "c’est qu'à ce pouvoir, si fort qu’il soit, un terme a été imposé ; il se dissout de plein droit dans le cas où la descendance, masculine et féminine, de Léopold I vient à s’éteindre ; la pragmatique sanction de 1722/23 est formelle à cet égard, notamment le $ 11 de la loi IT de 1722/23 : « les « Etats de Hongrie se réservent, en cas d'extinction de « toute descendance des lignes en question, le droit — « qu'ils possèdent de toute antiquité et qui leur a « toujours été reconnu — de se choisir un rot et de le « couronner. » Et François Joseph, dans le diplôme inaugural de son couronnement qui est devenu la loi IT de 1867, confirme solennellement ce droit de la Hongrie. « Ce privilège est maintenu intact à la Hongrie, con- « formément aux vieilles coutumes, et dans ses ancien- «nes forme et modalité» ($5 loi Il de 1867) ; il reconnaît donc le terme imposé à lui-même et à sa dynastie en tant que souverain de la Hongrie. Ce simple fait, que le pouvoir central est limité quant à sa durée, prouve qu’il ne peut pas être considéré comme étant l'organe d’un état ; « il est impossible d’assigner à un état souverain un « terme, à l’arrivée duquel il cessera, d'exister ; l’état « souverain est éternel, il remplit son but et ses fins « d’une façon continue. . (1) » et on ne peut concevoir qu'un état détermine à l’avance l’époque de sa disparition, qu'il déclare lui-même qu’il n’a qu’une existence
(1) Jellinek, die Lehre von den Staatenverbindungen, p. 236.
temporaire ; pratiquement, l’état est soumis aux vicissitudes des choses humaines, mais, juridiquement, il ne peut mourir, cvilas non morilur ; un état temporaire est un non-sens,
Examinons du reste ce titre d’empereur d'Autriche et voyons s'il existe encore avec son sens large d’autrefois, comme on le prétend. Ce titre a été créé officiellement par François Il en 1804, dans les circonstances suivantes : François [Il avait, comme souverain, une double qualité : il était le souverain médiat, peut-on dire, du saintempire romain germanique, le suzerain de tous les princes de cet empire ; et il était le souverain immédiat des pays héréditaires et de la Hongrie ; sa première qualité était renfermée dans son titre d'empereur élu du saint-empire romain germanique où encore d'empereur d'Allemagne ; la deuxième n’avait pas d'appellation officielle ; cette lacune s'était vivement fait sentir quand l’Assemblée législative française avait, en 1792, déclaré la guerre à « l’archiduc d'Autriche, roi de Bohème, de Hongrie, etc... », et il y avait pour François Il une sorte de fierté à la comb'er. D'un autre côté, il voulait, étant donnée l'importance internationale de ses états, prendre un titre qui le mit sur un pied d'égalité avec les plus grands souverains de l’Europe, le tzar, le nouvel empereur des Français ; d’où le nom d'empereur héréditaire d'Autriche qu'il prit et qu'il porta à la connaissance de ses sujets des pays héréditaires par la patente du 1% août 1804 (erblicher Kaiser von Osterreich) et à ses sujets hongrois par le rescrit en latin du 17 août 1804 (haereditarius imperator Austriae) Le qualificatif erblicher, héréditarre, était ajouté pour faire antithèse au titre d’empereur élu du saint-empire ; il disparut en 1806,
quand il n’eut plus de raison d’être par suite de la dissolution du saint-empire par Napoléon I et que François IT ne fut plus qu'empereur d'Autriche sous le nom de François I.
Quelle est la valeur exacte de cet acte important de 1804 ? François IT voulait-il, en même temps qu’il donnait une désignation à l’ensemble de ses états — pays héréditaires et Hongrie — bien montrer que tous ses états ne formaient qu'une monarchie une, la monarchia austriaca ? C’est à peu près certain ; et cette interprétation paraît bien avoir été adoptée par tout le monde à l’époque, y compris par la Hongrie, qui n’a protesté et ne s est ressaisie que plus tard, notamment en 1848, quand elle est allée jusqu’à proclamer l'indépendance du pays et la déchéance des Habsbourg. Mais la lutte entreprise par la diète hongroise contre l’empereur d’Autriche se dénoue et s'achève en 1867, c’est la diète qui triomphe : la Hongrie voit son indépendance constitutionnelle proclamée et, pour tenir compte de la nouvelle organisation de la monarchie, François-Joseph adresse le 14 novembre 1868, à Beust, le rescrit suivant :
« Comme il convient que, dans mes actes souverains « et, en particulier, dans les traités à conclure en mon « nom avec les puissances étrangères, mes titres et dési- « gnations soient mis en harmonie avec les récentes « modifications constitutionnelles, je veux qu’à l'avenir, « au début des traités, où ma personne apparaît comme « partie contractante, mon titre soit libellé ainsi « Empereur d'Autriche, rot de Bohéme, etc... et roi « apostolique de Hongrie, puis que, dans le corps des « traités, où il est dans les usages diplomatiques d’em- « ployer une forme plus abrégée, on mette : «Æmpereur
« d'Autriche et roi apostolique de Hongrie » où bien « Sa Majesté l'empereur et roi » ou encore « Sa Ma- « jesté impériale el royale apostolique ». En outre, pour « désigner l’ensemble des royaumes en pays réutis cons- « titutionnelle sous mon sceptre, on devra se servir de « l'expression « Monarchie austro-hongroise » ou « Empire austro-hongrois »…
Nous avons vu (1) que des juristes avaient adressé à ce rescrit le reproche d’être inconstitutionnel ; mais on ne s’est pas arrêté à de pareils scrupules et le rescrit a été très généralement approuvé comme présentant, sous une forme concise, un résumé exact du compromis de 1867.
On a bien prétendu que l’expression empereur d'Autriche devait être prise dans son sens antérieur, celui de la patente de 1804, c’est-à-dire embrassant l’ensemble de la monarchie, Hongrie comprise; en y adjoignant le terme roi apostolique de Hongrie, François-Joseph aurait simplement tenu à constater que, dans cet empire d’Autriche, la Hongrie occupait une place à part. Cette interprétation n’a pas eu grand succès ; l’opinio communis est que le rescrit a voulu montrer que, par suite des événements de 1867, l’ancienne monarchie d'Autriche s’est divisée en deux parties : l’une, appelée Autriche, à la tête de laquelle est un empereur, et l’autre, appelée Hongrie, ayant comme souverain un roi. S'il en était autrement, si l'expression empire d'Autriche était prise dans son sens antérieur, pourquoi n’aurait-on pas fait, en dessous de cet empire et à côté de la Hongrie une place à part pour les pays non hongrois? Cette omission serait une injure gratuite à leur adresse (2).
(1) Voir page 80.
(2) Voir à ce sujet l’ouvrage de Friedrich Tezner : « Der ôsterrei-
Le rescrit interprète exactement la situation nouvelle née en 1867. François-Joseph renonce au rêve, caressé par tous les Habsbourg, de faire l’unité complète de tous les pays qui lui sont soumis; il consent à la coupure exigée par la Hongrie. Il sera désormais le souverain de deux états et se fera couronner deux fois : à Vienne, pour les pays représentés au Reichsrath et à Budapest pour ceux de la couronne de Hongrie (1).
Mais en même temps — et c’est ici qu’apparaît la révolution opérée dans la nature juridique des institutions communes - il renonce à toute idée d’absolutisme et reconnaît aux deux parties de la monarchie le droit de s’organiser et d'établir elles-mêmes leurs constitutions. S'il leur avait octroyé des constitutions, il aurait été en droit de se réserver telles prérogatives qu'il eut jugé bon; les deux pays auraient été autonomes dans les limites tracées par le prince; quant aux droits réservés, ils auraient
chische Kaisertitel, das ungarische Staatsrecht und die ungarische Publicistik », pp. 103 ets.
(1) Le couronnement de Buda-Pest doit se faire d’après un cérémonial imposé par les vieilles coutumes hongroises ; ce n’est pas simplement une solennité publique, c’est un véritable acte juridique. C'est seulement quand le cérémonial est accompli et, notamment, que le diplôme inaugural confirmant les droits de la nation à été publié et que le serment sur la constitution ou serment décrétal a été presté, que le nouveau souverain est reæ legitimus, ayant la sanction des lois.
A. de Bertha (Constitution hongroise, p. 111) a souligné l’obstination, la méfiance même que les Hongrois ont mises à défendre leurs libertés constitutionnelles. Les précautions prises n'étaient pas inutiles, quand on songe que leur roi était en même temps, jusqu'en 1867, souverain d'un autre pays à gouvernement absolu et qu'il était tenté de transporter au-delà de la Leitha les procédés employés en deça.
128 LIVRE JII. — SECTION I
conservé le caractère d'unité qu'ils possédaient ou tout au moins que les souverains avaient essayé de leur donner avant 1867. Mais les constitutions autrichienne et hongroise ne sont pas des constitutions octroyées ; indépendance constitutionnelle absolue et complète (1), voilà le principe posé par la Hongrie et admis par le roi; toutefois Les deux pays, reconnaissant que leur situation, leur influence mondiale seront mieux sauvegardées si certainsde leurs intérêts sont réunis, conviennent de gérer ces intérêts en commun.
Les intérêts ainsi associés, les organes créés pour les administrer ne sont donc plus des intérêts et des organes imposés par une autorité supérieure; ils sont créés par les deux états eux-mêmes. Ils perdent par suite leur caractère d'unité et sont l'expression d’une communauté librement consentie; ils ne sont plus wns, ils deviennent communs (2).
Il n’y a plus w#n empereur d'Autriche, mais un souverain commun; la même personne est à la fois souverain des pays représentés au Reichsrath et souverain de la Hongrie, empereur-roi ; un seul individu réunit dans sa
(1) La reconnaissance de celte « indépendance constitutionnelle et administrative » estneltement exprimée en particulier dans le préambule de la loi H. XII de 1867.
(2) Tezner (der ôsterreichische Kaisertitel, p. 190) prétend prouver la continuité du caractère juridique un des institutions communes, en s'appuyant sur les différents rescrits de François-Joseph à la diète hongroise en 1861 et 1865; jamais, dit-il. le mot commun n'v est pris dans un sens différent de un. La réponse est trop facile : il ne faut pas isoler les rescrits du souverain des adresses de la diète,étant donné surtout que c'est en somme la diète qui a triomphé en 1867. Adresses et rescrils se complètent et ne doivent pas être interprétés les uns sans les autres.
personne physique deux personnes juridiques différentes, unus homo plures personas sustinet (A). Le ministre des affaires étrangères, les ambassadeurs sont communs. cela veut dire qu'ils représentent l'Autriche et la Hongrie, etc.
Bidermann s’emporte contre cette appellation de « commun », qui figure dans le compromis. Elle n’est bonne, dit-il, qu’à faire naître « dans l'esprit des notions fausses, et ne peut se justifier au fond ». Le mot est gênant pour Bidermann, qui veut à tout prix voir, dans le pouvoir central, un pouvoir wn, indépendant des deux états ; il le déclare impropre. C’est une façon commode de s’en débarrasser.
Comment, dit Bidermann, le roi de Hongrie peut-il commander à des soldats autrichiens? mais tout simplement, si l'Autriche le lui permet. Quand le souverain commun exerce son droit de commandement sur l’armée austro-hongroise, il exécute à la fois le $ 5 de la loi autrichienne et le $ 11 de la loi hongroise du compromis,
: (1) Gette dualité de personnes apparaïîtrait d’une façon très nette dans le casoù, pour une cause quelconque (minorité, imbécillité.. du souverain régnant), on serait obligé d’instituer une régence. Le cas w’est pas prévu en Autriche ; on croit, d’après une citation faite par Hormayr du statut familial des Habsbourg, que le régent serait l’agnat le plus proche ; en Hongrie, la constitution ne connait que le tutor dativus, le palatin, élu par la diète. À moins donc que la diète ne choisisse précisément l’agnat le plus proche, il y aurait deux régents différents, un en Autriche et un en Hongrie pour le même souverain ; ce qui du reste ne manquerait pas de soulever des difficultés dans l’application du compromis de 1867.
Cette dualité est au surplus déjà apparue dans les chiffres que certains des souverains ont adoptés. Charles VI n’était plus que Charles II en Hongrie ; Ferdinand I était Ferdinand V en Hongrie.
qui s'accordent sur ce point pour confier à la même personne des droits déterminés et identiques.
Et non seulement on n'a pas éliminé le mot commun du droit public austro-hongrois, comme le voulait Bidermann; mais au contraire, on s’en est servi pour désigner les institutions centrales qui, par la force de l'habitude, avaient conservé quelque temps, même après 1867, leurs appellations anciennes, peu en rapport avec le nouvel ordre de choses. Le titre de «chancelier de l'empire » disparaît avec Beust; le comte Andrassy, qui lui succède en 1868, est « ministre commun des affaires étrangères ». Le titre de « ministre de la guerre de l’empire » est remplacé par celui du « ministre commun de la guerre ».
Parfois, au lieu de commun, c'est l'expression « impériale et royale » qui est employée et qui du reste a le même sens. Le ministre de la cour est, depuis le rescrit du #4 octobre 1895 au comte Goluckowski, le « ministre impérial et royal de la cour » ; l’armée s'appelle l’ «armée impériale et royale », depuis le rescrit au comte Kalnoky du 17 octobre 1889 (1).
C'est même cette expression d’impériale et royale qui a triomphé dans la pratique ; c’est elle qui est le plus souvent employée, en fait, pour désigner les institutions et les fonctionnaires communs.On ne fait ainsi qu'appliquer et généraliser le rescrit du 16 novembre 1868 sur la désignation de la monarchie et de son souverain (2).
(1) C’est, comme on l’a dit plaisamment, la liguidation des attributs de l’ancien empire d'Autriche.
-(2) Kaiserlich und Kôniglich et, par abrévation, K. und K. (impérial et royal). C’est la formule de communauté, s'appliquant à la monarchie austro-hongroise. K.K. (sans la conjonction und) est la
Sans doute, il y a encore des exceptions : drapeau impérial pour l’armée, armoiries impériales, titres impériaux, etc. ; mais ce ne sont là que des survivances d’un ordre de choses ancien. Elles sont d’autant plus difficiles à supprimer, qu’elles s'adressent plus particulièrement à la personne du souverain, dont elles flattent l’orgueil en lui rappelant la majesté impériale d'autrefois. Mais on peut compter sur la ténacité des hongrois pour les faire également disparaître.
En résumé, le pouvoir exécutif central de la monarchie austro-hongroise, qui a pu, en fait, revêtir un certain caractère d’unité avant 1867, a pris à cette époque un aspect nouveau : deux états, indépendants et souverains, en organisant leurs pouvoirs publics, se sont mis d’accord pour confier l'exercice de quelques uns de leurs droits de souveraineté à une même personne, qui est leur souverain commun, aidé de ministres également communs.
Voilà l’essence du compromis de 1867; il n’y a pas de pouvoir central wn et supérieur aux deux états ; il y a un pouvoir commun à ces deux états, qui a été créé par eux et leur est par suite subordonné (2).
formule spéciale à l'Autriche seule : impérial royal. Kôniglich ungarisch est la formule spéciale à la Hongrie : royal hongrois.
(1) Cest ainsi que la formule de ratification des traités — en latin ou en allemand — est encore celle de l’ancien empire d'Autriche ; c’est une anomalie, puisque, dans le corps des traités, on emploie, on l’a vu, la formule dualiste du rescrit du 14 novembre 1868.
(2) Que faut-il penser de l’argument tiré du titre de la loi autrichienne du compromis (voir plus haut, p. 90): « Affaires communes à tous les pays de la monarchie autrichienne... ». Il est certain que l'expression monarchie autrichienne englobe la Hongrie.
: C’est le seul exemple, à notre connaissance, où cette expression soit employée, depuis le compromis, dans le sens ancien d’empire”
b) Les Délégations.
Les délégations peuvent-elles, dans la forme qui leur a été donnée par le compromis de 1867, être considérées comme un organe de volonté indépendant et souverain, comme le pouvoir législatif d'un état austro-hongrois ? Telle est la question que nous avons à examiner ici.
Bien peu d'auteurs ont osé le soutenir. Dantscher luimême admet qu’elles n’ont aucun pouvoir propre, aucun droit originaire et qu'elles ne sont que les représentants des parlements des deux pays (1).
Bidermann a surtout été préoccupé de prouver la persistance d'un pouvoir exécutif central, fort et indépendant et il se contente d’affirmer, sans discussion, que « les délégations ne sont pas des organes représentatifs « où les deux parties de la monarchie délibèrent parallè- « lement sur les affaires communes ; elles représentent « l'empire entier. Elles ont été instituées à côté du dé- « tenteur, jusque là absolu, du pouvoir central, pour « lui donner un caractère constitutionnel. Devant ces dé « légations,le monarque ne revêt pas le double caractère
d'Autriche. Et encore, ce n’est pas dans le corps de la loi, mais seulement dans son litre.
U n'y a là qu’un lapsus calami de la part du législateur.
Quant à l'argument liré du mot « empire » employé par Ja loi hongroise, voir plus loin, p. 188.
(1) Dantscher, loc. cit, pp. 186 et s. Mais par contre, les délégations ne constituent, pour Dantscher, qu'un seul organe et non deux corps distincts. Cela vient de ce que Dantscher considère les deux parlements comme ne formant, quand ils s'occupent d’affaires communes, qu'un seul corps législatif, EL alors le représentant est un,
comme le représenté.
« de souverain de deux états; il conserve le caractère « d'unité dont il ne s’est pas dessaisi dans le compromis « de 1867. »
Qu'on n’objecte pas, ajoute Bidermann, certains textes du compromis, par exemple le paragraphe 6 de la loi A. et le paragraphe 38 de la loi H., qui disent que les délégations ne font qu'exercer des droits législatifs appartenant aux deux parlements, que représenter ces deux parlements; car ces textes emploient un motimpropre, quand ils parlent de pouvoir législatif des délégations, et tout le monde reconnaît qu'elles n’ont pas de pouvoir de cetté nature, qu'elles ne font pas de lois; en outre, ce pouvoir — faussement qualifié de législatif — qui leur est attribué manque de base : c’est celui (dit le $ 6 de la loi A.) qui appartient aux assemblées représentatives des deux pays; or, précisément le paragraphe 11 de la loi À, du 21 décembre 1867, N° 141, sur la représentation nationale, exclut de la compétence du Reichsrath les affaires communes avec la Hongrie.
La thèse de Bidermann est avant tout une simple affirmation. [Il aurait fallu démontrer que les délégations représentent l'empire entier ; or, cette démonstration n'est même pas esquissée. Et Bidermann fait trop bon marché des textes ; il s'appuie surtout sur des raisons historiques qui n’ont pas grande valeur, puisque la tradition a été rompue en 1867 ; il se contente d’opposer deux articles de la loi qui sont en apparence contradictoires. Il nous faudra rechercher s'ils sont réellement inconciliables et s’il n’y a pas, dans le compromis, d’autres articles permettant de les interpréter et de les éclairer.
Essayons de dégager le véritable caractère de ces délégations, leur nature juridique. 4
Et d’abord, quel est le corps électoral chargé de les élire? Va-t-il y avoir deux chambres, une populaire, élue par la nation, l’autre aristocratique, élue à plusieurs degrés ou nommée par le souverain? Ou bien, comme dans les états fédéraux, une chambre populaire et une chambre composée des représentants des provinces, cantons ou états? Il n’en est rien; le corps électoral ne se recrute pas dans les masses profondes du peuple: il n’est pas autre chose que les parlements eux-mêmes : ce sont les parlements qui élisent les délégués; comme il y a deux parlements, il y a deux délégations, composées chacune que d’une seule chambre.
En outre, il faut être membre d’un parlement pour être délégué. C’est là une condition nécessaire : on ne peut pas prendre de délégués en dehors des parlements, mais tout membre d’un parlement peut être délégué: et la perte de qualité de membre d’un parlement entraîne ipso facto la perte de la qualité de délégué.
Les délégations, qui dépendent des parlements en ce qui concerne la nomination de leurs membres, en dépendent encore au point de vue de leur fonctionnement et de leurs attributions.
Elles ont tout juste le droit de faire leur règlement intérieur, ce qui est insignifiant et est reconnu à toute assemblée, à tout corps constitué: mais pour tout le surplus, — organisation, existence même — elles subissent la loi des deux pouvoirs législatifs des deux pays associés et par suite de leurs parlements, qui en sont les éléments les plus importants. Tout ce qui n'a pas été prévu dans le compromis peut être réglementé par les deux parlements en toute liberté et indépendamment l’un de l’autre : ils sont encore compétents pour modifier
la réglementation prévue au compromis, mais seulement d'accord entre eux, puisque le compromis est un contrat et ne peut par suite recevoir de modifications que dans les mêmes formes qui ont présidé à sa confection.
. On comprend dès lors la disposition du $ 37 de la loi H XII de 1867, d’après laquelle les délégations ne peuvent s'occuper que des affaires qui leur ont été nommément et limitativement attribuées. Le pouvoir qui les a créées a pu leur imposer toutes les limitations qu’il lui a plu.
Elles n’ont pas le droit d'interpréter ces affaires communes, à l'administration desquelles elles collaborent, de les organiser, de les réglementer ou d’en élargir le cadre. On peut supposer que la pratique fasse naître des besoins de réforme, que par exemple on reconnaisse l’utilité de modifier tel ministère commun, de créer un ministère commun du commerce, un ministère commun de la cour (1), etc. Sans aucun doute, la question ne serait pas de la compétence des délégations, qui n'auraient pas qualité pour créer ces organes communs nouveaux. Seuls pourraient modifier le compromis les organes qui ont participé à sa formation, c’est-à-dire les pouvoirs constituants ou législatifs des deux états, autrement dit les deux états eux-mêmes (2).
(1) Nous prenons à dessein ces exemples, car ils ne modifieraient pas le cadre des affaires communes existantes et n’en augmenteraient pas le nombre. Ils ne feraient qu’ériger en ministères distincts des institutions communes déjà existantes. La question serait encore moins douteuse, s’il s'agissait de prendre aux deux parties de la monarchie des attributions propres pour en faire des affaires communes.
(2) Cela a été reconnu dès 1867. Dans la séance du 14 novembre
Les délégations ne possèdent donc pas le pouvoir de
déterminer elles-mêmes et librement leur propre compétence ; elles n’ont pas ce que les allemands appellent la compétence de la compétence « Competenz competenz », et qui est précisément le critérium de la souveraineté. Elles ne sont par suite pas souveraines.
- Et encore ces attribulions — qu'elles tiennent d'autrui — leur ont-elles été bien parcimonieusement mesurées ! Ce n’est que par un étrange abus de langage que l'on peut donner — comme le font les textes mêmes du compromis — le nom de législatifs aux pouvoirs conférés aux délégations; ces pouvoirs n’ont de législatifs que le nom. La confusion vient de la terminologie défectueuse usitée en la matière ; dans le vocabulaire juridique moderne, on appelle loi tout acte de volonté nationale pour lequel le concours de l’organe législatif est nécessaire ; c’est là un critérium purement formel. Mais dans ces actes, législatifs par leur forme, il y a deux catégories bien distinctes : 1° les lois proprement dites, c’est-à-dire des règles de droit ayant pour but de réglementer l’activité juridique des personnes, physiques ou morales; des normes auxquelles toutes ces personnes, sujets de droit, sont tenues de se conformer; 2° des décisions d'espèce, ayant un caractère non plus général, mais particulier ; des actes de volonté par lesquels l'organe législatif, en présence d’un fait de la vie sociale, prend une résolution déterminée; ce sont, à proprement parler, des actes administratifs.
1867, au Reichsrath, Beust disait : « s’il y a lieu de modifier le com-
promis, la Hongrie ne se refusera pas à s'entendre avec l'Autriche pour cela ».
Il a toujours été entendu que seuls les actes de cette deuxième catégorie étaient de la compétence des délégations.La confusion, qui peut exister dans les mots, n’a jamais été dans les esprits. Déjà, au sous-comité des 15, Deak, en exposant son projet des délégations, le faisait bien remarquer: « La délégation ne fait pas de loi et n’a pas le droit de s'occuper des autres intérêts du pays; quel danger y a-t-il là pour l'indépendance du pays? »
Le pouvoir législatif reconnu aux délégations doit être tout simplement interprété en ce sens que les fonctions administratives qui, dans un régime constitutionnel, sont confiées habituellement aux assemblées élues, sont exercées, en ce qui concerne les affaires communes, par les délégations. |
Pour s’en convaincre, on n’a qu'à parcourir la liste complète de leurs attributions, telle que nous l'avons donnée au livre II (1). Parmi elles, les unes sont dénuées d'importance, tel l'examen des pétitions ; d’autres n’ont pas été exercées depuis 1867, comme la fixation des modalités d’un emprunt. Si bien qu’en fait, comme le montrent les compte rendus de leurs séances, l’activité des délégations est restreinte à deux objets :
1° Le vote du budget des dépenses des affaires communes ; le mot budget étant pris dans son sens strict et étroit de nomenclature sèche, détaillée, par chapitres, articles, des crédits que les ministres communs peuvent dépenser par exercice ; les délégations n’y ajoutent pas — parce qu'elles n’en ont pas le droit — loutes ces dispositions législatives qui encombrent si souvent, dans d’autres pays, les lois de finance. |
(1) Voir plus haut, p. %6 et ss.
Dans certains cas, du reste, le rôle des délégations se borne à enregistrer purement et simplement les conséquences financières de mesures édictées par les deux parlements ; ce sont ceux-ci, par exemple, qui légifèrent sur les pensions militaires de l’armée commune et les délégations ne font que voter les sommes nécessaires pour exécuter les lois prises à ce sujet. — Dans d’autres cas, les crédits votés par les délégations ne peuvent être employés que si les parlements prennent des mesures correspondantes, par exemple, consentent la levée des recrues pour l'entretien desquels des crédits ont été votés (1).
Le plus souvent, il est vrai, les décisions des délégations sont définitives et n’ont besoin, pour être exécutées, que de la sanction du souverain.
Il s'établit, du reste, très vite un budget normal correspondant aux besoins ordinaires des services. Ce n'est qu'exceptionnellement que les votes des délégations offrent de l'importance : quand il s agit de la réfection de tout un matériel d'artillerie ou d'infanterie, ete. (2).
2° Le contrôle parlementaire sur les actes des ministres communs ; et encore, nous avons vu qu'en fait les deux parlements avaient une tendance marquée à reprendre
(1) C’est ce qui est arrivé, il y a quelques années, quand les délégations ont voté les crédits peur la création des batteries d'artillerie de montagne ; ces crédits étaient destinés à l'achat du matériel et à la solde des unités nouvelles à créer. Les deux parlements ont refusé d'accorder les recrues nécessaires : les crédits votés par les délégations n’ont pas pu être employés.
(2) Un simple vote des délégations — pris à la demande du ministre de; affaires étrangères — a suffi pour ériger, il y a quelques années, en ambassade, la représentation de la monarchie à Washington.
une partie de ce contrôle et à demander eux-mêmes, mais indirectement, compte aux ministres communs de leurs actes.
Les pouvoirs législatifs (comme dit le compromis) attribués aux délégations ne leur appartiennent même pas en propre; elles ne font qu’exercer un droit dont la Jouissance appartient à un autre (1).
Voici ce que disent à ce sujet les $ 6 et 13 du texte allemand du compromis :
« $ 6. — Le pouvoir législatif appartenant aux corps « représentatifs de chacune des deux moitiés de l’empire, « (Reichsrath et parlement hongrois) sera exercé par eux, « en ce qui touche les affaires communes, au moyen de « délégations »,
« $ 13. — La compétence des délégations embrasse « tous objets concernant les affaires communes; tous « autres objets sont en dehors de leur action ».
Le $ 13 tranche donc une question de capacité, d’exercice et non de possession d’un droit ; il laisse intacte la question de savoir à qui appartiennent ces droits dont les délégations n’ont que l'exercice, et c’est le $ 6 qui répond à cette question : les droits exercés par les délégations appartiennent aux parlements des deux pays. Chaque délégation fait valoir des droits dont le parlement qui l’a élue a la jouissance.
Cette interprétation est contestée, nous l'avons vu (2), par Bidermann qui oppose, dans les différentes lois du
(1) C’est une notion bien connue du droit privé, qui distingue la jouissance et l’exercice d’un droit: le tuteur exerce les droits dont le mineur a la jouissance ; le mari exerce des droits qui appartiennent à sa femme, etc.
(2) Voir plus haut, p.133.
21 décembre 1867, le $ 6 de la loi n° 446 au $ 11 de la loi n°141 (1). Ce pouvoir législatif général du Reichsrath, dont il est fait mention au $ 6, loi n° 146, ne se trouve écrit nulle part, dit-il; le $ 11, loi n° 141, qui définit la compétence de ce Reichsrath, n’en parle pas ; le $ 6, loi n° 146, manque donc de base; mais, par contre, il faut rapprocher les deux $$ 11 de la loi n° 141 et 43 de la loi n° 146, qui définissent, l’un les attributions propres du Reichsrath et l'autre les attributions propres des délégations ; ces deux paragraphes se complètent réciproquement: le premier exclut précisément de la compétence du Reichsrath les « affaires qui, par suite du compromis avec les « pays de la couronne de Hongrie, devront être traitées « en commun avec eux » ; le second les confie aux déléga. tions (2). Il y a symétrie parfaite entre eux ; parlements et délégations ont chacun leur sphère d’attributions propres.
Bidermann sacrifie complètement, on le voit, Le $ 6 de la loi n° 146 (3); il est cependant impossible de le consi-
(4) Voir plus baut, p. 102, le texte de cet article.
(2) Bidermann dit que ces droits, atlribués aux délégations, ne peuvent appartenir aux parlements, attendu que, à la chambre des députés du Reichsrath, les délégués sont élus non par l'ensemble des députés, mais par groupes, les députés de chaque royaume ou province élisant un nombre déterminé de délégués. Nous ne croyons pas que ce mode d'élection, qui est évidemment étrange, ait une grande importance; il s'explique par la grande autonomie dont jouissent les pays et royaumes représentés au Reichsrath ; il n'a pas d'autre valeur que celui employé pour la formation des commissions dans beaucoup de parlements européens : ces commissions sont élues par des bureaux tirés au sorl.
(3) Chose bizarre, ce $ G. si intéressant au point de vue juridique, manquait dans le projet déposé par le gouvernement ; c'est la commission chargée de rapporter le projet qui la introduit. Il n'a donné
dérer comme non écrit. D'autre part, il ne saurait faire doute que le Reichsrath possède la plénitude du pouvoir législatif; la patente de février était certes plus explicite à ce sujet, car elle donnait à ce Reichsrath le droit général « de faire la loi, de la modifier et de l'abroger ». Faut-il dire, comme certains auteurs (1), que ce texte a survécu à la tourmente de 1867 et est toujours en vigueur? Nous ne le croyons pas, car les lois constitutionnelles de 1867 ont remplacé les constitutions antérieures. En tout cas, ce pouvoir législatit général du Reichsrath résulte d’une façon certaine de l’ensemble et de l’esprit des lois de 1867.
Les trois $ 6 et 13, loi n° 146 et 11, loi n° 141, nous paraissent devoir être interprétés de la façon suivante ; le pouvoir législatif appartient au Reichsrath; il est exercé en général par le Reichsrath lui-même ; exceptionnellement toutefois, pour les affaires déclarées communes entre les deux parties de la monarchie, il est exercé par les délégations.
Cette interprétation est corroborée par le $ 38 du texte hongrois du compromis, qui est d’une netteté absolue : « la délégation. représentera le parlement au regard des autres états de Sa Majesté. » Pour la Hongrie, le doute n’est pas possible : la délégation n’est que le représentant du parlement.
lieu à aucune discussion et a été sanctionné sans objection par l’empereur, tant était naturelle cette idée que les droits, dont l'exercice était confié aux délégations ,appartenaient aux parlements. Voir en particulier la séance de la chambre des députés du 19 novembre 1867 où ce $ a été adopté.
(4) Notamment Juraschek dans son article: « Rechtliche Natur der Delegationen », dans la #evue de Grünhut, volume à.
C'est, du reste, l'opinion dominante, presque unanime ; même les auteurs qui, comme Dantscher, font de la monarchie austro-hongroise un état fédéral, ne peuvent considérer les délégations comme un organe législatif autonome et cherchent ailleurs, dans d’autres organes de la monarchie, le parlement central dont ils ont besoin pour fonder leur état.
La nature juridique des délégations se trouve-t-elle modifiée par l'institution de la séance plénière? Nous avons vu dans quelles conditions elle est établie (1) : quand les deux délégations n'arrivent pas à prendre, en séances séparées, des décisions identiques, et que trois communications écrites sont demeurées sans résultat, la question en litige est tranchée par un vote, pris à la majorité des voix et sans discussion préalable, des deux délégations réunies.
On dit : cette séance plénière est, en droit, toujours possible ; par suite, on doit considérer que toutes les décisions des délégations sont, virtuellement au moins, prises en séance plénière; or, dans cette séance, que se passe-t-il? Pour qu’une majorité se forme, il faut nécessairement qu'un certain nombre de membres de la délégation a se détachent de leurs collègues pour venir s’ajouter aux membres de la délégation 6, et grossir les voix qui formeront a majorité ; le pays À, dont la délégation a est en minorité, se voit par suite, poser une décision par un organe qui ne lui appartient pas. Et comme les deux pays À et B sont tous les deux exposés au danger de subir une décision qui n'aura pas été prise par leur délégation, la séance plénière apparaît comme un orga-
(4) Voir plus haut, p. 95.
nisme qui est supérieur à tous les deux et peut leur imposer sa volonté.
Gette séance plénière a, il faut le reconnaître, quelque chose de majestueux au premier abord : on y voitsiéger, côte à côte, des élus des deux parties de la monarchie ; c'est même le seul cas, prévu par le compromis, où des représentants des deux pays se réunissent en commun pour prendre des décisions définitives. Mais il ne faut pas se laisser tromper par l'apparence, ni s’abandonner à l'illusion que l’on se trouve en présence d’un parle: ment : une assemblée où l’on ne discute pas, où l’on ne délibère pas, n’est pas un parlement; à la séance plénière on ne fait que voter.
On a vu avec quels soins méticuleux, quel luxe de précautions, le compromis cherche à maintenir l’équilibre entre les deux délégations : le nombre de leurs représentants à la séance plénière doit être rigoureusement égal ; l’une ne doit pas être, à quelque point de vue que ce soit, dans un état d’infériorité par rapport à l’autre.
Sans doute, pour qu'une majorité se forme, il faut que des voix se déplacent ; mais d’abord le vote est secret, et on ne peut, en droit, savoir quelle est la délégation qui l'emporte ; en outre il est inexact que la décision ainsi prise soit 2nposée à l’état, dont la délégation est mise en minorité. Car cette institution de la séance plénière a été librement consentie par les deux pays qui, par là, se sont soumis d'avance, mais volontairement, aux décisions qui y seront adoptées; les deux pays, en l’établissant en 1867, ont déclaré que ses décisions seraient toujours considérées comme étant l’expression de leur propre volonté. Ils ne subissent pas plus la loi d'autrui que deux parties qui exécutent la sentence d’un arbitre libre-
ment choisi par elles et d’un commun accord pour trancher un litige qui les divise.
Et de fait, le vote en séance plénière n'apparaît pas comme une décision unique, mais plutôt comme deux décisions concordantes ; les deux délégations en effet l’acceptent, comme étant leur décision propre et personnelle et tout se passe comme si cette décision avait été prise dans des séances séparées.
La séance plénière n'apparaît donc que comme une procédure instituée à l’avance pour réaliser l'accord dans les questions où des solutions identiques s'imposent ; un moyen imaginé pour éprouver deux forces égales, mais de sens contraire, et déterminer celle qui doit l'emporter.
D'après ce qui précède, on est en droit de conclure que les délégations ne constituent pas un pouvoir souverain : elles n’ont pas le droit de fixer leur propre compétence et n’ont qu'un très petit nombre d'’attributions, limitativement énumérées ; elles sont dans une dépendance étroite des parlements qui les élisent. Elles ne peuvent donc pas être considérées comme un organe de volonté nationale pour un état austro-hongrois.
Comment les définir d’une façon exacte ? Beaucoup d'auteurs n'y voient que des « commissions » des deux parlements, comparables aux commissions que connaissent toutes les assemblées délibérantes. C'était l'opinion du rapporteur de la loi à la chambre des députés du Reichsrath, Brestel ; c’est l'opinion dominante en Hongrie (1).
C'est, à notre avis, rabaisser un peu trop le rôle des délégations ; les simples commissions tiennent leur
(1) Voir aussi l'opinion de Jellinek, Loc. cit., p. 245.
existence même des chambres qui les nomment ; elles sont prévues, non par la loi qui les ignore, mais simplement par les règlements intérieurs des chambres ; elles n'ont donc aucune existence légale, aucune garantie de vie et sont à la merci de leurs chambres, qui peuvent les organiser, les modifier à leur guise, les créer et les supprimer comme il leur plaît (1). En outre, elles n’ont aucun pouvoir de décision propre, elles ne font qu'étudier les questions qui leur sont soumises. les rapporter, en un mot préparer le travail parlementaire.
Il en va différemment, à ces deux points de vue, des délégations ; elles tiennent leurs pouvoirs de la loi et même de la loi constitutionnelle, puisque le compromis, qui prévoit l'institution des délégations, est une loi constitutionnelle (2); sans doute les parlements jouent un
(1) A vrai dire, ce n’est là qu'une vérité d'ordre général et non une nécessité juridique. Car dans les pays à régime constitutionnel, où les pouvoirs — et par suite le pouvoir législatif — sont prévus et organisés par une loi fondamentale, où les assemblées politiques sont le produit d’une constitution, rien n'empêche cette loi fondamentale, cette constitution d’édicter des règles — qui dès lors s'imposent aux chambres — instituant el réglementant les commissions.
C’est ainsi que l’article 8 de la coustitution de l'Empire d'Allemagne du 16 avril 1871 édicte un certain nombre de dispositions impératives pour les commissions du Bundesrath.
Une loi ordinaire peut même imposer aux assemblées politiques des règles à ce sujet; et ces règles doivent être respectées tant que les lois qui les prévoient ne sont pas abrogées ou modifiées.
Mais en fait et en thèse générale, le soin de prévoir et de réglementer les commissions est abandonné aux assemblées elles-mêmes. En France notamment les commissions de la chambre des députés et du sénat ne sont prévues que dans les règlements de chacune des deux assemblées.
(2) Voir plus haut p. 48. La question ne fait pas de doute en Au-
rôle prépondérant, même accaparant dans la confection des lois ; mais en fait seulement ; car en droit, les parlements ne forment pas à eux seuls le pouvoir législatif ou constituant qui exigé en outre le concours de l’empereur dans les pays représentés au Reichsrath et du roi en Hongrie. En second lieu, elles ont un pouvoir de décision ; il est interdit aux parlements de leur donner des instructions, un mandat impératif et les décisions qu'elles prennent sont exéculoires par elles-mêmes, sans avoir besoin d'aucune ratification ou approbation de la part des parlements.
Pour tenir compte de ces différences, quelques auteurs appellent les délégations des commissions de nature supérieure (Ausschüsse hüheren Ranges) ; c'est vague et imprécis (1).
Nous croyons que, pour définir les délégations, il n’y a qu'à s’en tenir à l’idée exprimée dans le $ 38 du texte hongrois : l’idée de représentation. Prenant des décisions définitives sur un certain nombre de questions intéressant l'état, les délégations sont bien des assemblées politiques, des organes du pouvoir législatif (2); mais, pour
triche où la loi sur les affaires communes a été votée par le Reichsrath avec la majorité spéciale (deux tiers des membres présents) exigée pour le vote des lois constitutionnelles. C'est également certain en Hongrie où le pouvoir législatif est compétent pour voter toutes espèces de lois.
(4) C'est notamment la définition donnée par Ulbrich dans son ouvrage : die rechtliche Natur der ôsterreichische-ungarischen Monarchie.
(2) Il est à peine besoin de remarquer que le mode d’élection des délégations ne saurait avoir de répercussion sur leur nature juridique. Le sénat américain est élu par les législatures des états; en Suisse, où le mode de recrutement du conseil des états est abandonné aux
les affaires de leur compétence, elles ne sont que les représentants, — constitutionnels (puisque cette représentation est organisée dans la constitution) — des deux parlements. Pour ces affaires là, les deux parlements ont bien la jouissance des droits de souveraineté correspondants ; mais ils sont, quant à leur exercice, frappés d’une incapacité totale, ils ne peuvent les exercer que par représentation, par l'intermédiaire des délégations. Qu'on n'objecte pas qu'ici le représentant n’a pas de compte à rendre à son représenté et que par suite l’application du principe de la représentation est fausse. La reddition de compte est une notion de droit privé qui n’a pas sa place en droit publie : en droit civil, le mandataire rend compte au mandant, le tuteur au mineur devenu majeur ; en droit constitutionnel, l’élu ne reçoit
pas d'instruction et ne rend pas de comptes à son électeur (1).
cantons, certains cantons (Berne notamment) font élire leurs représentants au conseil des ctats par les grands conseils des cantons. Or sénat américain et conseil des états suisse sont incontestablement des assemblées politiques.
(1) Cette idée a été acceptée sans difficulté dans les pays à régime représentatif. Le peuple, en se reconnaissant incapable d’exercer luimême les fonctions publiques, de diriger les affaires du pays, s’interdit de donner des instructions à ses élus, de critiquer ou d'approuver leurs actes.
« Tout mandat impératif est nul et de nul effet » dit l’art. 43 de la loi constitutionnelle française du 21 novembre 1875.
Même dans les pays où ce sont des assemblées politiques qui jouent le rôle d’électeurs vis-à-vis des chambres législatives (sénat américain, conseil des états suisse) le mandat impératif n’a pas été admis; il rendrait en effet la machine législative beaucoup trop lourde et aboutirait souvent à une impossibilité matérielle de faire voter les lois;
c) Les deux parlements réunis.
Dantscher von Kollesberg (1) admet lui aussi que les délégations ne peuvent pas être considérées comme constituant, à elles seules, un organe de volonté nationale ; qu'elles n’ont pas de droits propres et exercent simplement des droits délégués, appartenant aux deux parlements.
Ce n'est donc que dans ces deux parlements que l’on peut trouver un organe législatif pour l’état austrohongrois. On ne s’est pas aperçu, jusqu'à présent, que ces parlements ont deux qualités différentes : tantôt ils agissen! séparément, l’un pour les pays en deça de la Leitha, l’autre pour les pays au-delà ; et tantôt ils agissent d’une façon solidaire, pour les affaires communes de la monarchie.
Dans ce deuxième cas, ils sont liés l’un à l’autre et ne
car, outre le vote conforme des deux chambres législatives, il faudrait le consentement des électeurs, mandants.
La constitution suisse du 29 mai 1874 est formelle. « Les membres des deux conseils votent sans instructions. »
La constitution des Etats-Unis de 1787 est muette sur cette question et le mandal impératif a pris dans ce pays une certaine importance. Mais ce n’est qu’une importance de fait; et les auteurs sont d'accord pour admettre que la pratique des « instructions » est extraconstitutionnelle.
Non obstat la situation des membres du Bundesrath allemand ; pris isolément ils sont de véritables ambassadeurs ; ils sont choisis, par les gouvernements des étais confédérés et ne peuvent agir et voler que conformément aux instructions reçues.
(1) Dans son ouvrage : « Der monarchisehe Bundesstaat Ostereich- Ungarn », pages 58 et ss.
forment plus qu’un seul parlement, qui légifère sur les affaires communes ; c’est le parlement austro-hongrois, l'organe législatif de l’état Autriche-Hongrie.
Cette deuxième qualité résulte :
1° De la nature même de l’état ;
2° Des textes du compromis de 1867, qui n’est pas autre chose que la constitution — en deux langues — de l’état austro-hongrois.
4° De la nature de l’état.
Le Reichsrath autrichien ne peut, en sa qualité de parlement autrichien, délibérer que sur les affaires de l’état Autriche ; de même le parlement hongrois n’est compétent, en cette qualité, que pour discuter les affaires de l’état Hongrie. Or, les affaires que le compromis de 1867 a déclarées communes, les affaires austro-hongroises, ne sont pas des affaires qui, pour une part aliquote déterminée, sont autrichiennes et, pour la part aliquote complémentaire, sont hongroises, de sorte que le Reichsrath n'aurait à s'occuper que de la portion autrichienne et le parlement hongrois que de la portion hongroise, sous réserve de prendre chaque fois des décisions identiques.
Les affaires austro-hongroises sont des affaires qui sont en même temps les affaires des deux pays ; la politique étrangère austro-hongroise est une politique étrangère qui a la qualité d'être celle de l'Autriche et, en même temps et nécessairement, celle de la Hongrie ; ceci ne se comprend que si, pour cette politique étrangère, lAutriche et la Hongrie sont deux quantités identiques, que si l'Autriche peut être mise à la place de la Hongrie, et réciproquement. La phrase « /a politique étrangère de l'Autriche est la politique étrangère de la Hongrie ; la
politique étrangère est commune » n'a de sens, que si l'Autriche et la Hongrie sont les fractions d’un seul tout, que si elles sont les parties d’un corps dont les affaires étrangères sont les affaires étrangères austro-hongroises, c’est-à-dire, pour employer un langage juridique, que si l'Autriche et la Hongrie sont, pour les affaires étrangères, provinces d’un état, de l’état austro-hongrois.
Cette conception des affaires communes implique nécessairement que le Reichsrath, en tant que: parlement autrichien, ne peut à aucun titre s'occuper des affaires communes ; ce serait un vrai non sens, une contradictio in adjeclo ; autant vaudrait affirmer que l'organe a qui représente l’état À et qui, en cette qualité, s'occupe des affaires de cet état À est, en cette même qualité, organe de l’état À et de l’état B. On aurait alors À = À + B.
De même, le parlement hongrois ne peut, en cette qualité, s'occuper des affaires communes à l'Autriche et à la Hongrie.
Par suite, les deux parlements, même agissant parallèlement, s'ils conservent chacun leur caractère spécial d'organes de leurs états respectifs, sont incompétents pour s'occuper des affaires communes. Si l'organe a et l'organe # sont incompétents pour les affaires publiques C1, ces deux organes 4 et #, même agissant ensemble, mais conservant leur individualité, le sont tout autant; c'est seulement dans le cas où les affaires C1, seraient égales à A1 + BI que a et 4 pourraient devenir compétents ; or, cela n’est pas et nous avons vu que les affaires communes C1 ne peuvent pas être considérées comme la réunion des affaires A1 et B1.
Puisque les affaires C1 sont indivisibles et que, d’autre part, elles sont traitées par les organes « et 4, il s'ensuit
que a et 6, quand ils s'occupent des affaires C1, perdent leur qualité de parlements indépendants de À et de B, qu'ils se transforment en un corps unique : ils deviennent parties du parlement c chargé de légiférer sur les affaires GI de l’état C.
Si donc le compromis de 1867 prévoit des cas où le Reichsrath de Vienne et le parlement de Budapest sont chargés de légiférer sur les affaires communes, ce ne peut pas être en leur qualité de parlements des états Autriche et Hongrie, mais comme constituant, par leur réunion, une assemblée nouvelle, un organe de volonté unique, le parlement de l’état austro-hongrois.
Or ceci n’est pas douteux : le compromis donne bien compétence, dans certains cas, aux délégations — agissant du reste comme représentants des parlements et non en vertu d’un droit propre —, mais il est d’autres cas où les parlements ont qualité pour statuer eux-mêmes et directement sans passer par aucun intermédiaire.
Ce sont :
4° Fixation de la quote-part des dépenses communes incombant à chacune des deux parties de la monarchie ($ 3 loi À. ; $ 16 et suiv. loi H.) ;
2° Vote d’un emprunt commun ($3 loi A.; $ 56 Loi H.);
3° Approbation des traités austro-hongrois (traités politiques et de commerce) quand cette approbation est exigée par la constitution ($ { a loi A. ; $8 loi H.) ;
4° Election des représentants du parlement austro-hongrois (délégations)($ Get suiv. loi A.; $ 29 et suiv. loi H.);
5° Banque austro-hongroise pour 10 ans (loi À. 27 juin 1878 ; loi H. XXV de 1878),
6° Examen et approbation, s’il y a lieu, des motifs d’abdication du souverain ($ 49 loi H.) ;
7° Exercice des droits d’immunité de la représentation austro-hongroise ($ 23 Loi À. ; $ 47 loi H.) ;
8° Revision de la constitution austro-hongroise. Ce n’est écrit nulle part ; mais c’est évident, car ce sont les deux parlements, agissant comme pouvoir législatif de l’état austro-hongrois, qui ont voté la constitution de
Dans tous ces cas, les deux parlements agissent — non en tant que parlements distincts, comme ils le font quand ils s'occupent des affaires purement autrichiennes ou hongroises — mais en corps, comme assemblée unique ; ils sont le pouvoir législatif de l'état qui s’appelle l’Autriche-Hongrie.
Voilà la thèse de Dantscher. Examinons-en les différents points
Dantscher pose en principe que le parlement d'un état quelconque ne peut statuer que sur les affaires de cet état ; un état ne peut disposer par voie législative que sur ses propres affaires, ne peut imposer sa loi qu'à ses sujets. C’est rigoureusement exact en principe ; c’est une conséquence nécessaire de la souveraineté des états : sur son territoire, un état est omnipotent, mais son pouvoir s'arrête à la frontière, là où commence la souveraineté d’un autre état.
C’est donc uniquement la souveraineté voisine qui est la cause de cette limilation ; c’est elle per suite qui en détermine l'étendue. Et cet état voisin peut très bien consentir à restreindre sa souveraineté au profit du premier ; rien ne s’y oppose, car un état peut faire de ses droits souverains tel usage qu'il lui plait, en aliéner notamment l'exercice ; tant que cet usage et cette aliéna-
tion sont volontaires et non imposés (1), l’état reste état souverain. Dans la limite où l'état voisin permet au premier une ingérence quelconque dans ses affaires, on peut croire que celui-ci fait acte d'autorité sur le territoire de son voisin ; il n’en est rien, c'est une apparence trompeuse. Cet état voisin est bien tenu, mais uniquement parce qu'il a consenti à restreindre au profit d’un autre sa souveraineté, et non parce que cet autre lui a imposé sa volonté. Il est lié, mais de son propre fait, et non du fait d’une autorité supérieure ; il est dans un rapport non de dépendance, mais d'égalité.
Si donc il est exact de prétendre qu’un état ne peut pas faire la loi sur le territoire d’un autre, il faut ajouter à cette affirmation le correctif suivant : à moins que cet autre ne le lui permette.
L'état À peut donc s'occuper des affaires de l’état B, si B y consent et dans la mesure où il y consent ; B peut par exemple y mettre comme condition que A lui permette, dans ses propres affaires, une ingérence semblable à celle qu'il consent de son côté.
Dantscher reconnaît lui-même incidemment qu'un état peut, sans cesser d’être état, confier à un autre l'exercice de ses droits de souveraineté, même des plus importants. « L’organe a de l’état À peut aussi exercer ses fonctions dans un état étranger... ; par exemple le ministre des affaires étrangères de l’état À peut juridiquement être chargé par l’état B de la conduite de sa politique extérieure, comme cela a lieu en Suède » (2). Il cite encore le
(4) Voir Lefur : Etat fédéral et confédération d'états, pages 446 ét suiv. H (2) Dantscher, loc. cit., p. 157.
cas de l'ambassadeur d’un pays neutre, chargé de représenter, en cas de guerre, certains intérêts de l’un des belligérants auprès de l’état adversaire.
Il admet donc qu'un droit de souveraineté peut faire l'objet d’un contrat de mandat entre deuxétats. Mais il nie que deux états puissent former une société, mettre en commun certains des droits de souveraineté qui leur appartiennent etles administrer en commun. Et cependant le mandat est plus dangereux que la société ; le mandant s’en remet à autrui du soin de gérer un droit déterminé, l'associé conserve cette gestion, en partie tout au moins.
C'est que, d’après Dantscher, par cela seul que plusieurs droits de souveraineté sont mis en commun, l'individualité des contractants disparaît, elle est absorbée par la personnalité d'un état nouveau qui naît 2pso facto. Car il ne s’agit pas seulement d'affirmer qu'il se crée, à la suite de cette mise en commun, une personne morale distincte des associés ; cette façon de poser le problème serait très admissible, quoique la question de la personnalité juridique soit des plus controversées. Mais Dantscher est très net : c’est un é/at nouveau, et non pas seulement une personne morale, qui naît.
Dantscher a-t-il analysé avec exactitude la notion de « communauté » ? Ne confond-il pas les deux idées d'unité et de communauté ?
En langage ordinaire, le mot «co r1mun » appelle un complément : une chose est commune à plusieurs personnes : commun veut dire : qui intéresse plusieurs personnes. Or, précisément dans la théorie de Dantscher, ces personnes disparaissent et deviennent une seule et unique personne, si bien que la chose est commune... à une seule personne.
N’est-il pas à craindre qu'avec toute sa notation algébrique, Dantscher ne se soit laissé entraîner à transporter en droit public des notions purement mathématiques ? L'erreur serait grave, car le droit public et les mathématiques ont deux domaines bien différents données concrètes, portant le plus souvent sur des objets matériels, imprécision extrême, méthode inductive, d’un côté ; notions abstraites, reposant sur des objets immatériels, précision absolue et méthode déductive de l’autre.
« La politique étrangère de la Hongrie est la politique « étrangère de l’Autriche, cela ne peut se comprendre « que si Autriche et Hongrie sont deux quantités équi- « valentes pouvant se mettre indistinctement à la place « l’une de l’autre ». Ce sont là des notions mathématiques ; oui, en algèbre deux quantités équivalentes sont interchangeables et peuvent être employées l’une pour l’autre à volonté ; c’est une propriété dont on tire parti pour résoudre les équations. Mais y a-t-il, en droit public, deux droits, deux intérêts qui soient réellement et rigoureusement équivalents ? Deux états ont une politique étrangère identique, cela veut dire qu'ils ont des intérêts mondiaux similaires et parallèles; que, par suite de leur situation géographique, du groupement des puissances, ils ont les mêmes adversaires et doivent rechercher le même système d’alliances ; qu’en présence d'un événement international déterminé, ils auront à prendre la même attitude, à adopter la même solution. Mais ces intérêts, quoique identiques, restent propres à chacun des états. Si, pour donner plus de force à leur action internationale, ces deux états décident, en raison de la similitude leurs intérêts, d’avoir un organe unique pour
les représenter devant les autres puissances étrangères et, au lieu de prendre dans chaque cas des décisions semblables, mais séparées, de confier le pouvoir de décision à cet organe unique, ils auront une politique étrangère commune. Leurs affaires étrangères seront gérées par une seule et même personne, si bien qu'au regard des étrangers, tout se passera comme si cet organe unique représentait un seul état ; mais la confusion n'existera que dans l'organe, qu’extérieurement ; en réalité, et en droit, les intérêts resteront distincts.
L'armée austro-hongroise, dit Dantscher, n’est pas la réunion : 1° d’une armée autrichienne de 400.000 hommes environ ; 2° d’une armée hongroise de 400.000 hommes (1). Elle ne se compose pas de deux parties juxtaposées, dont l’une serait commandée par le souverain, en sa qualité d'’empereur d'Autriche et l’autre par le
(1) Dantscher, p. 60, compare cette communauté du droit public à celle du droit privé. « Si a et b possèdent une voiture commune, celte voiture commune &° b’ ne se compose pas pour moitié d'une voiture de & et pour moitié d’une voiture de à, deux voitures au sujet desquelles & et à auraient décidé de leur faire suivre toujours le mème chemin ».
C'est exact ; mais de ce que l’objet du droit de propriété est un, il ne faut pas en conclure que le sujet de ce droit est également un; cependant, c’est la conséquence de la théorie de Dantscher.
Un droit de propriété est un rapport entre un objet et un sujet, Si l’objet est partageable et est partagé, on a deux droits divis, deux sujets et deux objets de droit. S'il reste appartenir à une seule personne, il n'y à qu'un objet et qu'un sujet de droit. Mais il peut être impartagé et appartenir à plusieurs personnes ; il estindivis, commun ; il y à un seul objet, mais plusieurs sujets de droit.
Entre un et divis, il y a un terme intermédiaire : commun. C'est cet intermédiaire que Dantscher supprime.
même souverain, mais en sa qualité de roi de Hongrie ; elle n’obéit pas à deux réglementations différentes. C’est exact ; elle n’obéit qu'à un seul commandant, les éléments autrichiens et les éléments hongrois sont confondus ; l’armée a une apparence une. Mais de quel droit en conclure qu'elle doit être, par suite, l’armée d’un état unique? parce qu'elle a une organisation une, elle ne pourrait pas être une armée commune à deux états! Dantscher ne peut cependant pas supprimer ce fait qu’elle se recrute dans deux pays différents, que les militaires qui en font partie appartiennent à deux nationalités différentes ; l'Autriche fournit annuellement 60.389 recrues, la Hongrie 42.711 ; ces 60.389 autrichiens, ces 42.711 hongrois ne perdent pas leur nationalité pendant leur service. En outre, cette armée austro-hongroise n'obéit pas à une loi unique ; nous avons vu que si les règlements émanent d’une même personne, du souverain commun, la loi est élaborée par les parlements des deux éfats, Autriche et Hongrie (1); Dantscher lui-même est obligé de le reconnaître, en présence des termes précis du texte allemand du compromis, $ 1,6): « sont communes... b),les affaires militaires, à l'exclusion de la législation... » ; il admet que la législation militaire n’est pas commune, niune (2), qu'elle n’est pas l'œuvre de son parlementaustro-hongrois,
(1) Dans la théorie de Dantscher, Autriche et la Hongrie ont deux qualités : tantôt elles sont deux états et alors leurs parlements agissent en toute liberté, indépendamment l’un de l’autre ; tantôt (pour les affaires communes) elles ne sont que les provinces de l’état fédéral austro-hongrois et les parlements ne sont plus que les deux chambres du parlement austro-hongrois.
(2) C’est pourquoi (voir plus haut, p. 151) il n’a pas rangé les affaires militaires dans les attributions du parlement austro-hongrois.
mais qu’elle est composée de deux lois identiques, émanées des deux états, Autriche et Hongrie (1). Ne peut-on pas dire dès lors que si, extérieurement, en apparence, il n'y a qu'une armée austro-hongroise, cette armée se com pose juridiquemeut, au fond, de deux éléments distincts, et le texte hongrois du compromis n’a t-il pas raison de parler de l’armée hongroise, partie intégrante de l’armée commune (2)?
Aussi bien, Dantscher est beaucoup trop absolu dans son principe. D’après lui, partout où l’on rencontrerait un organe exerçant des droits de souveraineté communs à plusieurs états, on se trouverait en présence d’un état spécial; cet organe représenterait un état distinct des autres. « Deux états peuvent posséder en commun tous « les biens qui sont en dehors de leur personnalité: mais « ils ne peuvent pas se mettre eux-mêmes en commun, « ou mettre en commun des parties de leur propre orga- « nisme et continuer à être, pour les parties mises en « commun, deux états distincts...; à l'instant où la com- « munauté s'empare du corps même des deux états, de « l’un de leurs organes, ces deux états se trouvent atteints « dans leur vie même; ils cessent nécessairement d’exis- « ter pour la partie devenue commune de leurs orga- « nismes, pour le domaine des affaires communes : il « naît alors pour cette partie des affaires et des organes
(1) Dantscher ne nie pas le fait ; il est obligé de se rendre à l’évidence ; il se contente de dire : une pareille façon de procéder est extraordinaire ; ça ne devrail pas être ainsi.
(2) $ 11 « le commandement... de l’armée entière et, par suite, de Parmée hongroise, considérée comme faisant partie intégrante de l’armée hongroise. ». — $ 14 «les soldats composant l’armée hongroise ».
« communs une personne nouvelle, — un état (1). »
Dantscher confond les deux notions — si différentes — d'état et de personne du droit des gens (2). Si sa théorie - est exacte, il faut reconnaître le caractère d’état d’abord à toutes Les unions désignées sous le nom de confédérations d'états, d’unions réelles, qui confient à des pouvoirs centraux (diète de la Confédération germanique, stathouder de la République des provinces unies, etc...) la solution de questions vitales et communes ; et même ensuite à toutes les unions administratives organisées : commissions fluviales instituies, en général, par les états riverains d’un fleuve international, pour établir des règlements communs de navigation et de police, et en surveiller l'application (3); — union des quatre villes libres d'Allemagne qui avaient institué une cour de cassation commune à Lubeck; — union des états de Thuringe qui avaient créé une cour semblable à Iéna; — ligue hanséatique; — Zollverein ; — union postale universelle avec son bureau central de Berne; — et toutes les unions internationales ayant des organes centraux.
Le nombre des états va se multiplier à l'infini, car il y a denos jours une tendance marquée à organiser en commun la réglementation de branches très diverses de l’activité sociale. Toutindividu va se trouver être le sujet d’un nombre considérable d'états. Nous sommes loin de la théorie d’après laquelle il ne saurait coexister, sur un même territoire, deux états différents.
Dans ces conditions, Dantscher devraitnous dire ce qu'il
(1) Dantscher, Loc. cit, pp. 37 et 38.
(2) Voir plus loin, p. 284, la distinction entre ces deux notions.
(3) Autrefois, les commissions riveraines du Po, du Pruth, du Rhin ; actuellement la commission européenne du Danube.
entend par état ; car les unions que nous venons d’indiquer ne répondent à aucun des criteriums admis : elles ne sont pas souveraines, comme l’exigent la plupart des auteurs, car elles ne peuvent pas librement déterminer leur propre compétence ; elles ne remplissent pas #n but universel, comme le demandent Brie (1) et Rosin (2), puisqu'elles n’ont qu'un rôle bien défini et très limité dont elles ne peuvent pas sortir; elles n’ont pas de droit propre, né en leurs personnes, comme le veut Laband (3), car elles sont crées de toutes pièces par les états unis, qui leur ont délégué une partie de leurs pouvoirs : elles ne possède pas enfin de droit incontrôlable (4), comme le demande Jellinek, car les fonctionnaires des organes centraux sont tenus à chaque instant de rendre compte de tous leurs actes à leurs états respectifs.
Il suffit d'exposer les conséquences de la théorie de Dantscher pour montrer qu’elle n’est pas acceptable dans sa généralité. Mais supposons même qu'il ne s'agisse pas seulement de droit de souveraineté d'ordre secondaire, de la nature de ceux qu'un état unitaire fait exercer par exemple par une collectivité inférieure, mais de droits de souveraineté importants, vitaux, tels que les droits de guerre et de légation, que l’état fait exercer par des organes prévus dans la constitution même. Si deux états mettent en commun de pareils droits de souveraineté, il va, d’après Dantscher, se créer ?pso facto un nouvel état distinct, indépendant, qui aura précisément, pour attri-
(1) Theorie der Staalenverbindungen, pp. { et suiv.
(2) Souveraenetät, Staal, Gemeinde, Selbstverwaltung, pp.27 etsuiv. (3) Das Staatsrecht des deutchen Reiches, pp. 62 et suiv.
(4) Die Lehre von den Staatenverbindungen, p. 34.
bution, l’exercice des droits dont les deux états se sont dépouillés et qui deviennent uns.
Mais alors, ce (roisième état est formé par traité, il est le produit de la volonté concordante des deux premiers (1); il sera d’abord nécessaire que ces deux états se dépouillent 2rrévoca lement de leurs droits ; car un état qui se dissoudrait de plein droit à l'expiration d’un délai fixé d'avance (2), ou que les deux états créateurs pourraient supprimer par un muluus dissensus, ne serait pas un état.
Supposons cet abandon de droits irrévocable et éternel en principe. Comment le traité qui a créé ce troisième état peut-il se transformer en constitution ? Comment un accord contractuel entre égaux devient-il tout à coup une loi, c’est-à-dire une injonction qu’un supérieur adresse à un inférieur, un ordre que l’état donne à ses sujets ? Dantscher ne le dit pas; il se contente d’affirmer (3) que le nouvel état, une fois créé par contrat et
reconnu, devient lui-même «la source de ses propres affaires » (4).
(4) Dantscher le dit textuellement. Voir notamment p. 284 de son ouvrage « la Cisleithanie et la Hongrie ont autrefois, lors de la pragmatique sanction, fondé la monarchie par traité ».
(2) Voir plus haut, p. 123.
(3) Loc. cit., p. 284.
(4) C’est là une des questions les plus difficiles que soulève l'étude de la formation de l’état fédéral. Pour les uns (Webster. The constitution not a compact, Works III, p. 468), il y a une novation de droit public. Pour d’autres (Jellinek, loc. cit., p. 262), le problème est insoluble : l’état créateur du droit ne peut pas avoir une base juridique ; la naissance d’un état ne peut être qu'un simple fait, qui se soustrait à toute qualification juridique. Voir à ce sujet : Lefur, état fédéral et confédération d'états, p. 554.
Et quelle va être la situation de cet état par rapport aux deux premiers ? Voici la réponse de Dantscher (1) :
Chacun d'eux va se trouver indépendant par rapport aux autres, chacun des trois états est souverain dans sa sphère ; aucun d’eux ne peut empiéter sur la compétence des autres. C’est même là la caractéristique de l’état fédéral, ce qui le différencie de l’état unitaire et décentralisé : dans l’étal fédéral réel, les états membres sont souverains en face de l’état collectif ; « l’état fédéral ne peut jamais, par sa seule loi, limiter la compétence des états membres ; une modification de la compétence des états membres vis-à-vis de l’état fédéral ou de l'état fédéral vis-à-vis des états membres ne peut s'effectuer que par voie d'accord, au moyen d’un traité conclu entre ces autorités également souveraines ét indépendantes, qui sont l’état fédéral et les états membres » (2). C’est pour cette raison que l’Autriche-Hongrie est actuellement le seul état de l'Europe où la notion d'état fédéral se trouve réalisée dans toute sa netteté. Dans la Confédération suisse, le pouvoir central a le droit de modifier à son gré sa propre compétence, au besoin en restreignant celle descantons ; ceux-ci ne sont donc en réalité que les provinces d'un état unitaire. Quant à l'Allemagne, elle n’est pas, comme on le croil généralement, un état fédéral entre vingt-cinq états membres ; car l’article 78, paragraphe 14, de la constitution du 16 avril 1871 donne au pouvoir législatif de l'empire le droit d'enlever aux membres de l’union tout ou partie de leurs attributions ; tout au plus pourrait-on considérer ‘Allemagne comme étant un état fédéral en raison du
(1) Loc. cit., pp. 326 et suiv.
(2), Lac..cit. p.329.
paragraphe 2 du même article 78, qui décide que les droits réservés à sept des états membres (Bavière, Saxe, Wurtemberg, Bade, Oldenbourg, Brême et Hanovre) ne pourront leur être enlevés sans leur consentement ; c’est seulement entre ces sept états, par suite de la reconnaissance dans la constitution impériale de leurs Jura singulorum. que l’on peut trouver trace d’un état fédéral (1).
Cette conception de l’état fédéral n’est pas nouvelle ; elle est même très ancienne et on la trouve à l’origine même de la création du premier état fédéral ; c’est en effet la définition du début, celle qui a été exposée par Hamilton, Madison et Jay dans le Federalist, aussitôt après la transformation de l’union des Etats-Unis d’A mérique en 1787, et qui a été soutenue par Tocqueville dans son ouvrage célèbre : « De la démocratie en Amérique » : l’état fédéral et les états particuliers ont chacun une sphère d’action bien déterminée, chacun d’eux a ses pouvoirs propres, définis, d’une part, dans la constitution fédérale et, d’autre part, dans les constitutions des états particuliers ; dans la limite de ses attributions, chacun est souverain.
Il ne peut entrer dans le cadre de cette étude de discuter à fond cette question (2). Il nous suffira de dire que la définition adoptée par Dantscher est presque unanimement repoussée, comme étant contraire au principe généralement admis de l’unité et de l’indivisibilité de la souveraineté. Sur un même territoire, il ne peut pas exister deux états souverains (3) ; « souveraineté, dit
(4) Loc. cit., pp. 338 et suiv.
(2) Voir cette discussion dans l’ouvrage de Lefur : Etat fédéral et confédération d'états, pp. 540 et suiv.
(3) Ceci est reconnu même par les auteurs allemands qui admettent
Dantscher, signifie pouvoir le plus haut, le plus élevé, supérieur à tous les autres. Une volonté est souveraine quand, dans le domaine déterminé soumis à son empire, elle ne rencontre pas de volonté qui lui soit supérieure eb la commande. Gelui-là est souverain qui a l’autorilé suprême, qui est complètement indépendant » (4). Mais c’est là, comme on l'a fait remarquer depuis longtemps, établir une confusion entre la souveraineté et les compétences concrètes de l’état. La souveraineté en elle-même n’est pas nécessairement une et on peut très bien concevoir plusieurs pouvoirs voisins et souverains, c’est-à-dire indépendants les uns des autres dans leur domaine respectif : chaque pouvoir ainsi créé sera, dans sa sphère, le plus élevé et supérieur à tous les organes existant dans cette même sphère. Mais, quand il s’agit de l’état, la souveraineté devient une, parce que l’état est lui-même un ; il est un, parce qu'il est une personne morale et que l'unité est la caractéristique essentielle de toute personne, physique ou juridique. Etantun, l’état doit avoir l’universalité des pouvoirs, pour lui permettre de remplir l'universalité de son but.La souveraineté est donc une, parce que l'unité de l'état exige une compétence universelle. « La coexistence de deux souverains, possédant chacun une volonté différente et non tenus de s’accorder entre eux, détruirait l’unité de la domination de l’état tout comme la coexistence de
l'existence de deux catégories d'états : souverains el non souverains. (Théorie inspirée par le souci de conserver le caractère d'états aux membres de l’état fédéral). Pour eux, l'état fédéral seul est souverain ; les membres de l’état fédéral ne le sont pas.
(1) Loc. cit., pp. 329 et 330.
deux propriétaires sur une même chose détruirait l’unité de la propriété privée » (4).
L'’Autriche-Hongrie, l'Autriche et la Hongrie ne peuvent donc pas être en même temps trois états souverains ; ou bien l’Autriche et la Hongrie jouissent chacune de la souveraineté sur leur territoire, et il n’y a pas d'état austro-hongrois : ou bien la monarchie austro-hongroise est souveraine, et l'Autriche et la Hongrie ne sont plus que les provinces de l’état central.
Il faut choisir. La règle posée par Dantscher ne nous a pas permis de trouver la solution cherchée. Voyons donc si les textes sont plus précis. Suivons Dantscher dans sa discussion et recherchons avec lui si l'existence du parlement austro-hongrois résulte
2° Des textes du compromis de 1867.
Nous allons examiner les textes les plus intéressants qu’il cite et qu'il interprète à l'appui de sa thèse.
1.$ / a du texte allemand (2). — La loi dit expressément que l'approbation des traités communs est réservée aux « corps représentatifs des deux moitiés de l'empire (Reichsrath et parlement hongrois). Or, l’approbation d’un traité commun est naturellement une affaire commune comme le traité lui-même. Il est impossible de considérer la conclusion du traité comme une affaire commune, le traité comme un traité commun austrohongrois et de déclarer que l'approbation législative de ce traité est une affaire non commune, propre à chacun
(4) Bluntschli et Brater : Staatsworterbuch. Vo Souveränetät, vol. 9, p. 555.
(2) Dantscher, Loc. cit., pp. 72 à 86.
des deux pays. Et le $ 11 de la loi du 21 décembre 1867 n° 141 est logique, quand il exclut de la compétence du Reichsrath (parlement autrichien)les affaires qui doivent être traitées en commun avec la Hongrie.
« Peut-on en effet séparer l'approbation d'un traité du traité lui-même ? L'approbation d’un traité est tout simplement la déclaration, de la part des représentants du peuple, que le contenu de ce traité, qui est l'expression de la volonté de l’organe exécutif, est également l'expression de la volonté nationale. C’est l'affirmation, donnée par le peuple à la Couronne, que ce traité, conclu par elle, a l'agrément du peuple ; c'est le méme traité refait par le peuple. »
Or il est clair qu'une chose qui est une d'un côté ne peut pas être deux d’un autre côté; un traité ne peut pas être un pour l'étranger et double pour l'intérieur ; il ne peut pas être wa traité pour un des co-contractants et se diviser ensuite en deux traités pour l’autre.
Si donc l'approbation d’un traité est une affaire commune comme le traité lui-même, lequel est un traité austro-hongrois, où l’Autriche-Hongrie figure comme partie contractante, cette approbation ne peut émaner que du peuple austro-hongrois, représenté par son parlement propre.
Nous retrouvons ici la confusion, déjà signalée, entre les termes un et commun. Pourquoi le même traité ne pourrait-il pas être conclu en commun par deux états ditférents, en présence de la partie adverse? Dire que c'est là une impossibilité juridique, c’est affirmer quelque chose sans le prouver. Le même acte juridique peut très bien, en droit privé, revêtir deux aspects différents, suivant qu'il estenvisagé par l’un ou par l’autre des contractants :
Primus vend un immeuble indivisément à Secondus et à Tertius ; il n’y a bien là qu'un seul acte devente; cet acte conserve son unité à l'égard de Primus, mais il se dédouble au regard des acheteurs et dans leurs rapports entre eux ; tout se passe commes’ils avaient acquischacun une fraction indivise de l'immeuble; et ils tirent de l’acte juridique des avantages distincts, partagent les fruits dans une proportion déterminée, participent, avec leurs ressources propres, à l'entretien en commun de l’immeuble acquis.
Pourquoi cette notion ne serait-elle pas admise en droit international public? Pourquoi deux états ne pourraientils pas s'entendre pour réaliser ensemble, en commun, cet acte juridique de la vie internationale qui s'appelle un traité et répartir entre eux les avantages qui leur seraient consentis par leur cocontractant commun et les obliga tions qu'ils auraient assumées? Enfin — si nous faisons un pas de plus — pourquoi deux états ne pourraient-ils pas décider, à l'avance et une fois pour toutes, que tous leurs traités avec des puissances tierces seront à l’avenir conclus par eux conjointement et solidaire ment? Nous cherchons en vain une raison juridique qui s’y oppose.
Du reste, examinons de près Le texte sur lequel s'appuie Dantscher. Il est ainsi conçu :
« $ 1, Sont communes... a) les affairesétrangères,ycom- « pris la représentation diplomatique et commerciale à « l'étranger, ainsi que les mesures relatives aux traités « internationaux, sous réserve toutefois du droit pour « les corps représentatifs des deux moitiés de l'empire « (Reichsrath et parlement hongrois) d'approuver les dits
« traités, quand cette approbation est exigée par la cons- « titution ».
Dantscher dit que, dans la seconde partie de cet alinéa, la loi a simplement voulu faire un départ d’attributions entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif et que le sens est le suivant :
« Sont communes... a) les affaires étrangères... parmi « ces affaires communes, celle qui s'appelle approbation « des traités, est réservée aux corps législatifs... Si la loi « avait voulu exclure de la communauté, l'approbation « des traités, elle n'aurait pas employé l'expression sous « réserve de (wobei jedoch...) mais celle à l'exclusion de « (mit Ausschluss...) comme elle l’a fait dans l'alinéa #, « du mêmes 1, relatif aux affaires militaires (1). »
Pour nous, il y a symétrie absolue entre les alinéas a et de ce S1; ils s'occupent chacun d'une catégorie d’aflaires communes, affaires étrangères et armée ; ils énumèrent d’abord tous les deux ce qui, parmi elles, rentre dans la communauté (administration) et indiquent ensuite ce qui en est exclu (législation).
(1) Comme il s’agit d’une question de {exte, d'interprétation littérale, nous croyons devoir donner le texte allemand.
$ 1. Nachfolgende Angelegenheiten werden als... gemeinsam erklärt :
a) die auswärtigen Angelegenheiten mit Einschluss der diplomatischen und commerzicilen Vertretung dem Auslande gegenüber, sowie die in Betreff der internatiolanem Verträge etwa nothwendigen Verfügungen, wobei jedoch die Genehmigung der internationalen Verträge, insoweit eine solche verfassungsmässig nothwendig ist, den Vertretungskôrpern der beiden Reichshälften (dem Reichsrathe und dem ungarischen Reichstage) vorbehalten bleibt.
b) das Kriegswesen, mit Inbegriff der Kriegsmarine, jedoch mit Ausschluss der Rekrutenbewilligung und der Gesetzgebung über u.s.w.
Pour l’armée, il ne saurait y avoir de doute ; le texte est formel ; il exclut de la communauté tout ce qui est de la compétence du pouvoir législatif. Cependant, si l’armée est commune, au sens de Dantscher, comment expliquer que la législation en cette matière soit retirée à l’état austro-hongrois et confiée aux parlements des deux états étrangers, Autriche et Hongrie? Dantscher netente même pas une explication; il ne le peut pas et se contente de dire que c’est absurde.
La vérité est que le a) du paragraphe 1 est analogue au b) et qu'il exclut de la communauté la législation sur les affaires étrangères ; le vobet jedoch (sous réserve) est opposé au mit einschluss (y compris) du début de la phrase et veut dire : à l’exclusion de. Les deux alinéas commencent par poser le principe qui est la communauté, et énumèrent ensuite les exceptions. ;
Le $ 11 de la loi du 21 décembre 1867, n° 141, n’a pas le sens que lui prête Dantscher ; il ne doit pas être entendu en ce sens que le Reichsrath est incompétent pour tout ce qui concerne les affaires communes. Il veut simplement dire que le Reichsrath ne doit pas, en matière d’affaires communes, s'occuper des questions qui ont été réservées aux délégations ; rien de plus (1).
Le $ 1 du texte allemand du compromis dt AU SU plus « les corps représentatifs des deux moitiés de l’empire (Reichsrath et parlement hongrois » ; il ne dit pas « le corps représentatif de l’état austro-hongrois, ou de l'empire ». Dantscher ne fait que glisser sur ce point : « réservé aux corps représentatifs des deux moitiés de « l’empire, cela veut dire : au corps représentatif de l’em-
(4) Voir plus haut, pp. 102 et 140.
« pire ; car il sera bien permis de dire : deux moitiés
« d'empire — un empire; les corps représentatifs de « deux moitiés d'empire — un corps représentatif d'un
« empire » (1). C’est évidemment très simple, en vertu de ce principe — mathématique — que deux demis font un entier.
Enfin, le texte $ 1, a) du compromis renvoie à la constitution, pour déterminer ceux des traités qui doivent être soumis à l'approbation législative. Si Dantscher a raison, nous devons trouver dans le compromis, qui est d’après lui la constitution de l’état austro-hongrois, le paragraphe auquel se réfère ce $ 4 ; mais il n’y a rien « la constitution est muette ; nous ne trouvons dans le compromis aucune indication ni disposition à ce sujet » (2). C'est étrange ! Voilà un législateur bien distrait d'abord et bien oublieux ensuite : depuis 1867, il n’a pas songé à réparer son omission.
Mais il n'ya pas d’anomalie ; et l'interprétation est très simple : sont soumis aux parlements des deux pays, les traités qui, d’après la constitution de chacun de ces pays, ont besoin de cette approbation. L'’approbation des traités est une affaire de la compétence de l'Autriche et de la Hongrie, qui la tranchent, chacune d’après sa propre constitution.
La solution est la même en Hongrie ; le $ 8 du texte hongrois du compromis, après avoir déclaré que les affaires extérieures sont communes et que les traités internationaux sont compris dans les affaires à traiter par le ministre commun des affaires étrangères décide : « chaque
({)/Dantscher, loc..cit., p.197 (2) Dantscher, loc. cit., p. 232.
ministère communique à sa législature les traités internationaux ». Donc ici pas de doute; ce n’est pas le ministre commun, mais le ministre particulier qui soumet les traités à sa législature, c’est-à-dire au parlement de son état, de l’état membre de l’union austro-hongroise.
La pratique est conforme à cette interprétation. Chaque fois que la question s’est posée de savoir si un traité devait être approuvé par les parlements, ceux-ci l'ont examinée dans l'esprit de leur propre constitution ; si bien que le même traité a pu avoir un sort différent à Vienne et à Buda-Pest.
Tel le traité de Berlin du 43 juillet 1878.
Les deux gouvernements, autrichien et hongrois, étaient d'avis que, ni à Vienne ni à Buda-Pest, le traité de Berlin n'avait besoin, dans son ensemble, de l’approbation législative ; que seuls les deux articles 25 (occupation et administration de la Bosnie et de l'Herzégovine ; occupation du Sandjak de Novi-Bazar), et 29 (incorporation de la commune de Spizza à la Dalmatie) avaient besoin de cette approbation.
Le 10 décembre 1878, le gouvernement autrichien dépose devant le Reichsrath le projet de loi portant approbation de cet article 29. La commission nommée par la chambre des députés estime qu’au préalable la chambre doit — par application de la loi du 21 décembre 1867, n°. 441, $ 11 a (1) — statuer sur le traité de Berlin luimême, en raison des charges qu'il impose au pays. La chambre est de cet avis et, le 27 janvier 1879, donne son assentiment constitutionnel au traité. La chambre des seigneurs fait de même le 6 février; et, le 830 mars
(1) Voir plus haut, p. 102.
WE LIVRE Il. — SECTION I
1879, le traité est publié au Bulletin des Lois, avec la formule contenant l'incidente spéciale aux traités approuvés par les chambres : « le traité ci-dessus ayant olenu l'approkhation des deux chambres du Reichsrath, est promulgué par les présentes » (1).
A Buda-Pest, l’opposition est d'avis que le traité de Berlin doit, d’après le droit constitutionnel hongrois, êlre soumis à l'approbation du parlement. Le gouvernement, au contraire, soutient que le parlement n’a pas le droit de délibérer sur le traité, de le discuter et de l’approuver; en conséquence, il se contente de déposer, le 2 novembre 1878, le texte du traité sur le bureau de la chambre des députés : c’est donc simplement la commufication officielle d’un document. Toutefois, en présence de la solution admise par le Reichsrath de Vienne et pour avoir une procédure identique dans les deux pays de la monarchie, il se décide à déposer un projet de loi « par lequel les chambres prennent connaissance du traité de Berlin et le rangent parmi les lois de l’état ». Mais si la forme diffère, l’opinion du gouvernement reste la même ; la loi ne doit être, dans l'esprit du ministère hongrois, qu'un simple « donné acte », sans discussion ni approbation, quelque chose comme : « Les chambres
(1) Dans le texte allemand : « Vorstehender Staatsvertrag wird, nach erfolgter Zustimmung der beiden Häuser des Reichsrathes, hiemit kundgemacht. »
La formule est différente pour les traités qui n'ont pas besoin de l'approbation législative : Vorstehender Staatsverirag wird mit Wirksamkeit für die im Reichsrathe vertretenen Kônigreiche und Länder kundgemacht. (Le traité ei dessus est promulgué par les présentes et sera exécuté dans les pays el royaumes représentés au Reichsrath).
donnent acte au gouvernement de sa communication et, considérant que le traité de Berlin a été conclu par le pouvoir exécutif dans la plénitude de ses attributions, le rangent purement et simplement parmi les lois de l'état.» Le parlement hongrois adopte, en fin de compte, l'opinion de son gouvernement et décide que le traité de Berlin échappe, dans son ensemble, à la compétence des chambres. Il va même jusqu'à supprimer dans le projet gouvernemental le passage : « Les chambres prennent connaissance du traité de Berlin », pour ne conserver que la phrase « le traité de Berlin est rangé parmi les lois de l’état » (1). Le projet ainsi amendé ne contient donc pas l’incidente spéciale aux traités approuvés par les chambres «le traité est — après avoir obtenu l'approbation du parlement — rangé parmi les lois de l’état. » Il devient la loi hongroise VIII de 1879 (2)
L'incorporation de Spizza à la Dalmatie (province de l’Autriche) a fait l’objet de votes spéciaux : loi autrichienne du 15 avril 1879 et loi hongroise XV de 1879.
La procédure suivie pour exécuter l’art. 25 du traité de Berlin et organiser l’administration de la Bosnie et de
(1) « Le traité conclu à Berlin entre .…. le 13 juillet 1878 et ratifié à Vienne le 26 juillet: 1878 par S. M. l’empereur d'Autriche, roi de Bohème, etc. et roi apostolique de Hongrie est rangé parmi les lois du pays ».
(2) On peut s'étonner que la Hongrie se soit montrée moins exigeante que l'Autriche et ait défendu avec moins d'intransigeance les prérogatives dont les parlements sont d'habitude si jaloux. C'est que le traité de Berlin a été négocié, du côté austro-hongrois, par le comte Andrassy, hongrois de nationalité. La Hongrie était pleine de tendresse pour l’œuvre, particulièrement avantageuse pour elle, de l’un de ses plus illustres enfants.
l'Herzégovine montre, par un exemple frappant, combien la théorie de Dantscher est erronée. Une fois le traité de Berlin ratifié par le souverain commun, les deux gouvernements d'Autriche et de Hongrie élaborent un projet de loi qu'ils déposent chacun devant leur parlement respectif et qui devient la loi autrichienne du 22 février 1880 et la loi hongroise VI 1880 ; l’art. | en est ainsi conçu : «le ministère est invité à exercer, dans l'esprit des lois existantes pour les affaires communes et sous sa responsabilité constitutionnelle, son influence sur l’administralion provisoire de la Bosnie et de l'Herzégovine, administration qui sera confiée au ministère commun. » C’est donc une nouvelle affaire commune créée, et par qui ? par les deux parlements autrichiens et hongrois et non par le parlement austro-hongrois de Dantscher, puisque les projets de lois ont été déposés, défendus par les ministres particuliers et non par le ministre commun ; et cependant l’administration de la Bosnie et de l’'Herzégovine est confiée par deux lois distinctes, mais de texte identique, au ministère commun.
Autre exemple : d’après le compromis, la représentation commerciale est commune ; il n’y a donc qu'un seul corps de consuls. D'où nécessité absolue d'avoir une réglementation uniforme. Quand cette réglementation est du domaine du pouvoir législatif, comment va-t-on procéder ? Voici, par exemple, la législation sur la juridiction consulaire dans les pays hors chrétienté du levant; elle est contenue dans deux lois identiques : l’une autrichienne du 30 août 1891, l’autre hongroise XXXI de
Il est impossible de les considérer comme étant le texte, en deux langues, d’une loi unique. Les projets de
loi sont déposés et défendus par les ministres particuliers des deux pays ; les lois sont promulguées dans chacun des deux pays avec le contreseing des ministres particuliers. La loi autrichienne porte la formule de promulgation en usage dans les pays représentés au Reichsrath « avec l’assentiment des deux chambres du Reichsrath, j’ordonne ce qui suit » ; et elle se termine par un article 23, ainsi conçu « mon ministre de la justice est chargé de l'exécution de la présente loi ». De même pour la loi hongroise.
Ce sont donc bien deux lois de deux états différents : Autriche et Hongrie.
Et cependant elles légifèrent sur des affaires communes ; elles attribuent, sur une foule de points, compétence au ministre commun des affaires étrangères c’est lui qui, — en ce qui concerne la juridiction consulaire d'appel créée à Constantinople — nomme à tous les emplois (sauf le président et les juges, nommés par le souverain), fait les règlements nécessaires à l'application de la loi, exerce le pouvoir disciplinaire sur telle catégorie de personnel, etc. ,
Enfin, s’il n’y a, dans ces textes, qu’une loi unique d’un état, comment expliquer les deux dispositions suivantes de la loi autrichienne :
« $ 20 : la présente loi sera applicable pendant 10 ans à partir de sa mise en vigueur (1) ».
« $ 21 : la présente loi n’entrera en vigueur que si une loi contenant des dispositions semblables est votée en Hongrie. »
(4) La fixation du jour de l'entrée en vigueur était confiée au gou-
vernement. Par suite de difficultés particulières la loi n’a été appliquée qu’en 1898 ; elle est donc valable jusqu’en 1908.
Pourquoi le législateur de l’état austro-hongrois fixerait. il un terme à la validité de ses lois. Ce serait incompréhensible; car un législateur qui réglemente des questions d'ordre interne de son pays n’est lié par rien; il obéit à sa seule volonté et, s’il lui plaît de modifier une loi à quelque époque que ce soit, aucun obstacle ne peut s'y opposer. La clause contenue dans le $ 20 est au contraire normale, si on considère les deux lois, autrichienne et hongroise, comme étant les deux textes — rédigés en forme de lois — d'un traité conclu entre les deux états; cette clause est courante dans les traités: ici, en effet, l’état se lie avec un autre, il engage sa liberté d'action et il est logique alors que, pour ne pas s'enchaîner indéfiniment, il fixe un terme à l'obligation qu'il a contractéer
De même le $ 21 est une superfétation, si le texte en question n’êst que le projet voté par la moitié du parlement austro-hongrois; jamais il ne viendra à l'esprit de la chambre basse d’un parlement, de terminer le projet de loi qu’elle vient d'adopter par cette formule : « Le présent projet ne sera loi que s’il est adopté par la chambre haute », car cela va de soi. Au contraire, avec notre interprétation, ce $ 21 a un sens : l’état autrichien ne peut pas légiférer à lui seul sur les affaires communes; il est obligé — en vertu de l'engagement général qu'il a contracté en 1867 — de s'entendre à ce sujet avec l'état hongrois; la loi votée par le Reichsrath ne constitue alors de la part de l'Autriche, qu'une offre de contrat dont la Hongrie pourra s'emparer, mais qui, juridiquement, ne peut devenir définitive que par l'acceptation de la Hongrie, représentée par son pouvoir législatif : offre et
acceptation constituant l'accord des volontés nécessaire pour former le contrat (1).
2° Quote. — D'après le $3 du compromis (texte allemand), «les dépenses relatives aux affaires communes « sont supportées par les deux parties de la monarchie « d’après une proportion fixée par un accord entre les « deux corps représentatifs (Reichsrath et parlement hon- « gros) sanctionné par l’empereur ; cetaccord sera renou- « velé à certains intervalles. Dans le cas où les deux « corps représentatifs n'’arriveraient pas à se mettre « d'accord, cette proportion serait fixée par l’empereur, « mais pour la durée d’une année seulement. »
Ce texte dit : sanclionné ; or, on ne sanctionne que les décisions des parlements ; les traités sont ratifiés et non sanctionnés. Il s’agit donc bien d’une loi. Cette loi est sanctionnée par l’empereur ; or l’empereur d'Autriche
(1) I ne faudrait pas croire que ces deux clauses, $$ 20 et 21 de la loi autrichienne du 30 août 1891, sont spéciales à cette loi; elles sont devenues d’un usage courant.
Les lois contractuelles sont presque toujours faites à temps; si bien qu'exlérieurement rien ne distingue les lois relatives aux affaires communes de celles concernant les affaires quasi-communes (celles-ci étant nécessairement temporaires, $ 2 loi A. 21 décembre 41867, no 146). Cette clause de limitation de durée n’est exclue que des lois où il est impossible de l’introduire ; exemple, loi approbative d’un traité
De même, en matière de lois contractuelles, celui des deux parlements qui, le premier, vote sa loi, y insère cette clause « la présente loi n'entrera en vigueur que si l’autre parlement prend une loi pareille. » Nous en avons déjà vu un exemple dans le texte hongrois du compromis lui-même (voir p. #48). Cela donne un caractère spécial à ces lois qui se trouvent ainsi soumises à une condition suspensive.
ne peut pas sanctionner une loi concernant la Hongrie ; cet empereur apparaît dès lors comme le souverain de l’état austro-hongrois.
La quote est donc une loi votée par les deux parlements, agissant en leur qualité de parlement de l'état austro-hongrois, et sanctionnée par l'empereur de cet état.
Qu'on ne dise pas que la quote est un traité entre l'Autriche et la Hongrie : le principe même de la participation aux dépenses communes n’est pas le résultat d'une obligation contractuelle, puisqu'il est inscrit dans le compromis, qui est une loi, la loi constitutionnelle de l’état austro-hongrois ; le prétendu traité ne pourrait donc porter que sur le quantum de la proportion.
Mais, d’abord, cette circonstance que, dans certains cas, la quote est fixée par l’empereur implique que cette fixation n'est pas un traité ; car l’empereur ne peut pas conclure de traité avec lui-même.
Ensuite, au point de vue de la forme, ce traité ne peut pas être un traité entre états, la loi parlant textuellement d'accord entre les deux parlements : prise à la lettre, cette expression renferme une monstruosité juridique, car les parlements de deux pays différents ne peuvent pas conclure de traités ; ils n’ont aucun point de contact entre eux ; ils sont chargés de créer la volonté nalionale, mais ne sont pas qualifiés pour communiquer cette volonté aux tiers, pour l’exprimer à l'extérieur de l'élat, qui possède des organes spéciaux pour ce faire.
Les parlements, quand ils votent la quote, agissent non pas comme parlements de deux états indépendants, l'Autriche et la Hongrie, mais comme les deux chambres d'un parlement unique, celui de l’état austro-hongrois :
leurs rapports n'ont alors plus rien d’anormal ; ils sont même obligés de correspondre entre eux, de se transmettre réciproquement les projets de loi qu'ils ont adoptés, et d'essayer de se mettre d'accord sur le texte à voter. La procédure prescrite par le $ 3 et le $ 36 pour réaliser cet accord est toute naturelle ; les députations de la quote (A) ne sont à aucun titre qualifiées pour élaborer un projet de traité ; des délégations de parlement ne peuvent pas être des organes internationaux ; les deux députations ou, plus exactement, les deux moitiés de la députation constituent tout simplement la commission chargée de rapporter le projet de loi de la quote : elles élaborent un rapport et un projet de loi uniques, relatifs à une seule et même affaire, la participation des deux parties de l’empire aux dépenses ; ce rapport et ce projet ont cette seule particularité d’être rédigés en deux langues, allemand et magyar. Les deux textes du rapport et du projet de loi sont ensuite discutés en séance du parlement; si cette commission de la quote n'arrive pas à adopter ces projets, les différents projets soutenus au sein de la commission sont soumis à la séance du parlement.
Ainsi s'explique que chaque moitié de ce parlement délibère également sur fous les projets de la commission ; que la moitié allemande par exemple puisse discuter la partie hongroise du projet de la commission.
Ainsi s'explique également que le texte de la quote soit unique, mais en deux langues. Il n’y a pas deux lois différentes, une autrichienne qui donne le montant des sommes à payer par l'Autriche et l’autre hongroise,
(4) Voir le sens de cette expression, plus haut, p. 105.
indiquant le total des dépenses à supporter par la Hongrie. Le même texte contient à la fois la proportion à imposer à la province Autriche et à la province Hongrie. S'il y a deux lois, comment la loi autrichienne peut-elle imposer 96,4 °/, à la Hongrie et comment la loi hongroise peut-elle décider que la part de l'Autriche est 63,6 °/, ? Il y a là une impossibilité juridique, car la force de la loi s'arrête, par définition, à la frontière de l'état qui l’a rendue.
Si la quote est wne loi, applicable à l'ensemble de la monarchie, il faut qu'elle soit l'expression de la volonté d'un parlement ; le Reichsrath et le parlement hongrois ne peuvent par suite agir, en la votant, que comme parties d’une seule et même assemblée législative, du parlement austro-hongrois.
Voilà la thèse de Dantscher.
Elle paraît reposer sur une confusion. Sans doute, une loi autrichienne ne peut pas imposer 36, 4°/,des dépenses communes à la Hongrie, elle ne peut qu'obliger ses nationaux à payer les 64,6°/, restant; mais pourquoi précisément ce chiffre de 64,6°/,? Parce que la Hongrie accepte de payer la différence ; l'obligation de l'Autriche est la contrepartie de l'obligation de la Hongrie, l'une est la cause de l’autre ; autrement dit, il y a un traité entre l'Autriche et la Hongrie. Dire le contraire, c'est nier la possibilité pour les états de conclure des traités entre eux : ou plutôt c'est dire que le parlement d'un état, quand il approuve un traité passé avec un autre état, #»pose à ce dernier les obligations qui sont à sa charge d’après ce traité ; ou encore qu'un état est lié, quand il conclut un traité avec un autre, non par sa propre volonté mais par la volonté de cet autre.
Par sa forme, l'acte contenant fixation de la quote est une loi ; il a l’apparence d’un texte législatif, non d’un traité. Il ya une loi de la quote dans chacun des deux pays. Mais nous avons déjà vu (1) que c'était là une forme particulière des rapports juridiques entre les deux parties de la monarchie, que cette forme de lois géminées (pactirte (reselze) était même une nécessité, découlant de la communauté de souverain : une même personne physique ne pouvant pas conclure et ratifier un traité avec elle-même. Cela est si vrai que cette forme est adoptée pour des actes qui, Dantscher est le premier à le reconnaître (2), sont incontestablement des traités, tel notamment le traité de douane et de commerce prévu par le compromis luimême (3).
Bien plus, le même $ 36 (texte allemand du compromis), qui a institué le système des députations, ne le limite pas à la détermination périodique de la quote, mais le recommande (4) pour tous les cas où il s’agit d'arriver à une entente dans les affaires que nous avons appelées quasi-communes et qui sont propres, sans doute possible, aux deux pays.
Ce système, qui est anormal entre deux états complètement indépendants, secomprendcependantdans deux pays où les intérêts se pénètrent aussi profondément ;
(1) Voir plus haut. p. 67, note 2.
(2) Dantscher admet que l'Autriche et la Hongrie peuvent conclure des traités dans deux hypothèses : soit entre eux, soit avec l’état fédéral Autriche-Hongrie.
(3) C'est le terme officiel de l'accord commercial. Il figure du reste dans le texte hongrois du compromis, $ 59.
(4) En mème temps qu’un autre : dépôt, par les deux ministères, de projets de loi identiques et rédigés d'accord entre eux.
c'est un puissant moyen de conciliation, dont la force, toute morale, peut être d’un effet merveilleux : dès qu'on ne délibère plus qu'à l'écart, entre hommes choisis et laborieux, la voix de la raison à chance de se faire entendre.
Car, remarquons-le, ces deux députations, qui se réunissent dans le même endroit, conservent leur individualité propre. C'est faire violence aux faits que de voir en elles une seule commission ; elles délibèrent bien en commun, mais uniquement dans le but d'arriver à une entente, et d'égaliser des prétentions opposées ; il n'y à pas de vote en commun, de majorité, de minorité. Chaque députation prend séparément ses décisions et chacune doit, — que l'entente ait lieu ou non, — établir un rapport qui est ensuite soumis par les ministères particuliers à leurs parlements respectifs ; ceux-ci discutent les propositions des deux députations, votent et prennent des décisions ; si l'entente se fait, « les deux résolutions concordantes sont présentées à la sanction de l'empereuer » ($ 36). Ge texte corrige donc ce que le $ 3 peut avoir de défectueux dans les termes ; il dit : « deux résolutions » et l’on retombe dans la logique du régime constitutionnel : la résolution autrichienne, sanctionnée par l'empereur, devient loi autrichienne : la résolution hongroise, sancetionnée par le roi, devient loi hongroise.
Le texte hongrois ($$ 61 et 67) est aussi clair ; « les résolutions des deux parlements seront alors présentées à la sanction de $. M. ».
On a donc deux lois identiques, publiées l’une à Vienne, avec le contreseing de ministres autrichiens, l’autre à Buda-Pest, avec le contreseing de ministres hongrois. Ce sont les deux originaux d’un traité conclu entre l’Au-
triche et la Hongrie; et le texte hongrois est dans l’exacte vérité quand il dit de la quote ($ 15) qu’ «un contrat synallagmatique déterminera la proportion dans laquelle’etc.....5» (1).
L'objection tirée de ce fait que le souverain peut, dans certains cas, fixer la quote ne porte pas. D'abord la fixation, par le souverain, ne peut être faite que pour un an ; elle n’a donc qu’un caractère provisoire ; c’est une mesure de circonstance. Ensuite le souverain apparaît ici, non comme une autorité supérieure, qui impose sa volonté, mais comme uu arbitre, que deux parties ont librement choisi pour vider un litige. Or, se soumettre à une sentence arbitrale, ce n’est pas se placer sous la dépendance d'un pouvoir étranger et supérieur; le souverain n'est que l'arbitre né, permanent, des litiges auxquels peut donner lieu la fixation de la quote.
Il ne fait en somme que substituer sa décision à celle qu’auraient dû prendre les deux états. Cette décision revêt la forme de deux lettres identiques adressées l’une au président du conseil des ministres d'Autriche, l’autre au président du conseil des ministres de Hongrie et publiées l'une dans le Wiener Zeitung de Vienne, l’autre dans le Budapest Koz/üny de Buda-Pest (2).
(1) I ne faut pas oublier que les hommes d’états hongrois qui ont fait aboutir le compromis, Deak en tête, étaient des juristes éminents.
(2) Voici par exemple le texte de la décision du 26 juin 1992 :
Mon cher docteur von Kôrber Les corps législatifs des pays représentés au Reichsrath et des pays de la couronne de Hongrie n'ayant pu se mettre d'accord sur la proportion d'après laquelle doivent être supportées les dépenses communes, conformément au $ 3 loi du 21 décembre 1867, n0 146 ($$ 19, 20 et 21, loi hongroise XII de 1867), je décide par application de ce même $ 3 ($ 21 de la loi hongroise)
3. $ 11 du texte allemand. — « Les délégations sont réunies chaque année par l’empereur, qui fixe le lieu de leur réunion.»
Ce texte dit : /es délégations, et comprend par suite la délégation hongroise ; l’empereur convoque celle ci pour exercer de concert avec elle, c’est-à-dire avec le parlement hongrois, puisque les délégations ne sont que les représentants de leurs parlements, les droits politiques de la couronne ; comme l’empereur sanctionne les décisions prises par la délegation (c’est-à-dire par le représenté, le parlement hongrois), que par suite empereur et parlement hongrois, apparaissent comme les deux facteurs inséparables de la volonté d’un état, cette délégation ne peut pas être le représentant du parlement de l'état hongrois ; car seul le roi de Hongrie peut sanctionner les décisions du parlement de l’état hongrois. Maïs à l'empereur du $ 11, il faut un autre corps législatif: si cet autre corps législatif se compose des mêmes personnes physiques que le parlement de l’état hongrois, il agit en une toute autre qualité juridique que ce dernier; il est partie du parlement austro-hongrois.
De même, cet empereur qui convoque la partie hongroise
que, pendant la période 1er juillet 1902-30 juin 1903, les dépenses communes seront, après déduction des 2 0 0 qui incombent à la Hongrie seule en vertu de la loi du 8 juin 1871, partagées dans la proportion : 66 46/49 pour les pays représentés au Reichsrath et33 3/49 pour les pays de la couronne de Hongrie.
Je vous prie de porter cette décision à la connaissance générale.
Vienne le 26 juin 1902.
François-Joseph, m. p.
Kôrber, m. p.
Le même jour une lettre identique était adressée au président du
conseil de Hongrie : Koloman de Szell.
du parlement austro-hongrois ne peut pas être le souverain, l'empereur d'Autriche: c’est le souverain commun, le monarque de l’état austro-hongrois. Avec ce souverain là, le Reichsrath, organe législatif de l’état Autriche, ne peut pas non plus collaborer; ou, s’il le fait, ce ne peut être également qu'en une autre qualité, comme partie du parlement austro-hongrois.
Parlement hongrois et Reichsrath autrichien sont done, quand ils collaborent avec l’empereur, les deux élements inséparables d’un parlement propre, distinct des parlements des deux états Autriche et Hongrie, du parlement austro-hongrois (1)
Nous estimons que ce raisonnement est d'une subtilité qui confine à l’incompréhension. Le texte dit : les délégations et non pas seulement la délégation autrichienne, parce que chaque délégation ne peut pas siéger isolément, qu'elles sont solidaires l’une de l’autre de par le compromis de 1867 et que l’une ne peut rien décider sans l’autre ; convoquer une seule délégation serait un non-sens.
Il ne faut pas attacher tant d'importance au mot empereur. Le texte allemand se sert de ce vocable parce qu'’effectivement le souverain des pays représentés au Reichsrath est un empereur.
Le texte hongrois dit : Sa Majesté, sans distinguer si cette majesté est impériale ou royale; ce mot est plus exact, car il ne désigne que la personne physique et ne dit rien des qualités juridiques différentes que peut cacher cette unité physique (2).
(1) Nous avons reproduit à peu près littéralement l'argumentation
de Dantscher.
(2) On ne peut cependant pas dire: Ses majestés François-Joseph,
Il eut été peut-être plus correct d'employer le terme : empereur-roi. Mais il était inconnu en 1867 et n'a fait son entrée dans le vocabulaire juridique que par le rescrit du 14 novembre 1868.
4. $ 23 du texte allemand. — « Les délégués au Reichsrath jouissent en cette qualité de la même inviolabilité et de la même irresponsabilité qu’en qualité de membres du Reichsrath, aux termes du $ 16 de la loi du 21 décembre 1867 n° 141, sur la représentation de l’empire, elc...
À quoi bon ce texte, dit Dantscher, si ces délégués ne sont que les représentants du Reichsrath, pris en sa qualité de parlement de l’état Autriche ; il est superflu, parce qu'alors le $ 16 de la loi n° 141 les protège suffisamment : ils sont délégués parce que membres du Reichsrath et,en devenantdélégués, ils restent membres du Reichsrath.
Si le $ 23 a été introduit dans le compromis, c’est que ces délégués ont une autre qualité, e’est qu'ils sont membres d’un autre Reichsrath, auquel le $ 16 loi n° 141 est étranger, et qui n’est autre que le Reichsrath pris en sa deuxième qualité de partie du parlement austro-hongrois.
Pour nous, ce $ 23 loi n° 146 ne fait qu'appliquer aux délégués les immunités en faveur des membres du parlement d'Autriche. C’est superflu, dit-on ! peut-être, mais ce qui va sans dire va encore mieux en le disant: du reste Ce paragraphe à son utilité : il règle la question des immunités même pendantles intersessions du parlement, or, les délégations peuvent se réunir durant ces intervalles.
empereur d'Autriche et roi de Hongrie. L'unité physique du souverain est une nécessité dont il faut tenir compte dans le langage courant.
Du reste en lisant attentivement ce $ 23, n’a-t-on pas l'impression que la loi ne crée pas d’indemnités nouvelles, mais ne fait qu'utiliser celles existantes et dire qu’elles sont transférées de plein droit aux délégués ?
Enfin, demanderons-nous à Dantscher, comment se fait-il, avec son système, que la loi, qui a prévu les immunités des délégués, ne dise rien des déléguants, des membres du parlement austro-hongrois ? Car Dantscher est formel : Le $ 16, loi n° 141 ne s'applique pas au Reichsrath, considéré comme membre de ce parlement. — Voilà un oubli singulier.
9. $31. Séance commune des deux délégations. — West des cas où cette séance commune est de droit (1). Or, le représentant ne peutavoir plus de droit que le représenté ; il s'ensuit que le Reichsrath autrichien et le parlement hongrois doivent également pouvoir se réunir et voter en commun. Une pareille réunion est incompréhensible pour les parlements des deux états différents, qui ne peuvent jamais entrer en contact el produire we volonté nationale ; ils ne peuvent avoir au plus que deux volontés identiques, par exemple, quand les deux états concluent un traité entre eux.
Ce ne sont donc pas les deux parlements des états Autriche et Hongrie qui sont représentés par les délégations ; ou tout au moins, ils ne peuvent l'être qu'en une deuxième qualité, comme chambres d’un même parlement un, comme le sont les délégations, quand elles tiennent leur séance plénière.
Nous avons vu (2) ce qu'il faut penser de cette séance
(4) Voir plus haut, p. 95.
(2) Voir plus haut, p. 142.
plénière, où l'on ne fait que voter, sans discussion préalable : ce n’est qu'un moyen imaginé par le compromis pour produire l’accord entre deux organes qui, par définition et par nécessité, doivent prendre des décisions identiques ; la décision prise en séance plénière devient la décision de chacune des délégations.
IL faut constater au surplus que Dantscher est très hardi dans son interprétation ; il c7’e véritablement la loi. Qu'il nous montre le texte où il est question de ce parlement austro-hongrois formé par la réunion des parlements de Vienne et de Buda-Pest, où le vote a lieu par tête et à la majorité des voix, comme à la séance plénière des délégations. Un organe de cette importance ne doit pas être le produit d’une interprétation, il doit être prévu expressément par les textes.
6. Les $$ 1, 2, 3, 4, 6, etc., appellent couramment l’Autriche et la Hongrie, les deux moitiés de l'empire (Reichshäften). C’est donc que, réunies. elles forment un tout, un empire.
Cet argument est sans valeur. Le mot empire a sans doute dans certains cas, un sens très précis et restreint : il désigne un état à la tête duquel est un souverain qui s'appelle empereur. Mais il a aussi un sens général et assez usité : il s'entend simplement de toute agglomération d'états, de collectivités sociales et politiques dépendant plus ou moins directement d’un même monarque.
La loi dit que l'Autriche et la Hongrie sont les deux moitiés de cet empire, parce qu en effet le compromis ne connait que ces deux parties là. Les associés ne sont que deux; et comme ils sont sur un pied d'égalité parfait (1),
(1) Au point de vue des droits seulement. Car au point de vue des
que la parité des droits est à la base même de leur asso-
ciation, on peut dire qu'ils sont chacun la moitié de l'empire.
3 Appréciation de la thèse de Dantscher.
Dantscher cite encore à l’appui de sa thèse plusieurs autres textes ; mais ils ne sont pas plus probants que les précédents et nous entraîneraient trop loin (1).
Tous sont interprétés d’une façon quelque peu audacieuse.
Les hongrois ont été assez surpris (2) de voir renaître sous la plume d’un jurisconsulte ce Werteren Reichsrath — le mot même est employé par Dantscher — qui a été la cause du conflit survenu de 1861 à 1867 et qu'ils croyaient si bien défunt. Ils ont refusé pendant six ans (1861-1867) de reconnaître ce Reichsrath renforcé, obligé Schmerling, son inventeur, à quitter le pouvoir, amené
François-Joseph à suspendre — comme s'expriment les actes officiels, mais en réalité à rapporter — les consti-
charges, la part des dépenses supportées par [a Hongrie n'est pas la moitié des dépenses communes totales; un auteur allemand (Zorn. Archiv für ôffentliches Recht, vol. XIIT, p. 264, a pu dire avec juste raison à ce sujet que l'union austro hongroise élait une Societas leonina ; que le compromis était un contrat léonin au profit de la Hongrie,attendu qu’il établit légalité des droits mais la disparité des obligations.
(1) Toute cette discussion prend plus de 80 pages dans le livre de Dantscher (72 à 154).
(2) A vrai dire, çà n’a pas été seulement de la surprise, mais de l'indignation. Le livre de Dantscher a suscité en Hongrie une véritable levée de boucliers. Les hongrois sont intransigeants en pareille matière.
tutions octroyées de 1860 et 1861 ; et malgré tout, ce parlement central honni aurait réussi à se cacher derrière quelques articles de lois mal rédigés et ambigus :; et les juristes éminents qui, à Buda-Pest, dirigeaient la défense des droits constitutionnels de la Hongrie, auraient laissé, par inadvertance, ce parlement central s'introduire dans le compromis!
Mais où donc est-il question de l’état austro-hongrois, du parlement austro-hongrois dans le compromis de 1867 ? Non seulement ces mots ne s’y trouvent pas, mais les rédacteurs du texte hongrois ont accumulé — ou peut le dire — les garanties pour maintenir l'égalité entre les deux états ; ce sont les mots de parité, division de la monarchie en deux parties, qui reviennent sans cesse (1) ; il n’est jamais question que des corps représentatifs des deux parties de la monarchie. Enfin et surtout, Le $ 28 de la loi H. est formel : « pour toute la partie « des aflaires communes qui ne rentre pas uniquement « dans les attributions du gouvernement, la Hongrie ne « juge pas utile l'établissement d'un Reichsrath général, « ni d'un parlement commun ou central, sous quelque « dénominalion que ce soit, et n'accepte aucune de ces « institutions » (2).
Mais supposons même que ce parlement existe et voyons le fontionner.
Tout état fédéral (Bundesstaat) est à la fois état (Staat) et fédération (Bund) ; ce double caractère se reflète dans la composition des organes législatifs ; dans tous les
(4) Voir notamment le préambule, le K
$S 3, 8, 19, 20, 98, etc.
(2) Dantscher se débarrasse de ce texte en disant : « le juriste ne doit pas se préoccuper de ce que la Hongrie a voulu faire, mais de ce
qu’elle a fait réellement », Loc. cit., p. 151.
états fédéraux existants, on trouve deux chambres : l’une représentant l’élément « état », c’est-à-dire la nation entière et dans laquelle se trouve exprimée d’une manière claire et frappante l’unité du peuple et de l’état : l’autre correspondant à l'élément « fédération », et où se trouvent représentées les collectivités (cantons, provinces, états particuliers) qui participent à la souveraineté (1). En Autriche-Hongrie, il n’y a rien de pareil ; la chambre populaire n'existe pas. D’après Dantscher, il est clair et indubitable (2) que le système adopté est celui de la chambre unique. Le parlement austro-hongrois ne comprend qu’une seule chambre, composée de deux demichambres qui, chose bizarre, ne se différencient pas par leur mode de recrutement, mais par la territorialité de leur compétence : il y a une demi-chambre pour l’Autriche et une demi-chambre pour la Hongrie ; ces deux demi-chambres se divisent à leur tour en deux: chambre des députés et chambre des seigneurs en Autriche ; chambre des députés et chambre des magnats en Hongrie. Soit au total : quatre quarts de chambres.
Ce parlement, si étrangement constitué, a-t-il une loi électorale propre ? non ; les deux demi-chambres ont une organisation indépendante ; Dantscher dit en substance : « sans doute, le compromis de 1867, qui est la
(1) Conseil national et conseil des élats en Suisse; Reichstag et Bundesrath en Allemagne ; chambre des représentants et sénat aux Etats-Unis ; chambre des députés et sénat au Mexique, au Vénézuela, au Brésil.
(2) Loc. cit., p. 152: « Aus dem vorhergehenden erhellt klar und zweifellos, dass der Reichsrath und Reichstag zusammen die einkammerige (Länderkammer) ôsterreichisch-ungarische Volksvertretung bilden. »
constitution de l’état austro-hongrois, ne contient pas de loi organique pour son parlement ; il se réfère tacitement aux lois existantes en Autriche et en Hongrie pour les parlements particuliers. » Mais alors, si la constitution austro-hongroise accepte, pour son parlement, les deux parlements, autrichien et hongrois, dans leur composition de 1867, cette composition doit rester immuable tant que l’état austro-hongrois ne l’a pas modifiée, ou n'a pas donné son approbation aux modifications apportées. Quand, par exemple. l'Autriche modifie la loi organique de son Reéichsrath, ce Reichsrath modifié ne doit rester demi-chambre du parlement austro-hongrois que si l’autre demi-chambre (parlement hongrois) y donne son assentiment ; car seul le parlement austro-hongrois, en son entier, a capacité pour modifier sa constitution.
Il n’en est rien dans la pratique : le Reichsrath autrichien à vu sa loi électorale changée en 1873 et en 1906 ; le parlement hongrois, en 1868, 1873, 1874, etc. ; et, dans aucun de ces cas, les modifications apportées à l’un des parlements n'ont été approuvées par l’autre.
On est en droit de conclure que le parlement central de Dantscher est, pour son existence même, dans la dépendance des parlements des deux pays associés. Et il serait l'organe d’un état souverain !
Poursuivons notre analyse. Bien que ce parlement central ne se compose que d'une seule chambre, on y discute et vote séparément dans chacune de ses quatre fractions ; bien plus, la demi-chambre autrichienne a une voix collective comme la demi-chambre hongroise ; d'où nécessité pour qu'une loi soit votée, que ces deux voix soient concordantes, qu'il y ait unanimité ; sinon il n’y a rien, l’état austro-hongrois n’a pas de volonté,
c’est le néant. Car, en vertu du principe de parité inscrit dans le compromis, ces deux demi-parlements sont deux grandeurs rigoureusement égales ; le oui de l’un est exactement égal et de sens contraire au non de l’autre. Et la constitution austro-hongroise n’a rien institué pour amener l’accord ! Elle crée un organe de volonté et accumule à plaisir les difficultés pour l'empêcher de vouloir!
Ce parlement n’a pas non plus de règlement intérieur ; il n’y a aucune prescription relative aux relations entre ses deux demi-chambres (1), qui sont convoquées indépendamment l’une de l’autre et ne siègent pas nécessairement en même temps.
Quand elles émettent des votes concordants et créent par suite la loi de l’état austro-hongrois, il va falloir publier cette loi, la porter à la connaissance des sujets. Mais, — encore un oubli de la constitution — le compromis n’a pas prévu d’organe officiel de publication. Et cependant cette publication unique est d’une importance capitale : c'est dans le fait de la publication des lois d'empire par l'empire d'Allemagne lui-même, que les auteurs allemands trouvent en général l'expression de la souveraineté immédiate de l’empire sur le peuple allemand, de la subordination directe des individus à l’empire (2). L'état austro-hongrois est réduit à utiliser les journaux officiels des deux états Autriche et Hongrie. Bien plus, l’organe unique de publication créé en 1849 pour l'empire d'Autriche (Hongrie comprise) de cette
(1) Sauf pour la quote. Mais nous avons examiné plus haut ce qu'il allait penser des Quotendeputationen, (p. 182).
(2) Laband. Le droit publie de l'empire allemand, édition française, & L, pp. 133 et 218,
époque, a été supprimé en 1867 et une loi autrichienne du 10 juin 1869 a créé un organe spécial pour les pays représentés au Reichsrath (Le Reichsgesetzblatt).
Il suffit d'exposer le fonctionnement d’un pareil organe pour montrer qu'il n’est pas viable. Parlement central et parlements particuliers sont à ce point semblables que, malgré les efforts de Dantscher, on n'arrive pas à les différencier et qu'ils s’identifient. Il n’y a pas de parlement austro -hongrois distinct des parlements particuliers. Même quand ils s'occupent des affaires communes, ceuxci conservent leur individualité propre : ils prennent deux décisions distinctes, quoique identiques et elles doivent être identiques, parce quelles s'appliquent à des affaires que les deux pays ont mises en société et qu'ils se sont interdit mutuellement de solutionner isolément.
Etant des décisions de deux états, elles sont naturellement publiées par ces deux états dans leurs journaux officiels de publication et contresignées par les ministres particuliers.
L'erreur initiale de Dantscher vient de ce qu'il est parti d'un principe faux : à savoir que deux états, en instituant un organe commun pour satisfaire à des besoins communs, créent 2pso facto un troisième état. Il en arrive à nier complètement l’idée de communauté. Pour lui, les affaires communes sont des affaires qui ne sont de la compétence exclusive ni de l'Autriche ni de la Hongrie, donc qui ne sont ni autrichiennes ni hongroises. Les conclusions dépassent les prémisses; il n’est pas nécessaires de faire intervenir un troisième état et de lui confier ces affaires. Entre un et divis il y a un terme moyen qui est
commun : les affaires communes restent appartenir à
l'Autriche et à la Hongrie, non séparément ou divisément, mais en communauté, en indivision.
Une fois son principe posé, Dantscher était forcé de trouver à son troisième état les organes constitutionnels capables de le faire vivre. C’est alors qu'il a imaginé, comme pouvoir législatif, ce parlement extraordinaire, formé par la réunion des parlements des deux pays associés. Dantscher lui-même semble avoir eu des doutes sur la vitalité de son œuvre. « Il faut reconnaître, dit-il (1), qu'il n'ya pas — dans aucun état, constitutionnel ou non — de parlement où le caractère d’unité soit plus obscurci que dans le parlement austro-hongTrOIS ».
Et constatant, à un autre endroit de son ouvrage (2), que, malgré tout, la loi écrite ne se plie pas aussi facilement qu’il le désirerait à sa théorie, il se console en pensant que « la puissance de l’évolution historique, la force de la vie réelle portent l’état austro-hongrois bien au delà du droit écrit; et qui pourrait nier qu’elles ne parlent et agissent plus clairement qu'une loi muette? »
(1) Loc. cit., p. 174. « Wahrlich, es gibt wohl kein Parlament einer constitutionellen Monarchie, und vielleicht überhaupt kein Parlament irgend eines Staates mehr, in welchem das Moment der Einheit so sehr zurückgedrängt ist, wie im ôsterreichisch-ungarischen Parlament. »
(2) Loc. cit., p. 325 : Wobhl ist das Reich selten und kaum genannt im Gesetze,wohl schweïgt die Reichsverfassung über die ôsterreichischungarische Reichsangehôrigkeit ! Dafür aber tritt ein in Oesterreich- Ungarn, den Gemeingeist und den Einheiïtsgefühl erhaltend, die Kraft der historischen Entwicklung und die Macht des wirklichen Lebens, sie führen die Oesterreicher-Ungarn weit hinaus über das geschriebene Recht, und wer môchte leugnen oder tadeln, dass sie lauter sprechen und wirken als das schweigsame Gesetz ? »
Si l’auteur même de la (héorie en est réduit à faire de pareilles constatations, les commentateurs impartiaux du compromis de 4867 — qui se contentent de faire sortir des textes tout et uniquement ce qu'ils contiennent — sont forcés, eux, de reconnaître que le parlement austrohongrois, et par suite l'état austro-hongrois n'existent pas.
La thèse de Dantscher est une conception juridique excessivement osée; elle n'est pas une. interprétation exacte, rigoureuse des lois en vigueur.
