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4° Ensuite sa sœur ; 5° Enfin, les autres lignes de la maison archiducale.
Le tout en suivant l’ordre de primogéniture et la règle de l’universalité de la succession (1).
En 1720, Charles VI décide de communiquer sa pragmatique sanction à toutes les diètes de la monarchie.
En Bohême et dans les pays héréditaires allemands, l’acceptation des nouvelles règles successorales n’a été qu'une simple formalité, un enregistrement. Charles VI aurait pu se dispenser de les leur communiquer, car il était maître absolu en la matière : son unique but a été de mieux assurer par ce moyen la vim sanctionis pragmaticæ et legis perpetuo valituræe.
Toutes les diètes se sont empressées de prendre acte de la communication : l’archiduché d'Autriche, en deçà de l’Enns, le 19 avril 1720 ; l’archiduché d'Autriche, au delà de l’Enns, le 22 du même mois; la Carinthie, le 5 juin 1720; la Styrie, le 10; la Carnole, le 19, même mois ; Gorz et Grodiska, le 5 août 1720 ; Trieste et Fiume, le 9 septembre; la Bohême, le 16 octobre; la Moravie, le 17 : la Silésie, le 21, même mois; le Tyrol, le 13 décembre, etc.
En Hongrie, les choses ne sont pas allées aussi rapidement. La pragmatique sanction ne pouvait pas y être imposée. La diète était bien liée par la loi de 1687 en ce qui concerne la descendance masculine ; mais ses droits
(4) Un procès-verbal de cette séance a été rédigé et certifié par le référendaire aulique von Schickh, agissant en qualité de notarius publicus, puis déposé aux archives de la Cour, où il existe encore. Le texte de la pragmatique sanction est imprimé dans le Codex austriacus édité en 1748.
étaient intacts pour l'admission des femmes à la succession.
Elle est convoquée le 1% mai 1722 pour le 20 juin suivant, à Presbourg. Elle renouvelle les conditions déjà indiquées dans la conférence palatine de 1712: elle veut bien promettre que qui vel quæ promissorum auqusta domus austriacæ regnorum el provinciarum hæres..……. existet, eodem successiontis..….. hæreditario jure etiam pro infaillibui Rege Hungariæ partiumque, regnorum el provinciarum eidem annexarum æque indivisibiliter intelligendarum habeatur et coronetur (Loï 1 de 1722-23, $ 4); mais c’est dans un but bien déterminé : pro stabilienda in omnem casum etiam contra vim externam cum vicinis regnis el provincus hæreditariis unione et con- -servanda domestiea tranquillitate (Loi 1, 1722-23, préambule) et c’est à la condition que tous les pays héréditaires soient possédés ndivisibiliter ac inseparabiliter, invicem et insimul ac unacum Regno Hungariæ (Loi I, 1722-23, $ 7.)
La Diète discute donc le texte qui lui est soumis par le souverain et qui devient par suite un simple « projet de loi » soumis aux délibérations de l’Assemblée, qui l’amende et le modifie; le texte voté reçoit la sanction royale et devient les lois L'et IT de 4722-23.
Le texte de 1713 et celui des lois hongroises de 1722-23 diffèrent à plusieurs points de vue :
1° Par leur forme. Le texte de 1713 a été imposé aux pays héréditaires par un souverain absolu : le texte hongrois a été délibéré par la diète, sanctionné par le roi, c'est une {ot du pays et non un édit du monarque ;
2 Par leur contenu.
a) La descendance féminine reconnue par la Hon-
grie n’est pas aussi compréhensive que celle admise dans les pays héréditaires ; elle s'arrête aux descendances de Charles VI, puis de Joseph I, et enfin de Léopold [, mais ne comprend pas les « autres lignes de la maison archiducale (1) » et la diête se réserve même expressément (loi 1, 1722-23, $ 11) le droit d'élection du nouveau roi, en cas d'extinction des trois lignes indiquées.
b) En même temps le texte hongrois établit une certaine union entre les différents pays de la monarchie des Habsbourg ; il maintient bien le principe de dualité déjà existant, car il distingue, d’une part, les pays héréditaires, qui doivent être gouvernés eadivisibiliter ac inseparabiliter, et, de l’autre, la Hongrie et ses « partes annexæ », formant également un seul tout, æque indivisibiliter intelligendæ. Mais ces deux groupes doivent former entre eux uneunion stable (pro stabiliendaunione, dit le préambule de la loi I) ayant pour but la défense et la protection commune contre les ennemis extérieurs et les troubles intérieurs.
En résumé, la pragmatique sanction, telle qu’elle résulte des lois hongroises de 1722-1723, établit entre tous les pays de la Monarchie réunis en deux groupes (pays héréditaires et Hongrie) : 1° la communauté de souverain ; 2° la solidarité des intérêts politiques ; et ce jusqu'à extinction de toute descendance de Léopold I.
Le 2 octobre 1740 Charles VImeurt sans laisser de fils ; conformément à la pragmatique sanction, c’est sa fille aînée, Marie Thérèse, épouse de François de Lorraine qui monte sur le trône. Elle se fait couronner en Hongrie le 25 juin 1741 et, grâce à l’appui efficace que lui apportent
(1) Voir plus haut page 11.
ses fidèles sujets de ce pays (1), elle réussit à triompher des compétiteurs qui, ne reconnaissant pas la pragmatique sanction, revendiquent les armes à la main la succession de Charles VI, et à se maintenir sur le trône. Elle entreprend des réformes importantes dans l’administration ; mais ses réformes ne visent en général que les pays héréditaires : la Hongrie est exceptée. Elle reconnaît ainsi que ses pouvoirs n’y sont pas aussi étendus que dans les pays héréditaires ; elle respecte les droits et libertés du pays et convoque trois fois la diète hongroise pendant son règne (1741; 1751 et 1764).
Avec Joseph IT (1780-1790), on assiste à un premier essai de centralisation à outrance. Dès le début de son règne, le nouveau souverain marque son dessein bien arrêté de ne pas tenir compte de l’autonomie hongroise : pour ne pas avoir à prononcer le serment de respecter la Constitution, il ne se fait pas couronner en Hongrie. Son ambition est d’incorporer complètement la Hongrie dans l'empire unifié et de faire de ce pays une simple province administrée d’après les mêmes règles que les autres pays et royaumes de la monarchie.
Il veut partout l’uniformité :
4° Uniformité administrative ; tout son empire sera gouverné de Vienne ; plus de diètes régionales : partout des fonctionnaires nommés par le pouvoir central, lui obéissant strictement et exécutant fidèlement ses instruc-
(1) Séance fameuse de la diète hongroise du 41 septembre 1741 où Marie Thérèse, en robe noire, sans aucun ornement, vient en personne exposer les dangers qui menacent son trône et où les hongrois, enthousiasmés par la présence de leur belle et malheureuse reine s'écrient : « Moriamur pro rege nostro Maria Theresia. »
tions ; la diète de Hongrie n’est pas réunie une seule fois ; les « Congrégations de Comitats » (1), voient leurs pouvoirs considérablement restreints en 1785, elles sont même supprimées en 1786 ; les obergespann (2) sont privés de leurs fonctions et les vice-gespann transformés en simples agents du pouvoir eentral ; la Hongrie est divisée en dix districts placés sous la direction de commissaires nommés par l’empereur ; la charge de palatin est supprimée ;
2° Uniformité morale : le 11 mai 1784, Joseph IT rend un édit qui fait de l'allemand la langue officielle pour l'administration et la justice ; les fonctionnaires en place devront apprendre cette langue dans l’espace de trois ans, faute de quoi ils seront révoqués. Or, en Hongrie, très peu de personnes connaissent l’allemand ; la langue officielle est le latin ; quant à la langue usuelle, elle varie suivant les régions : c’est le slovaque et le ruthène au Nord, le magyar au Centre, le roumain à l'Est.
Toutes ces réformes sont trop radicales : elles bouleversent la nation. Les mesures que Joseph IT édicte par ailleurs (liberté de la presse, 11 juillet 1781 ; édit de tolérance, 21 décembre 1781), ne satisfont pas les populations qui nesontpas müres pour des libertés pareilles.
Le malaise est général dans toute la monarchie et Joseph IL, fatigué, vaincu par la maladie, assiste lui-même à la faillite des deux principes — absolutisme éclairé et
(4) Les comitats sont les divisions administratives du royaume de Hongrie: ils sont administrés par des assemblées élues, appelées « Congrégations », qui ont toujours eu des attributions importantes, et — comme nous dirions en France — décentralisées.
(2) Obergespann et vice gespann sont les administrateurs (organes exécutifs) des comitats.
toute-puissance de l'Etat — qui ont inspiré tous ses actes. [l'est obligé de rapporter la plupart des mesures qu'il a prises et ramène à Pest la couronne de Saintau grand scandale des Hongrois
Etienne qu'il à osé — faire venir à Vienne au début de son règne et placer dans le trésor impérial. Il meurt le 20 février 1790 en demandant qu'on inscrive sur son tombeau : « Ci-git un prince qui futassez malheureux pour voir, malgré ses intentions pures, tous ses projets échouer (1). »
Sous Léopold I1 (1790-1792), le mouvement de réaction contre les idées centralisatrices de Joseph IT s’accentue et le projet de transformer la monarchie en un état unitaire est abandonné; la Diète hongroise est réunie dès le 8 juin 1790 à Bude; elle assiste au couronnement de son roi el reçoit son serment d'observer la Constitution du pays. Elle demande à fonctionner d’une façon permanente et à être consultée sur toutes les affaires intérieures et extérieures. Léopold IT refuse, mais promet qu’elle sera convoquée au moins tous les trois ans, que les contributions et les troupes ne seront pas levées sans son consentement; en même temps il sanctionne une série de lois confirmant l’inviolabilité de la Constitution, l’autonomie en matière d'administration intérieure : la dignité de palatin est rétablie; le latin est de nouveau déclaré langue officielle et le roi reconnaît (loi X de 1790-91) que la Hongrie est un pays libre, indépendant, qui ne doit pas être régi et gouverné d'après les mêmes règles que les autres pays de la monarchie (Æun-
(1) Ich wünsche, dass man auf mein Grab schreibe : « Hier ruht ein Fürst der, bei reinen Absichten, so unglücklich war zu sehenñ, dass alle seine Pläne scheilerten. »
gariam esse liberum regnum et non ad normam aliarum Provinciarum regendum et qubernandum); — que le droit de faire la loi, de la modifier, de l’abroger n'appartient qu'au roi légalement couronné et à la Diète, d’accord entre eux; — que le pays ne peut pas être administré par des édits et des patentes.
Mais Léopold II meurt dès le 1* mars 1792 après un règne de deux ans. Son fils, François IL, qui lui succède, se trouve en présence d’une situation internationale compliquée : la Révolution française a éclaté; c’est une princesse de la maison d'Autriche qui est sur le trône de France, en danger; l'assemblée législative de Paris déclare la guerre aux rois (20 avril 1792); des coalitions se forment en Europe : François II doit concentrer tous ses efforts sur la politique extérieure.
La paix intérieure lui est donc nécessaire ; il convoque d’abord régulièrement tous les trois ans la diète, qui lui accorde l’argent et les troupes dont il a besoin pour soutenir la guerre contre les armées révolutionnaires ou napoléoniennes ; à la suite de la bataille d’Austerlitz, il est obligé d’abandonner (patente du 6 août 1806), le titre d'empereur d'Allemagne qui n’a plus de raison d'être, le saint empire romain germanique ayantété dissous ; et ne conserve plus que le titre d'Empereur d'Autriche qu'il a créé deux ans plus tôt (11 août 1804). et qui s'applique à tous les pays placés sous sa domination (pays héréditaires et royaume de la Couronne de Saint-Etienne).
En 1811, la Diète de Hongrie refuse de consentir de nouveaux sacrifices pécuniaires; François [° (1) cesse
(1) I était François II en tant qu'empereur d'Allemagne ; comme empereur d'Autriche il n’est que le premier de ce nom et s'appelle, à partir de 1806, François Ier.
alors de la convoquer et s'adresse directement aux Comitats qui lui accordent d’abord ce qu'il désire, mais finissent à leur tour par se lasser de ses demandes : il revient alors à la diète qui est convoquée en 1825, 1830 et 1832.
C’est sous son règne que les fonctions centrales (//o/fcentralstellen), c'est-à-dire les administrations s’occupant des affaires communes à toute la monarchie, sont le plus fortement organisées; le Æofhkriegsrath, conseil aulique de la guerre, reçoit une impulsion vigoureuse sous la direction de l’archiduc Charles, un des adversaires les moins malheureux de Napoléon. Quant à la diplomatie, elle arrive à se créer à la Cour de Vienne une place digne d'elle et de sa renommée : déjà, sousJoseph I, une section spéciale s'était constituée pour traiter uniquement les affaires d’État et de la Maison de l'Empereur : traités avec les puissances étrangères, et correspondance avec elles, traités de paix, nomination des ambassadeurs, ete...: elle s'appelait Chancellerie d'Etat (Staatskanzslei), sous la grande impératrice Marie Thérèse: la Staatskanzlei, avec Kaunitz, devient complètement indépendante de la Hofkanzlei (chancellerie aulique) : avec le prince de Metternich (1814) elle revêt sa forme définitive et prend le nom de Aaus-Hof-und Staatskanzsler (Chancellerie ou Ministère d'Etat, de la Maison de l'Empereur et de la Cour) qu'elle conservera jusqu'en 1848 où elle deviendra le Ministère de la Maison de l'Empereur et des Affaires Etrangères (Ministerium des kaiserlichen Hauses und des Aussern).
C'est également François [ qui réglemente l’administration centrale des finances ; elle existait déjà avant lui, mais n’a jamais été très développée, les Hongrois ayant toujours protesté contre la centralisation financière ;
l'organe central en cette matière est la Æofkammer (Chambre aulique du Trésor).
Le règne de Ferdinand I (V en Hongrie ; 1835-1848) est surtout marqué par un mouvement de réformes; c’est l’époque des conflits constitutionnels entre les souverains et leurs peuples. Le mouvement libéral qui éclate à Paris au début de 1848 a sa répercussion dans la monarchie des Habsbourg. La révolution est partout : à Prague, à Vienne, à Budapest et à Milan. En face de ces insurrections populaires, Ferdinand est obligé de faire des concessions.
Dans les pays héréditaires, le mécontentement est grand contre l’absolutisme qui a régné en maître depuis près de quarante ans que Metternich est au pouvoir (1); pour calmer ses sujets, Ferdinand annonce, dans une proclamation du 45 mars 1848, des réformes (suppression de la censure, liberté de la presse); le 25 avril 1848, il octroie une constitution, qu’il se décide ensuite à soumettre à l’approbation d’une assemblée constituante qui se réunit à Vienne le 22 juillet 1848.
En Hongrie, le mouvement révolutionnaire, appuyé sur un sentiment national très développé et jaloux de ses libertés séculaires réclame impérieusement l'abolition des privilèges, l'indépendance de la Hongrie, l'institution d’un gouvernement national. Ferdinand accorde quelques-unes des réformes demandées : le 17 mars 1848, il supprime les anciens rouages administratifs (chancellerie aulique hongroise ; lieutenance) et charge le comte Batthyany de former un ministère. Mais pendant ce temps, la diète,
(1) Metternich a été ministre des affaires étrangères du 8 octobre 1809 au 13 mars 1848.
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qui est réunie depuis le 7 novembre 1847 et où le parti des réformes dirigé par Kossuth et Deak est en majorité, vote une série de lois importantes, qui sont devenues célèbres sous le nom de : Lois de 1848.
Les caractéristiques de ces lois sont les suivantes :
1° Au point de vue des libertés individuelles : abolition des privilèges ; répartition uniforme des charges ; suppression des corvées ; droit électoral basé sur un cens très peu élevé ; égalité de toutes les religions ;
2 Au point de vue constitutionnel : établissement du régime parlementaire ; plus de gouvernement personnel et irresponsable, plus de diète à la merci du souverain et sans contrôle sur le pouvoir exécutif ; désormais le roi gouverne par l'intermédiaire de ministres responsables devant le Parlement ;
3° Au point de vue des relations avec les autres pays de la monarchie : absence à peu près complète de précision et d'organisation. Les lois de 184$ ne semblent pas cependant avoir voulu briser tout lien avec les pays héréditaires : la loi IT de 1848 qui organise les pouvoirs publics de la Hongrie ne prévoit pas de ministre des Affaires étrangères ; elle ne parle pas de l’armée et cependant depuis 1715 la monarchie des Habsbourg connaît une armée unique, commune à tous les pays, y compris la Hongrie. Il semble donc que sur ces deux points les lois de 1848 entendent maintenir le statu quo, c’est-à-dire l'exercice de la souveraineté extérieure en commun par le souverain commun, et l’organisation en commun de la force armée. Du reste le paragraphe 13 de cette même loi prévoit la création d’un ministre ad latus, qui résidera à Vienne auprès du souverain et donnera son avis sur toutes les affaires communes à la Hongrie et aux pro-
vinces héréditaires. La Hongrie admet donc l'existence d'affaires communes. Mais c’est tout : combien y a-til d’affaires communes ? Comment sont-elles administrées ? Les lois de 1848 sont muettes sur ces deux points.
Ces lois sont sanctionnées par Ferdinandle 11 avril 1848; la Transylvanie, après un vote conforme de sa diète, est incorporée à la Hongrie : un Parlement élu sur les bases mêmes des lois nouvelles, se réunit à Pest le 5 juillet 1848.
Mais, à peine promulguées, les lois de 1848 causent d’amères déceptions parmi les populations non magyares de la Hongrie : Slovaques au Nord, Roumains à l'Est, Croates au Sud ; car le mouvement de 1848 était aussi national que libéral et tous ces peuples qui avaient espéré, en même temps que des réformes, la reconnaissance de leur nationalité, s’aperçoivent que ces lois n’ont eu qu'un but : magyariser les éléments slaves et roumains du royaume de Saint-Étienne et créer un état unitaire avec prédominance de l’élément magyar et de la langue magyare, déclarée langue officielle.
Ils se soulèvent tous au cri de : « Voluerunt nos magyarisare ! »
La diète de Croatie, réunie le 5 juin 1848, proclame l'indépendance du royaume tri-unitaire de Croatie-Slavonie-Dalmatie, élabore une constitution, propre pour les affaires intérieures, mais admettant pour le surplus une certaine communauté avec l’ensemble de la monarchie, nomme le ban Jellachich dictateur de la Croatie et déclare qu’elle n’entrera en relation avec la Hongrie que sur un pied d'égalité, sur la base de la pragmatique sanction, comme une nation traitant avec une autre nation.
En même temps, la Révolution est vaincue : à Milan
par le vieux maréchal Radetzky, à Prague et à Vienne par le prince Windischgrætz ; Ferdinand, qui s’est enfui devant l’émeute, à Innspruch, peut rentrer à Vienne. Redevenu le plus fort, il suspend le 22 octobre la Constituante de Vienne, puis l'envoie siéger, l’exile — comme faisaient les rois de France de leurs Parlements trop indépendants — à Kremsier, en Moravie, où elle vote un projet de Constitution, dénommé par la suite Constitution de Kremsier et qui, comme les lois hongroises de 1848, ne contient presque rien sur les affaires communes à l’ensemble de la monarchie. Ce projet n’a, du reste, Jamais reçu la sanction de l'Empereur.
Le 2 décembre 1848, Ferdinand abdique en faveur de son neveu François-Joseph, âgé de 18 ans. Dans sa première proclamation, le nouveau souverain annonce son intention de réorganiser el de rajeunir toute la monarche et son désir de réunir dans un grand corps d'Etat tous les pays et toutes les races de la monarchie.
La diète hongroise ne s’y trompe pas: elle sent, d'après les termes mêmes de la proclamation, que le dessein de François-Joseph est de reconstituer l’unité de la monarchie au détriment de l'indépendance hongroise. Elle engage aussitôt la lutte : elle refuse de le reconnaitre comme roi, attendu (protestation du 7 décembre) que l'abdication de Ferdinand, la renonciation de l’archidue François-Charles, son frère, sont nulles, comme faites sans le consentement de la nation et que celui-là seul peut être reconnu comme roi de Hongrie qui a conclu avec le pays le pacte du couronnement.
Le prince Windischgrætz, aidé du ban Jellachich qui se trouve, depuis le 22 septembre, à Stuhlweissenbourg avec ses 20.000 Cuoales, marche sur Buda-Pest qui est
évacué le 5 janvier 1849 par les Magyars ; la diète hongroise se transfère à Debreczin, proclame le 14 avril 1849, sur la proposition de Kossuth, l'indépendance de la Hongrie, la déchéance de la maison de Habsbourg, bannie à perpétuité du territoire hongrois ; la forme définitive du gouvernement est réservée et Kossuth est nommé provisoirement gouverneur président.
Mais la Russie — par une intervention qui n'est pas encore expliquée — entre en scène et vient prêter l'appui de ses armes à François-Joseph; le général en chef des armées hongroises, Georgey, est vaincu et capitule à Villagos : la cause magyare est perdue.
La Hongrie doit se résigner à subir la Constitution octroyée du 4 mars 1849, commune à tous les pays de la monarchie (pays héréditaires et Hongrie) et qui abroge ($ 71) toutes les lois hongroises en contradiction avec elle. Elle accorde, il est vrai, quelques garanties ; mais le gouvernement de Vienne trouve bientôt que c’est encore trop, et la Constitution de mars est abrogée le 31 décembre 1851 comme ne répondant pas aux nécessités de l'Empire d'Autriche: un ordre de cabinet indique les principes dont s’inspirera le gouvernement dans la direction des affaires, savoir : l’unité de la monarchieet l’uniformité de l’administration.
L'État hongrois disparaît dans l'empire d'Autriche, le Voïvodat serbe, la Transylvanie, la Croatie sont arrondis au détriment de l’ancien royaume de Hongrie; ce qu'il en reste est divisé en cinq districts ; plus de représentation des intérêts locaux ; les congrégations de Comitats ne fonctionnent plus ; la langue officielle est l'allemand ; les fonctionnaires s’abattent sur la Hongrie, venant de toutes les parties de l'empire. L’autonomie judiciaire est sup-
primée : la Table des septemvirs est fondue dans la Cour de cassation de Vienne ; le système des impôts autrichiens (sur le revenu, du timbre, monopole du tabac, etc...), est étendu aux nouveaux districts de la Hongrie.
L'âme de cette nouvelle organisation est le ministre de l'Intérieur de Vienne, le baron Alexandre de Bach, qui se vante de «transformer en vingt-cinq ans la Hongrie en « une province germano-slave ; le magyarisme ne sera « plus alors qu’une manifestation sporadique sans im- « portance ». Il a du reste donné son nom à ce système qui a triomphé de 1850 à 1860 ; c’est le « régime de Bach », qui se résume en deux mots : absolutisme et centralisation (1).
Et cependant ce régime ne donne pas le bonheur aux peuples qui y sont soumis. Dans l’espace de dix ans, les impôts directs augmentent de 143 °/, : les impôts indirects de 120 °/, ; la dette publique de 1.300 millions ; le crédit de l'État est ébranlé.
En 1859 enfin, François-Joseph est vaincu une première fois sur les champs de bataille : après Magenta et Solférino il doit abandonner la Lombardie.
Le mécontentementest général. Aussi, le 15 juillet 1859, en même temps quil annonce à ses peuples la conclusion de la paix, l’empereur promet des réformes en matière législative et administrative.
Pendant la période absolutiste (1850-1860), l'empereur s'était entouré d’un Conseil d'Empire, Reichsrath. dont les statuts avaient été fixés par la patente du 13 avril 1851 ;
(4) M. le professeur Gumplovicz caractérise cette période ainsi : « Während 10 lahre wurde absolut and clerical regirt ». Pendant 10 ans le gouvernement fut absolu et clérical.
il était composé exclusivement de membres nommés par l'empereur ; n’avait aucune initiative et était uniquement chargé de donner son avis sur les questions qui lui étaient soumises.
Une patente du 5 mars 1860 décide que ce Reichsrath sera renforcé — d’où son nom de /eichsrath renforcé (verstärkter Reichsrath) — par l’adjonction de 38 membres, pour la désignation desquels les futures diètes locales auront un droit de présentation, mais qui, en attendant la création de ces diètes, seront nommés directement par l’empereur et pris dans les différentes provinces de la monarchie.
Les membres ainsi nommés répondent tous à l'appel de l’empereur, même les hongrois qui se contentent de formuler des réserves sur les droits historiques de leur pays: et le Reichsrath renforcé est convoqué pour mai 1860.
Il n'avait, en principe, comme son aîné dont il était issu, qu’un simple pouvoir de conseil; mais un rescrit du 17 juillet 1860 lui abandonne le règlement de certaines affaires financières. C’est ainsi que le projet de budget pour 1861 lui est soumis. La commission nommée à cette occasion aborde franchement la question et déclare que, pour rétablir l'équilibre budgétaire et remettre de l’ordre dans les finances de l'Etat, il est nécessaire de donner à l’empire une nouvelle organisation. Tout le monde est d'accord sur ce point: réformes financières et réformes administratives doivent aller de front. Mais sur la façon de comprendre la nouvelle organisation administrative, la commission se divise :
La majorité estime qu'il faut reconnaître les droits politiques, consacrés par l’histoire, des différents pays de
l'empire, leur accorder une certaine autonomie en matière d'administration intérieure et de législation et établir définitivement le lien constitutionnel qui les réunira.
Pour la minorité, au contraire, l’autonomie ne peut être accordée qu'aux dépens de l’unité de l'empire : elle est d'avis, en conséquence, qu'il faut maintenir un pouvoir central très fort.
Donc, deux tendances nettement opposées :
La première, autonomiste et décentralisatrice, peutêtre même fédéraliste ; la deuxième, unitaire et centralisatrice.
La première est favorable aux pays qui ont joui autrefois d’unc certaine indépendance et qui demandent le rétablissement de leurs droits historiques : la Hongrie, la Transylvanie, la Croatie, la Bohême, en un mot tous les peuples non allemands. La deuxième rallie les partisans de l’absolutisme et de la centralisation allemande qui ont triomphé avec Joseph Il et Bach: c'est la doctrine du parti allemand de l'empire.
La première tendance l'emporte d’abord dans l'esprit de François-Joseph qui publie le 20 octobre 1860, la Constitution connue sous le nom de : iplôme d'octobre.
Un parlement central, Reichsrath, comprenant une chambre unique de cent membres élus par les diètes locales, légifère sur les affaires, limitativement énumérées (monnaie, crédit, douanes, commerce, postes et télégraphes, chemins de fer, service militaire) qui sont communes à tous les pays. Toutes les autres affaires rentrent dans la compétence des diètes régionales qui les règlent : les pays de la couronne de Hongrie,
dans le sens de leurs anciennes constitutions ; les pays héréditaires, dans le sens et en conformité des statuts provinciaux qui les régissent.
C’est la transformation de l'Autriche en Etat fédéral : l'Etat central est maintenu, mais une autonomie considérable est accordée aux différents pays de l’empiro. Une série d'ordonnances, rendues en exécution du diplôme d'octobre, établissent même un certain dualisme dans l'empire ; les ministères de l’intérieur, de la justice, sont supprimés en tant qu'administrations centrales; leurs attributions sont transférées au ministère d'Etat pour les pays héréditaires et aux chancelleries auliques de Hongrie et de Transylvanie qui sont rétablies ; la Curie royale est réinstallée à Pest sous la présidence du judex curiæ; les comitats sont rétablis.
Cette constitution ne satisfait personne : les Allemands sont mécontents de voir s’'évanouir une fois encore leur rêve de l’unification allemande de l’empire. Quant aux Hongrois, ils s’en tiennent à leur vieux principe de la « Continuité du droit »; les lois de 1848 n’ont pas été abrogées par les pouvoirs — roi et diète — qui les ont créées, donc elles sont toujours en vigueur ; le $ 71 de la Constitution de mars 1849 qui abroge les lois antérieures a été rendu par le roi seul, donc il est sans valeur juridique. Dans ces conditions, que leur importent les constitutions octroyées, les libertés accordées par Vienne ; ils n'ont qu'à puiser à pleines mains dans leurs lois nationales pour y trouver toutes les libertés qu'ils revendiquent.
Une agitation considérable s'empare du pays. L’empereur désigne les obergespann chargés d’administrer provisoirement les Comitats en attendant une organisation
définitive ; à peine nommés, ces obergespann décident tous d’en revenir aux congrégations régies par les lois de 1848. Une conférence est réunie à Gran sous la présidence du cardinal primat pour élaborer un projet de loi électorale de la diète, basé sur la loi de 1608 : cette conférence émet l'avis qu'il n’y a qu'à appliquer les lois de 1848 sur l'élection et les pouvoirs de la diète.
En présence de cette agitation et ne voulant pas céder aux Hongrois, François-Joseph renvoie le comte Goluchowski, le père de la Constitution fédéraliste de 1860 et le remplace à la tête du ministère par Schmerling. Dès le 26 février est promulguée une nouvelle Constitution, connue sous le nom de : Patente de février.
Cette patente se présente comme devant « compléter » le diplôme d'octobre; mais elle s'inspire en réalité de principes tout différents et elle revient au système unitaire et centraliste préconisé par la minorité du Reichsrath renforcé de 1860.
Elle dédouble les attributions de l’ancien Reichsrath : les unes, celles qui se réfèrent au pouvoir de conseil et d'avis, vont à un Staatsrath, ou Conseil d'État proprement dit ; les autres, les attributions législatives, sont données à un Parlement qui conserve le nom de Reichsrath et se compose de deux chambres : 1° chambre des seigneurs, dont les membres sont nommés par l'empereur ; 2° chambre des députés, dont les membres, au nombre de 343, sont élus par les diètes locales à raison de 223 pour les pays héréditaires et de 120 pour les pays de la Couronne de Saint-Etienne (Hongrie proprement dite 85, Croatie et Slavonie 9, Transylvanie 26).
Elle distingue deux sortes de séances : celles du Reïichsrath complet, délibérant sur les affaires de toute la mo-
narchie (Hongrie comprise) et le Reichsrath étroit, c’està-dire les 223 membres des pays héréditaires, s’occupant des affaires propres à ces derniers seulement.
Elle admet ($ 2) pour la Hongrie, la Transylvanie et la Croatie-Slavonie le rétablissement de leurs anciennes constitutions,dans les limites compatibles avec le diplôme d'octobre et la patente de février. Pour les autres pays ($ 3 et 4) elle promulgue des ordonnances (jointes à la patente) qui seront leurs lois fondamentales,leurs statuts provinciaux,
L'idée de Schmerling était donc de créer un Etat cons-
titutionnel (1) mais centralisé, en accordant une autonomie assez grande à la Hongrie, à la Transylvanie et à la Croatie qui, par contre, ne forment pas un seul tout et restent séparées les unes des autres.
. Les diètes se réunissent pour élire leurs députés au Reichsrath qui est convoqué pour le 29 avril 1861. C’est dans ces diètes que va se livrer la bataille et que va se décider le sort de la patente de février : si les électionsse font normalement, la patente est reconnue et Schmerling triomphe ; si les diètes refusent d’élire leurs députés, c’est l’échec de la politique de centralisation.
Les diètes des pays allemands procèdent aux élections sans soulever d’objections; celles des pays polonais, tchèques, slovènes, élisent également leurs députés, tout en réservant leurs droits historiques.
La diète hongroise est convoquée pour le 2 avril 1861 ; l’antagonisme entre l’empereur et elle se manifeste dès le ‘début. Le rescrit de convocation porte que la diète siégera
(4) Mais sans gouvernement parlementaire : l'empereur choisit ses ministres à son gré: ceux-ci ne sont pas responsables devant les Chambres qui ne font que voter les lois.
à Bude; elle se réunit à Pest pour se conformer à la loi VI de 1848. La séance d'ouverture a lieu le 6 avril: en présence des deux chambres réunies, le tavernicus Georges Mailath donne lecture du discours de l’empereur : celuici manifeste son regret de ne pouvoir ouvrir en personne les séances de la diète, annonce qu'il fera déposer sur le burcau de la diète, pour être acceptées par elle et insérées dans le recueil des lois, les actes d’abdication de Ferdinand et de renonciation de l’archiduc François- Charles, et qu'il sera prêt, une fois le texte du diplôme d'avènement discuté et accepté par la diète et par lui, à se faire couronner roi de Hongrie, conformément aux lois séculaires du pays.
Les deux chambres se séparent et commencent leurs délibérations. À la Chambre basse, ou « Table des Etats », la réponse à faire au discours du trône donne lieu à des débats passionnés : tout le monde est d’accord pour ne pas accepter l'octroi d'une constitution et pour affirmer les droits imprescriptibles de la Hongrie — représentée par ses organes légaux : roi et diète — à se donner la constitution qui lui plait.
Mais un parti assez fort va plus loin; il prétend que l’abdication de Ferdinand et la renonciation de François-Charles n'ayant pas été acceptées par la diète, sont nulles et non avenues ; que François-Joseph, ne s'étant pas fait couronner, en la forme usuélle, dans les six mois de son avènement (loi III de 1790-91), ne peut pas être considéré constitutionnellement comme roi de Hongrie: non est unclus, non est coronalus, non est reæ noster, il n’est pas oint, il n'est pas couronné, il n’est donc pas notre roi; n'étant pas roi légal, reæ legitimus.,il n'existe pas juridiquement et on ne peut correspondre avec lui ;
une adresse àun monarque inexistant ne se comprendrait pas ; la diète ne peut qu’exprimer, par une résolution, ses sentiments et ses desiderata.
Adresse ou résolution, voilà en quoi se résume toute la discussion; c’est sur cette question de forme que se concentrent les débats. Deux partis se créent: parti de la résolution, conduit par Tizsa, auquel se joint l’extrêmegauche de la diète, qui demande l'indépendance complète de la Hongrie, et le parti de l’adresse, qui reconnaît comme chef François Deak, député de Pest. Deak ne tarde pas à prendre une influence considérable sur l'assemblée; à la tête du parti modéré libéral, il devient à partir de cette époque le chef moral de la nation, qui l’entoure d’une véritable vénération : il est «le vieux maître », le « sage de la nation ». Partisan résolu des droits historiques de son pays qu’il s'emploie de toutes ses forces à faire triompher, il soutient, contre les légistes rigoureux et outranciers, que François-Joseph est, en fait, sinon en droit strict, roi de la Hongrie, qu'il doit être considéré comme tel en attendant que le couronnement lui ait donné le caractère légal qui lui manque (1). Aux partisans de l'indépendance absolue, il montre que la réconciliation du pays avec son souverain est la vraie politique à suivre, que l'union de la Hongrie avec les pays héréditaires sur la base de la pragmatique sanction de 1723 peut seule donner au pays le rang qui lui convient parmi les puissances européennes (2).
(1) Argument de Deak : la diète a toujours entretenu des relations avec le nouveau roi pendant la période allant de l'avènement au couronnement, ne serait-ce que pour discuter le diplôme inaugural.
(2) Discours de Deak à la diète le 13 mai 1861 composé de la trilogie fameuse : Que devons-nous dire ? À qui ? En quelle forme ?
Le 5 juin 1861, le parti de l'adresse l’emporte (155 pour l'adresse ; 152 pour la résolution ; 12 absents ; À abstention); le projet d'adresse déposé par F. Deak (1) est adopté par les deux Chambres le 6 juillet 1861 (2). Il rappelle que la Hongric a toujours considéré son indépendance et sa Constitution comme des conditions essentielles de son existence. Le diplôme d'octobre et la patente de février sont des atteintes à sa Constitution ; la Hongrie ne saurait accepter qu'un organe étranger (le Reichsrath central) délibère sur ses propres affaires ; un gouvernement siégeant à Vienne ne saurait pas administrer la Hongrie ni représenter le point de vue hongrois. En matière législative et administrative, la Hongrie ne serait plus qu'une province de l'Autriche. Une pareille situation est contraire au pacte fondamental conclu en 1723 entre la nation et son roi : la Hongrie n a reconnu la succession des femmes dans la maison des Habsbourg que sous certaines conditions, notamment que les rois s'engagent à respecter les droits, privilèges de la nation tels qu'ils résultent des lois existantes ou à créer. Tous les successeurs de Charles VI (à l'exception de Joseph IT) ont donné à ce sujet les garanties nécessaires et prononcé, lors de leur couronnement, le serment sur la Constitution. La pragmatique sanction n’est pas une chartre octroyée, c'est un contrat bi atéral par lequel la Hongrie renonce à élire son
(4) Voir le texte de celte adresse dans : « der Ungarische Verfassungsstreit » de Aegidi et Klauhold, publié en supplément par le recueil Staatsarchiv, année 1862.
(2) Au lieu d'employer le mot roi, l'adresse disait dans son texte primitif « très sérénissime seigneur ». François-Joseph ayant refusé de la recevoir avec ces termes, elle fut modifiée et on y introduisit le mot roi.
roi, et le roi s'engage à respecter les droits dela Hongrie : ce contrat doit donc être respecté de part et d’autre. Le lien qui doit unir la Hongrie et les pays héréditaires trouve son expression claire et précise dans cette même pragmatique sanction ; il consiste uniquement dans la communauté de la maison régnante, c’est-à-dire, dans une union personnelle ; les lois hongroises ne contiennent aucune trace d’un lien plus étroit, d’une union réelle véritable (1). Au surplus, la Croatie, la Slavonie et la Transylvanie ne sont pas représentées à la diète ; tant que ces pays n'auront pas envoyé leurs députés à la diète, que celle-ci ne sera pas « intégrale », elle n’aura pas compétence pour faire les lois et s'entendre avec le roi au sujet du couronnement.
En résumé la diète demande : 4° ie rétablissement de la Constitution et des lois votées régulièrement, en particulier des lois de 1848 ; 2° la reconnaissance d’une union purement personnelle entre la Hongrie et les pays héréditaires ; 3° la réunion à la Hongrie de ses partes annexæ (Croatie-Slavonie, Transylvanie).
François-Joseph répond par le rescrit du 21 juillet 1861. Il part d'un point de vue opposé à celui de la diète : celle-ci prétend que les lois de 1848, n'ayant pas été légalement abrogées,sont toujours en vigueur ; François- Joseph est d’avis que, par suite de son action révolutionnaire de 1848, la Hongrie s’est mise hors la loi et qu’elle
(4) C’estsur ce point spécial qu'a porté la polémique entre le professeur autrichien Lustkandl « Das üsterreichisch-ungarische Staatsrecht » et François Deak lui-même : « Ein Beitrag zum ungarischen Staatsrecht ; Bemerkungen über Wenzel Lustkand}'s ungarischôsterreichisches Staatsrecht ».
est déchue par ce fait de sa Constitution (1). Sans doute, dit le rescrit, la patente de février oblige la Hongrie à délibérer de concert avec les pays héréditaires sur cerlaines affaires communes ; mais cela vient uniquement de ce que ces affaires étaient autrefois réglées d’une façon absolue par le souverain qui, aujourd'hui, consent à partager ses pouvoirs avec les représentants des pays ; les droits constitutionnels de ces pays, et parmi eux de la Hongrie, loin d’être diminués, sont au contraire augmentés. La Constitution de la Hongrie, François-Joseph est prêt à la respecter : il se fera couronner à Pest, il accordera l'autonomie à la Hongrie pour toutes les affaires intérieures ; mais pour le surplus, il faut remonter à la pragmatique sanction et en exprimer tout ce qu'elle contient ; or, elle n’a pas entendu limiter l'union entre la Hongrie et les pays héréditaires à la communauté de Souverain, elle a eu pour but d'assurer la défense mutuelle de tous les pays de la monarchie contre les ennemis extérieurs et les troubles intérieurs ; c’est pourquoi elle a proclamé l’indivisibilité et l'indissolubilité de la monarchie, ce qui entraine l'existence d'un certain nombre d'institutions communes : il y a toujours eu une armée commune à tous les pays de la monarchie ; jamais la Hongrie n’a eu de représentants spéciaux auprès des souverains étrangers ; et elle a contribué de tout temps au payement des dépenses concernant l’armée et les affaires extérieures. François-Joseph est donc tout disposé à reconnaître les lois de 1848 qui concernent les réformes
(4) C’est la théorie de la Rechtsverwirkung (déchéance du droit, caducité de Ja loi) par opposition à la Rechtscontinuität (continuité
du droit).
intérieures du pays (abolition des privilèges, suppression de la dîme ; égalité devant l'impôt, extension du droit de suffrage) ; mais il ne saurait admettre celles des lois de 1848 qui sont en contradiction avec la pragmatique sanction et les principes qui en découlent et qui ont trouvé leur expression dans le diplôme d'octobre et la patente de février ; le couronnement ne pourra avoir lieu que quand les lois de 1848 auront été modifiées et mises en harmonie avec ces dernières. En ce qui concerne la question de la diète intégrale, il est à remarquer que l'union de la Transylvanie à la Hongrie, en 1848, n’a pas fait l’objet d’un consentement libre des nationalités roumaine et saxonne ; elle ne pourra être reconnue que quand les intérêts nationaux des habitants non-magyars auront été sauvegardés Quant à la Croatie-Slavonie, elle n’a pas admis un seul instant les lois de 1848 ; elle a préféré rompre le lien qui l’unissait à la Hongrie, plutôt que d’obéir au ministère hongrois ; la nature de l’union à établir entre elle et la Hongrie ne peut être déterminée que par une entente entre les diètes des deux pays.
En somme, c’est le rejet pur et simple de toutes les demandes de la diète hongroise. François-Joseph ne veut entendre parler à aucun prix du rétablissement complet des lois de 1848 ; pour la réunion à la Hongrie de ses partes annexe, il réserve l'avenir ; quant à l'union entre la Hongrie et les pays héréditaires, il accepte bien comme base la pragmatique sanction de 1723 ; mais cet acte ne faisant que poser un principe général, il entend en tirer à lui seul toutes les conséquences et, en particulier, décider de sa propre autorité de quelle façon l’indivisibilité de la monarchie sera le mieux assurée.
La diète hongroise répond à ce rescrit du 21 juillet 1861
par une adresse qui reproduit sans aucun changement un projet de Deak et qui est votée à l'unanimité le 12 août 1861.
La diète ne veut, elle aussi, que l'application de la pragmatique sanction, mais de toute la pragmatique sanction et notamment de ses dispositions qui obligent le roi à respecter la Constitution et les lois du pays. Le droit de légiférer, de faire et d’abroger la loi ne peut donc pas être retiré à la diète ; la patente de février ne reconnaît ce principe qu'à moitié, puisque, tout en donnant à la diète le droit de légiférer sur certaines affaires, elle le lui enlève pour certaines autres, pour celles qui sont réservées à la compétence du Reichsrath central. La patente de février ne respecte donc qu'à demi la constitulion hongroise : que les lois de la Hongrie soient remises en vigueur, que la diète rentre en possession deses droits et privilèges séculaires et elle est prête — dans toute son indépendance constitutionnelle — à entamer des négociations pour établir une union avec les pays héréditaires.
La diète maintient donc purement et simplement son point de vue primitif sur la Rechtscontinuität, diamétralement opposé à celui du roi. Dans ces conditions l'accord est impossible. La diète s'en rend compte : elle discute bien point par point toutes les affirmations du rescrit royal, mais c’est seulement pour la forme, pour témoigner de sa confiance inébranlable dans son droit. Au fond, elle n’a plus d'espoir. « Nous constatons avec douleur — dit la fin de l'adresse — que Votre Majesté rend tout accord impossible : le rescrit se place uniquement sur le terrain des Constitutions d'octobre et de février,
que nous ne pouvons pas reconnaitre; nous prenons
comme base de discussion les lois de 1848 que le rescrit ne veut pas admettre : ces deux points de vue, en opposition complète, ne sauraient conduire à une entente. Nous considérons avec un profond regret que les délibérations de la diète sont devenues inutiles... car les libertés constitutionnelles du pays ne sont pas notre propriété et nous ne pouvons pas en disposer: elles nous ont été confiées en dépôt par la nation et nous en sommes responsables devant la patrie et devant notre conscience la nation saura souffrir sans défaillance, car elle espère dans un avenir meilleur ; ce que la force et la violence emportent, le temps et les circonstances peuvent le ra- Née. ©
La réponse de François-Joseph ne se fait pas attendre : le 21 août 1861 la diète est dissoute. Une fois de plus, un gouvernement absolu va régner en maître en Hongrieet l’on revient au régime de compression.
Les diètes de Transylvanie, de Croatie et Slavonie
refusent également d’élire leurs députés.
Cependant le Reichsrath central s'était réuni à Vienne à la date fixée: 29 avril 1861. Toutes les diètes avaient répondu à l’appel de l’empereur et envoyé leurs députés, sauf celles de Hongrie, de Transylvanie, de Croatie et Slavonie.
Le 23 août, Schmerling annonce aux deux chambres du Reichsrath que l’empereur vient de dissoudre la diète hongroise, et il ajoute qu'à son avis le refus d’un pays de collaborer au travail législatif ne doit pas empêcher les représentants des autres pays de remplir leur devoir et que la marche des affaires ne doit pas être entravée par le bon plaisir d’un seul. Les deux chambres se rangent à cette manière de voir et décident de fonctionner comme
Reichsrath étroit, pour les affaires communes aux pays héréditaires.
Schmerling, de son côté, va s’efforcer d'amener les diètes rebelles, celle de la Hongrie surtout, à revenir sur leurs décisions et à élire leurs députés au Reichsrath. Le sort de son ministère du reste en dépend. Pendant les quatre années qui vont suivre, sa préoccupation constante sera d'amener la diète hongroise à composition. Pendant ces quatre années, toute la politique intérieure de la monarchie est dominée par cette seule question : la Hongrie enverra-t-elle des députés au Reichsrath ?
Schmerling réunit une deuxième fois la diète de Transylvanie à Hermanstadt en 1863 ; les membres de nationalité magyare s'abstiennent d'y paraître ;: les membres de race saxonne élisent le 9 octobre 1863 des députés au Reichsrath de Vienne et enregistrent le diplôme d'octobre et la patente de février. Quand ces députés de Transylvanie arrivent à Vienne, Schmerling déclare que le Reichsrath complet est constitué et qu'il peut valablement délibérer sur les affaires communes à tous les pays de la monarchie.
Ce n'était là, on le conçoit, qu'une fiction, puisqu'il manquait encore les députés de la Hongrie et de la Croatie et, dans ces deux pays-là, les efforts de Schmerling étaient loin d’être couronnés de suecès.
En Croatie, la diète a été dissoute le 8 novembre 1861 et Schmerling ne juge pas à propos de la réunir à nouveau.
En Hongrie, l’agitation, loin de s’éteindre avec la cessation des délibérations de la diète, ne fait que gagner du terrain : elle se réfugie en province au sein des congrégations de Comitats. Des instructions sévères sont en-
voyées aux obergespann : ils devront veiller à ce que les élections aux congrégations se fassent régulièrement, que le choix des fonctionnaires locaux ne soit plus abandonné aux partis extrêmes, que tous les employés prêtent le serment voulu, etc... Rien n’y fait : les obergespann font cause commune avec leurs administrés ; beaucoup sont révoqués et remplacés par des agents plus dociles. Dès le 26 août 1861, le Comitat de Pest déclare que la diète de 1861, a bien mérité de la patrie et invite les autres Comitats à protester contre la dissolution ; les protestations en effet se multiplient : le gouvernement suspend la congrégation du Comitat de Pest ; les congrégations des autres comitats refusent de prêter leur concours à la levée des impôts et des recrues ; le gouvernement proroge les congrégations et les municipes jusqu'au complet rétablissement de l’ordre : il inonde le pays de fonctionnaires nommés par lui; les habitants refusent de payer l'impôt et le gouvernement est obligé de recourir aux moyens militaires pour faire rentrer l'argent dans les caisses de l’état.
Au sein même du Reichsrath, les affaires ne vont pas très bien. Schmerling, qui est à la tête du gouvernement, est un vieux libéral allemand, sa majorité, au Reichsrath, est allemande ; les députés de nationalité non allemande (Polonais, Slovènes, Tchèques), mécontents de voir l’unité allemande réapparaître dans l’administration, au mépris de leurs espérances fédéralistes, quittent peu à peu le Reichsrath.
De plus, les finances continuent à être dans un état lamentable ; chaque année, le budget se solde par un déficit; le 31 mars 1865, le ministre avoue qu'à ce point de
vue la situation est sans espoir.
Un sentiment général de malaise et de mécontentement s'empare des esprits; on commence à se fatiguer de la lutte engagée par Schmerling contre la Hongrie dont il n’a pas réussi à lasser la patience ni à briser la résistance; on lui reproche de ne pas essayer, par des concessions, d'amener la Hongrie à transiger:; un député influent, Kaiserfeld, déclare au Reichsrath qu'il faut conclure un compromis avec la Hongrie, que la monarchie ne sera sauvée que par la reconnaissance de la Constitution hongroise. On parle couramment de réconci liation.
La Hongrie, elle aussi, revientde son intransigeance absolue : dans une série d'articles qui font sensation et qui paraissent dans les numéros de Pâques 1865 du Pesti Naplo, Deak abandonne son programme de l'union personnelle, basée uniquement sur la communauté du sou verain et admet l'existence, entre les deux parties de l'empire, d’affaires communes qui pourraient, à défaut d’un parlement central jugé impossible, être examinées et réglées de temps en temps par des délégations du parlement de Vienne et de la diète hongroise.
L'empereur lui-même est gagné aux idées de concession ; il lui répugne au reste de lutter avec ses sujets: il veut vivre en paix avec eux. Le 26 juin 1865 (1), des changements significatifs de personnes ont lieu : à la tête de la chancellerie aulique de Hongrie, le comte de Zichy, partisan convaincu de la patente de février, est remplacé par le comte Mailath: le comte Vadasdy quitte la Chancellerie aulique de Transylvanie et n’est pas remplacé. Le 27 juillet, la clôture de la session du Reichsrath
(1) Schultheiss : Europäischer Geschichtskalender.
est prononcée et Schmerling — qui n’est plus l’homme de la situation nouvelle — quitte le pouvoir ; il est remplacé par le comte Belcredi (1).
Le 20 septembre, François-Joseph lance son Manifeste a mes peuples, où il annonce qu'il va essayer de s'entendre avec les pays de l’est de l'empire et soumettre à leur acceptation le diplôme d’octobre et la patente de février. Un pas décisif est ainsi franchi : l’empereur renonce à imposer sa Constitution : diplôme et patente ne sont plus que des projets devant servir de base de discussion. Comme il est impossible de maintenir ces deux actes en vigueur dans les pays de l'Ouest, pendant que les pays de l'Est les discutent, l’empereur décide qu'ils sont provisoirement suspendus pour tout l’empire, en attendant le résultat des négociations engagées avec les deux diètes de Hongrie et de Croatie.
Comme on le voit. l’empereur ne parle que de la Hongrie et de la Croatie; il n’est plus question de la Transylvanie , son sort paraît, en effet, décidé dans l’esprit de l’empereur, qui, dans la transaction qui se prépare, semble disposé à tenir compte des revendications territoriales de la Hongrie : les parles annexæ vont faire, en partie, les frais de la réconciliation.
Dès le 28 juillet, une conférence a lieu à la Chancellerie aulique de Transylvanie pour étudier les moyens de réunir la Transylvanie à la Hongrie ; le Statthalter transfère le siège de son gubernium de Hermanstadt (ville saxonne) à Klausenbourg (ville magyare), et le 1° septembre, un rescrit convoque la diète dans cette dernière
(4) Ministère des Trois Comtes, ainsi appelé parce qu'il comprenait parmi ses membres les plus en vue trois comtes.
ville; une loi électorale spéciale est promulguée pour elle; on fixe des conditions de cens, on rappelle les fonctionnaires révoqués en 1861 et on leur restitue le droit de vote, on met tout en œuvre pour assurer Ja majorité à l’élément magyar. Le 4 décembre 1865, la diète se réunit; une seule question est soumise à ses délibérations : revision de la loi de 1848 qui a voté l’union à la Hongrie (1); les Magyars, qui sont en majorité, décident qne la loi de 1848 est toujours en vigueur et que, par suite, la diète est incompétente pour l’examiner à nouveau, que seul le parlement siégeant à Pest a capacité pour le faire. La diète vote donc sa propre mort.
En Croatie, la réunion de la diète avait été prévue pour le début de 1865, alors que Schmerling, encore au pouvoir, essayait de convertir les diètes rebelles à son système. La réunion est d’abord fixée au 12 juillet, puis, les idées de concession à la Hongrie commençant à se faire jour, renvoyée au 28 août, ensuite au 9 octobre, enfin au 12 décembre. Le « parti national » qui y a la majorité se prononce en faveur d'un état unitaire, admet en principe la nécessité de certaines affaires communes à tout l'empire, qui doivent être traitées dans un parlement central. C’est donc la reconnaissance du diplôme d'octobre et de la patente de février : elle arrive trop tard. C’est ailleurs, à Pest, que va se décider le sort des constitutions de 1860 et 1861.
La diète hongroise se réunit le 14 décembre 1865 : elle est ouverte par François-Joseph en personne, qui déclare, dans son discours du trône, qu'il a tenu à venir à Pest,
(4) Voir plus haut, page 21. (2) G'a été la dernière réunion de la diète de Transylvanie.
pour inspirer, par sa présence, confiance à ses fidèles sujets etessayer d'écarter les obstacles qui arrêtent lasolution des questions constitutionnelles en suspens. Au lieu de partir de points de vue opposés et inconciliables, de discuter sur la Rechtsverwirkung ou la Rechtscontinuität, il propose de s’en tenir à la pragmatique sanction, sur laquelle l'entente est faite, et de l’adopter comme base juridique des négociations à entamer. Il s'agira uniquement de donner nne forme constitutionnelle à l’union contenue dans la pragmatique sanction et de trouver les modalités permettant de concilier l'indépendance constitutionnelle etadministrative de la Hongrie et deses partes annexae avec le maintien de la monarchie fondée en 1723; d'assurer la participation constitutionnelle des pays de la couronne de Hongrie d’une part et des autres pays et provinces de Sa Majesté d'autre part à l’examen des affaires qui leur sont communes. Il est prêt, quant à lui, à admettre l'indépendance constitutionnelle de la Hongrie dans les limites permises par la pragmatique sanction: il ira même jusqu’à reconnaître la validité des lois de 1848 sous certaines conditions : la mise en vigueur de ces lois « sans aucune modification n’est pas dans le domaine des choses possibles » ; dès qu’elles auront été expurgées des dispositions contraires au droit de souveraineté du roi, à la forme du gouvernement, elles seront reconnues.
La diète répond par une adresse du 13 février 1866 qui, cette fois encore, reproduit le projet de Deak. Elle admet la pragmatique sanction comme base de discussion et ter: rain d'entente et énumère les affaires communes qui, d’après elle, y sont contenues. Pour le surpluss, elle maintient, sous une forme atténuée, mais avec une égale fermeté, les demandes de l'adresse de 1861 ; elle
persiste à vouloir la reconnaissance intégrale des lois de 1848. Elle ne peut, dit-elle, délibérer sur le diplôme d'octobre et la patente de février, modifier ces lois de 1848 dans un sens quelconque, que si elle est remise en possession de son pouvoir législatif normal, c'est-à-dire si la Constitution est rétablie ; seulement alors elle pourra apporter aux lois existantes les modifications reconnues nécessaires pour la bonne gestion des intérêts communs.
Cette adresse ne satisfait pas François-Joseph : dans son rescrit du 3 mars 1866, il estime que le nombre des affaires reconnues communes par la diète est beaucoup trop restreint, et refuse de remettre en vigueur les lois de 1848, tant que la diète n'aura pas abrogé certaines de leurs dispositions et il invite la diète à procéder à cette révision.
La diète ne se laisse pas rebuter. La Table des états nomme une commission de 67 membres, chargée d’élaborer un projet de réglementation des affaires communes à toute la monarchie. Cette commission se constitue le 22 mars 1866 et confie le travail préparatoire à une souscommission de 15 membres qui dépose son rapport — inspiré par Deak — dès le 25 juin 1866.
Cependant de graves événements se préparent sur le terrain de la politique étrangère. L'antagonisme entre la Prusse et l'Autriche au sein de la Confédération germanique s’accentue de jour en jour; finalement la guerre éclate; François-Joseph est vaincu à Sadowa le 3 juillet 1866 et le traité de Prague exclut l'Autriche des nouveaux groupements germaniques qui se forment à la suite des succès de la Prusse.
Cette défaite de l'Autriche devait avoir une influence décisive sur le sort des négociations entamées avec la Hon-
grie. D'une part, en effet, elle diminuait le prestige de l’empereur et par suite sa force de résistance aux demandes de la Hongrie. Et d'autre part, elle l’invitait à concentrer toute son activité sur ses possessions du Danube et à abandonner tout rêve de domination germanique; elle resserrait donc les liens de solidarité entre la Hongrie et les pays héréditaires; auparavant, comme Deak l'avait fait remarquer dans son discours du 43 mai 1861, la Hongrie craignait toujours de s'engager dans une union trop étroite avec les pays héréditaires, car ceux-ci — membres de la Confédération germanique, tandis que la Hongrie n'en faisait pas partie — pouvaient dans certains cas être liés par les décisions de la diète germanique et être entraînés dans des guerres où les intérêts propres de la Hongrie n’étaient nullement en jeu.
Si donc il est inexact de prétendre que le compromis de 1867 est né sur le champ de bataille de Sadowa, puisque les négociations étaient engagées bien avant, il faut reconnaître que la défaite du 3 juillet 1866 a largement favorisé sa conclusion.
Le 19 juillet 1866, Deak est appelé à Vienne par l’empereur qui, croyant voir déjà l’armée prussienne sous les murs de sa capitale, se demande avec anxiété ce que vont bien exiger les Hongrois dans les circonstances présentes. Et Deak lui dit : « La Hongrie demande, après Sadowa, uniquement ce qu’elle demandait avant. » Réponse orgueilleuse, certes ! mais combien sage! Elle montrait que la Hongrie n'avait pas l’intention d’abuser de la situation. On peut dire que dès lors l'entente était assurée.
Le 30 octobre 1866, le Baron de Beust, ancien ministre du roi de Saxe, est nommé par François-Joseph ministre
des affaires étrangères. C’est lui qui, avec Belcredi, va diriger du côté viennois, les négociations avec les représentants de la diète hongroise : Andrassy, Lonyay, Cotwôs. Par son origine même, en dehors des partis, Beust devait jouer un rôle important dans ces pourparlers : c’est probablement lui qui finit par décider l'empereur à accueillir les demandes de la Hongrie (4).
Les négociateurs se mettent d'accord en janvier 1867 sur les modifications à apporter aux lois de 1848 pour les faire accepter par François-Joseph ; ces modifications ont surtout pour but d'augmenter les pouvoirs du roi en face de la diète dans les affaires purement hongroises (2).
(1) Le rèle de Beust dans le compromis de 1867 a été jugé différemment. C'est qu'aussi bien les éléments d'appréciation font un peu défaut. On a là dessus les mémoires de Beust lui-mème. el depuis peu, l'ouvrage de Konyi : « Discours et lettres de Deak ». On croyait autrefois que Belcredi et Beust étaient d’un avis opposé; que Beust avait, contre Belcredi, fait triompher au Conseil des ministres la cause des hongrois ; on connait à ce sujet le mot du comte Auersperg (celui-là même qui porte en littérature le nom connu d’Anastasius Grün) : « il était nécessaire de couper en deux l’Autriche-Hongrie ; le couteau aurait tremblé dans la main d'un Autrichien ; un étranger seul pouvait faire lopération ». Il semble, d'après l'ouvrage de Konvi, que la réalité est autre. Belcredi était lui aussi d'avis de céder aux Hongrois : Beust n'aurait lait qu'apporter le poids de son impartialité et lever le; derniers scrupules de François Joseph. Beust et Be'credi étaient bien en conflit, mais uniquement sur la question de savoir comment il fallait organiser la nouvelle monarchie en deça de la Leitha, s’il valait mieux assurer la prédominance de lélément slave ou celle de l'élément allemand.
(2) Les Autrichiens reprochent mème à leurs négociateurs de 1867 d'avoir trop sacrifié les prérogatives du pouvoir central (commun aux deux parties de la monarchie) en échange de satisfactions accordées au souverain dans les affaires intérieures et propres de la Hongrie.
L’entente se fait également sur les affaires à considérer comme communes, et sur la façon de les administrer.
Dès le 17 février 1867, François-Joseph rétablit la Constitution hongroise ; les anciens organes administratifs (chancellerie aulique, statthalterei, etc...) sont supprimés; un ministère hongrois responsable devant ia diète, qui elle-même se transforme et devientun vrai parlement moderne, est constitué sous la présidence d’Andrassy (1). La diète, qui a repris le 19 novembre 1866 ses séances que la guerre avec la Prusse avait nécessairement interrompues, entreprend et vote la revision des lois de 1848 conformément à l’entente intervenue.
Le projet de loi sur les affaires communes lui est ensuite soumis : à la « table des États », le projet qui est sensiblement conforine à celui adopté par le sous-Comité des Quinze et ratifié par Le Comité des Soixante-Sept, est voté sans difficulté ; la « table des magnats » l’adopte à son tour et le 12 juin 1867 il reçoit la sanction royale (2). C’est dès lors la loi XII de 1867 (3), laquelle contient
(1) Après le refus, nettement exprimé, de Deak d'accepter aucun portefeuille.
(2) Le couronnement de François-Joseph a eu lieu entre temps le 8 juin 1867; le roi est donc rex légitimus à partir de cette dats et a recouvert — d’après la thèse juridique hongroise — le droit de sanctionner les lois.
(3) Les lois hongroises ont toujours été désignées, non par leur date, comme cela a lieu en Autriche et dans la plupart des pays, mais d’après le rang qu'elles occupent dans une série déterminée.
Avant 1868, il y avait une série par diète. Ainsi la loi Il de 1722-23 désigne la deuxième loi votée par la diète qui a siégé pendant les deux années 1722 et 1723.
Quand la diète, convoquée à intervalles éloignés et irréguliers a fait place en 1868 à un Parlement moderne, quasi-permanent, il a fallu
($ 69) cette réserve toute naturelle qu’elle « n’entrera « réellement en vigueur que quand les États de S. M. « qui n’appartiennent pas à la couronne de Hongrie au « ront accédé de leur côté aux règles qui y sont conte- € nues ».
À Vienne, le Reichsrath se réunit le 20 mai 1867; il doit s'occuper de deux séries de lois : 4° des lois constitutionnelles des pays et royaumes représentés au Reichsrath (1), puisque diplôme d'octobre et patente de février, n'ayant pas été acceptés par la Hongrie, sont devenus lettres mortes ; 2° de la loi relative aux affaires communes avec la Hongrie.
- Les projets qui lui sont soumis sont tous examinés en même temps et deviennent lois le même jour : 21 décembre 1867. On lesdistingue en pratique par le numéro qu'elles ont dansle Bulletin des Lois (Reichsgesetzblatt).
IV 141. Loi modifiant la patente du 26 février 1861, sur la représentation de l'empire.
N° 142. Loirelative aux droits généraux des citoyens des royaumes et pays représentés au Reichsratk.
N° 143. Lot relative à la création d'un Tribunal d'empire.
N° 144. Lot concernant le pouvoir judiciaire.
N° 145. Loi sur l'exercice du pouvoir gouverne-
mental el exécutif.
changer de système : la loi HIT de 1868 a décidé qu'il y aurait à l'avenir une série par année ; la loi XXX de 1868 désigne donc la trentième loi votée par le Parlement hongrois pendant l'année 1868.
(1) C'est désormais la désignation officielle des pays en deçà de la Leitha. C'est « l'Autriche » séricto sensu par opposition à la
Hongrie.
Ve
N° 146. Loi relative aux affaires communes et à la façon de les traiter.
Pour le vote de cette dernière loi (N° 146. Affaires communes), le Reichsrath se trouvait dans une situation particulièrement délicate : il était placé en quelque sorte devant un fait accompli ; on lui soumettait, en effet, un projet qui avait déjà reçu l’approbation du souverain (en tant que roi de Hongrie) et qui se présentait comme étant le résultat de négociations longues et difficiles entre la Hongrie et son roi. Voulait-il faire œuvre de liberté et d'indépendance ? IL discutait à fond et modifiait vraisemblablement le projet du gouvernement : c'était rouvrir les difficultés avec la Hongrie, recommencer la discussion d'une œuvre péniblement édifiée ; c'était tout remettre en cause ; se décidait-il à accepter purement et simplement le projet qui lui était soumis ? Il s’exposait au reproche d’abdiquer ses droits et de subir la loi de la Hongrie.
Le Reichsrath a adopté ce deuxième parti : ila voté, après une sérieuse discussion du reste et sans modification importante, le projet gouvernemental. Aussi n’a-t-il pas échappé à la critique d’avoir enregistré les conditions de la Hongrie ; et on à dit souvent que cette dernière avait, en fait, dans la conclusion du compromis de 1867, joué le rôle d’une Constituante.
C’est l'ensemble des deux lois (loi du 21 décembre 1867, N° 146 pour l'Autriche ; loi XII de 1867 pour la Hongrie) que l’histoire désigne sous le nom de Gompromis (Ausgleich) (1) ; c’est en effet une transaction entre deux
(4) Une traduction française des deux lois du compromis se trouve dans les « Constitutions modernes » de Dareste, pages 357 et suiv. Une traduction française de la loi hongroise a été donnée par M. Horn
points de vue opposés: celui de l’état unique, centralisé et celui de deux états complètement indépendants.
Ces deux lois ne sont pas identiques, à vrai dire; le texte allemand de la loi autrichienne n’est pas la traduction du texte magyar de la loi hongroise. Celui-ci est conçu dans le style des lois hongroises de l’époque qui est encore celui du moyen âge ; il est long, un peu diffus et prend parfois l'aspect d’un commentaire; le texte allemand est concis, net, rédigé dans la forme des lois modernes. Mais les deux lois concordent sur le fond, et ne contiennent que quelques divergences de détail (1).
Le compromis de 1867 ne connaît que deux parties dans la monarchie austro-hongroise : d'un côté, les pays de la couronne de Hongrie (Hongrie proprement dite; Transylvanie, Croatie et Slavonie), et de l’autre, les autres pays de S. M., ou encore les royaumes et pays représentés au Reichsrath (les royaumes Bohème, de Dalmatie, de Galicie; les deux archiduchés d'Autriche, en deça et au delà de l'Enns ; les duchés de Salzbourg, Styrie, Carinthie, Carniole, Bukowine ; le margraviat de Moravie, les duchés de Haute et de Basse Silésie; le comté princier du Tyrol; le pays du Vorarlberg; le margraviat
dans sa thèse de doctorat : « Le compromis de 1868 entre la Hongrie et la Croatie », pages 167 et suiv.
Le texte de la loi autrichienne se trouve notamment dans le volume « Staatsgrundgesetze »de la collection des lois autrichiennes éditées à Vienne par Manz.
Les dernières éditions de cet ouvrage contiennent également une traduction allemande des lois constitutionnelles hongroises (el entre autres de la loi du compromis) par M. Gustav Sleinbach.
(1) Nous en rencontrerons quelques-unes au cours de cette étude. En voir la liste à peu près complète dans l'ouvrage de Dantscher : der monarchische Bundesstarat Osterreich-Ungarn, p. 4, n. 19.
d'Istrie; le comté princier de Gorz et Gradiska ; la ville de Triest).
Il n’yena pas une troisième. Qu’est donc devenue la Croatie-Slavonie ?
Nous avons vu (1) que la Transylvanie avait, en 1865, voté elle-même son annexion pure et simple à la Hongrie ; il ne pouvait donc plus en être question, lors de la conclusion du compromis. Pour la Croatie-Slavonie, la solution était difficile à trouver ; car le sentiment national y était très développé. François-Joseph ne pouvait pas abandonner et livrer à la merci des Hongrois ses fidèles Croates qui lui avaient été d’un si grand secours en 1848, précisément contre les Hongrois révolutionnaires; et cependant la Hongrie, à qui le moment était venu de faire des concessions, demandait énergiquement la réunion de cette pars annexa.
Dans l'esprit de l’empereur, la Croatie-Slavonie doit être rattachée à la Hongrie ; seules les modalités du lien, la nature de l'union peuvent être mises en discussion ; dans son rescrit d'ouverture de la diète croate du 12 novembre 1865, François-Joseph lui demande de s’entendre avec la diète hongroise au sujet des relations qui doivent exister entre les deux pays. Le 28 janvier 1866, la diète de Croatie accepte, mais par 99 voix seulement contre 94, le principe de l’union; elle élit une députation de 12 membres chargée de débattre avec une députation de la diète hongroise les conditions de l’union ; ces deux députations régnicolaires, comme on les a appelées, se réunissent le 22 avril 1866; leurs négociations n'étant pas terminées lors du vote de la loi hongroise XII de 1867
(4) Voir plus haut, page 42.
on insère dans celle-ci une clause spéciale ainsi conçue : ©S$ 69. Le mode et la proportion suivant lesquels les « pays associés prendront part à la délégation à nommer « dans lestermes de la présente loi par les pays de la cou-
«ronne de Hongrie seront déterminés ultérieurement » ; c'était réserver les droits de la Croatie. Enfin, les pourparlers aboutissent en 1868 et prennent la forme de deux lois concordantes : loi I de 1868 pour la Croatie ; loi XXX de 1868 pour la Hongrie.
Au point de vue territorial, la Croatie se voit refuser : 1° Fiume, rattaché à la Hongrie, qui veut à tout prix avoir un port sur l'Adriatique: 2° la Dalmatie. rattachée à l'Autriche et qui constitue le troisième terme du royaume tri-unitaire de Croatie-Slavonie-Dalmatie, de ce royaume d’Illyrie dont la reconstitution — faite un moment par Napoléon [* — est le rêve de tout vrai Croate; 3° les confins militaires ; mais ceux-ci seront réunis plus tard, en 1873, à la Croatie, quand la raison d'état, qui a présidé à leur formation, aura disparu.
Au point de vue constitutionnel, la Croatie est administrée par un ban, nommé par le roi de Hongrie sur la proposition el sous le contre seing « du Ministre président commun royal hongrois » ($ 1). Elle à un certain nombre d’affaires qui lui sont propres et qui ne peuvent lui être retirées sans son consentement ($ 70) et pour lesquelles existent une diète locale et une administration propre; mais elle a un certain nombre d’affaires communes avec la Hongrie, lesquelles sont administrées par le ministère hongrois et délibérées dans le parlement commun qui n'est autre que le parlement hongrois auquel s'adjoignent quarante députés de la diète croate ($ 32) : parmi elles figurent notamment ($ 3) les affaires
que le compromis de 1867 a déclarées communes entre l'Autriche et la Hongrie.
Dans leur compromis de 1868, la Hongrie et la Croatie n'ont fait, en somme, que se répartir, régler entre elles la part d'intérêt que le compromis de 1867 avait accordée aux pays de la couronne de Saint-Etienne dans la communauté austro-hongroise.
Le compromis de 1867 ignore légalementla Croatie- Slavonie ; nous la laisserons donc volontairement de côté dans l’étude que nous allons entreprendre (1).
(1) La loi croate I de 1868 cest mème formelle à cet égard; elle déclare dans son $ ! que la Hongrie, la Dalimatie, la Croatie et la Sla. vonie forment une seule el même communauté politique par rapport aux autres pays placés sous le gouvernement de S. M.
Sur la nature de l'union honsroise croate, voir plus loin, p. 242.
Deux choses caractérisent l’union austro-hongroise :
1° un souverain commun ;
2° des affaires communes.
