II. — Administration des affaires communes

Cette administration est confiée au souverain commun, aidé par des ministres communs.

contemporains. C’est une question de commerce. de consulats qui a amené la rupture du lien suédo norvégien.

(1) Le « Zoll-und Handelsbündniss » a été conclu pour 10 ans et renouvelé trois fois, de 1867 jusqu'en 1897. Entre 1897 et 1907, a régné le régime du provisoire : le traité de douane et de commerce était par exemple prorogé d’une année ; ou bien il était voté dans un seul des deux pays (Hongrie) et dans l’autre (Autriche), le souverain se voyait obligé, en présence de l'impuissance du Reichsrath, d'appliquer le traité par voie de décret (Nothverordnung, prévue par la loi constitutionnelle du 21 décembre 1867 no 141 $ 14). Depuis 1908, les relations économiques ont repris leur caractère normal ; un trailé régulier a été conclu en décembre 1907 pour 10 ans, à partir du {er janvier 4908 (loi autrichienne du 30 décembre 1907.Reichsgesetzblatt 1907, no 278).

a) Souverain commun.

Le souverain commun à des attributions importantes en ce qui concerne l'administration des affaires communes.

C'est lui d’abord qui, en 1858, par son rescrit du 14 novembre, a fixé le titre de la monarchie issue du compromis de 1867 : « Monarchie austro-hongroise » ou « Empire austro-hongrois ». West vrai que ce droit lui a été contesté : des juristes ont prétendu que, par suite de l'établissement d'un régime constitutionnel en 1867, le monarque était devenu inoompétent pour modifier seul le nom de la monarchie ; que ce droit avait bien appartenu autrefois sans conteste à l’ancien empereur d'Autriche, souverain absolu et qu’en particulier François [ l'avait exercé très légalement en 1804 et 1806; mais que, depuis 1867, ce droit était partagé entre le souverain et ses deux parlements et qu'il eut fallu régulièrement, pour donner une nouvelle appellation à la monarchie, un accord des deux parlements sanctionné par le souverain. Ces scrupules de juriste, qui ne sont peut-être pas exagérés, n’ont pas rencontré grande faveur ; et le rescrit du 14 novembre 1868 n’a pas cessé d’être en vigueur.

Au point de vue international, le souverain commun symbolise l’unité extérieure de la monarchie ; si, pour les aflaires intérieures, sa personnalité se dédouble, s’il est empereur en deça de la Leitha et roi au delà, il est, au regard des puissances étrangères, souverain de la monarchie austro-hongroise. Il signe les traités au nom de la monarchie entière, sous réserve de l'approbation des parlements, quand cela est nécessaire : il accrédite les représentants de la monarchie auprès des chefs d'états

étrangers, à raison d’un seul représentant par état ; il reçoit les ambassadeurs des puissances étrangères qui n'envoient également chacune qu’un seul représentant, à Vienne, pour l’ensemble de la monarchie.

Il déclare la guerre au nom de la monarchie, signe les traités de paix, sauf à obtenir l'approbation des parlements pour l'exécution des conditions de ces traités qui stipulent, par exemple, des prestations de la part de la monarchie ou vont à l'encontre des lois établies.

Au point de vue militaire, il est le chef de l’armée commune ; il a le commandement suprême (Oberbefehl) de toutes les forces militaires de la monarchie. Chaque année, les deux pays mettent à sa disposition, pour un temps. déterminé, un certain nombre d'hommes : on peut dire que ces hommes lui sont abandonnés, car le compromis lui reconnait un pouvoir réglementaire considérable : tout ce qui concerne le commandement, la conduite et l’organisation intérieure de l’armée commune lui appartient ($ 5 loi À. ; $ 11 loi H.).

b) Ministres communs.

Le souverain est nécessairement aidé dans l’administration des affaires communes par des fonctionnaires nombreux. Dans un régime de gouvernement absolu et irresponsable, ces fonctionnaires ne sont que des employés préparant le travail de leur maître, lui soumettant des projets que seul, sans contrôle ni contreseing, il transforme en décisions.

Mais les pays de la monarchie austro-hongroise sont des pays constitutionnels à gouvernement parlementaire et ils ont adopté cette forme de gouvernement dans la gestion de leurs affaires communes.

82 LIVRE Il. — SECTION II

Sans doute, le souverain a conservé quelques attributions — vestiges du passé — qu'il exerce en dehors de tout contrôle parlementaire et qui constituent une sorte d’enclave d’absolutisme dans un régime constitutionnel ; ces attributions sont du reste rares (ordres du jour à l’armée ; nomination de tous les généraux, des officiers d’élat major (1); affaires de grâce, etc.), et, le plus souvent, le souverain est obligé de prendre ses décisions par l'intermédiaire et avec le concours de ministres, qui contresignent ces décisions et en sont responsables.

Ces ministres sont au nombre de trois, un pour chaque groupe d’affaires communes : affaires étrangères, guerre et finances. Ils sont nommés par le souverain, qui les choisit indistinctement parmi les sujets de l’un quelconque des pays de la monarchie.

Les attributions du ministre commun des Affaires étrangères ont été délerminées par des rescrits du 12 avril et du 27 mai 1852 : défense des droits et intérêts de la monarchie et des nationaux des deux pays à l'égard des états étrangers ; correspondance avec les ambassadeurs étrangers accrédités à Vienne ; rédaction des instructions à envoyer aux ambassadeurs, chargés d’affaires, consuls de la monarchie ; préparation des traités avec les états étrangers, etc... De lui dépendent, outre le personnel diplomatique et consulaire (2), l'académie orien-

(1) Ce sont surtout des questions d'ordre militaire. Ces attributions absolues du souverain se rencontrent dans toutes les monarchies ayant un caractère militaire accentué. Elles sont confiées le plus souvent non à un ministre responsable, mais à un « cabinet mililaire » qui ne dépend que du souverain.

(2) Les consulats sont bien placés sous la direction du ministre commun des affaires étrangères. Mais le traité de douane et de com-

tale de Vienne, le service des archives de la cour et de la monarchie. Il est en même temps le ministre de la maison impériale et royale (Minister des Kaiserlichen und Koïglnichen Hauses) (1) et, en cette qualité, tient acte de tous les événements établissant où modifiant les droits de famille des membres de la maison régnante (naissance, décès, mariage, renonciation aux droits à la succession du trône, etc.) Il joue le rôle de président du conseil des ministres communs ; il exerce effectivement ces fonctions chaque fois que les ministres communs se réunissent hors de la présence du souverain, soit seuls, soit en compagnie de ministres des deux pays de la monarchie (2).

Le ministre de la guerre s'occupe de toutes les questions concernant l’armée commune, prépare les projets de règlement à soumettre à la signature du souverain,

prend toutes les mesures nécessitées par l'administration de l’armée.

merce ($ 2) apporte quelques dérogations à cette règle : le ministre des affaires étrangères ne peut créer ou supprimer de consulats qu'après entente avec les deux ministres du commerce ; les instructions aux consuls en matière commerciale ne peuvent être également données qu'après accord avec ces deux ministres; le ministre des affaires étrangères doit leur communiquer les rapports périodiques des consuls et ils ont le droit de correspondre directement, pour les affaires de leur ressort, avec les consuls, qui sont tenus de leur fournir les renseignements demandés.

(4) C’est son titre officiel depuis le rescrit du 4 octobre 1895.

(2) Le cas se produit chaque fois qu’on discute des affaires communes intéressant spécialement les ministres des deux pays ou pour lesquelles ces ministres auront des mesures à prendre, des discussions à soutenir devant leurs parlements. Par exemple, quand il s’agit de préparer la conclusion d'un traité de commerce, on appelle les ministres du commerce des deux pays.

84 LIVRE Il. — SECTION I

Le ministre des finances établit les projets de budget du prochain exerciceet de compte du dernier exercice clos. pour les soumettre aux délégations. Il demande aux ministres des finances de chacun des deux pays de la monarchie, dans la proportion fixée par la quote, les sommes dont il a besoin, dans la limite des crédits votés, pour assurer la gestion des services communs et effectuer les payements exigibles. Il administre enfin l'institut vétérinaire, la caisse des invalides et la dette flottante commune.

Le ministère commun est en outre chargé, depuis 1878, de l'administration provisoire de la Bosnie et de l’Herzégovine, que le traité de Berlin du 13 juillet 1878 à confiée à l’Autriche-Hongrie. Ses pouvoirs à ce sujet sont très étendus et ne sont limités qu'à deux points de vue : 1° Dépenses. Les provinces occupées doivent en principe suffire aux frais de leur administration : si leurs revenus n'arrivent pas à couvrir les dépenses ordinaires, c'est-àdire d'administration courante, les sommes nécessaires pour parfaire la différence doivent être demandées aux délégations, et sont par suite fournies par les deux pays dans la proportion de la quote (donc dépenses communes). Pourles dépenses extraordinaires (construction de chemins de fer,grands travaux publics ete.), le ministère commun doit obtenir l'autorisation et les crédits des deux parlements ; 2° les deux parlements se sont également réservé la réglementation des questions de douane, d'impôts indirects, de monnaie (1).

Les ministres communs sont responsables devant les

(1) Ces règles sont contenues dans les deux lois concordantes déjà citées : loi À. 22 février 4880 ; loi H. VI de 1880.

délégations ($$ 5, 13, 16 loi A. : $ 39 loi H.),individuellement pour les actes de leur ressort propre, ou pour leur abstention, leur oubli d'accomplir les actes qui leur sont prescrits, solidairement, pour les actes de leur politique générale. La sanction de cette responsabilité est la dé« mission.

Ils peuvent être mis en accusation par les délégations pour violation des lois constitutionnelles en vigueur sur les affaires communes ($ 17 loi AÀ.;$ 50 loi H.). La poursuite, qui doit être votée par les deux délégations, ou, à défaut d’aceord entre elles, être décidée dans une séance plénière de ces deux délégations et à la majorité des voix, est exercée devant une Cour de justice composée de la manière suivante : Les deux délégations choisissent chacune 24 personnes (en dehors de leur sein), indépendantes et versées dans la connaissance des lois ; chacune d'elles a le droit de récuser 12 des personnes choisies par l’autre; les accusés peuvent également exercer « en « commun et ensemble la récusation de 12 membres, de « manière, toutefois, que le nombre des membres restants « se compose par moitié de membres choisis par chacune « des deux délégations. Les membres ainsi restants cons- « tituent la Cour de justice » ($ 17 loi A.; $51 loi H.) Une loi spéciale ($ 18 loi A.) a été prévue pour fixer la procédure à suivre, les peines à appliquer; cette loi n’a pas encore été votée.

Les ministres communs n’ont entrée que dans les délégations; ils peuvent prendre part à toutes les délibérations de ces délégations, y soutenir leurs propositions, soit personnellement, soit par l'intermédiaire de « commissaires » ; ils doivent être entendus toutes les fois qu ils

le désirent, répondre aux questions posées, fournir Îles explications demandées ($ 28 loi A.).

Ils n’ont pas entrée dans les parlements des deux pays ; ils sont cantonnés dans l'administration des affaires communes, et il leur est interdit d'être en même temps ministres de l’un des deux pays ($ 5 loi A.; $ 27 loi H.); il ya donc incompatibilité absolue entre les fonctions de ministre commun et celles de ministre particulier (1).

Mais s’il est interdit à un ministre commun de s’ingérer, en quoi que ce soit, dans les affaires propres des deux pays de la monarchie, la réciproque est loin d’être aussi rigoureuse. Le texte hongrois du compromis prévoit même expressément des cas où les ministres spéciaux des deux pays doivent s'immiscer dans les affaires communes. Ce sont, notamment, le $ 8 qui décide que toutes les affaires ressortissant au ministère des affaires étrangères devront être traitées par ce dernier « d'accord et avec l’assentiment du ministère de part et d'autre » : et le $ 40 qui stipule que le budget commun sera « préparé par le ministère commun avec le concours des deux ministères responsables distincts ». Le texte allemand du

(1) C’est l'opposé du système allemand où le chancelier de l'Empire est président du conseil des ministres prussiens.

Ce n’est pas à vrai dire une nécessité « juridique » et la constitution de l'empire allemand du 16 avril 1871 ne contient aucune disposition à cet égard Mais c'est une nécessité « politique ». « Pour des raisons « majeures d'ordre politique et pratique, il est nécessaire que le « chancelier puisse prendre part aux délibérations du ministère « d'état prussien, qu'il en ait la présidence d'honneur et qu'il y ait « identité, non seulement entre empereur allemand et roi de Prusse, « mais aussi entre ministre impérial d'empire et premier ministre « d'état prussien ». (Laband, loc. cit. tome Il de ledition française, page 2).

compromis ne contient pas de clauses semblables; mais en vertu du principe de parité écrit sur le frontispice de l'édifice de 1867, il est hors de doute que les ministres des pays représentés au Reichsrath ont des droits identiques. Au surplus, il est fait, dans la pratique législative du compromis, une application fréquente de cette idée ; quand deux lois coucordantes des parlements de Vienne et de Buda-Pest confient une attribution à un ministre commun, il arrive souvent qu'elles lui ordonnent de se mettre d'accord avec les ministres particuliers intéressés ; c’est ainsi que le ministère commun doit, dans la fixation des principes généraux de l’administration en Bosnie et Herzégovine, s'entendre avec les ministères particuliers des deux pays ($ 1 loi A., du 22 février 1880) ; que le ministre des affaires étrangères, chargé d’organiser la juridiction consulaire en Orient, doit, au préalable, s'entendre avec les gouvernements des deux pays ($ 6 loi A., du 30 août 1891), etc.

Quelle est la nature de cette intervention des ministres particuliers sur les décisions des ministres communs ? Est-ce un simple votum informativum, un avis qui, par suite, doit être demandé mais peut ne pas être suivi? Est-ce un votum decisivum, un avis conforme, liant le ministre commun, qui ne pourra dès lors accomplir l’acte voulu par la loi que si l’accord se fait entre lui et les ministres particuliers?

IL est difficile de répondre d’une façon nette et générale : le $ 8 de la loi H. XII de 1867 parle d’accord, d’assentiment; il s’agit donc là d’un avis, à l’encontre duquel le ministre commun ne peut pas aller; les lois de 1880 sur l'administration de la Bosnie et de l’Herzégovine, par contre, se contentent de recommander aux minis-

tres particuliers d'exercer leur influence (Einfluss nehmen, dit le texte allemand) sur les décisions à prendre par le ministère commun; il semble bien que ce soit là un simple avis, ne liant pas celui qui est tenu de le prendre.

Quoi qu'il en soit, il y a des cas où les ministres communs ne peuvent agir que d'accord avec les ministres particuliers ; à défaut de textes précis sur la réglementation de cet accord, la pratique constitutionnelle a déduit du principe admis deux conclusions importantes.

1° Encas de conflit entre le ministre commun et les ministres particuliers, l'opinion du premier ne l'emporte pas nécessairement ; sans doute la solution du conflit est très délicate à trouver, car le compromis n'a institué aucun organe pour trancher ce litige, n'a prévu aucune procédure pour réaliser l’accord. Mais enfin le conflit est possible et cela suffit pour démontrer que les ministres communs- n'ont pas, dans certains cas, un pouvoir de décision indépendant des ministres particuliers. Un exemple célèbre est le conflit intervenu entre le baron de Beust, premier « Chancelier de l'Empire » (Reichskanzler) (1) et le comte Andrassy, président du conseil hongrois. Beust était partisan d'une politique de revanche contre la Confédération de l'Allemagne du Nord après Sadowa, Andrassy était pour l'acceptation pure et simple du traité de Prague. La Couronne — qui par la force même des choses apparaît comme le juge en premier ressort des conflits de cette nature — se

(1) Telle a été la première désignation du ministre des affaires étrangères. Ge sont les Hongrois qui l'ont fait modifier, le mot « Empire » leur rappelant trop l'idée d'un état centralisé.

rangea du côté d’Andrassy et Beust dut démissionnent)

2° Puisque les ministres particuliers collaborent à certaines des décisions des ministres communs et qu'aucun de leurs actes ne peut échapper au contrôle parlementaire, ils devront rendre compte de cette collaboration, devant leurs chambres respectives. Et, en effet, peu à peu l'usage s’est établi en ce sens. Chaque ministre commun a une sorte de « doublure » dans chacun des ministres particuliers : le ministre des affaires étrangères est représenté par les présidents du conseil, pour la politique générale et par les ministres du commerce, pour les affaires commerciales ; le ministre de lajguerre, par le ministre de la défense à Vienne et par le ministre des honveds à Buda- Pest; le ministre des finances, par les ministres des finances des deux pays.

Et ces ministres particuliers sont souvent questionnés sur des actes des ministres communs; s’il s’agit de décisions pour lesquelles ils n’ont qu’un pouvoir d’avis, ils se borneront à fournir les renseignements demandés et à donner toutes explications utiles, la responsabilité effective sera concentrée sur le ministre commun et exercée par les délégations. Mais s’il s’agit de décisions pour lesquelles l’avis conforme des ministères particuliers est exigé, leur responsabilité devant les parlements de leurs pays sera entière. |

On aboutit ainsi à un système quelque peu anormal, puisqu'il crée, pour les affaires communes, une double vie parlementaire et les soumet à un double contrôle : en

(1) I a même été remplacé précisément par Andrassy aux affaires étrangères.

principe devant les délégations et, subsidiairement,devant les parlements des deux pays (1).

Ce contrôle de second ordre est presque une nécessité, quand on songe que les délégations se réunissent à des intervalles éloignés et durant quelques semaines seulement (un mois environ par an). Pendant leurs intersessions, il peut surgir des questions capitales, sur lesquelles les deux pays de la monarchie ont le droit d’être renseignés sur le champ, sans attendre la première réunion des délégations, époque à laquelle les questions seraient déjà solutionnées et où leur intérêt serait épuisé. Sans le contrôle des Chambres des deux pays, la responsabilité ministérielle en ce qui concerne les affaires communes serait souvent illusoire.

HE — Organes chargés de légiférer sur les Affaires

communes.

Les ministres communs exécutent des lois. D'où viennent ces lois ? Qui les a faites? Et, d’une façon générale, quels sont les organes qui sont chargés de la fonction législative,en ce qui concerne les affaires communes ?

Ces organes sont au nombre de trois : les Délégations, les Parlements des deux pays, le Souverain commun.

(1) Comme on le voil, les ministres communs ont bien des maitres à satisfaire. Ils doivent : 1° contenter leur souverain ; 20 rendre compte de leurs actes aux délégations ; 30 obtenir souvent l’assentiment des ministres particuliers des deux pays : 40 subir par contre coup le contrôle des parlements des deux pays.

Ce n'est pas, à proprement parler, une administration simple.

a) Les Délégations.

C’est là une institution de droit public unique en son genre. L'histoire n’en connaît pas d’autres exemples. L'idée pourtant n’en était pas nouvelle en 1867; et, si la réalisation date de cette époque, la conception en est un peu antérieure. Sous l’ancienne confédération germanique, en effet, (celle qui est née au Congrès de Vienne et a vécu de 1815 à 1866) les projets de réforme déposés par la Bavière et par la Saxe prévoyaient quelque chose de semblable ; le projet de réforme autrichien de 1863 contenait même le mot : à côté des organes centraux, nommés par les princes confédérés, devait siéger une délégation des parlements des états confédérés, avec mission de légiférer sur les affaires communes. On sait que ces projets n’ont pas abouti.

L'idée était donc dans l’air lors des négociations du compromis austro-hongrois ; Deak s’en est emparé. Il parle pour la première fois des délégations dans ses articles du Pesti Naplo, de Pâques 1865, les introduit dans le projet élaboré par le sous-comité des Quinze et finalement les fait triompher.