CHAPITRE III
La procédure contentieuse de la Commission
Ce chapitre a pour but d'exposer la procédure de la Commission. Cet exposé sera sommaire; il ne nous, a pas paru nécessaire de traiter le sujet en détail et, ceci pour deux raisons : :
La première est que cette procédure est très technique ; elle est liée au mécanisme du droit commun américain ;: outre qu’elle est assez compliquée, elle ne peut avoir d'intérêt pour la grande majorité des lecteurs européens.
La deuxième raison est que le sujet a été magistralement traité par M. Henderson dans son livre inti-
tulé The Federal Trade Commission (4). Les lecteurs que ce sujet intéressera particulièrement auront tout avantage à se reporter à cet excellent ouvrage.
. La préoccupation qui a animé le législateur de
1914 dans l'établissement des règles de procédure
(1) Pp. 49 à 163.
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que doit suivre la Federal Trade Commission est la même que celle qui l’a guidé dans la délimitation de sa compétence. De même qu’il a craint d’enserrer son action par des principes étroits de compétence, de même, il n’a pas voulu entraver la mise en œuvré des larges pouvoirs qu’il lui avait conférés en lui imposant de suivre des règles rigoureuses de procédure. Il s’est borné à indiquer à larges traits dans l’article 5 du Federal Trade Commission Act la marche que la Commission devrait suivre dans toute affaire où elle serait appelée à intervenir, lui laissant la faculté, dans l’article 6, $ g de la même loi, d'élaborer ellemême des règles de procédure plus détaillées et qui lui sembleraient le mieux adaptées à ses fins. C’est pourquoi elle adoptait le 17 juin 1915 un corps de rules of pratice auxquelles elle apporta dans la suite de nombreuses modifications de détail (2), et qui rappellent par beaucoup de traits communs les règles de procédure de l’Interstate Commerce Commission.
La Commission peut entamer une procédure, soit de sa propre initiative (3), soit sur la demande ou dénonciation de toute personne, société, corporation ou association (4).
Les dénonciations doivent être rédigées par écrit et
(2) Voir une traduction annotée de ces règles de procédure dans Jappendice III.
(3) La Commission avoue qu’elle use peu de son pouvoir de commencer les procès de sa propre initiative et que son action est, en fait, le plus souvent déclenchée par les plaintes des personnes lésées par les manœuvres déloyales de concurrence commerciale. Voir Annual Report, 1916, p. 5.
(4) Voir section II, $ 1‘, des Rules of practice. é
signées. La Commission n’agirait pas à raison d’une simple réclamation verbale qui ne saurait avoir la même valeur qu’une demande longuement mürie avant d’être jetée sur le papier. Elle exige d’autre part une signature, car elle tient à avoir devant elle, pour chaque affaire, un plaignant déterminé et non un dénonciateur anonyme (5): Elle insiste, en effet, sur ce qu’elle n’est aucunement un bureau de policiers à l’affût de tous les renseignements, quelle qu’en soit la source, mais bien plutôt une cour de justice qui n’exerce de poursuites que si l’auteur de la réclama-
tion lui semble présenter quelques garanties de sérieux et de sincérité.
Malgré ces garanties, beaucoup de dénonciations écrites et signées sont rejetées par la Commission après un premier examen, soit qu’elle s’estime incompétente, soit que les faits allégués lui paraissent manquer de précision. Le réclamant est toujours averti de cette conclusion.
Si une demande est admise, elle est soumise à un examinateur en vue d’une étude préliminaire. C’est habituellement un avocat qui fait son enquête le plus généralement par voie épistolaire, mais qui, fréquemment, va lui-même sur place vérifier la réalité des griefs allégués par le plaignant. Cette enquête porte sur les faits indiqués par la dénonciation: l’examinateur recherche les témoignages intéressants et plus généralement tous les moyens de preuve qui les appuient ou les infirment et étudie si les infractions
(5) Voir Annual Report, 1920, p. 61.
à la loi ainsi décelées sont ou non de la compétence de la Commission.
. Tous les résultats de l'instruction sont compilés dans un rapport adressé à l’examinateur chef ou à l'examinateur chef adjoint. L’un ou l’autre de ceux ci rédige un rapport sur cette enquête et donne son avis sur la question de savoir si les investigations ont été complètes et si les conclusions de l’examinateur sont juridiquement satisfaisantes (6).
Les deux rapports ainsi rédigés sur l'affaire en cause sont alors transmis au Joint Board of Review. C’est une commission composée de deux avocats spécialistes et d’un économiste qui étudient l'affaire quant au fond (7).
: Ils adressent ensuite le rapport des examinateurs avec leur opinion au commissaire chargé d'examiner la cause. Celui-ci scrute attentivement tous ses éléments, tels qu'ils ont été révélés par l'enquête et l’examen par les diverses personnes entre les mains desquelles l'affaire est passée. À son tour, il rédige un rapport circonstancié que les membres de la Com-
Mission étudient en commun. Ils statuent alors défi-
(6) Voir Annual Report, 1921, p. 35.
‘ (7) Jusqu'en 1917, la Commission avait deux boards of review, le law board of review et le joint board of review, ayant à leur tête le même président. Le premier, uniquement composé d’avocats, devait étudier les affaires qui ne mettaient en jeu que des questions d'ordre juridique. Le deuxième était une commission mixte, composée à la fois d’économistes et de juristes et qui se chargeait de l’instruction des affaires relevant à la fois du droit et de l’économie politique. Ce système n’a pas donné les résultats
escomptés et, en 1917, la Federal Trade Commission fusionna ces
deux organismes d'enquête en un board of review unique. Cf. HEN- DERSON, Op. cit., p. 51.
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nitivement sur leur compétence, décident s’il paraît y avoir infraction aux lois dont ils sont chargés de poursuivre l'exécution et recherchent s’il y a un intérêt public suffisant pour engager des poursuites de ce chef. Dans le cas de la négative, la Commission clôt la procédure en rejetant la plainte introductive d’ins-
tance par décision prise en dernier ressort.
Si, au contraire, la Commission estime qu'il y a violation du Federal Trade Commission Act, du Clayton Act où du Webb Act et si elle juge qu’il y a un intérêt public suffisant, elle entame des poursuites. À cet effet le bureau du Chief Counsel rédige une plainte. Celle-ci, après avoir été soumise à l’approbation des Commissaires (8), est signifiée à la partie poursuivie par la Docket Section au nom du Secrétaire de la Commission. La signification est faite à la personne intéressée, ou au président, ou au secrétaire, ou à un autre préposé, ou à un membre du conseil d'administration de la corporation ou de l’association intéressées. Elle peut être faite soit par la délivrance d’une copie de la plainte, soit en laissant une telle copie au principal bureau ou centre d’affaires de
cette personne, société, corporation ou association;
(8) L’arrêt rendu par la cour suprême dans le Gratz Case (Federal Trade Commission v. Gratz et. al., 253, U.’S,, 421, 1920Ÿ, a rendu désormais la rédaction de la plainte d’une extrême importance. Il décide, en effet, qu’une plainte ne pourra aboutir à une ordonnance de cessation de manœuvres commerciales déloyales que si elle repose sur des éléments de preuve suffisants pour en démontrer la réalité. La Commission ne saurait, en tout cas, condamner que les pratiques visées par la plainte; sinon son ordonnance serait frappée par la cour. Il faut noter que le Juge Brandeis et le Juge Clark ne furent pas de cet avis.
ou encore elle peut être faite en envoyant une copie de la plainte à cette personne, société, corporation ou association, par lettre recommandée adressée à leur principal bureau ou centre d’affaires. Ce dernier mode de signification constitue une innovation intéressante. dans la procédure américaine traditionnelle, Ses résultats pratiques ont été si satisfaisants qu’il est aujourd’hui de beaucoup le plus usité (9).
L'art. 5, $3, du Federal Trade Commission Act dit que la plainte doit contenir avis d’une audience qui sera tenue à une date et en un lieu qui y seront indiqués, 30 jours au moins après la signification de la dite plainte. En pratique, la Commission fixe la date de laudience à 40 jours après Ja signification, mais une clause avertit toujours le défendeur que ce délai est tout théorique et qu’un avis ultérieur lui signifiera la date exacte de l’audience. Le nombre des affaires en train est, en effet, si grand que la Commission ne peut prévoir avec précision, au moment de la signification, à quelle date elle pourra tenir audience (10).
(9) Voir Federal Trade Commission Act, article 5, in fine.
(0) M. HENDERSON (0p. cit., p. 56) s’étonne de ce que la Commission fixe les dates d’audience beaucoup plus tard qu’après l’écoulement du délai de 30 jours fixé par la loi. Il semble croire qu'il s’agit là d’un délai maximum au cours duquel l’audience doit avoir lieu. Mais, malgré le peu de clarté du texte anglais de l’article 5, $ 3, du Federal Trade Commission Act, il est manifeste que ce délai de 30 jours est un délai minimum, avant lequel les audiences ne doivent pas être tenues. Ce qui le démontre bien, c'est que l’article 3 des rules of practice indique que ce délai de 30 jours est accordé au défendeur pour lui permettre d’envoyer une réponse à la plainte à lui adressée, Ce qui tend également à le prouver, c’est que jamais la Commission n’a été attaquée pour cette pratique qui, selon M. Henderson, devrait pourtant être considérée comme illégale.
Ce délai de 30 jours est imparti au défendeur pour qu’il dépose une réponse à la plainte, contenant un exposé bref et simple des faits qui constituent le fondement de la défense. Elle admettra, déniera ou expliquera point par point chacun des faits allégués dans la demande, à moins que le défendeur les ignore, auquel cas il doit le spécifier; un tel dire vaut dénégation (11). Cette procédure d'introduction des poursuites devant la Commission est conçue comme devant être essentiellement expéditive et doit échapper, dès lors, à l’action des divers instruments de technique procédurale qui, devant les tribunaux de droit commun, peuvent être utilisés pour retarder l'instruction et l’examiner au fond et au point de vue des faits d’un procès comme le demurrer, la requête à fin d'obtention de bills of parliculars et tant d’autres.
Nous arrivons alors à l’audience. C’est généralement un examinateur qui la tient; mais parfois aussi un Commissaire. Le procès est conduit comme s’il s'agissait d’un procès devant un Master in Chancery. Les audiences sont publiques. Tous les débats sont sténographiés afin d’être versés intégralement au dossier de l'affaire. Un avocat de la Commission expose les moyens de preuve invoqués par elle.
. Quant à la production des témoignages, M. Henderson avoue qu'il est bien difficile d'en dégager les principes et, de fait, les règles de procédure édictées par la Commission sont peu explicites sur ce point.
(11) Voir l’article 3 des Règles de procédure (Rules of practice) et les notes qui s’y rapportent.
En pratique, toutes les preuves sont reçues et les objections qui leur sont opposées ne sont étudiées qu’au moment où l’on en arrive aux débats quant au fond M. Henderson signale, et c’est une exception au droit commun, que les témoignages par oui dire, qui ne sont jamais admis devant les cours, peuvent l'être devant la Commission. Il ne faut point s’en étonner, car, en matière économique, les pratiques des commerçants et industriels ne sont souvent connues que par cette voie indirecte (12).
D'une manière générale, la Commission a le pouvoir de citer tous les témoins dont la déposition lui paraît devoir être intéressante et de recueillir les preuves documentaires relatives à l’affaire. C’est la Commission elle-même qui cite les témoins invoqués pour le compte du défendeur; elle le fait d’ailleurs, en pratique, avec le plus grand libéralisme:
L’audience une fois close, lexaminateur chargé de la conduite du procès doit élaborer, dans un délai de 10 jours après la réception du rapport sténodactylographié des débats, les conclusions qu’il propose et l'ordonnance qu'il désire voir prendre. Des ex®mplaires en sont envoyés aux parties et à leurs avocats qui ont un délai de 10 jours pour y présenter des « objections » (13). Ces objections doivent être très spécifiques et peuvent indiquer des modifications aux conclusions à prendre ou même des conclusions fon-
cièrement différentes.
(12) Voir HENDERSON, op. cit., pp. 63 et 64.
(3) Mot technique qui désigne des contre-conclusions opposées aux conclusions du rapport. :
