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‘ Après le dépôt de ces conclusions, les Commissaires se réunissent pour écouter les argumentations orales des avocats. Après quoi, la Commission délibère à huis clos et prend les conclusions et ordonnances définitives. |

Les ordonnances de la Commission ordonnent généralement au défendeur de cesser dans le présent ét dans l’avenir l’usage des moyens déloyaux de concurrence commerciale pour lesquels il a été poursuivi. Si l'ordonnance est rendue à la suite d’une violation des articles 7 et 8 du Clayton Act, elle doit ordonner au défendeur de céder les actions dont elle a acquis illégitimement la propriété ou de se débarrasser des membres du Conseil d'administration visés par la loi.

Ces ordonnances n’ont pas force de loi comme celles de l’Interstate Commerce Commission. Si le défendeur ne veut pas y obéir, la Commission n’aura aucun pouvoir propre pour réduire sa résistance. Elle ne pourra que s'adresser à une cour de circuit d’appel des Etats-Unis. Le défendeur peut, lui aussi, en appeler de cette ordonnance de la Commission s’il se juge injustement condamné. C'est qu'en effet les ordonnances de la Commission n’ont aucunement le caractère de jugements. La Commission, malgré certaines similitudes, n’est pas une cour de justice; elle ne saurait par exemple condamner le défendeur à des dommages-intérêts où à une réparation envers ceux qui auraient été atteints par les méthodes commerciales déloyales dont elle ordonne la cessation. La cour de circuit d’appel pourra donc modifier, confirmer ou infirmer l’ordonnance rendue par la

Commission. Sur certiorari, l'affaire peut aller ensuite en second appel devant la cour suprême. Mais les conclusions de la Commission quant aux faits sont concluantes devant les cours, si elles sont appuyées sur des témoignages. Cette disposition a été insérée dans l’article 5 du Federal Trade Commission Act dans le but d’accélérer la procédure d’appel. Toutefois, les cours peuvent réclamer de nouveaux témoignages, cela notamment à la demande d’une des parties; mais alors, elles doivent renvoyer l’affaire à la Commission qui se chargera elle-même de recueillir les nouveaux témoignages.

L’ordonnance prescrit généralement au défendeur de fournir à la Commission un rapport indiquant en détail les mesures qu’il a prises pour mettre fin aux pratiques condamnées. Le pouvoir de la Commission en cette matière est basé sur l’article 5 du Federal Trade Commission Act.

Les ordonnances de la Commission, il faut le noter, ne doivent pas viser d’autres faits que ceux allégués dans la plainte. Cette limitation a d'importantes conséquences. M. Henderson en cite quelques-unes (14). Il suppose notamment qu’un commerçant est poursuivi pour avoir vendu sous la dénomination de soie des tissus comprenant 40 % de soie et 60 % de coton. Si l'ordonnance de la Commission se borne à lui défendre de vendre une telle marchandise sous le nom de soie, le défendeur pourra, afin d'échapper à toute poursuite, mettre en vente un tissu analogue, mais dans lequel les proportions de soie et de coton se-

(4) Voir HENDERSON, 0p. cit; pp. 71 à 76.

ront légèrement modifiées. Et, en fait, certaines ordonnances de la Commission, limitées strictement aux faits visés dans la plainte, ont laissé à des commerçants les moyens de poursuivre l’emploi de pratiques théoriquement condamnées (15). C’est pourquoi, en pratique, la Commission n'hésite pas à donner à ses ordonnances une portée plus générale. Ainsi, le Winsted Hosiery Case se réfère au cas d’un commerçant qui vendait sous la dénomination de pure laine des bas et des sous-vêtements qui comprenaient une certaine proportion de coton. La Federal Trade Commission rendit une ordonnance qui enjoignait au défendeur de ne plus vendre de produits sous des étiquettes trompeuses. La cour supréme saisie en dernier ressort la valida (16).

Cette pratique est nécessitée par la nature même du rôle assigné à la Federal Trade Commission. Elle ne saurait se borner à prononcer des condamnations limitées à des espèces particulières; elle doit, afin d'organiser la police commerciale, poser des -principes généraux qui permettront à tout commerçant de prévoir avec quelque sûreté si les méthodes dont il projette l'emploi sont ou non légales. C’est donc légitimement que la Commission confère à ses ordonnances une généralité qui les rapproche de disposi-

tions réglementaires.

(15) M. Henderson cite à ce sujet les exemples suivants : FE. T. C.v. Salomon M. Hexter et al. 2 F.T.C. D, 41 (1919); FE. T. C. v. Palais Royal, 4 F. T. C. D. 305 (1922) ;

F. T. C. v. Spongeable Linen Collar Co., 2 F. T. C. D, 212 (1920). (16) FE. T. C. v. Winsted Hosiery Co., 258, U. S., 483.

WASSERMAN

C’est à la même préoccupation que se rattache l'institution par la Commission en 1916 d’un système de Conférence Rulings (17). Les solutions qui se dégagent des travaux de ces conférences ne sont pas des décisions prises à la suite de procédures formelles, mais seulement l’expression de l'opinion de la Commission sur les moyens de concurrence et les pratiques commerciales qu’elle est chargée de contrôler. Ces opinions sont publiées et servent à l’information des hommes d’affaires.

La publicité est une des armes préférées de la Commission. C’est pourquoi ses décisions sur toutes les affaires soumises à sa juridiction sont publiées par ses soins afin d’être répandues dans le public. Nous les trouvons rapportées très sommairement dans les Annual Reports et plus en détail dans un recueil spécial : Federal Trade Commission Decisions (18)). Dans les affaires les plus importantes, la Commission édite des rapports séparés donnant tous les détails possibles sur l'affaire. Ces rapports constituent des études scientifiques très poussées qui sont de véritables mines d'informations pour les économistes, les juristes, les hommes d’affaires et les politiciens.

Telles sont, brièvement résumées, les règles de procédure qui gouvernent l’action de la Federal Trade Commission. Quels en sont les résultats pratiques ? Dans quelle mesure peut-on dire qu’elles sont adap-

(7) Voir Annual Report, 1916, pp. 52 et s.

(13) 5 volumes de Federal Trade Commission Decisions sont déjà parus. La Commission a, en outre, publié un /ndex Digest des décisions parues dans les trois premiers volumes,

tées au but assigné à la Commission et aux pouvoirs de police commerciale dont elles assurent la mise en œuvre, c’est ce qu’il nous faut maintenant étudier.

Un examen superficiel de ces règles fait ressortir un caractère qui leur est très particulier et qui a: suscité de nombreuses critiques; car il surprend vivement ceux qui sont imbus des principes traditionnels de la procédure judiciaire. Parmi ces principes, le plus permanent est peut-être celui suivant lequel on ne saurait, dans un procès, être à la fois juge et partie. Or, la Commission peut se saisir elle-même de telle affaire qui lui plaira. C’est donc elle qui, dans ce cas, dépose la plainte, instruit l’affaire et la juge. Comment un tel système est-il juridiquement concevable ? Comment peut-on admettre que le demandeur au procès:soit en même temps le juge de la cause ? Si l’on scrute avec quelque attention le rôle joué par la Federal Trade Commission, l'on se rend vite compte qu’on ne doit pas songer à lui appliquer les principes traditionnels de la procédure, parce qu’on n’a pas affaire à une véritable juridiction, mais à une commission jouant le double rôle d’organe de surveillance de la police commerciale et de juridiction administrative. Et, ce qui éclaire ce point de vue, c’est que toute personne peut adresser une plainte à la Commission; point n’est besoin à cet effet de prouver l’existence d’un intérêt quelconque (19), ce qui est pourtant le droit commun; la personnalité

(19) Nous relevons, dans les Conference Rulings de la Commission, une note relative aux plaintes qui lui sont adreSsées par des personnes qui n’ont pas un intérêt direct à voir cesser les manœuvres commerciales alléguées.

« Après examen, la Commission arrête que le fait, pour un plaignant, de n'être pas directement intéressé à la cause et de

du plaignant n’importe pas; son nom même ne doit jamais être prononcé au cours des débats, afin qu’il soit à l’abri des représailles possibles; jamais il ne supportera les dépens s’il est débouté de sa demande : mesure socialement excellente, car elle assure à chacun, depuis le plus humble consommateur, jusqu’au plus redoutable concurrent, la possibilité de se plaindre des procédés déloyaux utilisés par des producteurs ou des intermédiaires peu scrupuleux.

Une autre critique adressée par M. Henderson à la procédure de la Federal Trade Commission vise sa lenteur (20). Il présente à l’appui de sa thèse une statistique qui démontre que :

Le délai entre le dépôt de la plainte et l’émission d’une ordonnance à l’issue d’une procédure formelle a été en moyenne de 13 mois et 1 jour pour 89 cas: le délai pour les ordonnances émises sans procédure formelle à raison du consentement des parties a été en moyenne de 5 mois et 14 jours pour 7 cas; 31 plaintes ont été rejetées après audience dans un délai moyen de 17 mois et 13 jours; 88 plaintes ont été rejetées sans procédure dans un délai moyen de 23 mois et 22 jours.

M. Henderson signale, non sans raison, que ces lenteurs tiennent, pour une bonne part, à ce fait que

n'être pas revêtu de l’autorité qui résulterait d’une lésion causée par la partie attaquée, n’empêche pas la Commission de recevoir l’action, si les faits allégués sont de sa compétence. C’est un but évident de la loi que la Commission reçoive les actions sans se préoccuper de leur origine, si elle a quelque raison de croire qu’il s’agit d’une violation de la loi qu’elle est chargée d’appliquer et que le procès qui doit s'engager en vue de la faire respecter est conforme à l'intérêt public. » (Annual Report, 1916, p. 54. n° 11.)

(20) Voir sur ces critiques, HENDERSON, op. cit., pp. 86 à 91.

les règles de procédure de la Commission sont encore trop imbues de formalisme. La Commission reconnaît d’ailleurs elle-même qu’il est nécessaire, pour assainir le commerce, d’expédier les affaires le plus vite possible, tout en évitant par ailleurs de prendre à la légère des décisions sur des questions d’une aussi grande importance. Malheureusement, la multiplication des affaires et le manque de fonds, obligeant la Commission à se contenter de 40 à 50 examinateurs, paralysent, dans une large mesure, la bonne volonté de la Commission. Celle-ci a toutefois augmenté le nombre des examinateurs dans la mesure où le permettait son budget. Elle leur a ordonné de travailler avec la plus grande vitesse compatible avec une étude suffisante des affaires. Elle a enfin recommandé de faire les enquêtes préliminaires de la façon la plus complète afin de ne pas être obligé d'y revenir par la suite et d’éviter ainsi un double travail (21). D’ailleurs, et quoi qu’il en soit, la procédure de la Commission est beaucoup plus rapide que celle des cours ordinaires. Nous avons vu que malgré toute la célérité apportée à leur solution, le Standard Oil case et le Tobacco case n’ont abouti à un règlement définitif qu'après plus de 5 années. De même, dans les autres procès intentés par application du Sherman Act le chiffre de 10 ans n’est pas exceptionnel.

Mais la critique la plus intéressante de M. Henderson — une critique qui atteint vraiment son but — vise la publicité apportée à ses décisions par la Federal Trade Commission. Il lui reproche notam-

(21) Annual Report, 1923, p. 50 et 51.

ment de refuser de parti-pris d’insérer dans ses publications la plupart des réponses des défendeurs. Il trouve également que les conclusions de la Commission ne sont pas toujours conformes aux faits résultant des témoignages ou des aveux des défendeurs. Ces conclusions sont d’ailleurs rédigées en termes trop imprécis et d’une portée trop générale. La Commission a même une tendance fâcheuse à masquer la réalité par des formules grandiloquentes et à user d’une sévérité souvent peu compatible avec les faits en cause (22).

Pour exagérées qu’elles soient, ces critiques comportent une part de vérité. Mais, sans prétendre jusüfier tous les errements de la Commission, nous pouvons du moins tenter de donner une explication de son parti pris manifeste à l’encontre des commerçants. L’habitude de scruter sans arrêt des affaires qui, on ne saurait le nier, ne présentent ‘pas toujours un spectacle d’une irréprochable moralité, le souci constant de ne point se laisser leurrer par d’honnétes apparences et de découvrir les pratiques déloyales que les commerçants dissimulent avec tant d’adresse ont fini par donner à la Commission le pli professionnel de ceux qui, soit dans la police, soit dans les tribunaux criminels, passent leur vie à la poursuite des infractions à la loi pénale. La Commission, en un mot, a acquis rapidement la mentalité policière et tracassière. [1 lui semble vivre dans une atmosphère d'illégalité qui l’incite à voir dans tout prévenu un

(22) Voir l’analyse très détaillée de M. Henderson dans son chapitre IT, pp. 105 à 1638. Il reconnaît lui-même que la majeure partie des décisions de la Commission échappe aux critiques développées par lui.

coupable, dans tout commerçant un fraudeur. De là résulte une sévérité peut-être excessive dans ses décisions et une tendance à attirer plus volontiers dans ses publications l'attention sur les pratiques commerciales déloyales que sur celles qui, à la discussion, sont apparues normales. Cette attitude-tient également au fait que la Commission a dû jouer un rôle de réaction contre l’indulgence exagérée manifestée par les cours dans l'interprétation du Sherman Act. En tout cas, la Federal Trade Commission n’a qu’une courte expérience et l’on ne saurait dès maintenant critiquer sans indulgence une attitude qui ne saurait être définitive.

Quoi qu’il en soit, les règles de procédure de la Commission n’ont pas, pratiquement, donné de mauvais résultats. Des chiffres sont plus éloquents à cet égard que tout commentaire (23). Ce qui frappe sur-

(23) Tableau indiquant les résultats des réclamations adressées à la Commission RÉCLAMATIONS : PLAINTES : adressées à la Commission : signifiées au défendeur : Dispositions prises DURE Dispositions prises : par Ja Commission : par la Commission n DRE PE à CA A PILE ner a ES OC A) CU LEDUC DE OT PA EU Ÿ ‘ A — Année fiscale É D 1%: Ave £ PA TAGS o ® np ve; DRE ‘5 CR Cre E v 2 SE RE UM g 2 £ isé S ETS TE ONE (TE) a g 2 ab io jai à 89% | £a RMC M UE CC CES PR : 6 $ GE Du 16 mars 1915 : É 3 Ë à au S0Huin 4915... 112 208 : RES À LYON SONT E ENST HR AOL Le ADS NE ONE AA MOSS A0 SEAT ns er:

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(Annual Report, 1923, p. 26.) En résumé :

Et 1

tout, c’est la faible proportion d’affaires qui ont donné lieu à des appels : 7 % seulement depuis 1915. C’est aussi le fait que le défendeur cesse fréquemment l’usage des pratiques incriminées, sans qu’il soit besoin d'entamer une procédure litigieuse, à la simple réception de la plainte. C’est enfin le nombre de plus en plus grand des plaintes qui montre l'in portance attribuée par le public à cette institution. C’est à ces résultats pratiques que se mesure la valeur des règles de procédure édictées par la Commission, et s’il est possible de concevoir quelques réformes qui leur imprimeraient notamment plus de souplesse et plus de rapidité, on peut dire d’une façon générale que ces règles sont de nature à permettre à la Commission d’exercer efficacement sur l’ensemble du commerce américain l’action organisatrice et moralisatrice prévue par les lois de 1914.

1° Ordonnances de cessation et de désistement...,.... 548 Affaires frappés appel rene enr eene 40 ‘Pourcentage des ordonnances frappées d’appel.... 7,3 %

2° Réclamations adressées à la Commission ........ 3.214 Réclamations rojetées ta rare ne Us 1.817 Pourcentage: des réclamations rejetées ........... 56 %

S°MPlainmtesssisnitiées tata fenl Outer Error 1.043 Plaïintéstrelétees ir em ain Ne enr Rte 263 Pourcentage des plaintes rejetées .............. 25,2 %

Les chiffres de 1924 donnent les pourcentages suivants :

1° 22 % des réclamations adressées à la Commission ont été : enregistrées et 78 ‘% rejetées. s

2° Les réclamations enregistrées ont donné lieu à l’émission d’une plainte formelle par la Commission dans 37 % des cas. Elles ont été rejetées dans 63 % des cas. '

3° Les plaintes formelles émises ont donné lieu à des ordonnances d’abstention dans 72 % des cas.

En définitive, 0,0586 % des réclamations adressées à la Commission ont abouti à des ordonnances d'abstention. (Annual Report, 1924, p. 64.)