CHAPITRE V

La Federal Trade Commission et le commerce d'exportation

Après la guerre hispano-américaine de 1898, l’industrie et le commerce américains virent se manifester un essor remarquable. Leur développement fut si important que le marché intérieur finit par ne plus leur offrir assez de débouchés. Les entrepreneurs américains songèrent alors à développer le commerce d'exportation. Ils se heurtèrent, dans cette vole, à une insuffisance dans la préparation technique et à la puissance des groupements de sociétés étrangères concurrents du commerce américain. À l'étranger, en effet, d’importantes sociétés industrielles et commerciales avaient réussi à se coaliser pour s'emparer des marchés, au détriment des entreprises américaines qui n’avaient pas su trouver dans l’union un remède à leur faiblesse.

Une politique d’union s’imposait donc aux expor-

tateurs américains pour leur permettre de lutter con-

tre leurs concurrents étrangers en vue de la conquête des débouchés. Mais, comme nous l'avons vu, le Sherman Act prohibait les associations qui tendaient à la restriction du commerce ou à la constitution de monopoles. Or, la précision insuffisante des termes de cette loi faisait que les socictés américaines ne savaient même pas si les associations constituées en vue de l'exportation étaient licites. Cependant, devant l’ampleur de la concurrence étrangère, anghaise et allemande notamment, l’association s’imposait. En Allemagne, en particulier, les groupements commer-

ciaux formés en vue de lexportation avaient été légitimés (1), et quant à l'Angleterre, si elle ne les encourageait pas d’une manière officielle, du moins les tolérait-elle.

Les entrepreneurs et hommes d’affaires américains avaient violemment protesté contre le Sherman Act qui, croyaïent-ils, les empêchait de s’associer pour faire le commerce d'exportation, Quand, en 1914, le Congrès eut voté le Federal Trade Commis- *sion Act et le Clayton Act, les intérêts économiques du pays se dressèrent contre cette réglementation nouvelle qui semblait de nature à gêner bien plus encore le commerce d'exportation des Etats-Unis. Les économistes affirmaient que les concurrents des exportateurs américains étaient loin d’user envers eux, d'armes courtoises et que les entreprises éngagées dans le commerce d’exportation devaient se coaliser pour la conquête des marchés étrangers. Ils pro-

(A) Voir Wicziam Z. Ripey, Trusts, Pools and Corporations, pp. 774 à 869, \

clamaient donc la nécessité de reconnaître la légalité de pareils groupements.

La grande guerre de 1914 vint modifier cette sitaation en ouvrant des débouchés très importants aux produits américains à l’étranger ; le commerce d’exportation prit alors un essor remarquable. Pour mieux profiter d’un état de choses aussi favorable, les exportateurs américains réclamèrent hautement le droit de s’associer. Ils demandèrent que des modifications fussent apportées aux anti-trusts laws pour donner une situation parfaitement légale aux assOciations existantes, et permettre aux commerçants et industriels d’y engager des capitaux avec l’assurance qu’elles ne se verraient pas l’objet de poursuites judiciaires. Il fallait aussi, selon eux, encourager la formation d’associations nouvelles permettant au petit exportateur de faire face aux puissantes sociétés américaines et étrangères.

Sous l'influence de ce mouvement d’opinion, la Féderal Trade Commission commença, en 1915, une enquête sur le commerce d'exportation. L'article 6, $ h, du Federal Trade Commission Act l’autorisait à la faire. En 1916, l’enquête une fois terminée, la Commission présenta un rapport qui constitue peutêtre l’étude la plus importante qui ait été faite sur ce sujet. Elle avait tenu des audiences publiques pour entendre les témoignages des hommes d’affaires, des hommes d'état, des économistes, des juristes et des experts. Elle avaient envoyé des questionnaires à des milliers de corporations, firmes, associations et par-

ticuliers intéressés dans une mesure quelconque au

commerce d'exportation. Elle avait aussi fait parvenir des questionnaires spéciaux aux publicistes, économistes, banquiers, ingénieurs et entrepreneurs de toutes les industries américaines. La Commission avait également envoyé ses agents dans tous les centres industriels et commerciaux pour faire des enquêtes sur place et vérifier et préciser les réponses faites aux questionnaires. Elle avait également relevé avec beaucoup de soin, dans les revues, les journaux, les publications et ouvrages scientifiques, tous les documents relatifs à la question. Elle alla même jusqu’à dépouiller les revues industrielles et commerciales de tous les pays présentant un développement | économique important, ainsi que tous les documents officiels, les débats parlementaires, les rapports des associations, les monographies et les ouvrages des économistes en Amérique comme à l’étranger. Les consuls américains à l’étranger et les attachés commerciaux d’ambassade avaient fourni des rapports spéciaux. Bien mieux, la Commissiou envoya des agents à l'étranger pour faire des enquêtes sur place.

Le 10 mai 1916, la Commission soumit son rapport au Congrès. On le publia vers la fin de l’année, en deux volumes (2). Le premier présente les faits concernant les conditions de la concurrence dans le commerce d'exportation et contient une étude com-

(2) Cooperation in American export trade. 2 volumes, Government Printing Office, Washington, D. C., 1916. Un résumé de ce rapport se trouve dans l’Annual report of the Federal Trade Commission, 1916, pp. 19-20, 34-36. Voir W. P. GOEMANN, Federal, Traae Commissions report on cooperation in American: export trade, American Economic Review, Décembre 1917.

plète des associations et groupements de sociétés étrangères faisant le commerce d’exportation et de leurs techniques commerciales. Le deuxième volume contient les documents présentés à l’appui du rapport, de ses appendices et de ses statistiques. La Commission admit que la crainte inspirée par les anti-trusts laws. et le doute qui subsista toujours quant à leur interprétation, empêchaient les exportateurs américains de développer les groupements organisés en vue du commerce d’exportation; groupements indispensables pour lutter à armes égales avec les firmes étrangères. La Commission conclut en réclamant l'intervention du Congrès pour donner un statut lé- ‘ gal et non équivoque aux associations formées dans le but d'exporter (3).

Elle reconnut toutefois que pareilles associations n'étaient pas sans présenter quelques dangers. Il était à craindre, notamment, qu’elles ne restreignissent le commerce à l'intérieur des Etats-Unis ou qu'elles ne constituassent une source de concurrence trop redoutable à l'encontre des exportateurs américains qui auraient tenu à conserver une périlleuse indépendance. Si donc, d'importantes considérations économiques et politiques militaient en faveur de la constitution de pareils groupements, la Commission devait néanmoins être investie d’un pouvoir de contrôle étroit sur leur activité, afin d'empêcher l’usage de moyens déloyaux de concurrence commerciale et de parer à tous les abus possibles. La Commission

(3) Voir Annual report of the Federal Trade Commission, 1916, pp. 34-36.

émettait d’ailleurs l'avis que le Congrès, en votant le Sherman Act, le Federal Trade Commission Act et le Clayton Act, n'avait certainement jamais eu l’intention d'empêcher le commerce d’exportation légitime des firmes américaines. Elle présenta ses conclusions avec beaucoup de force et pressa vivement le Congrès d’élaborer une législation destinée à léga-' liser la situation des associations existantes et à en-

courager la formation d’associations nouvelles (4).

En 1916, la chambre des représentants vota une proposition de M. Webb dans ce sens (5). Le 10 avril 1918, cette proposition est devenue la loi que nous désignons dans la pratique sous le nom de Webb Act (6).

Le premier article du Webb Act contient les définitions : 1° du commerce d’exportation, 2° du commerce à l’intérieur des Etats-Unis, 3° des associations. L'expression « commerce d'exportation » (export trade) signifie le trafic ou commerce des biens, articles ou marchandises exportés ou qui sont sur le point de lêtre des Etats-Unis, ou d’un de ses territoires, à destination de l'étranger. On ne peut pas la considérer comme susceptible de s'étendre aussi à la production, à la manufacture ou à la vente en vue de la consommation ou de la revente à l’intérieur des Etats-Unis, ou d’un de ses territoires.

(4) Voir Annual report of ‘the Federal Trade Commission, 1916 p. 35. :

: (6) Une traduction française de cette loi se trouve dans lappendice IV. 5

PR es

Le mot « association » signifie toute corporation ou groupement de sociétés établi par contrat ou autrement.

L'article 2 prescrit que l’on ne pourra interpréter aucune des dispositions contenues dans le Sherman Act comme déclarant illégale une association constituée dans le seul but de faire le commerce d’exportation et de le pratiquer d’une manière exclusive. Il prescrit aussi que les accords stipulés ou les opérations exécutées par l’une de ces associations faisant exclusivement le commerce d’exportation ne: pourront pas en principe être regardés comme contraires aux dispositions du Sherman Act. Toutefois, l'association, les opérations, ou les accords en question ne doivent pas porter préjudice au commerce à l’intérieur des Etats-Unis ou au commerce d’exportation d’un concurrent national. Les associations ne doivent pas conclure des accords, des conventions où des ententes, accomplir des opérations qui fassent hausser ou baisser à l’intérieur des Etats-Unis. les prix des mêmes marchandises que celles exportées par l’association. Les associations ne doivent pas réduire ou restreindre d’une façon sensible la concurrence où le commerce à l’intérieur des Etats-Unis.

D’après l’article 3, il ne faut pas appliquer les prohibitions de l’article 7 du Clayton Act à « l'achat ou la propriété » par une corporation de la totalité ou d’une partie du capital-actions ou d’autres capitaux d’une corporation créée uniquement pour faire le commerce d'exportation, et qui s’y adonne effectivement d’une manière exclusive. Toutefois, cet achat

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ou cette « propriété » ne doivent pas restreindre ou réduire la concurrence à l’intérieur des Etats-Unis.

L'article 4 étend au contraire la prohibition des « méthodes déloyales de concurrence », et les dispositions prévues pour l’application de cette prohibition par le Federal Trade Commission Act, aux méthodes déloyales de concurrence employées dans'le commerce d'exportation contre des concurrents engagés dans ce commerce, même au cas où les opérations constituant des méthodes déloyales seraient exécutées en dehors de la juridiction territoiriale des Etats-Unis.

L'article 5 impose aux associations d’exportateurs l'obligation d'envoyer un rapport à la Federal Trade Commission dans un délai de 60 jours à dater de l'approbation du Webb Act ; les associations constituées après cette approbation sont soumises à la même obligation dans un délai de 30 jours à dater de leur création. Ce rapport doit indiquer (7) :

1° Le siège social de l'association et des centres d’affaires.

2° Les noms et adresses de tous ses employés, actionnaires et membres.

3° S'il s’agit d’une corporation, elle doit envoyer une copie de son certificat d’incorporation et de ses statuts.

4 S'il s’agit d’une association sans personnalité civile, le rapport doit contenir une copie de son con-

trat d’association.

(7) Voïr Annual report of the Federal Trade Commission, 1919, p. 126 et suivantes, pour la forme de ce rapport. ;

Doi

Un rapport annuel doit être également envoyé par chaque association à la Commission le premier janvier de chaque année (8). Ce rapport doit indiquer le ‘siège de ses bureaux et de ses principaux centres d’affaires, les noms et adresses de tous ses employés, actionnaires et membres, ainsi que toutes les modifications ou Changements apportés à son certificat d'incorporation ou à son contrat d'association. -

Les associations doivent fournir à la Commission tous les renseignements que celle-ci peut leur demander au sujet de leurs affaires, de leurs pratiques, de leur administration et de leurs rapports avec d’autres associations, sociétés, etc. Toute association qui néglige de fournir les rapports indiqués dans l’article 5 du Webb Act ne pourra bénéficier des dispositions contenues dans les articles 2 et 3 de la même loi. Elle pourra encourir, en outre, des amendes et autres peines.

L'article 5 place les associations d’exportateurs sous le contrôle de la Federal Trade Commission. Quand elle a des raisons de croire : 1° qu’une association a commis des actes restreignant le commerce d'exportation d’un concurrent national, soit aux Etats-Unis. soit à l’étranger, ou 2° qu'une association a conclu des accords, conventions, ententes ou bien exécuté des opérations qui font hausser ou baisser les prix des marchandises dans les conditions prévues par l’article 2 du Webb Act, ou 3° qu'une association a réduit la concurrence à l’intérieur des

(8) Le modèle de ce rapport est donné dans l'Annual report of the Federal Trade Commission, 1919 p. 126 et s.

Etats-Unis ou apporté des restrictions au commerce intérieur, la Commission devra sommer l’association, ses employés et ses agents, de comparaître devant elle, et, ensuite, faire une enquête sur la violation présumée de la loi. Si cette enquête montre que la loi a bien été violée en fait, la Commission devra recommander à l’association d’agir, à l’avenir, conformément à la loi. Si l’association ne s’exécute pas, la Commission transmet ‘ses conclusions au Procureur Général des Etats-Unis, qui intentera l’action qui lui paraîtra indiquée. Dans son œuvre d’application des dispositions du Webb Act, la Federal Trade Commission bénéficie de tous les pouvoirs qui lui sont conférés par le Federal Trade Commission Act. L'application du Webb Act a amené la Federal Trade Commission à organiser une division spéciale, PExport Trade Division (division du commercé d'exportation) scindée en deux sections : 1° la section administrative, chargée de la surveillance des associations, et 2° la section des enquêtes, chargée de poursuivre des enquêtes d’une portée générale relativement au commerce d'exportation et conformément aux pouvoirs conférés par l’article 6,$S h du Federal Trade Commission Act. La division a commerce d'exportation, composée d’économistes et d'avocats spécialistes, est ‘soumise au contrôle direct des commissaires. Une de ses fonctions les plus importantes est de réunir tous les renseignements portant sur l'interprétation du Webb Act et sur les questions économiques, techniques et légales relatives au commerce d'exportation. Ce service de ren-

Lo)

seignements est très utile aux exportateurs américains ; ses travaux ont contribué dans une large mesure au développement du commerce d’exportation et à l’amélioration des relations existant entre les exportateurs et leurs clients étrangers (9).

La division du commerce d’exportation de la Federal Trade Commission a fait des enquêtes et des études sur les procédés techniques d’exportation. Elle a étudié, entre autres questions, les conditions des marchés étrangers, des moyens de transport, des empaquetages. Elle a dressé des listes de clients possibles ; elle a révélé les avantages d’une publicié collective pour les exportateurs adonnés au même genre de commerce, ainsi que les avantages d’un bureau central de vente pour les produits de même espèce (10). Par une importante publication sur le commerce et les régimes douaniers des Républiques sud-américaines, elle a contribué à faciliter le commerce avec l’Amérique latine (11).

Dans l'intérêt du commerce américain avec l’étranger, la division du commerce d'exportation a joué le rôle d’arbitre entre les exportateurs américains et leurs clients. Quand un de ceux-ci se plaint, soit à la Federal Trade Commission, soit aux consuls américains ou au Département du Commerce du gouvernement américain, la Federal Trade Commission,

(9) Voir Annual report of the Federal Trade Commission, 1920, p. 63.

(10) Annual report of the Federal Commission, 1921, pp. 61-62.

(11) Trade and tariffs in South America. Washington, Government Printing Office, 1916.

saisie de la question, fait des enquêtes, juge l'affaire à l’amiable et envoie ses conclusions aux parties intéressées. Elle essaye particulièrement de démontrer aux exportateurs américains l'intérêt qu’il y a pour eux à donner pleine satisfaction à leurs clients. Pendant l’année 1923, on a compté 114 de ces affaires. Elles se rapportaient pour la plupart à des questions relatives aux délais de transport, à la qualité et à la quantité des marchandises envoyées, ainsi qu'aux, dégâts résultant de mauvais empaquetages (12).

La division du commerce d’exportation a travaillé

(12) Voici quelques exemples d’arbitrage de la Commission dans les conflits entre client et exportateur:

a) Un client du Cap avait acheté cinq tonneaux d'huile de lin à un exportateur américain. À l’arrivée des tonneaux, le client s’aperçut que l’huile renfermait des impuretés. La Federal Trade Commission saisie de l’affare, reconnut la pureté de l’huile, mais s’aperçut que les tonneaux utilisés pour son transport n’étaient pas propres. Sur les recommandations de la Commission, l’exportateur offrit à son client un rabais de 15 %. Ge rabais accepté, l'affaire se régla à l'amiable. (Annual report of the Federal Trade Commission, 1923, p. 85.)-

b) Un client mexicain, ayant commandé des ustensiles de cuisine à un exportateur américain, les avait reçus endommagés. Il adressa une plainte à la Chambre de Commerce américaine du Mexique. Cette plainte, parvenue à la Federal Trade Commission, fut l’objet d’une enquête. La Commission constata que l’exportateur n'avait pas assez bien emballé les ustensiles. Sur les recommandations de la Commission l’exportateur remboursa le client pour le dommage subi. (Annual report of the Federal Trade Commission, 1923,-p. 85).

c) En Australie, un commerçant avait acheté une certaine quantité de verre de -vitre de troisième qualité. Quand il reçut la marchandise il trouva que le verre n’était que de quatrième qualité et qu’il avait été endommagé dans le transport. Après enquête, la Fecieral Trade Commission constata la vérité des dires du commerçant australien, et décida l’exportateur américain à verser comme indemnité à son client une somme de mille dollars. (Annual report of the Federal Trade Commission, 1923, p. 86).