CHAPITRE VII

L'influence législative de la Federal Trade Commission

Si les investigations de la Federal Trade Commission ont procuré des matériaux de premier ordre aux économistes américains et des documents précieux à un public avide de renseignements sur le fonctionnement des rouages intimes de la vie économique de leur pays, elles ont aussi fourni au législateur américain — et c’est leur plus grand intérêt — Jes bases d’une importante législation.

La guerre ‘de 1914-1918 et son cortège de perturbations économiques, ont mis en évidence la nécessité d’une intervention législative dans les problèmes de production et de répartition: C’est à la Federal Trade Commission et à sa brillante équipe de chercheurs, que le gouvernement fédéral a fait appel pour dégager les données nécessaires à la solution des questions économiques sur lesquelles son .atten-

tion avait été attirée par les contingences nouvelles. Nous avons signalé les recherches effectuées par la Commission, relativement au commerce d’exportation et au commerce avec l'ennemi. Les documents recueillis permirent au Congrès d'élaborer une loi : l'Export Trading Act, où Webb Act. Il nous faut maintenant passer à l’étude de deux enquêtes considérables, qui ont porté l’une sur l’industrie de la viande, l’autre sur le commerce des grains. Par l’intérêt vital des questions envisagées, par l'énorme importance de ces branches de la vie économique américaine, les investigations de la Commission dans ce domaine ont revêtu une ampleur telle que, commencées en 1917, elles n’ont pu être achevées, comme on l’avait espéré, avant la fin des hostilités. Elles n’en constituent pas moins des études économiques du plus haut intérêt scientifique qui ont abouti à la promulgation de deux lois fondamentales, le Packers and Stockyards Act et le Grain Futures Act.

Ce ne furent pas seulement les nécessités d’une guerre plus économique que militaire qui amenèrent le législateur américain à intervenir dans ce domaine, mais aussi le poids de l’opinion publique.

Dès avant la guerre, les dirigeants de l’industrie de la viande et du commerce des grains, avaient été en butte aux critiques des publicistes et du grand public qui leur imputait à tort ou à raison toutes les hausses apparemment inexplicables de ces produits.

Le grand polémiste américain Upton Sinclair avait tracé dans son livre : Ja Jungle, un tableau saisissant des conditions hygiéniques lamentables de l’industrie

de la viande, de la situation fâcheuse des ouvriers qui y étaient employés et des spéculations plus ou moins honnêtes des dirigeants des ‘cinq plus importantes entreprises de cette branche de l’industrie. Le bruit de cette setyre fut retentissant. Son résultat le plus immédiat fut le vote du Pure Food & Drug Act de 1906, destiné à améliorer les conditions d’hygiène de l’industrie de la viande par voie d’inspection sanitaire des produits mis en vente.

La condamnation de l’entreprise Swift en 1906 par la cour suprême pour infraction au Sherman Act (1), de nouvelles poursuites exercées du même chef cinq années plus tard contre les cinq plus grandes entreprises de l’industrie de la viande attirèrent l’attention du public sur l’évolution rapide de cette industrie vers la monopolisation. Une campagne de presse en fut le résultat. Ces cinq entreprises y étaient désignées par le terme péjoratif désormais consacré de Beef Trust (2). On leur reprochait notamment de faire baisser, par des procédés peu avouables, le prix des bœufs, de faire hausser le prix de vente, de la viande et des produits dérivés, d’étouffer la concurrence, de viser l’accaparement de toute l’industrie des denrées alimentaires, de subjuguer grossistes et détaillants, afin de les soumettre entièrement à leur volonté et de sacrifier, d’une façon générale, les intérêts des éleveurs et des consommateurs. |

() Swift v. U. S., 196 U. S. 307 (1905).

(2) Beef trust signifie littéralement trust du bœuf. Cette expression a fini par prendre un sens très péjoratif. Elle implique à l’heure actuelle l’idée de pratiques commerciales déloyales, et de grandes entreprises monopolisatrices.

La guerre de 1914-1918, enfin, avait fait monter l'index number du coût de la vie de 57 en 1914 à 117:5Yen 1916 Un public ignorant imputa pour une bonne part cette hausse rapide aux spéculations du Beef Trust.

L’attention du public avait été attirée sur le commerce des grains par une succession de groupements visant à l’accaparement de la totalité de la production des céréales et particulièrement du blé. Le fameux Corner (3), de Mr. James Patten, notamment,

avait suscité de vives polémiques.

Les agriculteurs se plaignaient d’être dépouillés du fruit de leur labeur par des spéculations malhon-

Le

nêtes. Ils remarquaient que plus leur récolte était belle, moins le blé était cher, et attribuaient la responsabilité de ce phénomène économique normal à la

spéculation.

(3) Ce terme de corner désigne le fait d’accaparer la totalité de la production d’une denrée quelconque. Dans le commerce des grains les corners ont porté presque exclusivement sur le blé. 1] ne s’agit pas là d’ailleurs d’un accaparement matériel, mais d’un accaparement purement juridique résultant du jeu des contrats.

Le blé demeure dans les magasins publics ou privés. Dans lespèce, quelques individus, sous la direction de M. Patten, s'étaient assurés par des contrats la propriété de presque tous les stocks. Or une multitude de spéculateurs de moindre envergure — qu’on qualifie dans la langue de la bourse par le nom d’ « agneaux » (lambs) qui s'oppose au terme de « loup » Gvolf) qui sert à désigner les accapareurs — avaient coutume, chaque année, de vendre à terme de grandes quantités de blé. Ils attendaient pour acheter le blé nécessaire à l’exécution de leurs contrats que les cours fussent le plus bas posible. Ils se heurtèrent alors à M. Patten et durent passer par ses conditions; ce qui lui permit de réaliser d'énormes bénéfices. Mais il faut remarquer que cette lutte n’opposait que des spéculateurs sans nuire en rien aux.cultivateurs.

Les minotiers lui imputaient également le haut prix du blé.

D'autre part, bien que la spéculation soit nécessaire au libre fonctionnement des forces économiques, et ne puisse aucunement être assimilée au jeu, le public en général et les protestants en particulier jetaient aux spéculateurs les malédictions de la morale et de la religion.

Un autre élément contribua à mécontenter l’agriculteur américain. Faute de locaux, celui-ci était obligé de vendre son grain aussitôt après la récolte, à des magasins spécialement aménagés: les elevators. D’abord indépendants, ceux-ci achetaient originairement le grain à des prix variables et le paysan avait la possibilité de s’adresser successivement à plusieurs de ces elevators pour obtenir les conditions les plus favorables. Mais, bientôt s’organisèrent de puissantes sociétés qui rachetèrent peu à peu les entrepôts indépendants afin d'imposer à tout le pays des tarifs d'achat uniformes. Les prix offerts étaient d’ailleurs très convenables. Mais, toujours mécontents, les paysans imputèrent arbitrairement le bon marché tout subjectif des grains à ces groupements, qu'ils accusaient de juguler la concurrence. Ils constituèrent à leur tour, en vue de la lutte, des groupements, les uns purement économiques, notamment des sociétés coopératives d’emmagasinage, les autres présentant un caractère politique marqué comme la Nonparti-

san League (4).

(4) Voir Gaston, The Nonpartisan League.

Sous la pression des évènements, et d’un tel mouvement d'opinion, le Président des Etats-Unis chargea la Federal Trade Commission, par une ordonnance du 7 février 1917, de procéder à une enquête sur tous les faits relatifs à la production, à la propriété, à l’emmagasinage et à la distribution des denrées alimentaires et de leurs sous-produits. Elle devait également mettre en évidence dans ce domaine toutes les violations des anti-trusts laws et, plus généralement, étudier tous les moyens de contrôle, de combinaison et de coalition, destinés à restreindre la concurrence dans le commerce des denrées alimentaires. La Commission devait, pour cette tâche, faire appel à la collaboration du département de l'Agriculture. Le Congrès vota les crédits nécessaires à l’exécution de ces enquêtes.

Les investigations de la Federal Trade Commission avaient pour but de réunir les éléments qui devaient servir de base à une réglementation du commerce des denrées alimentaires. La nécessité d’une intervention législative, et notamment d’une tarification des prix, se fit sentir avec une force particulière dès le début de la guerre, en ce qui regarde la viande et les grains : la base de l’alimentation des hommes. C'est pourquoi la Federal Trade Commission dirigea dès l’abord ses investigations sur les packers et parcs à bestiaux et sur le commerce des grains (5).

(5) Annual report of the Federal Trade Conimission, 1918, pp. 21-22.

SECTION I

L'enquête de la Federal Trade Commission sur l’industrie de la viande et le Packers and Stockyards Act

Cette enquête a porté sur trois domaines principaux : 1° les conditions d’achat du bétail ; 2° les conditions de son abatage.et de son découpage ; 3° la distribution des produits détaillés.

1° Au premier chef se rapporte l’étude du bétail en lui-même, des wagons spéciaux utilisés pour son transport et des parcs à bestiaux. L’enquête a porté sur les bœufs. les moutons et les porcs. Elle a visé à dégager tous les éléments conditionnant l'offre et la demande de ces animaux et jusqu'aux conditions de leur alimentation en fourrage, grains et produits divers. |

2e Au deuxième chef se rapporte l’étude détaillée de l'organisation administrative et financière, du fonctionnement et des opérations des entreprises d’abatage et de découpage des bestiaux.

3° Il a fallu pour dégager les conditions de la distribution de la viande et des produits dérivés, enquêter sur tous les moyens de transport et d'emma-

gasinage de ces denrées (6).

(6) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Packing Industry, vol. I, pp. 80 et s.

WASSERNAM. 2

La Federal Trade Commission et le Département de l'Agriculture se sont partagés cette lourde tâche. Le Département de l'Agriculture s’est cantonné dans le domaine de l’élevage du bétail et des transactions dont il est l’objet jusqu’à son arrivée dans les parcs. La Commission a plus spécialement étudié toutes les questions relatives à l’abatage et au découpage des bestiaux, ainsi que la distribution des produits aux grossistes et détaillants.

Pour résoudre ces multiples problèmes, la Commission chargea ses agents d’aller enquêter sur place. Ceux-ci recueillirent de nombreux témoignages émanant d'individus ayant eu des rapports quelconques avec l’industrie de la viande. L'examen des livres de comptabilité et de la correspondance des packers leur fournit également d’importants renseignements (7). Les témoignages recueillis forment un volume de 9.000 pages et c’est par centaines qu’il faut compter les documents extraits des archives des packers. Quant aux rapports des agents enquêteurs, ils constituent un volume de plusieurs milliers de pages.

Au cours de ces enquêtes, la Commission se heurta à d'énormes difficultés tenant à de multiples raisons :

1° Il faut signaler l’extension considérable des relations entretenues par les packers. Ils possèdent, en effet, des succursales ou des correspondants sur tout le territoire américain. Ils sont liés par contrat à de nombreuses banques et compagnies de transport.

Mais pour voiler leur ampleur et masquer leurs am-

(7) Ibid. pp. 28 et s.

bitions monopolisatrices, sous les apparences d’un régime de concurrence, les packers avaient adroitement conservé une indépendance nominale à leurs succursales, et laissé dans le secret leurs relations avec les sociétés de crédit et les chemins de fer. Il a fallu beaucoup d’adresse à la Commission pour lever le voile masquant cette vaste organ'sation.

2° Les packers n'avaient pas hésité à falsifier leurs registres de commerce et leurs archives, afin de céler des documents nécessaires à l'enquête. Ils ont même soustrait délibérément les documents les plus importants pour les mettre en lieu sûr.

3° Les hauts fonctionnaires de ces entreprises s'étaient concertés pour troubler l'enquête par des dépositions contradictoires.

4° Les packers étaient même allés jusqu’à créer des commissions spéciales pour styler leurs employés subalternes dans les réponses qu'ils auraient à faire aux agents de la Commission.

5° Enfin, les cinq grands packers se concertèrent afin d'éviter les contradictions que leur duplicité pourrait introduire dans leurs rapports à la Commission.

Avec une inlassable patience, la Commission écarta de sa route toutes les embüûches qui devaient entraver son enquête et finit par dégager tous les éléments nécessaires à la solution du problème (8).

La Commission à conclu son enquête par un rap-

(8) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Packing Industry, vol. I, pp. 28-30.

port considérable qui se divise en six parties dont chacune fait l’objet d’un volume spécial.

Le rapport s'occupe surtout de l’activité des entreprises dénommées les « Cinq Grandes » (Big Five), c’est-à-dire les cinq plus grandes entreprises de l'industrie de la viande : Armour & C°, Swift & C°, Morris & C°, Wilson & C°, Inc. et la Cudahy Packing C°. On les désigne dans le langage courant par le terme de packers. Quant aux entreprises de moindre importance, le rapport ne les étudie pas avec le mêm: luxe de détails (9).

Le premier volume du rapport, publié le 24 juin 1919, contient un sommaire et, en deuxième lieu, l'étude du développement des cinq grands packers et de l’extension de leur influence dans l’industrie de la viande et des produits dérivés.

__ Le deuxième volume, publié le 25 novembre 1919, contient la preuve des rapports unissant les packers.

Le troisième volume, publié le 28 juin 1919, traite du contrôle exercé par eux dans lindustrie de la viande.

Le quatrième volume, publié le 30 juin 1910. étudie l'influence des packers sur le commerce des den rées alimentaires.

Le cinquième volume, publié le 28 juin 1919, expose les bénéfices réalisés par ces entreprises.

Le sixième volume, publié le 30 juin 1919, se rapporte à l’élevage, à l’engraissement et à la vente des

bestiaux.

(9) Ibid. pp. 31-34.

| CS to] Ct |

$ À — Développement des cinq packers et extension de leur influence dans l’industrie de la viande et des produits dérivés

Un simple chiffre suffit à indiquer l'importance da contrôle exercé par les packers sur l’industrie de Ia viande : ils abattent 70 % de tout le bétail faisant l’objet d'un eommerce entre les états (10); et l’on ne compte, en dehors d’eux, qu’une seule entreprise indépendante abattant plus de 1 % du bétail faisant l’objet d’un interstate commerce. Les packers contrôlent, en outre, la production et la vente de plus üe 100 sous-produits de la viande, depuis le cuir jusqu’au crin et au papier de verre. 39 firmes étrangères exerçant leur activité en France, en Grande- Bretagne, en Allemagne, en Uruguay, au Brésil, en Argentine, au Paraguay, en Italie, au Danemark, au Canada, en Nouvelle-Zélande et en Australie, — ce sont-lës pays qui consomment le plus de viande, — sont affiliées aux packers ou subissent leur contrôle. L'activité de ces « cinq grandes » ne s’est point d’ailleurs cantonnée dans le domaine de la viande et de ses sous-produits; mais elle embrasse à l'heure actuelle les produits alimentaires les plus divers : le lait, la volaille, les œufs, les poissons, l’huile végé-

tale, les grains, les engrais, les conserves alimentai-

(10) Pour 1916 les chiffres sont les suivants :

OURS MR One Po ÉD DE SR relees à 82,2 % Nr RE A RE Te a ei on DID EI 16,6 % BOL C SR DR ENCRES At ee Es ane 61,2 %

Moutons et agneaux :.::-,...:........ 86,4 %

res, l’épicerie, les légumes, etc Elles contrôlent notamment plus de 50 % de l’interstate commerce de la volaille, des œufs et des fromages. Et, si la compagnie Swift est la plus importante distributrice de viande de bœuf des Etats-Unis (11), la compagnie Armour, qui vendait pour 6.500.000 dollars de conserves alimentaires en 1916, a vu passer ce chiffre à 16.000.000 de dollars en 1917 alors que le chiffre d’affaires total de ses deux plus puissants concurrents dans ce domaine n’atteigrait, la même année, que 6.000.000 de dollars.

Les packers ont aussi des intérêts considérables dans le commerce des grains. C’est ainsi que la famille Armour possède 96 % des actions de l’Armour Grain C°, Cette compagnie est propriétaire de 90 magasins de grains à la campagne, de 8 elevators aux têtes de bifurcations de Chicago, et de 2 aux têtes de lignes de Kansas City. Ces elevators ont une capacité égale au quart de la capacité totale des elevators de ces deux villes. En 1917, cette firme a emmagasiné 75.000.000 boisseaux de grains, c’est-à-dire 23 % de toutes les céréales stockées à Chicago.

Les capitaux des packers ne sont pas disséminés entre les mains d’un grand nombre d’actionnaires et d'obligataires; ils sont presque entièrement concentrés dans le patrimoine de quelques individus, ce qui leur permet de faire la loi dans l’industrie alimentaire. On peut affirmer que cette industrie est monopolisée par Mr. G. Ogden Armour, les frères

(11) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol. 1, pp. 33-38.

ÉD

Swift, les frères Morris, Mr. Thomas E. Wilson et la famille Cudahy. Il est vrai qu’une part importante des capitaux de la firme Wilson lui a été avancée par des banques; mais, comme celles-ci sont très favorables aux ambitions des packers, cette ingérence n’altère en rien leur indépendance.

Si les cinq grands packers sont parvenus à régir d’une façon aussi absolue l’industrie de la viande, c’est que, peu à peu, ils ont su acquérir un pouvoir efficace de contrôle sur les instruments indispensables à cette industrie: les parcs à bestiaux, les wagons réfrigérants, les frigorifiques, d’importantes banques, un vaste système de magasins de distribution en gros et les terrains avoisinant les parcs de Chicago (12).

Analysons maintenant l’un après l’autre les divers instruments de cette conquête du marché de la viande décrits dans le rapport de la Commission.

1° Parcs à bestiaux.

Si l’on considère les 28 parcs à bestiaux les plus importants des Etats-Unis, les statistiques montrent que les packers exercent un contrôle de 100 % sur 4 d’entre eux, de 95 à 100 % sur 7. de 90 à 95 % sur 4, de 80 à 90 % sur 4, de 70 à 80 % sur 2, de 50 à 70 %

(12) Par la possession des terrains avoisinant les parcs à bestiaux les packers ont empêché leurs concurrents d'installer leurs parcs près des têles de ligne. Les frais de transport depuis celles-ci jusqu'aux parcs ne représentent, sans doute, qu’une somme assez faible. Mais l'avantage qui résulte de cette différence permet aux packers de triompher de leurs adversaires. Il leur suffit de vendre, pendant un certain temps, au prix de revient pour les obliger à vendre à perte.

me .

sur o et un contrôle de moins de 50 % sur 2 seulement.

De tels chiffres se passent de commentaires (13).

L’Armour C° contrôle à elle seule 19,4 % du mouvement d’affaires des parcs.

La falsification des listes d'actionnaires et la substitution d'hommes de paille aux actionnaires véritables ont frappé d’impuissance les recherches de la Commission relatives à certains parcs.

En réalité, d’ailleurs, le contrôle exercé par les packers sur les parcs à bestiaux est beaucoup plus important que ne l’indiquent ces chiffres. En effet, dans bien des cas, les acheteurs importants se présent seuls aux marchés à bestiaux, ce qui leur permet de contrôler indirectement les petits intermédiaires qu'ils rencontrent sur ces marchés. Leur puissance se trouve décuplée du fait qu’ils contrôlent tous les services accessoires des parcs à bestiaux, c’est-à-dire les bourses de bétail, adjointes aux marchés, les services de distribution des étables pour le logement des bétes, les institutions de crédit consentant des prêts sur le bétail sur pied, les embranchements de chemins de fer desservant les parcs, le service de vente de la nourriture nécessaire au bétail, les services sanitairés et de pesage, ete. Ils jouissent, d’autre part, d’un droit acquis à inspecter les registres et archives des parcs, ce qui leur permet de réunir les renseignements essentiels au contrôle des éleveurs de bétail:

Il faut enfin signaler que les packers contrôlent les

(13) Report of the Federal Trade Conunission on the Meat In- AUS NOR DES 0)

plus importants organes d’information de l’industrie de la viande (14).

. 2° Wagons réfrigérants.

Les packers ont la propriété de 93 % de tous les wagons affectés au commerce de la viande entre les Etats. Ce chiffre englobe les wagons destinés. au transport du bétail vivant, des wagons citernes, des wagons de marchandises ordinaires, des frucks, et les wagons réfrigérants. Ces derniers sont, à coup sûr, les plus importants; car leur nature même les affecte au transport des viandes. Les packers possèdent 91 % de tous les wagons réfrigérants circulant aux Etats-Unis. Comme les compagnies de chemins de fer possèdent seulement un très petit nombre de ces wagons! les entreprises non affiliées aux packers doivent, ou bien acheter à grands frais ces wagons spéciaux, ou bien s’adonner exclusivement à un commerce local, ou portant uniquement sur du porc salé ou fumé. Les packers sont aussi propriétaires de la plupart des stations de glace dans lesquelles on renouvelle la glace des wagons frigorifiques au cours du transport. Comme on y change la glace de tous les wagons, même lorsqu'ils appartiennent à d’autres firmes qu’aux packers, ces derniers sont à même de se rendre compte de l'importance des transports de viandes de leurs concurrents.

On conçoit aisément, d'autre part, que les compa-

gnies de chemins de fer aient tenu à conserver une

(14) Ibid. pp. 39-40. IL leur a suffit pour obtenir ce contrôle de consentir à ces journaux deux prêts de 5.000 dollars chacun.

clientèle aussi importante que celle des packers. Aussi leur ont-elles consenti de multiples avantages. On veille à assurer le transit de leurs wagons dans les plus brefs délais; on les retourne rapidement une fois vides et, fait important dans un pays où les compagnies de chemins de fer usent sans scrupule des wagons particuliers pour leurs propres transports, on veille à ce que ces wagons réfrigérants ne transportent que les produits des packers. Par contre, les compagnies de chemins de fer ont soumis les entreprises concurrentes des cinq grands packers à un régime d’intolérables tracasseries. II est de nombreux exemples de cas où le transport de leurs marchandises de New-York à St-Louis a demandé plus de 6 mois, parfois même plus de 9 mois, y compris le retour des wagons. Les compagnies ne se sont point gênées pour utiliser les wagons vides en vue de leurs propres transports. Le plus souvent elles les ont affectés à des transports de viandes congelées, mais elles ont parfois poussé l'arbitraire jusqu’à les charger d'oignons |!

De tels avantages "ont été d’un poids considérable dans la balance de la concurrence au profit des cinq grands packers. L’Interstate Commerce Commission est heureusement intervenue pour mettre fin aux abus les plus criants. Elle a frappé notamment la pratique des rebales fréquemment employée pour assurer des tarifs de faveur aux packers. Mais il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine (15).

(5) Report of the Federal Trade Commission on the Meat ladustry, vol. I, pp. 40-41.

3° Frigorifiques.

Les 5 grands packers possèdent de très importants frigorifiques. Cet élément est essentiel au contrôle du marché de la viande, car l’énorme capacité de ces entrepôts permet d’y accumuler la viande aux périodes de grande production et d’éviter ainsi l’avilissement des prix qui résulterait d’une offre excessive de ce produit sur le marché. La capacité de leurs frigorifiques est de beaucoup supérieure à leurs besoins; ce qui leur ouvre la possibilité d’emmagasiner les produits de leurs concurrents si jamais les conditions du marché conduisent à cette éventualité (16).

4° Magasins de distribution en gros.

La distribution des produits des 5 grands packers est assurée par un vaste système de magasins de gros répartis entre tous les centres de quelque importance. Dans les plus petites agglomérations, ce sont des wagons réfrigérants stationnés dans les gares qui assurent la vente au détaillant.

Les packers possèdent 1.093 magasins et 1.297 itinéraires de distribution par wagons.

Le perfectionnement de ces méthodes de distribution a permis aux packers de centraliser leur production à Chicago et d'éviter ainsi les frais généraux considérables qui résulteraient de l’établissement de plusieurs centres secondaires. Il leur a permis également de passer avec les producteurs de viande indépendants des contrats avantageux leur assurant le

monopole de la production.

oo

Is ont été ensuite amenés à user de cet instrument remarquable de répartition au profit d’autres denrées que la viande. Ils ont ainsi élargi peu à peu leur commerce qui porte actuellement, outre la viande, sur le beurre, les œufs, les fromages, les conserves alimentaires, les produits d’épicerie qui se vendent en paquet, le riz, le sucre, le café. Leur activité dans ce domaine s'étend de jour en jour. Pour ne citer qu'un chiffre, en 1918, les packers ont vendu pour 2.127.245.000 de dollars. Il est à prévoir, dit le rapport, qu’à une époque peu éloignée, les packers auront fini par monopoliser tout le commerce des denrées alimentaires des Etats-Unis (17).

5° Contrôle des Banques.

Il faut noter qu'il est nécessaire, pour résoudre d’une façon satisfaisante le problème de la distribution de la viande et autres denrées alimentaires, de posséder de puissants moyens de crédit. Les packers avaient, en effet, affaire à de nombreux détaillants dont le crédit personnel, en rapport avec la modestie de leur commerce, était très insuffisant pour leur permettre de distancer leurs concurrents. Les packers - se sont trouvés dans l’obligation de soutenir financièrement leurs correspondants. Il leur a donc fallu faire un large appel aux banques et institutions de crédit. Pour les déterminer à accorder aisément toutes les avances réclamées, ils furent amenés à intro-

duire dans leurs conseils d'administration des per-

(17) Ibid. pp. 41-42.

sonnalités qui leur étaient entièrement dévouées. C’est ainsi qu’ils jouissent d’une très grande influence sur 60 des plus grandes banques américaines dont 25 à Chicago, 9 à New-York et 3 à Boston.

Cette intervention fait que les détaillants qui ont affatre aux packers sont sous leur entière dépendance et qu’ils ne sauraient secouer leur joug sous peine de se voir retirer tout crédit (18).

6° Propriété des terrains avoisinant les gares et abattoirs, et susceptibles d’être affectés à des parcs à bestiaux.

Les packers ont acquis la propriété de très vastes terrains aux alentours dés abattoirs et des gares de débarquement des bestiaux. En occupant ces points stratégiques, ils n’ont pas pour objet d’y -bâtir des parcs pour eux-mêmes, mais seulement d'empêcher leurs concurrents de s’y installer. Ils les contraignent ainsi à établir leurs parcs loin des gares et abattoirs, ce qui leur impose des frais de transport supplémentaires. C’est ainsi qu’à Chicago, les packers possèdent 375 acres de terrains aux points les mieux choisis pour gêner leurs concurrents. À Kansas City, ils possèdent plus de 3.500 acres de terrains de façon à n'être pas pris au dépourvu par l’agrandissement de la ville. Ils possèdent, en outre dans l’ouest, 20.000 ‘acres, d’une valeur de 39 à 60.009.000 de dollars, qu'ils aménagent en vue de l'élevage. Is ont dés intérêts

importants dans 7 compagnies de mise en valeur de

(18) Ibid. pp. 42-44.

terrains en friche, ainsi que deux fermes d'élevage considérables (ranches) dont les’ domaines atteignent 182.000 acres (19).

$ B. — Histoire du groupement des cinq grands packers

Le fait que les 5 grands packers contrôlent à eux seuls presque tout le marché de la viande n’aurait pas en soi une très grande importance, si chacun d’entre eux avait conservé son indépendance vis-àvis des autres. La concurrence, qui en aurait fait des ennemis, eût été le plus sûr garant des intérêts du

consommateur.

Ces entreprises ont, en fait, débuté fort modestement. La modicité de leurs capitaux leur permit d’être la propriété exclusive de quelques familles. Ce caractère a peu varié avec le développement considérable des packers, car ce n’est que graduellement que s’est développée la situation qui a permis à ces familles de faire face avec leurs bénéfices à presque tous les besoins nouveaux. Toutefois, la Wilson & C° a été récemment vendue, par les familles - qui en étaient propriétaires, à un consortium de financiers qui sont d’ailleurs favorables à la politique des packers. Mais, par contre, bien que les compagnies Armour et Morris soient des corporations, la majorité des actions sont aux mains de ces deux fa-

(19) JZbid. pp. 44-45. Ut

milles. Il en est de même pour les actions des compagnies Swift et Cudahy qui sont cependant cotées en bourse.

Cette concentration des pouvoirs de direction des cinq grands packers entre les mains de quelques individus a rendu aisée la conclusion d’un accord établissant entre eux une étroite communauté d’intérêts (20).

Dès 1890, une enquête prescrite par une commission du sénat, a nettement démontré l’existence d’un accord tendant à supprimer toute concurrence entre quatre de ces compagnies. Celles-ci s’entendaient pour fixer des prix communs et délimiter leur champ d'action. Cette enquête fut un des éléments invoqués en faveur du vote du Sherman Act qui d’ailleurs n’entrava aucunement leurs manœuvres.

Pour masquer leur entente. les packers prirent l'habitude de 1893 à 1896 d'envoyer des mandataires à des réunions ayant lieu le mardi de chaque semaine chez un certain Veeder, homme de paille et secrétaire. Ils y déterminaient le champ d’activité et le volume des affaires de chaque firme pour la semaine. Cette forme d’entente correspond à ce qu’on appelle un pool.

Un nouveau pool fut établi sur les mêmes bases en 1898. Il fonctionna jusqu’en 1902, époque à laquelle il fut dissous par le département de la justice pour infraction au Sherman Act. Le 16 mai 1903, la cour

suprême délivrait contre les packers, une injunction

(20) 1bid. pp. 45-46 et le tableau inclus à cet endroit.

ue

leur enjoignant de rompre la coalition incriminée (21). | ;

A l’époque où cet arrêt fut rendu, les packers avaient déjà acheté 12 firmes indépendantes, qui leur faisaient concurrence, pour une somme totale de 10.000.009 de dollars. Ils étaient en train de procéder à d’autres achats au moyen d’un crédit de 60 millions de dollars, consenti par une grande banque, quand survint leur condamnation. Ils s’en inquiétèrent peu et se contentèrent de grouper les diverses. firmes achetées en une seule compagnie la National Packing C° dont toutes les actions étaient aux mains des cinq grands packers. Toutefois, le conseil d'administration de cette Compagnie ne comprenait que les représentants de 3 des packers. Il se réunissait chaque mardi et procédait aux mêmes opérations que le pool qui venait d’être dissous. ,

La National Packing C° fut elle-même dissoute en août 1912 sur l'initiative de l’Afforney General des Etats-Unis. Les propriétés de la compagnie furent réparties entre trois des grands packers et rien ne fut changé en fait à l’état de choses antérieur.

Le premier pool, une fois dissous par l'arrêt de Ï L

(21) Plus spécialement, la cour suprême interdit aux packers les pratiques suivantes: participer à un contrat, coalition, combisfaison dans le but de restreindre la concurrence dans le commerce entre états de la viande fraiche en vio'ation du Sherman Act et. pour parvenir à cette fin, user des moyens suivants: ententes entre les agents des 5 packers dans le but de supprimer toute concurrence entre eux dans l’achat des bestiaux, accords visant la hausse des prix de vente et la baisse des prix d'achat ou l’uniformité des prix de vente de la viande fraîche, restriction artificielle des quantités de viande mises en vente.

1903, les 5 packers le remplacèrent par un autre, l'American Live-Stock Pool qui toutefois ne visait plus la réglementation de la vente des produits carnés, mais l’achat du bétail. Les packers y devaient agir en commun pour éviter les baisses de prix résultant de la concurrence. L'efficacité de leurs méthodes d’achat a été si remarquable que ce pool, si différent du premier, a abouti tout comme lui à la suppression de toute concurrence. Mais cette politique a été néfaste pour les éleveurs. Les packers calculaient, en effet, leurs prix d’achat de telle sorte que le bénéfice laissé au producteur fût juste suffisant pour qu’il n’abandonnât pas l’élevage. Le pool envoyait à chaque marché des agents d'achat munis d'instructions précises. Ils avaient pour habituelle mission de ne se présenter que 2 ou,3 heures après l'ouverture du marché pour amener une baisse de prix et d’y faire ensuite leurs achats tous ensemble et aux mêmes conditions. Ces acheteurs restaient en liaison constante par téléphone ou télégraphe avec l'état-major de Chicago, de manière à permettre une coordination de leur action dans tout le pays.

A la fin de’ chaque jour, de châque semaine, de chaque mois et de chaque année, les comptes de chacun des packers étaient examinés en commun et des sanctions économiques étaient prises contre ceux qui avaient acheté plus qu’ils ne devaient ou payé des prix différents de ceux qui avaient été fixés. On diminuait notamment la quantité de bétail qu’ils pourraient acheter à l’avenir, ou bien l’on haussait les

prix d’achat.

WaSSERMAN. 2°

- Outre cet accord fondamental sur les achats, les membres du pool se communiquaient tous les renseignements relatifs à leurs frais généraux, à leur coût de production et à leurs prix de vente : renseignements utiles pour une action concertée.

: Sous cette forme nouvelle, le pool créé en 1903, pour remplacer celui qui avait été dissous par décision judiciaire, a été aussi efficace que le premier (22).

: À côté de cette coalition centrale, les cinq grands packers ont organisé des ententes accessoires dont il faut retracer brièvement l’histoire.

La plus importante fut l'International Meat Pool qui avait pour but de régler les exportations des packers en Amérique du Sud. Créé en 1911, il fut brisé par des querelles intestines en 1913. Réorganisé en 1914, il ne visait plus seulement les exportations des packers, mais aussi leurs achats de bétail en Amérique latine. La Commission put prouver que le pool fonctionnait encore en 1917 (23).

(22) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol. 1, pp. 49-52. Ce pool d’achat était resté absolument inconnu jusqu’au moment où la Federal Trade Commission entama son enquête sur l’industrie de la viande. Elle trouva par hasard la preuve de son existence en examinant les archives privées d’un des cinq grands packers. Elle eut l’occasion, au cours de ses recherches, de mettre la main sur des agendas où étaient notés des pourcentages d’achat concertés entre les packers, ainsi que sur une série de statistiques qui lui permirent de comprendre une série de lettres échangées entre eux et dont les termes vagues en avaient jusque là rendu l’intelligence impossible. Elle trouva également un agenda appelé le « livre noir » (black book) appartenant à M. Sulzberger et rédigé en langue chiffrée, qui a permis de recueillir de précieux détails sur les achats effectués par les compagnies et les résolutions d’ensemble prises par leurs dirigeants.

(23) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Indus-

try, vol. I, pp. 60-62.

Une autre entente fut conclue par les packers relativement au commerce du fromage. C’est grâce à l’inadvertance d’une firme fromagère, qui avait oublié d’épurer ses comptes et de les faire disparaître de ses archives, que la Commission a pu déceler l’action des packers dans cette industrie. Ceux-ci ne visaient rien moins que l’accaparement des fromages en vue d'amener une hausse de prix.

La Commission mit en évidence des agissements analogues, pour les succédanés du beurre et dans le commerce des volailles et des œufs (24).

Enfin, dans l’intention de bénéficier de l’indulgence dü législateur, les packers constituèrent un fonds commun destiné à payer des lobbyists (25) chargés d’influencer le Congrès et de financer les élections des candidats favorables à leur politique et disposés à « fermer les yeux sur leurs infractions aux lois », et enfin de corrompre les fonctionnaires des finances pour éviter la perception d’impôts justes, mais sévères. Ils cherchèrent aussi à influencer l’opinion publique en leur faveur en faisant mener, par des journaux à leur solde, une campagne tendant à jeter le voile sur la déloyauté de leurs procédés (26).

(24) Ibid. pp. 62-64.

(25) Les lobbyists sont des individus qui connaissent à fond les milieux politiques et qui sont assez puissants et adroits pour déclancher des manœuvres parlementaires destinées à assurer tantôt le vote, tantôt l’avortement de mesures légisiatives. Ce terme vient de lobby qui signifie en anglais couloir ou antichambre. Les lobbyists sont done ceux qui passent leur temps dans les couloirs des administrations et du Congrès et dans les antichambres des personnalités politiques influentes.

(26) Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol..I, pp. 64-65.

M. Veeder, l’ancien secrétaire du pool organisé par les packers en 1893, fut chargé de la direction de ce service. Bien que la Commission n’ait pu acquérir de précisions sur le montant des sommes dépensées à ce titre, il semble considérable. Il est certain, en tout cas, que les packers lui ont versé jusqu’à 50.000 dollars en une seule fois. Quant à l'efficacité de cette propagande, il suffit, pour la mettre en évidence, de citer les faits suivants : le Président des Etats-Unis ayant projeté de faire procéder à une enquête sur l’activité des packers, ceux-ci, justement émus, envoyèrent 3 hommes sûrs aux renseignements à Washington; peu de temps après, ces agents adressaient aux packers un rapport leur exposant la nécessité de mesures énergiques pour parer à l’éventualité de cette enquête ! (27).

Aussitôt les packers constituèrent un fonds commun de 15.000 dollars qui leur servit à submerger le Congrès et particulièrement la Commission judiciaire sous une pluie de lettres et de dépêches émanant de courtiers, de banquiers et autres hommes d’affaires apparemment désintéressés et attestant l’honnêteté de leur activité. [ls chargèrent le lobbyist le plus coté

(27) Une partie de ce rapport vaut la peine d’être cité littéralement: « Nous cruyons que la situation est très sérieuse et qu’on doit l’étudier attentivement. On doit faire tout ce qui est possible poür empêcher ee mouvement, Nous croyons que, dans l’état actuel des choses, rien ne peut empêcher des poursuites criminelles. Nous pensons que la situation est sérieuse alors que des hommes comme Burke (Vice-président de l’American Live Stock: Association), qui à été dans cette affaire toute sa vie, considère que les faits invoqués comme preuve des opérations criminelles sont des choses courantes et sans importance ». Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol. I, p. 67.

à Washington, à raison de sa situation de vice-président d’une des plus importantes banques américaines, d’influencer les membres du Congrès. Enfin, pour retarder le plus possible l’enquête projetée, ils appuyèrent de toutes leurs forces un projet de loi visant à l'obtention de statistiques sur leur propre compte. Toutes ces manœuvres retardèrent l'enquête pendant plus d’un an. Cependant le Président Wilson

la décida par une ordonnance de février 1917.

$ C. — Les méthodes et les résultats de la coalition des packers

Le but fondamental de cet énorme groupement, dont nous venons de retracer brièvement l’histoire, était la monopolisation du commerce des denrées alimentaires, à la fois aux Etats-Unis et dans les pays présentant un excédent de production de ces denrées sur la consommation. À

Afin de parvenir à cette fin enviable, les packers ont usé de toutes les techniques déjà connues de concurrence déloyale et devant l'insuffisance de cet arsenal ont inventé pour leur usage personnel quelques

«procédés nouveaux

1° Dans les débuts, les packers ont fait, en accord avec les compagnies de transport, un large usage des

rebates (28).

(28) C’est grâce à l’activité de l’Interstate Commerce Commission que cette pratique à été abandonnée.

2° Afin d’abuser le publie et le gouvernement et de sauvegarder les apparences de la liberté de la concurrence, ils ont conféré à leurs filiales une indépendance de pure façade qui les posait comme leurs inconciliables concurrents.

3° Si, dans une région, les paçkers se heurtaient à une concurrence de quelque importance, ils y baïissaient leurs prix jusqu’à vendre à perte, se rattrapant sur leurs ventes dans les autres régions, et poursuivaient cette politique jusqu’à l'épuisement de leurs

concurrents. Il s’agit là, en somme, d’une discrimina-

tion des prix locale. ÿ

4° Ils usèrent de faux poids pour accroître leurs bénéfices (29).

9° Is pratiquèrent sur une vaste échelle le système de l’acquisition des actions des compagnies concur-

rentes dans l’espoir de les contrôler un jour.

(29) La Commission remarque que les packers, qui visent l’établissement à leur profit d'un monopole mondial, ne dédaignent pas pour cela lPusage de faux poids, ce qui est peut-être la fraude commerciale la plus commune dans les Etats-Unis. Ils ont trompé. en fraudant sur les poids, les éleveurs de bétail, les marchands. de foin, leurs propres détaillants et, pour compléter la série, ils n'ont pas hésité de se tromper mutuellement, La Commission cite à ce sujet une instruction adressée à ses employés par la Compagnie de fromages Armour pour fixer les techniques à suivre dans le pesage des produits adressés à la Compagnie Cudahy. Nous traduisens aussi littéralement que possible cette lettre rédigée en fort mauvais anglais: « Maintenant, si vous n’avez pas un chef de pesage officiel, cherchez quelque gaillard qui en offre l'apparence et fournissez-lui vous-mème les papiers nécessaires. I] n’est pas nécessaire qu’il pèse chaque lot. Vous pourrez vous arranger de façon à avoir autour de lui quelques fromages d’un bon poids qu’il pourra peser à l'occasion... » La Commission, pour juger l’importance de ces fraudes, à procédé à quelques expériences. Voici

6° Ils usèrent de mille procédés d’obstruction pour entraver les achats de leurs concurrents.

7° Mais c’est sur les marchés que leur activité s’est appliquée de la façon la plus infernale. Les packers ont usé des procédés les moins avouables pour fausser les cours des bestiaux. Ils ont fait tant et si bien, qu’à l'heure actuelle, dit le rapport, l'élevage est devenu aussi hasardeux que la pure spéculation en bourse. Il est absolument impossible pour un éleveur, à un instant donné, de déterminer par avance le prix auquel il pourra vendre son bétail. Les cours changent en effet à tout moment. Des hausses ou des baisses se produisent brusquement sans raisons apparentes. Et c’est un triste résultat que celui d’avoir ainsi bouleversé les conditions de l’industrie de l'élevage qui devrait, moins que toute autre, être dominée par une spéculation éhontée. Les packers ont imputé cet état de choses aux conditions économiques du marché (30). La Federal Trade Commission démontre la fausseté de cette assertion en donnant

le résultat d’une de ces expériences relative à un envoi de porc Sales:

Poids marqué Poids réel

(en livres) (en livres) Poids brute chevet es 287 284 Re CR PE 0 OO IT OMG EI CIE 21 29 IE AMEN US OR PR TOO OR 266 255

Le détaillant à qui cet envoi était adressé faisait donc une perte de 11 livres de pore salé. Le détaillant devait accepter cependant l'envoi au poids marqué sous peine de se voir couper tout crédit. Sa seule ressource était donc de se rattraper sur-le consommateur. Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry,

vol. I, pp. 68-69. VGA (PRET

(30) Voir les remarques de M. Burke, Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry,vol. 1, pp. 70-71.

comme raisons principales des variations brusques des prix du bétail et de la viande les causes suivan- 1es

a) Les grands packers agissent avec un ensemble concerté, soit pour amener une hausse des prix de la viande quand ils en ont beaucoup en stock, soit pour amener une baisse des prix du bétail lorsqu'ils ont besoin d’alimenter leurs parcs.

b) Ces brusques variations des cours tiennent parfois seulement à un désaccord temporaire des packers. L’un d’eux fixe en dehors du contrôle des autres le taux de ses achats et de ses ventes ; ces manifestations d’indépendance bouleversent les cours.

c) Les packers influent artificiellement sur les prix, faisant notamment baisser le cours de la viande et hausser celui du bétail pour vaincre la concurrence des firmes indépendantes.

d) I faut enfin signaler la pratique du wiring on. Un éleveur conduit ses bœufs à Chicago. Il estime trop bas le prix qu’on lui en offre. Il les emmène alors à St-Louis, mais les agents des packers préviennent par télégramme leurs correspondants de Saint- Louis de l’arrivée probable de ces bestiaux sur le marché de cette ville et des prix qu’ils en ont offert à Chicago. Les agents de Saint-Louis n’offrent donc aucun avantage supplémentaire aux malheureux éleveurs qui se voient obligés, en outre, de verser le prix d’un transport inutile. Les packers considèrent cyni-

quement cette perte comme une amende infligée aux éleveurs récalcitrants (31).

Ces pratiques, et l’instabilité des cours qui en est la triste conséquence, ont découragé ces éleveurs. Beaucoup d’entre eux, considérant les marchés comme des maisons de jeu où les cartes auraient été truquées à leur détriment, ont restreint leur industrie au profit de la culture. Et c’est ce qui explique que l’élevage ne se soit pas développé aux Etats-Unis aussi rapidement que la population. Lors de l'enquête de la Commission, beaucoup d’éleveurs sont allés jusqu’à affirmer qu'ils préféraient vendre leurs fermes et leurs terres que de léguer à leurs descendants des instruments de travail aussi peu rémunérateurs. Et de pareïlles réflexions ont plus de poids qu’il ne paraît à prime abord, si l’on songe à l’attachement du paysan américain pour sa terre que son père ou luimême a arrachée, à force de travail, à la sauvagerie d’un pays vierge.

D'autre part, les packers, en s’efforçant de développer uniquement les marchés importants ont fini par causer la disparition des petits marchés locaux. Dès lors, les cultivateurs qui cherchaient un gain supplémentaire dans l’élevage de quelques bestiaux, ont été découragés par le temps et les frais considérables entraînés par la nécessité de vendre leur bétail à des

(31) Les packers ont nié l’emploi de cette pratique, en invoquant qu’il ne s’agissait là que d’une pratique ancienne, abandonnée depuis longtemps. Mais la Commission a trouvé, au cours de son enquête, une centaine de dépêches, toutes d’une date récente, qui permettaient de réfuter leurs protestations. Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol. I, p. 71.

marchés très éloignés. Et c’est une autre cause de la crise que traverse actuellement l'élevage aux Etats- Unis C’est ainsi que l’élevage a presque complètement disparu en Nouvelle Angleterre. :

Si les packers ont travaillé à préparer la disparition des petits marchés locaux, c’est qu’il leur était plus facile de contrôler les grands marchés. Leur meilleur instrument à cet effet est la possession des parcs à bestiaux près de ces marchés. Les chiffres cités dans le $ À de cette section, indiquent en effet que les packers ont la propriété de la presque totalité de ces parcs. Obligés d’y amener leur bétail, les éleveurs doivent subir des conditions très onéreuses, notamment quant à la fourniture du foin et de la paille (32). D'ailleurs la capacité de ces parcs ne suffit même plus aujourd’hui à satisfaire tous les besoins. Les places offertes aux propriétaires de bestiaux sont restreintes et la salubrité y laisse beaucoup à désirer (33). D'autre part, les packers obligent les éleveurs à vendre les cadavres de leurs bestiaux morts dans les parcs à des conditions fixées par eux. Les équarisseurs sont en effet sous leur contrôle étroit (34).

D'autre part, pour conserver jalousement le privilège exclusif que leur assurait le contrôle de tous les parcs à bestiaux situés dans le cercle des marchés,

(32) Le 1°° avril 1918 un parc à bestiaux demandait 2,25 dollars par boïsseau de maïs alors que le prix courant n’était que de 1,45 dollars. Report of the Federal Trade Commission on the Meat Industry, vol. III, p. 58. 4

(34) Ibid. pp. 61-69.

Sie

les packers, comme nous l’avons signalé, ont acquis tous les terrains environnant les marchés dans un vaste rayon afin d'empêcher leurs concurrents d’y établir des parcs.

Ce monopole de fait leur permet d'obliger leurs clients à se contenter de parcs plutôt mal outillés. Les éleveurs se plaignent notamment du manque de bascules. Les retards occasionnés par le pesage font perdre un poids appréciable au bétail, très sensible à la fatigue des longues attentes. IL arrive aussi fréquemment que l’éleveur n’amène pas lui-même ses bêtes au marché. Il vend alors par l’intermédiaire de commissionnaires, qui sont dans la main des packers et défendent uniquement les intérêts de ces derniers. Si un de ces commissionnaires résiste ou prétend vendre à des acheteurs indépendants et concurrents des packers, ceux-ci le menacent de ne plus rien lui acheter et tout rentre dans l'ordre (35).

Dans ces conditions, 90 % des achats de bestiaux se réalisent dans les grands marchés aménagés par

(35) Voici quelques témoignages émis au cours de l’enquête par des acheteurs indépendants des marchés de bétail: