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commentant cette décision, expose que l’arrêt rendu dans Bailey v. Drexel Furniture Co., « couvre complètement ce cas ». Cette sentence était fondée sur les arguments suivants :

1° La loi n’avait pas réellement pour but la percepton d’une taxe, mais bien la réglementation des bourses de commerce.

2° Une loi fédérale ayant pour but la réglementation d’une branche des affaires (a business) ne saurait être valablement fondée sur le pouvoir d’imposer des taxes, conféré au Congrès par l’article 1, $ 8, de la Constitution.

3° La réglementation des bourses de commerce ne peut pas non plus être considérée comme un exercice du droit de réglementer le commerce entre les états.

Sans doute, la Constitution ne conférait pas explicitement au Congrès le pouvoir de réglementer le commerce entre états par l’édiction de taxes prohibitives. Mais les avantages pratiques de ce mode indirect d'intervenir dans les problèmes économiques l'avaient fait consacrer par la cour suprême. Cette Jurisprudence paraissait si solidement établie que les économistes américains considéraient, soit dans leurs ouvrages, soit dans leur manuels scolaires, ce pouvoir reconnu au Congrès comme un des trois instruments dont dispose le gouvernement fédéral américain pour

réglementer le commerce (156). Les arguments pré-

(156) Les sources de ces trois pouvoirs ou moyens étaient 1° L’article I, $ 8, alinéa 3 de la Constitution qui conférait au Congrès le pouvoir de régler le commerce entre les Etats :

‘sentés par le Chief Justice Taft pour appuyer le revirement de jurisprudence consacré par Bailey v. Drexel Furniture Co., et Hill v. Wallace, et plus particulièrement dans la première affaire, sont loin d’être convaincants. L’étonnement causé par ces décisions a été si vif qu’il a provoqué chez les libéraux un véritable mouvement d'opinion contre le pouvoir qu'a la cour suprême de juger de la constitutionnalité des lois fédérales. M. le Sénateur Lafollette, leader du parti libéral, essaya de s’appuyer sur ces décisions excessives pour faire voter un amendement à la Constitution, restreignant les pouvoirs de la cour suprême en cette matière. Dorénavant, une loi déclarée inconstitutionnelle par la cour suprême et ayant fait l’objet d’un deuxième vote favorable du Congrès, ne pourrait plus être frappée à nouveau d’inconstitutionnalité.

Ayant vu sa premiere tentative de réglementation des bourses de commerce paralysée par la cour suprême, le Congrès aborda une seconde fois le problème. De longs débats aboutirent au vote de la « loi concernant les opérations à terme sur les grains » (Grain Futures Act), le 21 septembre 1922 (157).

La durée de l'enquête entreprise par la Federal

; : sy A « Le Congrès aura le pouvoir : de réglementer le commerce avec les nations étrangères, entre les divers Etats et avec les tribus

indiennes. » 2° L'article I, $ 8, alinéa 7, qui lui doñne le pouvoir d'organiser les postes : « Le Congrès aura le pouvoir : d'établir des bureaux et des routes de poste. » 3° L’article 8, 8 1,

alinéa 1, déjà cité, lui conférant le pouvoir d'imposer certaines taxes.

(157) 42 Stat. 998, c. 369, S1.

Trade Commission a malheureusement empêché que cette loi fft votée avant la fin de la guerre de 1914- 1918. Mais il faut reconnaître qu’elle s’imposait plus au moment de sa promulgation que pendant la guerre. Celle-ci avait, en effet, amené le gouvernement à tarifer les grains. Les nécessités du ravitaillement de l'Amérique et de ses alliés conduisirent, pour encourager les agriculteurs à la production, à fixer les prix des céréales à un taux fort élevé. Lorsqu’au bout d’un certain délai après l’armistice, l’on revint au régime normal, le jeu des forces économiques, et, il faut l’ajouter, l’action spéculatrice des intermédiaires, amenèrent une baisse très sensible des cours des grains. Les paysans réclamèrent avec force, reprochant au gouvernement fédéral de s’ac- cuper beaucoup moins d’eux que des industriels et des commerçants, et alléguant que le protectionnisme douanier, trés favorable au commerce et à l’industrie, leur nuisait bien au contraire, en les obligeant à payer fort cher les machines agricoles et les instruments aratoires. Aucune disposition n'’intervenait pour les protéger contre les appétits insatiables des spéculateurs.

Le parti républicain, qui triompha avec une majorité écrasante en faveur de Harding, lors des élections présidentielles de 1920, avait promis, au cours de la campagne électorale, de « faire quelque chose pour les paysans ». La promesse n’était pas neuve. Toutefois, pour contrebalancer l'élévation des tarifs

douaniers, le Congrès se décida à tenter de remédier aux abus du commerce des grains (158).

La loi qui fut le fruit de cet effort est essentiellement fondée, comme le Federal Trade Commission Act et le Packers and Stockyards Act, sur l'idée d’intérêt public. Mais le législateur a cru bon, devant l’hostilité manifestée par la cour suprême, contre toute réglementation des boards of trade, de motiver longuement son intervention dans les cpérations à

terme portant sur les grains, en mettant en cause un

(158) Les caisses électorales des deux grands partis américains, le parti républicain et le parti démocrate. son' alimentées pour la majeure partie par les contributions des industriels, banquiers et commerçants. Les paysans n’y contribuent guère. II est incontestable qu’en Amérique une caisse électorale bien garnie constitüe un élément très important en ‘faveur de la victoire d’un parti. Si les paysans américains connaissaient un peu mieux ce qui se passe dans les milieux politiques, ils pourraient y prendre un intérêt un peu plus actif et apporter leur concours matériel aux candidats susceptibles de soutenir leurs intérêts. Ii semble que seuls les paysans du nord-ouest et du Wisconsin s'occupent activement de politique. La Nonpartisan League des état du nordouest marque l’éveil d’une mentalité nouvelle chez les paysans de ces régions, mais la politique de cette ligue se borne jusqu’à présent à agir auprès des législateurs et administrateurs des états, plutôt qu’auprès de ceux du gouvernement fédéral. Pendant la dernière moitié du xx° siècle, le paysan américain avait joué un rôle plus actif dans la politique nationale, surtout en ce qui concerne la politique monétaire. A ce moment, les paysans soutenaient, et non sans raison, contrairement à l’opinion de certains économistes américains, une politique de monnaie « bon marché » (cheap money), c’est-à-dire une politique destinée à jeter dans la circulation une plus grande quantité de monnaie. Un des problèmes fondamentaux de lPagriculture américaine est en effet celui des capitaux et du crédit. Puisque ce problème est enfin résolu depuis la création du Federal Reserve Banking System (système fédéral des bauques de réserve) et des Federal Farm Loan ie s Banques fédérales d'emprunt paysan), le paysan américain devrait bien s ’intéres- - ser plus activement à la politique générale et apporter aux candilats favorables à l’agriculture un concours qui faciliterait la solu- D des problèmes du marché agricole.

intérêt public évident. La longueur de l'article 3 qui est consacré à ce but, montre de quel poids est la censure de la cour suprême dans les décisions du Congrès américain. Ses considérations sur l'intérêt public sont assez détaillées pour que nous y renvoyions purement et simplement. |

Nous avons vu que le Congrès disposait de trois armes différentes pour réglementer les bourses de commerce. La cour suprême ayant, dans Hill 0. Walker, paralysé la première, qui consistait à frapper de taxes prohibitives les opérations effectuées dans les bourses qui ne se soumettaient pas au contrôle administratif, le Congrès dut avoir recours, dans le Grain Futures Act, aux deux autres. Elle consistent dans le pouvoir conféré par la Constitution au Congrès, de réglementer, d’une part, le service des postes et, d’autre part, le commerce entre états. L'art. 4, appliquant ces pouvoirs, déclare : « Il est interdit à qui que ce soit de transmettre par poste ou dans le commerce entre états, par télégraphe, téléphone, télégraphe sans fil, ou autre moyen de communication, une offre, etc. »

Donc,

1° Qu'il s’agisse du commerce entre états ou du commerce à l’intérieur d’un état, nul ne pourra se servir de la poste pour transmettre une offre de passer ou exécuter un contrat de vente de grains à terme ou les cours d’un marché de grains à terme.

20 En outre, dans l’Interstate Commerce, nul ne pourra utiliser dans le même but d’autres moyens de

communication et notamment le télégraphe, le télé-

phone et la T. S. F. Il faut, en effet, noter qu’en Amérique ces moyens de communication ne sont pas le monopole du service des postes, mais sont desservis par des compagnies privées. Le Congrès ne peut donc pas en contrôler le fonctionnement au même titre que celui des postes, mais peut seulement en limiter l'emploi, par application de ses pouvoirs de réglementation de l’interstate commerce.

3° Enfin, c’est au nom de ces mêmes pouvoirs de réglementation de l’interstate commerce que l’art. 4 ajoute que des contrats de vente à terme portant sur les grains ne pourront être passés ou exécutés dans ‘ le but :

« a) D’empêcher une opération dans le commerce entre les états des grains, de leurs produits et sousproduits, ou bien, b) de fixer le prix de base de telles opérations, ou encore c) de livrer les grains vendus, expédiés ou reçus dans le commerce entre états, en exécution de ce contrat ».

Mais, comme la loi ne cherche, en réalité, qu'à frapper la spéculation, elle apporte aux interdictions précédentes deux exceptions capitales :

1° La première, exprimée par l’art. 4, $ a, vise le cas où, au moment de la passation du contrat, le vendeur a la propriété matérielle des grains ou en a été le producteur, ou est le propriétaire ou le fermier du terrain d’où provient le grain. ou encore le cas d’une association de propriétaires et de producteurs ou de propriétaires et de fermiers. I1 ne s’agit plus ici, en effet, d’une opération spéculatrice, mais, au contraire, d’une opération réelle, tendant au

transfert matériel de la propriété des grains et non à une transmission purement juridique.

2° L’art. 4, $ b, apporte aux interdictions du début du même article, une deuxième exception qui constitue une des dispositions fondamentales de la loi. Le contrat interdit deviendra licite s’il est fait «€ par un membre d’un board of trade désigné par le secrétaire de l’agriculture comme office de contrats commerciaux (contrat market) ». Il faut, en outre, que le contrat soit passé par un écrit indiquant la date de sa passation, les contractants et leur domicile, la quantité des grains et leur prix et la date de la livraison. Ce document écrit doit être conservé pendant trois ans au moins par le membre du board qui a effectué la transaction. On voit aussi réapparaître par une autre voie le contrôle administratif des bourses de commerce, établi par le Future Trading Act et paralysé par la cour suprême dans Hill v. Walker.

Et d’ailleurs, l’article 5 stipule les mêmes conditions que le Future Trading Act, pour le classement des bourses comme offices de contrats commerciaux.

L'article 6 crée, comme cette dernière loi, une commission composée également du secrétaire de l’agriculture, du secrétaire du commerce et de l’Attorney General et investie des mêmes pouvo

L’article 7 prévoit la possibilité pour tout board of trade de faire annuler sa désignation comme office de contrats commerciaux.

Les articles 8 et 12 confèrent au secrétaire de

l'agriculture les mêmes pouvoirs de procéder à des

enquêtes, de publier des, rapports et d'organiser administrativement son office que le Future Trading Act.

Ceux qui violent les dispositions de l’art. 4 sont punis par l’art 9 d’une amende n’excédant pas 10.000 dollars, ou d’un an de prison au maximum, ou des deux peines à la fois, outre les frais du procès. à

Certaines dispositions de cette loi méritent d’être commentées.

Ainsi, l’article 5, $ «a, semble dirigé contre les bourses secondaires qui, telles que le Chicago Open Board of Trade, n’établissent pas leurs cours elles-mêmes, mais se contentent d'appliquer les cotes des bourses plus importantes.

L'article 5, $ c, qui frappe la diffusion de faux bruits sur le marché, tient au fait que nous avons signalé de l’incapacité de la bourse de Chicago à l'empêcher.

L'article 5, $ d, tend à la suppression de laccaparement. Or, les bourses étaient parvenues à l’inter-. dire par leurs propres moyens. Le législateur ne fait donc qu’affirmer formellement sa désapprobation d’une telle pratique.

L’article 5, $ e, est plus important. En obligeant les bourses à accepter au nombre de leurs membres des représentants d'associations coopératives de producteurs, il encourage le mouvement coopératif agricole. La deuxième phrase de ce paragraphe :. « Cependant, aucune disposition, etc. » assure à ces

associations la possibilité de réaliser des bénéfices

considérables en leur permettant d’épargner les taxes et commissions exigées par les commissionnaires en grains. Leurs propres employés et agents seront désormais membres de la bourse, où ils effectueront toutes les opérations intéressant l’association, sans passer par l'intermédiaire des commissionnaires attitrés. Sans doute, ces employés. percevront les frais et taxes prescrits par les règlements de la bourse, mais ils pourront les verser à la caisse sociale. Désormais, les cultivateurs peuvent donc, grâce à leurs coopératives, vendre directement leur grain sur le marché. Cela ne leur procure pas seulement le bénéfice des frais de commission, mais aussi l’assurance de percevoir le prix fixé par les cours du jour de la vente.

Cette disposition du $ e existait déjà, sous une forme différente, dans le Future Trading Act. Le Chief Justice Taft, la commentant dans Hill v. Walker, lui reprochait d'avoir pour effet de porter atteinte aux avantages attachés à la situation de membre d'une bourse. Ceux-ci allaient immanquablement voir leurs charges, qu'ils avaient achetées fort cher, perdre de leur valeur. de la façon la plus inadmissible, du fait de la restriction de plus en plus importante, au fur et à mesure des progrès du coopératisme agricole, de leur champ d'activité (159).

Ces critiques n’ont pas empêché le législateur de 1922 d'insérer une disposition analogue dans le

Grain Futures Act. Il en a seulement adouci la for-

59) Voir Aüill v. Wallace, 259 U. S. 46-47.

me en déclarant que les bourses « ne pourraient pas exclure » comme membres les représentants d’associations coopératives, alors que la loi leur imposait l'obligation de les « admettre » comme membres. Mais, en pratique, le résultat est le même.

I1 est regrettable que nous n’ayons pas entre les mains le sixième volume du rapport de la Federal Trade Commission sur le commerce des grains. Il nous aurait permis de comparer ses conclusions et suggestions aux dispositions de la Loi.

Ce qui frappe néanmoins, c’est la disproportion entre la portée des dispositions de la loi et l’amplewr du rapport. La Federal Trade Commission a étudié le problème du commerce des grains sous toutes ses faces. Or, le Congrès n’a cru son intervention nécessaire que dans le domaine des opérations à terme. Il est aisé d’en découvrir la raison. Quand, nous l’avons vu, l'administration du ravitaillement (food administration) eut cessé de tarifer le prix des grains, ceux-ci baïissèrent sensiblement. Or, il est certain qu'un des facteurs les plus importants de cet avilissement des cours a résidé dans la spéculation très vive dont les bourses de commerce furent le champ à cette époque. Cette fièvre spéculatrice ne s’attaqua pas seulement au commerce des grains, mais à la vie des affaires tout entière. L'opinion publique, en général, finit par y voir l'unique source de la hausse du coût de la vie. Les paysans surtout, en gens plus

simplistes, menèrent grand tapage contre les spéculateurs, et l’on comprend que l’attention du Congrès ait été plus spécialement attirée sur cette question.

D'autre part, il faut reconnaître que la Federal Trade Commission n’avait pas trouvé grand chose à réglementer dans le domaine des marchés au comptant. Il s’agit là des marchés « légitimes » et le rôle très important qu'y joue la concurrence est la plus sûre garantie contre les abus possibles. Et si, néanmoins, les paysans ne retirent pas de grands bénéfices de leurs opérations au comptant, la première faute en est à eux-mêmes. Leurs méthodes commerciales ne sont pas, en effet, assez perfectionnées ; leur coût de production est habituellement trop élevé ; ils ne mesurent pas assez leur production sur les conditions des marchés. C’est dans le coopératisme qu'ils trouveront peut-être un remède à des difficultés que le législateur est impuissant à résoudre.

Enfin, si le Congrès avait voulu réglementer le commerce des grains dans son ensemble, il aurait opéré une véritable révolution dans le monde des affaires. C'eût été une entorse trop importante au grand principe de la libre concurrence. L'ensemble des citoyens eut été hostile à pareille intervention législative et les soucis de la réélection arrêteraient les parlementaires dans cette voie. Le paysan, d’ailleurs, n’en eût peut-être pas retiré de grands avantages.

Le législateur américain est, en somme, allé au plus pressé et au plus aisé. Il n’y a qu’à l'en fél'citer

W ASSERMAN : 2)

et à louer la Federal Trade Commission d’avoir, avec raison, surtout insisté, dans son rapport, sur les problèmes relatifs aux opérations à terme sur les grains.

Pareille intervention législative et administrative dans le domaine des opérations à terme portant sur les grains, constitue une réforme des plus importante. Jusqu’en 1922, ces opérations étaient réglementées et leur loyauté assurée par les chambres de commerce. Organisées sur le modèle des corporations du Moyen Age, elles avaient joui jusque-là d’une autonomie complète, à laquelle nulle autorité n’avait osé porter atteinte. Elles avaient plié leurs membres aux règles d’une discipline rigoureuse et développé chez eux une mentalité corporative et un amour-propre professionnel assurant de sérieuses garanties aux clients qui faisaient appel à leur ministère. Toutefois, la Federal Trade Commission a montré que le contrôle exercé par les boards of trade n'était pas toujours assez efficace pour garantir la loyauté de leurs transactions. Les spéculateurs sont gens habiles, qui savent éluder les règles les plus sévères. La Commission a si bien mis en évidence l'intérêt public d’une réglementation législative : des opérations à terme sur les grains, que le Congrès a fini par intervenir et porter atteinte aux prérogatives presque séculaires des bourses de commerce.

Il a chargé à cet effet le secrétaire de l’agriculture, assisté d’une commission spéciale, de contrôler le respect des prescriptions du Grain Futures Act et d'intervenir pour classer les bourses de commerce