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avait été le domaine de ce qu’ils imaginaient être la liberté. Au point de vue du droit public, la Federal Trade Commission marque une nouvelle étape de l’évolution centralisatrice du gouvernement améri- Cain. Aussi, sa création a-t-elle suscité l’hostilité des partisans des sfates’ rights (droiis des états) (1).

Enfin, la Federal Trade Commission, par ses décisions, son intervention dans le commerce d’exportation, son influence sur la législation, ses enquêtes et ses rapports, a marqué fortement son empreinte sur l’organisation économique et sociale du pays. Mais, dans cette œuvre, elle a, évidemment, rencontré, à chaque pas, des partisans et des détracteurs.

À première analyse, les critiques adressées à la Cominission manquent, dans leur ensemble, de logique et de force. Elles émanent, le plus souvent, d’esprits imbus de préjugés et déformés par le parti pris et l’intérêt personnel. Bien peu ont été formulées avec un désintéressement vraiment scientifique. C’est pourquoi, il faudrait, en général, pour les juger, les

(1) States’ rights, littéralement « droits des états », est depuis très longtemps le cri de guerre des partisans du fédéralisme américain. Ils sont hostiles, par dectrine, à tout accroissement de pouvoir du gouvernement national et soutiennent avec vigueur de droit qu’a chaque état de régler ses affaires intérieures. Ils ont, naturellement, la conception la plus large de ce qu’il faut entendre par affaires intérieures des états. L’arg:ment des states’ rights a été soulevé à maintes reprises pendant l’histoire politique des Etats-Unis, et plus spécialement à l’époque de la guerre de Sécession. C’est lui qu’on a invoqué contre les « prohibitionnistes » lors du vote du dix-huitième amendement à la Constitution des Etats-Unis et tout dernièrement pour empêcher le vote du child labor amendment à la Constitution (amendement ayant pour but de réglementer Je travail des enfants). Le plus souvent d’ailleurs

largument des s{ales’ rights r’est qu’un masque destiné à cacher des raisons économiques et d’intérêt personnel.

confronter avec l’ambiance sociale qui les a conditionnées (2). Nous ne saurions procéder ici à un travail aussi vaste. Ce serait même fastidieux, si l’on songe à la faiblesse de la plupart des attaques dirigées contre la Commission. Aussi, nous borneronsnous à passer en revue les critiques les plus importantes et les plus typiques.

La Federal Trade Commission avait, pendant la guerre, entrepris une étude sur le coût de production des bois de charpente. Après les hostilités, elle procéda, à la requête du département de la justice, à une série d'enquêtes sur les trade associations de cette même industrie. Les résultats en furent publiés (3). Certains journaux en donnèrent même des comptes rendus. Ces rapports mirent en évidence certaines pratiques, utilisées par ces associations pour restreindre la concurrence dans cette industrie, telles que :

1° Des ententes destinées à élever et à maintenir les prix de vente. Cette pratique, usitée bien avant la guerre par certaines de ces associations, avait été poursuivie, pendant la lutte, à l’encontre des intérêts. du pays et malgré tous les efforts faits par le gouvernement pour fixer les prix des bois de charpente à un taux raisonnable. Après les hostilités, les associa-

(2) On pourra comprendre le milieu social et économique dans lequel elles se sont développées en se reportant au livre fort bien fait du Professeur James T. Young, The New American Government and its Work.

(3) Voir le Report of the Federal Trade Commission on the

Lumber Manufacturers Trade Associations, Washington, Government Printing Office, 1922.

tions n’abandonnèrent pas cette fructueuse politique et parvinrent à amener, pendant la période de 1919- 1920, une hausse de prix inouïe.

2° Des accords tendant à restreindre la production du bois brut, du bois de charpente et des articles fabriqués avec du bois, ainsi que

3° Des ententes tendant à uniformiser les remises accordées aux acheteurs, et |

4° À déterminer les dimensions réelles des bois de charpente, de façon qu’elles soient inférieures à celles stipulées dans les contrats.

La Commission trouva, d’autre part, que le but fondamental de certaines de ces trade associations n’était autre que la réglementation des prix et de la production des bois de charpente et leur contrôle dans certaines régions et pour certaines essences. Elles parvinrent d’ailleurs à leurs fins et leur action fut si efficace que certains de leurs membres en trouvaient le succès abusif.

Le département de la justice, se fondant sur les preuves réunies par la Commission, poursuivit plusieurs de ces trade associations devant les cours de justice, pour leur faire interdire, par injunction (4), de chercher à l’avenir de contrôler les prix et la production.

L'intervention de la Commission ne fut pas sans / susciter, chez les trade associations de l’industrie des

(4) Injunction : « Défense, prononcée par une court (une cour), interdisant à une partie de poursuivre une procédure ou de faire certains actes. » Anspach et Coutanche, Dictionnaire de droit Anglo-Franco-Belge, p. 132.

bois de charpente, un naturel et vif mécontentement. La National Lumber Manufacturers Association, fédération nationale de toutes les associations régionales de cette industrie, entama contre elle une violente campagne.

À sa 19° réunion nationale, M. Lee, vice-président de la George L. Dyer Co., Inc., de New-York, insista sur les avantages qu’il y aurait à répondre par une campagne de presse à la large publicité dont les rapports de la Commission avaient été l’objet de la part des journaux américains. Il cita, pour mieux échauffer l’ardeur des membres présents, plusieurs rubriques puisées dans les journaux qui avaient publié ces enquêtes, telles que, par exemple : (5)

« Industrie du bois. — Fraudes pour des millions.»

« On allègue que le frust du bois use de la politique des prix fixes. »

« Le trust du bois poursuivi. »

« Les compagnies de bois ont fait des fausses déclarations quant à leur coût de production. »

« Les prix des bois de charpente maintenus audessus des prix fixés parle gouvernement pendant la guerre. »

M. Lee voulait que l’on combattit ces procédés avec des armes égales. Il croyait, disait-il, à la nécessité d’& éduquer » le public, pour lui faire bien conpaître le vrai but poursuivi par l’industrie des bois de charpente.

(5) National Lumber Manufaclurers Association, third American lumber congress, and nineleenlh annual meeting, Chicago, 1921, p. 4: , Yo

Le secrétaire de l'association donna d’autres détails sur cette campagne de publicité, dans son rapport annuel (6). Il y déclara qu’il était du devoir de l’association d'éclairer le public sur la parfaite légitimité de son activité. Il fallait, selon lui, une somme de 200.000 dollars pour combattre les « mauvaises influences » qui détournaient le pays du respect des principes fondamentaux de l’« américanisme ».

Dans cette même réunion, l'honorable Joseph W. Bailey, ancien sénateur, prononça un discours qui fut fort goûté des membres de l’association. Après avoir hautement affirme le principe de la propriété individuelle et condamné le développement du socialisme, après avoir jeté l’anathème aux instituteurs et aux professeurs attachés à cette doctrine, il s’éleva, dans une fougueuse diatribe, contre l’intervention du gouvernement américain en matière de spéculation illicite. Il attaqua particulièrement ses diverses commissions (7). Parlant de la Federal Trade Commission, il s’écria ironiquement :

« C’est le tribunal que le président Wilson salua comme la « cour suprême du commerce », et c'est des juges de paix qu’il choisit pour juges de cette cour suprême » (Rires et applaudissements) (8).

« Le vice inhérent au système de gouvernement par les commissions est, dans l'espèce, grandement aggravé par le caractère des commissaires. Puisque

ces commissions avaient été créées pour régler les

(6) Ibid. pp. 16-17.

(7) Ibid. pp. 39-51.

(8) Ibid. p. 48.

affaires du pays, il semble qu’on eût dû y nommer des hommes d'affaires : mais on l’a fait rarement. Ce sont des avocats et des journalistes, des instituteurs et des politiciens qui ont été généralement choisis. C’est un fait que les commissaires, dans leur ensemble, sont des individus qui n’ont aucune expé- : rience des affaires et qui seraient incapables de diriger une entreprise de quelque ampleur, s’il leur advenait d’en hériter une. » (Rires et applaudissements) (9). |

Parmi les résolutions votées à cette réunion, il faut citer notamment la proposition XII sur l’abolition du contrôle de l’industrie et du commerce par le gouvernement, qui fut âdoptée à l’unanimité (10).

Lors de la réunion suivante, M. James E. Emery, general counsel de la National Association of Manufacturers, prononça un discours sur les relations. du gouvernement et de l’industrie. M. Emery nota, entre autres, avec une certaine inquiétude, le grand nombre de propositions de lois déposées devant le Congrès fédéral et susceptibles, s’il les votait, de gêner la vie des affaires (11). Critiquant ensuite le caractère du législateur fédéral, il fit remarquer que la plupart des parlementaires qui avaient appuyé le Clayton Act étaient des individus originaires de contrées peu développées au point de vue industriel, et ignorant tout de l’organisation commerciale américaine.

(9) Ibid. p. 49.

(10) Zbid. pp. 73-74.

(1) Twentieth annual meeting of the Nalional lumber manufacturers’ association... Chicago, 1922, pp. 62-70.

D ABY =

À la 18° réunion annuelle de la même association, M. Keith, président du comité des relations de l’association avec le gouvernement, prononça un discours où il condamnait la réglementation gouvernementale de l’industrie et du commerce et proposait un amendement aux lois contre les frusts (le Sherman Act, le Federal Trade Commission Act et le Clayton Act). Ces lois, selon lui, auraient dû spécicifier exactement les pratiques interdites et ne frapper que celles susceptibles de nuire au public. Quant à leur application, elle devrait relever exclusivement de la compétence des cours fédérales et du département de la justice (12).

Toutes ces critiques dirigées contre l’activité de la Federal Trade Commission et, plus généralement, contre toute intervention du gouvernement dans la vie des affaires, n’ont pas empêché le Président Coolidge d'adresser à cette association la dépêche suivante : É

« À l’occasion de la vingt-deuxième réunion de la National Lumber Manufacturers Association, je voudrais féliciter cette grande organisation pour ses efforts vers le développement du bien-être public. Il n’y a pas de problème plus important pour la nation que celui qui consiste à fournir des maisons au peuple et c’est à votre industrie qu’incombe la plus grande partie de cette œuvre de logement. J’ai entière confiance dans l’aptitude et la bonne volonté

(12) Eighteenth annual meeting of the national lumber manufacturers association. Chicago, 1920, pp. 40-54.

des fabricants de bois de charpente américains à être à la hauteur de cette tâche. » (13)

On voit dans quelle situation délicate ces paroles du chef du gouvernement plaçaient la Federal Trade Commission. Et pourtant, une brève lecture des rapports qui ont clos son enquête permet aisément de se rendre compte que les griefs, qu’elle invoquait pour blâmer l’activité des associations de fabricants de bois de charpente, étaient très fondés. Leur fureur contre la Commission tient précisément à ce qu’elles se sont senties dévoilées. Leurs critiques ne sauraient donc être prises en considération. Maïs il serait souhaitable que la Commission ne fut pas entravée dans son œuvre par des interventions maladroites des hauts fonctionnaires du gouvernement, qui ont prêté serment de faire respecter la Constitution et d'appliquer les lois.

Parmi les critiques adressées à la Commission par les trade associations américaines, il faut citer également celle formulée par M. McLaurin, président de l'American Wholesale Grocers Association. ‘Nous avons analysé dans notre chapitre IV une affaire de boycottage dont s'était rendue coupable la Wholesale Grocers’ Association of El Paso (14). Cette association fut l’objet d'une ordonnance lui interdisant de continuer sa campagne contre une maison de gros

qui avait été créée par un détaillant très important,

(13) Twenly-second annual convention of the national lumber manufaclurers association, Chicago, 1924, p. 4.

(4 Wholesale Grocers' Associalion of El Paso et al., v. Federal Trade Commission, 3 F. T. C. D. 109.

dans le but d’obtenir ses fournitures meilleur marché. La décision de la Commission fut frappée d’appel et confirmée par la cour de circuit d’appel (15).

L’American Wholesale Grocers’ Association, à laquelle était affiliée la Wholesale Grocers’ Association of El Paso, assista sans plaisir à cette intervention. M. McLaurin, son président, entreprit alors une vigoureuse campagne contre la Commission. Dans le Journal of Commerce du 6 décembre 1924, nous relevons le compte rendu suivant :

« Le président McLaurin, de l’American Wholesale Grocers Association, continue de lancér des bordées contre la Federal Trade Commission, tout comme il l’a fait dans son discours prononcé à Atlantic City. Plusieurs pamphlets ont été émis par son bureau. Le dernier, publié mercredi, est rédigé dans les termes suivants : :

« La Federal Trade Commission constitue un échec (failure). Elle n’a pas simplement manqué de réaliser le bien espéré par ses partisans, mais elle a été la source d’un mal réel. La fraude condamnée . par la Commission l’aurait pu être par les cours, plus rapidement, à moins de frais et plus effectivement. »

« Les affaires sont des crimes, dit pratiquement la Federal Trade Commission ; les affaires sont une profession (16), dit M. le Juge Brandeis, dans l’in-

(5) Wholesale Grocers’ Association of El Paso v. Federal Trade Commission, 277 Fed. 657.

(16) Le mot « profession » est ici employé dans son sens anglais, qui signifie plutôt « profession libérale » que métier.

WASSERMAN 30

Aloe

téréssant livre qu’il a écrit avant sa nomination à la cour suprême. Nous sommes d'accord avec ce juge éminent. »

« Les exclusive agency contracts sont déloyaux, dit la Commission ; mais loyaux, dit la cour, aux fabricants, aux marchands et au public. »

« Les expéditions ayant pour but de fouiller dans les affaires des particuliers sont justifiées, dit la Commission, mais la cour suprême les condamne. »

« Les contrats de location de pompes à essence, stipulant que l’essence du propriétaire doit y être employée, constituent des pratiques déloyales de concurrence, selon la Commission ; mais, selon la cour suprême, la Commission n’a pas le droit d’abaisser les concurrents à un niveau commun. »

« La Commission dépose des plaintes contre les fabricants qui imposent des prix de revente et refusent de traiter avee ceux qui ne se conforment pas aux principes économiques qu'on croit bien établis: mais la cour suprême dit que c’est un droit, reconnu depuis longtemps, pour un marchand engagé dans les affaires privées, d’agir en toute indépendance, pour choisir les parties avec lesquelles il traite. »

« Nous pouvons citer encore des exemples de différends entre la Commission et les cours. Qu'il nous suffise de dire que la Commission n’a été soutenue par la cour suprême des Etats-Unis dans aucun cas, sauf exception peut-être pour le Beech-Nut Case, où justice aurait pu être obtenue plus facilement et plus vite, si l’on s’était adressé aux cours plutôt qu’à la Commission. Bien que le Beech-Nut Case constitue une

exception possible, ce cas a été décidé par un vote de cinq voix contre quatre, et le même résultat aurait pu être obtenu par un procès intenté par l’Attorney General dans le but d'appliquer l’anti-trust law. »

Si l’on interprète cette critique à la lumière des faits qui ont fondé la décision de la Federal Trade Commission, elle perd beaucoup de sa force. Elle ne nous paraît ni désintéressée, ni scientifique. Son langage même lui imprime une caractère marqué de parti pris. C’est ainsi, notamment, que M. McLaurin a pris soin de ne citer que les cas où les décisions de la Commission ont été infirmées ; ce qui n’est pas le fait d’une critique impartiale. Il est de plus erroné d'affirmer qu’à l'exception possible du Beech-Nut Case, toutes les décisions de la Commission frappées d'appel devant la cour suprême y ont été infirmées. Car, en 1922, c’est-à-dire bien avant que M. McLaurin ait rédigé son pamphlet la décision rendue par la Federal Trade Commission, à l’occasion du Wins ted Hosiery Case, fut confirmée par la cour supréme (17). Le Beech-Nut Case, d'autre part, ne constitue pas seulement une exception possible, comme le déclare M. McLaurin, mais une exception véritable.

Le Journal of Commerce ‘du 6 décembre 1924 donne le compte rendu suivant d’un interview de M. Charles Wesley Dunn, conseiller de l'American Specialty Manufacturers’ Association :

= « Des mesures définitives sont en préparation dans

7) Winsted Hosiery Company v. Federal Trade Commission, 258 U. S. 483.

les milieux du commerce d’épicerie, ainsi que dans d’autres branches du commerce, au sujet du prochain amendement au Federal Trade Commission Act, qui sera adopté sans doute lors de la première session du nouveau Congrès, et, peut-être même, pendant la présente session. Les intéressés ont tenu des conférences et d’autres sessions sont prévues sous peu, afin de tenter la conciliation des divers intérêts en un projet de loi qui ferait de la Commission une œuvre utile; au lieu qu’elle soit encombrante et malfaisante. » :

« L'un de ceux qui travaillent le plus activement à la rédaction de cet amendement est M. Ch. W. Dunn, conseiller de l'American Specialty Manufacturers’ Association. C’est lui qui prépare les grandes lignes du projet préliminaire. »

« Comme vous le savez, a dit hier M. Dunn à un représentant du Journal of Commerce, notre association a étudié attentivement la question et a soutenu l'amendement à apporter au Federal Trade Commission Act, cela depuis plusieurs années. Dans ce but, nous avons recherché l’aide des membres de la Commission elle-même ; mais, ce qu’il importe actuellement de noter, c’est que nous nous efforçons tous de résoudre ce vaste problème dans un esprit d'amitié et d’entr’aide. C’est afin de développer cet esprit, de pouvoir procéder à des enquêtes et d’obtenir l'opinion des intéressés, que nous avons retardé une proposition de loi concrète. Nous ne voulons pas agir prématurément, sans une enquête approfondie et sans réflexion. »

« Plusieurs questions de pure technique sont en-

rie

gagées par cette modification de la loi. J’ajouterai que nous en avons discuté assez longuement avec le secrétaire du commerce Hoover. Il est favorable, en principe, à un changement qui s'impose ; en fait, il a proposé un amendement précis. Notre association recommande depuis des années des changements aptes à sonder l’opinion publique sur l'opportunité de cette proposition. »

« L’an dernier, dans un discours à Minnéapolis, j’ai passé soigneusement en revue toute l’histoire administrative de la Commission et essayé de préciser la valeur des applications pratiques et possibles de la loi. Nous avons collaboré activement au premier projet des membres du Congrès, Messrs. Covington et Williams, qui ont accepté de présenter notre projet d’amendement. »

« Nous ne saurions raisonnablement récuser dans cette loi la vigoureuse déclaration proclamant l’illégalité des méthodes déloyales de concurrence dans le commerce entre états. Il est bien préférable de les prévenir par une procédure et des règlements d'ordre administratif que de les classer et les punir comme crimes. Nous avons lutté dans ce but et l'avons atteint lorsque la loi est passée devant le Congrès. Notre but était d’enlever à cette loi tout caractère criminel et de la rendre purement administrative et préventive. »

« La Commission a rendu un très important et très utile service au public, en empêchant l'emploi de moyens frauduleux dans le commerce entre les états. Ceci ressort nettement de ses travaux et nous le sa-

vons ici même par notre propre expérience. »

« Nous désirerions réformer la politique et les méthodes administratives de la Commission ; cela n’est possible qu’en amendant les articles de la loi visant son administration, en s’assurant un personnel d’une plus grande valeur et en développant un meilleur état d’esprit chez les membres de la Commission. Se déclarer partisan de sa disparition complète n’aboutirait qu'à détruire le but que nous poursuivons. Nous devons procéder à cet amendement avec calme, sûreté et réflexion. Nous ne pouvons espérer obtenir une réforme complète en une seule fois. Nous avons plutôt l’intention de commencer par divers amendements fondamentaux, qui s’adresseraient à la raison et au sens instinctif de justice de tout homme normal. Ayant réussi dans ces premiers efforts, nous pourrions avancer pas à pas vers le résultat définitif. »

« Nous espérons pouvoir présenter notre projet d’amendement dans le courant de la semaine prochaine ou peu après. »

La critique très modérée de M. Dunn forme l’introduction d’un projet de loi ayant pour but de modifier le Federal Trade Commission Act. Malheureusement, nous n’avons pas ce projet entre les mains et ne pouvons donc pas l’analyser ici. Les remarques de M. Dunn, néanmoins, sont assez caractéristiques d’un mouvement qui s’esquisse actuellement dans le sens d’une réforme de la Federal Trade Commission, par voie d’amendement à la loi qui l’4 organisée. Ce mouvement puise sa source chez les hommes d’affaires américains et particulièrement chez les dirigeants des frade associations. Celles-ci, évidem-