Appréciation de la réforme
Nous pouvons maintenant nous rendre un compte exact de la réforme et éviter toute exagération. S’agit-il, comme on l’a dit, de renverser les capitulations et de détruire la garantie séculaire qu’elles ont assurée aux intérêts français en Orient ? On ne peut le dire. Les capitulations, en effet, ne réservent d’une manière expresse aux Français la juridiction de leurs consuls que pour les affaires civiles, commerciales ou criminelles, dans lesquelles des Français sont seuls impliqués. Il ne s’agit pas de modifier cette règle, puisqu’on ne touche qu’aux affaires mixtes (1). Pour les affaires qui intéressent à la fois des Français et des indigènes, les tribunaux locaux sont compétents d’après les capitulations, qui n’accordent aux Français d’autre protection, en ce cas que l’assistance de leur drogman. Pour les affaires qui intéressent des Français et d’autres Européens, le texte des capitu-
(1) On peut cependant signaler le cas d’un crime commis par un Français contre un magistrat français à l’occasion de ses fonctions. Ce crime sera soumis à la nouvelle juridiction. Il y a réellement pour ce cas tout spécial dérogation aux capitulations, mais cela a peu d’importance. Notons aussi les actions immobilières dans lesquelles des Français seraient seuls intéressés ; mais les capitulations ne pouvaient prévoir ce cas, puisqu’alors la propriété immobilière n’était pas accessible aux étrangers.
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lations ne dit pas nettement quel est le tribunal compétent. C’est de ces deux catégories d’affaires qu’auront à connaître les nouveaux tribunaux, et la situation des plaideurs en Egypte se rapprochera de celle qu’ils ont dans le reste des Etats ottomans. Ces nouveaux tribunaux peuvent en effet être comparés soit aux tribunaux mixtes, soit aux commissions mixtes qui fonctionnent à Constantinople. Ce qui sera donc modifié, ce sera la pratique particulière qui s’était introduite en Egypte contrairement au texte des traités.
Le nouveau système, tel qu’il convient d’être exposé, constitue-t-il un progrès sur l’état de choses actuel ? Dans toute loi nouvelle, il y a à considérer deux choses : d’abord la loi en elle-même, puis l’application qu’elle doit recevoir. Si nous examinons le projet en lui-même, nous y trouverons certes, des défectuosités de détail, des lacunes et des obscurités ; on voit bien que ce n’est pas une commission de jurisconsultes qui l’a rédigé, il a été remanié à plusieurs reprises pour tenir compte des réclamations des diverses Puissances, et il serait étonnant que la rédaction en fût irréprochable. Cette réserve faite, on doit reconnaître qu’il a été fait de louables efforts pour donner des garanties aux Européens, comme on l’a vu plus haut pour la composition des tribunaux. Un avantage évident de la réforme est que l’unité et l’ordre seront substitués à l’anarchie judiciaire et législative qui règne actuellement en Egypte ; on saura d’avance quels juges on aura, d’après quelle loi ils statueront ; la même affaire sera appréciée dans son ensemble par le même tribunal, et l’on évitera toutes les complications nées de la pluralité des défendeurs, des demandes conventionnelles ou en garantie. Tout se terminera en Egypte, et l’on ne sera pas obligé de suivre à Aix, à Bruxelles, ou à New-York un procès commencé à Alexandrie. Il sera également plus facile de mettre les jugements à exécution. Voilà des améliorations incontestables. Toutefois, même en nous en tenant à ces considérations préliminaires, nous devons faire une restriction au sujet de la législation qui sera appliquée par la nouvelle juridiction. Nous aurions voulu pouvoir en parler avec connaissance de cause ; mais il nous a été impossible de nous procurer les nouveaux Codes, qui sont cependant imprimés
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depuis longtemps. Nous ne pouvons que mentionner deux appréciations bien différentes auxquelles ces Codes ont donné lieu.
Selon l’auteur anonyme d’une étude sur la question, insérée dans le Journal de droit international privé (1874, p. 66 et suiv.), « on peut dire en brève analyse que les Puissances « qui ont fait examiner ces Codes ont trouvé qu’ils sont con- « formes aux idées du droit moderne ; que les Codes civil, « de procédure et de commerce reposent sur les mêmes jirin- « cipes que les Codes français ; que le Code pénal est moins « sévère que la plupart des Codes européens ; qu’enfln la « liberté de la défense et la sécurité de l’accusé sont assu- « rées par toutes les dispositions libérales qui ont pu être « empruntées aux législations modernes (1) ».
D’après M. Berggruen, avocat à Vienne (2), ces Codes seraient de mauvaises compilations décorées bien à tort du nom de Codes, de véritables monstres législatifs ( legislato rische Missgeburten) ; et, suivant l’auteur, il n’y a pas à s’en étonner, quand on songe que des recueils comprenant l’ensemble de la législation ont été faits dans l’espace de quelques mois par un seul homme, qui ne connaissait que le droit français.
Le même jurisconsulte se demande comment des Codes nouveaux pourront être mis aussitôt en application, soit par des juges européens arrivant dans un pays absolument différent du leur, soit par des juges indigènes, qui ne connaissent pas de droit en dehors du Coran.
Il propose un remède assez original à la difficulté de la situation. Suivant lui, les nouveaux tribunaux n’ont rien de mieux à faire que de généraliser ce qui est dit dans l’article 34 du premier titre du règlement (3), et de juger uniquement d’après le droit naturel et l’équité.
(1) L’exposé des motifs du projet soumis à l’Assemblée nationale dit également : « Les Codes rédigés pour servir de règle de conduite exclusive aux nouveaux tri- « bunaux sont presque littéralement calqués sur la législation française ».
(2) Voir l’article j:>récité de la Zeitschrift fiir das privat-und ôffentliclie Recht der Gegenwart.
(3) Art. 34. — « Les nouveaux tribunaux dans l’exercice de leur fonction en « matière civile et commerciale et dans la limite de celle qui leur est consentie en « matière pénale, appliqueront les Codes présentés par l’Egypte aux puissances, et, « en cas de silence, d’insuffisance et d’obscurité de la loi, le juge se conformera aux « principes du droit naturel et aux règles de l’équité » .
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Dans quelle mesure ces graves reproches sont-ils fondés ? Nous ne le savons. Ce que nous pouvons seulement dire, c’est que ces Codes n’ont pas été encore approuvés par la France et que, d’après le dernier arrangement conclu avec Chérif-Pacha, le gouvernement français doit, dans les quinze jours qui suivront la ratification du projet, signaler au gouvernement égyptien « les points de détail à éclaircir dans la « rédaction et l’économie de la nouvelle législation, et pro- « poser les modifications utiles pour en faire disparaître « les contradictions. » Nous croyons savoir que notre ministre des affaires étrangères a chargé un éminent jurisconsulte français de l’examen de ces Codes (1).
En résumé, « ce que l’on propose, c’est une magistrature « en majorité européenne, organisée avec le concours des « gouvernements d’Europe, sur le modèle même de leur « propre magistrature, et appliquant aux parties de nationa- « lité différente une loi européenne, presque française (2) ».
Il semble qu’on devrait dès lors accepter sans hésitation un changement qui réalise les améliorations que nous venons de signaler ; et cependant ce projet a soulevé d’ardentes protestations dans la presse et à la tribune de l’Assemblée nationale (3). Voyons les objections qui sont faites (4).
Il y a de telles différences de religion, de mœurs entre les chrétiens et les musulmans, que les premiers ne peuvent espérer aucune justice impartiale des seconds, surtout si l’on songe aux prescriptions du Coran relatives aux infidèles et dont il suffit de citer la suivante : « Tout croyant qui vole un giaour gagne le Ciel (5) ». Les tribunaux mixtes qui fonctionnent en Turquie sont presque toujours accessibles à la
(1) Qu’arrivera-t-il si notre gouvernement et le gouvernement égyptien ne s’entendent pas sur les modifications à apporter à ces Codes ? En admettant que l’Egypte y mette toute la bonne volonté possible, ne peut-il pas se faire que des changements contradictoires lui soient réclamés par deux gouvernements ? Nous ne savons, en effet, si les autres puissances ont donné leur approbation à la nouvelle législation.
(2) Exposé des motifs.
(3) Voir des pétitions de Français établis en Egypte, sur lesquelles un rapport a été fait à la séance du 16 décembre 1871 ( Journal officiel du 17).
(4) On a opposé une fin de non-recevoir tirée de ce que la France ne peut négocier avec l’Egypte, mais avec la Sublime-Porte, seule partie contractante dans les traités à réformer (Voir Genton, op. cit.y p. 49). C’est à tort ; le gouvernement égyptien a l’autorisation de la Porte. (Voir Doc. Diplôme 1875, p. 2. et 10.
(5) Voir passages rapportés par M. Genton, op. cit., p. 11.
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concussion et systématiquement défavorables aux chrétiens (1). Il ne faut donc pas renoncer aux garanties que nous avons. Si nous sommes obligés de subir les tribunaux locaux quand nous poursuivons les indigènes, conservons la protection de nos tribunaux consulaires quand nous sommes poursuivis. Il est bien vrai que, dans la juridiction à créer l’élément européen sera en majorité ; mais cette garantie, sérieuse au premier abord, n’est qu’illusoire ; pour s’en convaincre, il suffit de réfléchir à l’état de l’Egypte au point de vue politique et administratif.
« Le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire n’y « sont point séparés, et, dans la situation actuelle, une dis- « tinction entre eux, fût-elle écrite dans le texte des lois, ne « passerait pas dans la pratique. Le vice-roi a un pouvoir « sans limites. Il n’a d’autre règle que sa volonté, et cette « volonté est sans obstacles. Tout plie et se courbe devant « elle. Son autorité est tellement puissante et absolue, elle « peut s’exercer d’une manière si directe et si arbitraire, qu’il « est impossible d’attendre un fonctionnement satisfai- « sant d’une justice placée sous une pareille dépendance. De « plus, le vice-roi est mêlé, à titre privé, à toutes les branches « de l’activité sociale. Il possède une partie considérable « du sol sur lequel s’exerce sa souveraineté. Il est agricul- « teur, industriel, commerçant, constructeur, etc. ; à tous ces « titres, nombre de plaideurs sont exposés à l’avoir pour « adversaire patent ou dissimulé. La pression du pouvoir « dans les affaires de justice est d’autant plus à craindre, que « les hauts fonctionnaires se trouvent également mêlés, di- « rectement ou indirectement, à la plupart des grandes « entreprises qui servent d’aliment au mouvement commer- « cial et agricole du pays (2). » Qui a porté ce jugement sévère ? La commission nommée en 1867 par le gouvernement français et composée des hommes les plus compétents. Est-ce que dans de pareille circonstances, avec les habitudes
(1) M. Genton rapporte à ce sujet, p. 65 et suiv., d’intéressants extraits de la correspondance des consuls anglais avec leur gouvernement ; d’après le consul de Smyrne, à l’intérieur de l’Asie Mineure, « les témoignages des chrétiens ne sont accueillis dans aucun tribunal et de fait jamais un chrétien n’obtient justice, ni en procédure civile, ni en procédure criminelle ».
(2) Doc. diplom., 1869, p. 109.
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que l’on connaît au gouvernement égyptien (1), on peut espérer une justice impartiale ? On insiste bien sur ce fait que l’élément européen sera en majorité, mais quel sera cet élément européen ? Ne subira-t-il pas l’influence du milieu corrupteur dans lequel il se trouvera ? Il y a plus : on n’a pas songé à exiger qu’une décision fût rendue par une majorité européenne. Ainsi, au tribunal de première instance, devront siéger cinq juges dont trois étrangers et deux indigènes ; la voix d’un juge étranger suffira pour assurer la majorité aux indigènes. A la Cour d’appel, il y aura cinq Européens et trois indigènes ; la voix d’un Européen, jointe à celles des indigènes, produira un partage ; on n’a pas même pris soin de dire comment il serait vidé. Si l’on considère quelle défiance peuvent inspirer les juges indigènes sous le rapport de l’indépendance, de l’intégrité ou des connaissances juridiques, on doit reconnaître que souvent, dans les affaires où seront en jeu les intérêts du vice-roi ou des grands personnages, la décision du procès dépendra exclusivement de l’intelligence et de la conscience d’un juge européen (2). N’est ce pas bien dangereux ?
Ces défiances à l’endroit de la nouvelle juridiction, la convention en porte elle-même la trace, puisquelle soustrait à sa compétence les affaires les plus importantes, ce qui touche aux matières criminelles, au statut personnel, aux corporations religieuses. Les garanties qui manquent pour ces affaires n’existent pas davantage pour les autres.
Enfin, en admettant même les décisions bien rendues, comment seront-elles mises à exécution ? Dans un pays dont l’organisation politique est telle que nous l’indiquions plus
(1) Voir une lettre, adressée à M. Emile Ollivier et publiée dans les journaux de 1870 par un Français établi en Egypte, et racontant diverses tentatives de corruption faites auprès de consuls par le gouvernement du khédive. Elle entre dans les détails les plus précis. M. Genton la rapporte in extenso dans sa brochure, p. 54-58.
(2) Naturellement on ne peut avoir l’idée de suspecter quelqu’un des juges européens que l’on ne connaît pas encore, mais le milieu oriental est contagieux, et les réclamations sont si importantes que, suivant les circonstances, un Bakschisch d’un demi-million ou d’un million de francs sera pour le gouvernement égyptien une solution avantageuse du procès. Le docteur Berggruen, auquel nous empruntons cette remarque, pense que les puissances auraient dû. exiger une majorité européenne pour la décision à rendre ; ainsi une opinion ne l’emporterait qu’autant qu’elle réunirait au moins, dans les tribunaux de première instance, deux voix européennes et une voix indigène, et dans la Cour d’appel, trois voix européennes et deux indigènes. C’est seulement de cette façon que l’élément judiciaire européen aurait la prépondérance qui lui appartient.
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haut, on ne pourra trouver des agents disposés à exécuter une sentence contre le vice-roi ou ses ministres.
Les adversaires du projet ne méconnaissent pas les inconvénients et les embarras de la situation, mais ils pensent que le remède devait être cherché dans une entente entre les divers pays intéressés, spécialement la France, l’Italie, l’Autriche, la Grèce ou l’Angleterre, qui auraient pu constituer une juridiction commune pour connaître des différends entre leurs nationaux. Ce que l’on propose est pire que le mal. Si le traité est ratifié, c’en est fait de nos intérêts en Orient. Les capitulations tomberont successivement à Tripoli, à Tunis, au Maroc. Le même sort les attend dans tout l’Empire turc et jusque dans l’extrême Orient, où elles protègent partout le commerce français. Nous aurons porté nous-mêmes un coup mortel à notre grandeur et à notre influence au dehors (1).
Les partisans de la réforme prétendent, au contraire, que l’Egypte est en voie de progrès, que ce pays, plus européen que turc, a tout intérêt à ce que la justice soit bien rendue ; que le khédive cessera peu à peu d’être agriculteur, industriel et commerçant, à mesure que l’esprit d’initiative se développera chez ses sujets (2).
Nous avons tenu à reproduire ces deux appréciations opposées. Pour juger où est la vérité, il faudrait avoir de l’Egypte et de son gouvernement une connaissance qui nous fait défaut.
On peut invoquer en faveur de l’Egypte l’adhésion donnée déjà depuis longtemps, par divers gouvernements, au projet de réforme (3). Il n’y a pas à objecter, comme on l’a fait, pour atténuer la portée de cette adhésion, que la question ne présente pas le même intérêt pour eux que nous. En effet, nous avons voulu nous rendre compte de l’importance relative des divers éléments de l’émigration européenne en
(1) Voir le discours de M. Pascal Duprat dans une séance de la Société d’économie politique de Paris ( Journal des économistes de février 1875). D’après un Journal, le gouvernement japonais voudrait enlever à la juridiction consulaire les affaires qui intéressent les Européens et ses nationaux, et désirerait soumettre la personne et les intérêts des résidents étrangers à des tribunaux indigènes.
(2) Voir l’article déjà cité de M. Lavollée dans la Revue des Deux-Mondes.
(3) Dès le mois de décembre 1873, le nouveau règlement judiciaire était formellement approuvé par les caJbinets de l’Angleterre, de l’Italie, des Etats-Unis et de l’Autriche-Hongrie. (Voir Doc. diplom ., 1875, p. 170.) Actuellement il est ratifié définitivement par toutes les puissances, sauf la France et l’Italie où il est soumis au pouvoir législatif ; la majorité de la commission de la Chambre des députés d’Italie est favorable au projet.
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Egypte, et voici ce que nous apprend une statistique publiée à Alexandrie d’après les documents officiels : en 1872, il y avait environ 89,000 étrangers établis dans toute l’Egypte, savoir : 34,000 Grecs, 24,000 Italiens, 17,000 Français, 6,300 Autrichiens-Hongrois, 6,000 Anglais, 1,100 Allemands, 580 Persans, 250 Hollandais, 185 Espagnols, 150 Russes, 100 Belges. On voit que si l’élément français est un des plus importants, il n’est pas cependant prépondérant, et qu’il y a lieu de tenir compte des autres nationalités. Il est facile de dire qu’on aurait pu agir de telle ou telle façon, se concerter avec les autres Puissances pour tâcher d’améliorer la situation actuelle. Mais on est bien forcé de reconnaître que les autres Puissances se sont, dans toutes ces négociations, montrées assez disposées à faire droit aux réclamations de l’Egypte, et qu’elles n’ont i^as soutenu la France dans la résistance tentée par celle-ci.
D’autre part, la question n’est plus entière, et l’on peut se demander quelle situation nous serait faite si nous refusions de ratifier la convention. Ce refus n’empêcherait pas la réalisation de la réforme, et les Français seraient probablement privés de tout moyen d’action contre leurs débiteurs européens ou indigènes. Ils ne pourraient, en effet, les traduire soit devant les nouveaux tribunaux, dont nous n’aurions pas accepté l’organisation, soit devant les tribunaux consulaires ou indigènes, dont la compétence pour ce cas aurait été supprimée par le fait même de la réforme (1).
Il ne s’agit, du reste, que de s’engager pour cinq ans, et il est bien difficile de croire que l’établissement de cette nouvelle juridiction, qui fonctionnera, pour ainsi dire, sous la surveillance de toutes les Puissances intéressées, puisse avoir les résultats désastreux signalés par les adversaires du projet.
Telles sont, fidèlement rapportées, les raisons qu’on a données pour et contre le projet que nous avons analysé. Il ne nous appartient pas de conclure. Nous avons seulement voulu préciser les éléments de la question, laissant à d’autres plus compétents le soin de la résoudre (2).
(1) Voir à ce sujet le rapport dd la commission nommée en 1874 par le ministre des affaires étrangères {Doc. cliplom ., 1875, p. 196).
(2) La commission de l’Assemblée nationale, chargée d’examiner le projet de loi, a décidé que l’on consulterait les résidents français en Egypte. Nous ne savons si l’enquête a été faite, mais nous croyons que généralement nos nationaux sont hostiles au projet. M. de Lesseps y est au contraire favorable depuis longtemps.
Observations sur la communication de M. Leemans relative aux difficultés résultant de l’application des lois de recrutement en France et en Belgique ( 1 *
La question soulevée dans le très intéressant exposé qu’a bien voulu nous faire notre collègue belge est une de celles qui se présentent le plus fréquemment aujourd’hui dans les rapports internationaux. Elle préoccupe, à juste titre, tous ceux qui voudraient voir régner l’équité dans ces rapports, et je demande la permission de faire quelques observations sur la situation respective de la France et de la Belgique que M. Leemans vient de préciser avec une compétence toute spéciale. Cette situation offre ce caractère particulier, qu’on ne retrouverait peut-être au même degré dans aucun autre cas, que les difficultés proviennent de l’application aux mêmes individus, non de deux législations presque identiques, puisque le Code Napoléon est encore en vigueur en Belgique comme en France. Aussi un pays ne peut-il faire à l’autre aucun reproche, sans que celui-ci soit en droit de le lui rétorquer immédiatement ; c’est ce que nous venons de voir dans l’exposé de M. Leemans, dont la première partie semble un réquisitoire contre la France qui soumettrait injustement au recrutement des individus qui peuvent réclamer la qualité de Belges, et dont la seconde partie montre que la France est en droit de faire les mêmes réclamations à la Belgique. Les deux pays n’ont donc pas de reproches à se faire, puisqu’ils suivent les mêmes principes. Si la Belgique s’en plaint spécialement, si elle est plus empressée à demander une modification, c’est par une raison de fait : il y a plus de
(1) Annuaire de la Société de Législation comparée, 1878, p. 405.
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Belges en France que de Français en Belgique ; par conséquent, l’application des mêmes règles soulève plus de réclamations en Belgique qu’en France.
Cela posé, y a-t-il quelque chose à faire pour corriger les inconvénients signalés ? Je réponds oui, sans hésiter. Deux pays, qui ont sur la nationalité une législation presque identique, qui sont également d’accord sur la nécessité de diminuer le plus possible le nombre des individus qui n’ont aucune patrie ou qui en ont deux, doivent combiner leurs dispositions législatives de manière à atteindre ce but, tout en respectant, dans la plus large mesure, la liberté de chacun dans le choix de sa patrie ; il y a tout avantage à acquérir des citoyens par la volonté raisonnée plutôt que par la contrainte. Dans les trois premières hypothèses jirévues, la solution proposée me paraît très simple et très équitable. On n’appliquerait pas la loi du recrutement dans les deux pays aux individus en question tant que l’année qui suit leur majorité ne serait pas accomplie : ainsi, soit un fils de Français né en Belgique ; il naît Français pour la Belgique comme pour la France, seulement il pourra devenir Belge en exprimant la volonté dans l’année de sa majorité. Eh bien ! on attendra en France jusqu’à ce qu’il ait vingt-deux ans pour examiner sa situation. S’il est devenu Belge, on ne l’inscrira pas sur les listes de recrutement, puisqu’on a affaire à un étranger, et nous n’avons pas à critiquer ce mode d’acquisition de la nationalité belge, puisque nous l’admettons pour notre propre nationalité ; s’il n’a fait aucune déclaration, on pourra alors en toute sécurité l’astreindre au service militaire sans avoir à craindre aucune réclamation. Le raisonnement serait le même dans les deux autres cas, et il paraît irréprochable. Quel procédé devrait être employé pour arriver à ce résultat ? Une entente entre les deux pays est nécessaire ; chacun doit être sûr que ses nationaux auront les avantages qu’il accorde à ceux de l’autre pays. Peut-être serait-il plus régulier que, au lieu de faire une convention pour régler complètement la matière, les deux gouvernements s’engageassent à présenter aux Parlements resjiectifs une loi pour modifier, dans le sens indiqué, la loi générale sur le recrutement. C’est à peu près de cette manière qu’on a procédé quand il s’est agi
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de conférer aux sociétés anonymes des deux pays l’existence légale (loi belge de 1855, loi française de 1857).
On a parlé aussi des injustices que produirait l’application de nos lois françaises de 1851 et de 1874. Un individu est né en France d’un Belge qui lui-même y est né ; la loi française le considère comme Français de naissance, tout en lui permettant de répudier la nationalité française par une déclaration formelle dans l’année de sa majorité ; on a exigé de plus, en 1874, qu’il prouvât avoir conservé la nationalité belge. Il arrive, dit-on, que des individus dans cette situation omettent de faire la déclaration, se considèrent cependant comme Belges, font même leur service militaire en Belgique et sont traités comme réfractaires en France ; n’est-ce pas très rigoureux ? Leur volonté de n’être pas Français ne s’est-elle pas très énergiquement manifestée et l’administration française ne pourrait-elle pas être plus tolérante au moins dans le cas où il serait prouvé que l’omission de la déclaration a eu lieu de bonne foi ? Ces reproches ne me paraissent pas fondés. La population d’origine belge qui habite nos départements du Nord est, en général, très au courant de sa situation et sait très bien se prévaloir, suivant ses intérêts, de la nationalité française ou belge. Il est très juste qu’elle soit appelée à se décider dans un délai déterminé, et qu’une fois le délai passé sans déclaration, elle soit considérée comme appartenant au pays auquel l’attache le lien de la naissance de deux générations. Dans tous les cas, c’est une disposition meilleure que celle de la loi belge qui, pour tromper le calcul de ceux qui voudraient n’appartenir à aucune nationalité pour n’être astreints au service militaire nulle part, fait entrer dans la milice des individus qu’elle regarde comme étrangers. Nous avons toujours, et avec grande raison, pensé que dans l’armée française il ne devait y avoir que des Français. Le droit que l’on voudrait conférer à l’administration ou aux tribunaux afin d’examiner si l’omission de la déclaration a été ou non frauduleuse, entraînerait des difficultés et des inconvénients de toute espèce. Sur ce point donc, je pense qu’il n’y a rien à changer à la situation actuelle.
Enfin, on signale un conflit résultant de ce que des individus sont appelés au service militaire en France, alors que
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les tribunaux belges ont jugé qu’ils avaient perdu leur nationalité française. Ce conflit ne tient pas aux questions de nationalité, mais à la question toute différente de l’autorité dans un pays des jugements rendus dans un autre pays. Des décisions de nos tribunaux relatives à la nationalité des Belges n’auraient pas plus d’autorité en Belgique que les décisions des tribunaux belges n’en ont en France.
Etude sur l’extradition en Angleterre
(Rapport d’une Commission royale, 1878) (2)
La législation de l’extradition est de date récente dans presque tous les pays (3). Ce n’est pas que la pratique de l’extradition ne soit déjà ancienne, mais pendant longtemps on s’est contenté soit de conventions générales, soit de conventions intervenues dans chaque cas particulier ; on considérait qu’il y avait là une matière qui tenait simplement à l’administration et à la police, et l’on ne se préoccupait pas de tracer des règles générales auxquelles devrait se soumet-
(1) Bulletin de la Société de Législation comparée , 1879, p. 175.
(2) Consulter : Bulletin de la Société de législation comparée , année 1869,
p. 56-76 (Etude de M. G. Picot, sur PEnquête anglaise de 1868 relative à l’extradition) et année 1877, p. 126-161 (Etude de M. Albert Desjardins, sur les principes de l’extradition en Angleterre, à proxms d’une correspondance récemment échangée entre ce pays et les Etats-Unis). — Treatise upon tlie Law of extradition by Edward Clarke , 2e édit., Londres, 1874. Cet ouvrage contient beaucoup) de renseignements utiles, notamment l’indication des j:>rincipaux cas qui se sont jmésentés soit en Angleterre, soit aux Etats-Unis ; ce n’est pas ce que nous appelons un Traité , mais xffutôt un recueil de décisions judiciaires accompagnées de quelques rares observations personnelles ; c’est l’œuvre d’un avocat distingué qui connaît bien la matière pour avoir été mêlé à d’importantes affaires d’extradition : ejle a été citée avec éloge dans la discussion qui a eu lieu à la Chambre des lords en 1876. A la fin du volume se trouve le texte des diverses conventions conclues par l’Angleterre ; cette partie est devenue incomplète, plusieurs conventions, dont quelques-unes très importantes, ayant été conclues i:>ar l’Angleterre depuis 1874. — A Treatise on the conflicts of laws by Francis Wharton , Philadelphie, 1872 ; les §§ 941-977 sont spécialement consacrés à la matière de l’extradition ; l’auteur
rapporte les divers traités conclus par les Etats-Unis jusqu’en 1872. — Outlines of an International Code by David Dubley Field, 2Ô édit. New-York, 1876 ; art. 210-238. — What are the Limitations within which Extradition should be recognized as an international Duty ? b y John Westlake, Q. C. Mémoire lu à l’Association britannique pour le progrès des sciences sociales (octobre 1876). — Sur l’extradition en général et les diverses questions qu’elle soulève, l’ouvrage le meilleur et lè idIus comifiet est le Traité de l’extradition , i^ar A. Billot, sous-directeur du contentieux au ministère des affaires étrangères, Paris, 1874.
(3) Le 19 février 1791, l’Assemblée constituante avait chargé son comité diplomatique de se réunir au comité de constitution, et de lui présenter un projet du décret sur les formalités nécessaires à la restitution des transfuges réclamés par les puissances étrangères, mais il n’y eut aucune suite donnée à cette résolution. — En Belgique, une loi sur la matière est intervenue dès le 1er octobre 1833 ; elle a été modifiée plusieurs fois : la loi actuellement en vigueur est du 15 mars 1874 (. Annuaire de législation étrangère , 1875, p. 406). En Hollande, il y a une loi du 6 avril 1875 {Annuaire, 1876, p. 560) qui remplace une loi de 1849. Aux Etats-Unis, il existe un Acte du 12 août 1848, complété depuis par divers actes. V. Billot, op. cit.f p. 464-470. — Il n’y a de loi sur la matière ni en Allemagne, ni en Autriche, ni en Italie.
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tre l’action du pouvoir exécutif, soit pour demander, soit pour accorder une extradition. Ainsi la France est certainement le pays où l’administration s’est le plus inquiétée d’étendre et de faciliter l’application de cette mesure devenue de plus en plus indispensable par suite de la rapidité avec laquelle un criminel peut s’enfuir du pays dont il a violé la loi ; elle a conclu un grand nombre de conventions qui ont frayé la voie et qui ont été ensuite prises pour modèles par les principaux Etats du continent européen ; mais elle n’a pas encore de loi sur l’extradition. Je me hâte d’ajouter qu’il y a tout lieu d’espérer qu’elle en aura bientôt une (1).
L’Angleterre, au contraire, a une loi qui fonctionne depuis huit années et qu’on songe déjà, soit à modifier sur cercertains points, dont quelques-uns très-importants, soit à compléter. Je voudrais faire connaître sommairement les diverses idées qui ont régné en Angleterre à ce sujet, les traits fondamentaux du système actuel et les réformes proposées. Cette étude peut ne pas être sans intérêt à raison du problème analogue qui va se présenter bientôt devant nos Chambres législatives. Nous pourrons trouver en Angleterre des précédents à imiter ou à éviter.
On sait que très-longtemps l’Angleterre s’est montrée tout à fait contraire à l’idée et à la pratique de l’extradition. Elle était fière de l’asile qu’elle accordait aux vaincus de tous les partis et craignait toujours que, sous couleur de poursuivre des délits de droit commun, on ne cherchât à punir des offenses politiques. Du reste, l’autorité administrative n’était pas armée en Angleterre de ce pouvoir discrétionnaire qu’elle exerce dans la plupart des pays de l’Europe à l’égard des étrangers, et qui lui permet de les livrer facilement et promptement à la justice étrangère qui les réclame. Sur le sol de la Grande-Bretagne, la liberté individuelle de toute personne, anglaise ou étrangère, est sous la protection des magistrats qui, seuls, peuvent y apporter les restrictions per-
(1) Un projet de loi a été déposé par M. Dufaure, le 2 mai 1878, sur le bureau du Sénat. La commission du Sénat a nommé pour rapporteur l’éminent professeur de Caen, M. Bertrand, aujourd’hui procureur général à la Cour de cassation, qui a déposé son rapport le 17 décembre 1878. Nous aurons occasion do renvoyer à l’Exposé des motifs et au Rapport.
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mises par la loi ; Vhabeas corpus n’est pas une garantie restreinte aux nationaux (1).
Cependant on devait, avec le temps, constater que cette protection, accordée sans réserve aux étrangers, était de nature à entraîner de grands inconvénients, surtout depuis qu’il était devenu de plus en plus facile de se rendre en Angleterre sur des navires anglais. Les gens qui quittent leur pays pour échapper aux recherches de la justice, ne sont pas tous des vaincus de la politique ; il y a parmi eux bon nombre de malfaiteurs vulgaires auxquels une nation ne doit pas être fière de donner asile. Il faut donc faire un triage pour ne pas accorder une protection aveugle à tous ces nouveaux habitants. C’est l’idée qui amena l’Angleterre à conclure une convention d’extradition avec les Etats-Unis, le 9 août 1842 (2), et une autre avec la France, le 13 février 1843 (3). Elles ne s’appliquaient l’une et l’autre qu’à un petit nombre de faits (4). Ces conventions eurent besoin, pour être mises à exécution, d’un acte du Parlement, parce que si, en Angleterre, la Couronne jouit encore d’un droit absolu, en ce qui touche les relations internationales, c’est à la condition de ne pas porter atteinte à la législation intérieure, qui ne peut être modifiée que par le Parlement d’accord avec la Couronne. Ici il s’agissait de toucher à la liberté individuelle, de donner des attributions nouvelles aux magistrats ; le législateur devait donc intervenir (5). Ce n’est pas sans de vi-
(1) Quelquefois on a donné le droit au gouvernement d’expulser tout étranger compromettant pour la tranquillité du pays. La dernière loi de ce genre
(Alien act ) a été votée en 1848 ; son effet était restreint à une année. En fait, aucune expulsion n’a eu lieu (May, Histoire constitutionnelle de V Angleterre, t. II. p. 299).
(2) Dans un traité conclu en 1794 (traité Jay), il y avait une clause relative
à l’extradition (art. 27). Cette clause ne devait valoir que pour douze ans et ne fut pas renouvelée. Elle donna lieu à une seule application qui produisit un
grand mécontentement en Amérique ( Cas Robbins en 1799 ; Phillimore, Commen-
taries upon inlern. Law , t. I, § 386).
(3) Dans le traité d’Amiens (27 mars 1802), il y a une clause relative à l’extradition (art. 20), mais elle ne fut pas exécutée, la guerre ayant éclaté presque aussitôt.
(4) A la Chambre des lords, le marquis de Lansdowne s’étonna de voir
l’extradition limitée à trois genres de crimes, et demanda pourquoi l’incendie
et tant d’autres crimes graves avaient été omis. Lord Aberdeen (secrétaire d’Etat pour les affaires étrangères) reconnut, en répondant, que les cas étaient trop limités, mais il faut se souvenir, ajoula-t-il, qu’on essaye un nouveau système et que, dans ces circonstances, il vaut mieux ne pas aller trop vite.
(5) Aux Etats-Unis, on ne songea pas d’abord à faire une loi pour l’exécution des conventions d’extradition ; à la suite de doutes exprimés par des magistrats, le Congrès fit un acte, à la date du 12 août 1848, pour donner effet aux
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ves résistances que le gouvernement anglais obtint son assentiment : des voix s’élevèrent à la Chambre des communes pour défendre le vieux droit d’asile dans son intégrité et pour protester contre toute innovation. Les deux conventions citées furent suivies d’une autre convention conclue avec le Danemark, le 15 avril 1862, et ce fut tout jusqu’en 1870 (1). Ces conventions, du reste, ne s’exécutèrent pas sans difficulté, et il suffira de rappeler d’un mot le conflit qui s’éleva entre la France et l’Angleterre au sujet de l’exécution du traité de 1843 (2). Le gouvernement français se plaignait d’être seul à exécuter le traité, l’Angleterre obtenant les extraditions qu’elle demandait, tandis que ses magistrats soulevaient de telles exigences pour les extraditions réclamées par la France (3), que celle-ci devait renoncer à en obtenir. Aujourd’hui on peut parler de ce conflit avec impartialité et constater que si, en France, on avait eu le tort de ne pas se rendre compte de la procédure anglaise, de la portée des clauses de la convention et de l’acte rendu pour son exécution, il y avait eu aussi des torts de la part de l’Angleterre, ou mieux des magistrats anglais (4). Quoi qu’il en soit, ce conflit a eu d’heureux résultats pour l’Angleterre : il a ap- X>elé l’attention des hommes d’Etat, des jurisconsultes et du public sur la question de l’extradition. En 1868, une commission fut instituée « afin de s’enquérir des relations avec les « gouvernements étrangers au sujet de l’extradition, dans le
stipulations de tout traité entre le gouvernement des Etats-Unis et les gouvernements étrangers pour Uarrestation et lf extradition de certains malfaiteurs ; il a été complété par plusieurs actes postérieurs (v. Billot, op. cit ., p. 464 et suiv.).
(1) 11 y eut bien une Convention du 28 mai 1852 avec la France ; mais elle resta à l’état de projet, parce que le Parlement refusa de voter l’acte destiné à lui donner effet.
(2) Le Traité d’extradition entre la France et l’Angleterre, par G. Picot ( Revue
critique , 1866, t. XXVIII, p. 526 et suiv.) ; De l’extradition des accusés entre la France et l’Angleterre, par Prévost-Paradol ( Revue des Deux-Mondes, 15 février
1866). Ce dernier article, qui a eu un grand retentissement, contient certainement des idées justes, brillamment exprimées, mais il fait trop pencher la balance en faveur de l’Angleterre. Dans le sens diamétralement opposé, on peut voir deux articles de M. Duverdy ( Gazette des tribunaux , 27 février, 5-6 mars 1866) ; l’auteur
ne tient pas suffisamment compte de la loi anglaise et même du traité ; il se
place à un point de vue trop exclusivement français. Il y eut en réalité de la mauvaise volonté des deux côtés ; à partir de 1866, on üt des concessions réciproques et le traité put s’exécuter.
(3) Voir, 14. ex., l’énumération des pièces réclamées pour une accusation de
faux dans un article de M. L. Lelimann sur l’extradition en Angleterre ( Revue pratique, t. XVIII, p. 181-190).
(4) Clarke dit que la conduite de l’Angleterre causa a not unnatural dissatis faction au gouvernement français.
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« but d’adopter sur cette question une ligne de conduite « permanente et uniforme. » Elle se composait de 18 membres, pris dans toutes les fractions de la Chambre des communes, hommes politiques, défenseurs ou adversaires de l’extradition, hommes versés dans les affaires judiciaires ou diplomatiques. Le résultat de son enquête fut de faire apparaître l’extradition non comme une mesure exceptionnelle, mais comme une mesure normale, non comme une arme aux mains d’un pouvoir qui ne se contente pas de l’exil pour ses ennemis, mais comme l’auxiliaire nécessaire de la justice (1). Les conclusions consignées dans le rapport de la commission passèrent dans l’acte du 9 août 1870 (2), qui a été légèrement modifié et complété en 1873 (3).
L’attention publique a de nouveau été provoquée sur cette matière par un litige avec le gouvernement des Etats- Unis (4). La convention de 1842 a failli être anéantie ; pendant un certain temps, elle a cessé d’être exécutée, et encore aujourd’hui elle n’a qu’une existence précaire, les deux gouvernements n’ayant pu parvenir à s’entendre, ni sur l’interprétation de la convention ancienne, ni sur la conclusion d’une convention nouvelle. C’est une situation grave à raison des rapports multipliés qui existent entre ces deux grands pays. Le gouvernement anglais, tout en maintenant fermement son interprétation du traité, pensa qu’il était opportun de faire un nouvel examen des principes de la matière, et de voir si les règles consignées dans les lois de 1870 et de 1873 lui permettaient d’accomplir, dans toute son étendue, son devoir international (5). Il nomma, le 18 août 1877,
(1) Clarke (op. cit., p. 191) dit très-bien que l’extradition constitue un devoir international, sinon of perfect obligation, du moins of political morality. Dans les pays, comme l’Angleterre, où elle ne peut être opérée qu’au moyen de disjiositions législatives, le législateur a le devoir d’intervenir. To refuse to do tliis in obedience to some fcincied requirement of national independence and dîgnitij is to pervert a valuable principle into a means of mischief to the whole world. Lors de la présentation du bill de 1870 à la Chambre des communes, M. Bouverie, qui avait présidé la commission de 1868, dit qu’on remédierait ainsi à un vice du droit criminel qui était a disgrâce pour l’Angleterre, et que celle-ci serait ainsi mise sur le même pied que les autres nations civilisées de l’Europe.
(2) Annuaire de législation étrangère , 1872, p. 11 et suiv. (traduction et notes de M. G. Picot, ancien directeur des affaires criminelles au ministère de la justice)»
(3) Annuaire de législation étrangère , 1874, p. 75 et suiv. (traduction et notes de M. G. Picot).
(4) Voir à ce sujet l’étude de M. Albert Desjardins, citée plus haut.
(5) « L’acte de 1870 est une bonne loi qui à fait beaucoup de bien, mais
une commission chargée d’examiner l’effet de la loi et des traités d’extradition. Sa tâche était toute différente de celle de la commission de 1868. II ne s’agissait pas de savoir si l’extradition devait, ou non, être admise ; personne n’en contestait plus la légitimité et la nécessité. Il fallait entrer dans les détails, examiner le fonctionnement de l’institution ; pour cela, des connaissances spéciales étaient exigées ; aussi voyons-nous la commission composée de magistrats et de jurisconsultes : citons seulement les noms de sir Alexander James Cockburn, lord chief justice d’Angleterre, président de la commission, de sir James Fitzjames Stephen, bien connu par ses travaux pour la codification du droit anglais, de sir William Vernon Harcourt, qui s’est occupé à plusieurs reprises des questions internationales et enfin de M. William Torrens qui avait déjà fait partie de la commission de 1868. La commission n’a procédé à aucune enquête ; elle a arrêté son rapport à la date du 30 mai 1878 (1). Elle a proposé d’apporter des modifications aux règles contenues dans la loi ou les conventions internationales. Très vraisemblablement ce rapport sera suivi prochainement d’un projet de loi qui en formulera les conclusions, si le Parlement n’est pas absorbé entièrement par les affaires de la Turquie, de l’Afghanistan et du Cap. Ce rapport sera en quelque sorte l’exposé des motifs de la loi future, et il mérite à ce titre qu’on s’y arrête et qu’on indique avec soin les raisons indiquées par la commission (2).
Pour comprendre la portée des changements proposés, il est indispensable de rappeler les traits principaux de la législation.
« peut-on dire qu’elle a atteint la perfection ? Maintes personnes compétentes « pensent qu’elle pourrait être plus élastique, en ce qui touche les criminels ordi- « naires, sans altérer à aucun degré le droit d’asile des réfugiés politiques. » Discours du comte Granville, à la Chambre des lords (séance du 24 juillet 1876).
(1) Royal Commission on Extradition ; — Report of tlxe Commissioners (C. 2039).
(2) Il y a ordinairement fort peu de discussions au Parlement sur les bills ayant un caractère technique, et il n’y a ni exposé des motifs ni rapports de commissions des Chambres qui expliquent le but et la portée des dispositions légales. L’acte de 1870 n’a donné lieu qu’à quelques observations sommaires à la Chambre des communes ; il n’y a eu aucun débat à la Chambre des lords. L’acte de 1873 a passé sans discussion. On voit qu’il n’y avait plus de partisans du droit d’asile absolu, qui était encore énergiquement soutenu quelques années auparavant (séances de la Chambre des communes des 3 et 6 août 1866).
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La matière de l’extradition est régie en Angleterre à la fois par la loi et par les traités. La loi pose les règles générales dont le gouvernement ne devra pas se départir dans la conclusion des traités, et en même temps celles cjui serviront à l’exécution de ces traités. Aujourd’hui il n’est plus besoin, comme avant 1870, d’un acte spécial du Parlement pour donner effet à chaque traité. Il suffit qu’un Ordre en Conseil déclare applicables au nouveau traité les lois de 1870 et de 1873 (acte de 1870, art. 2, aj. art. 4 et 5) (1). Ce procédé a facilité beaucoup la conclusion de nouveaux arrangements. L’Angleterre qui, en 1870, n’avait que trois traités d’extradition, en a maintenant un très-grand nombre (2). Elle a besoin du reste d’en avoir avec presque tous les pays, puisqu’elle admet encore aujourd’hui que l’extradition ne peut avoir lieu sans traité (3). Autrement elle continuerait à servir de lieu d’asile pour les criminels de la nation avec la-
(1) « Seulement, comme au Parlement doit toujours appartenir en dernier « ressort le contrôle sur l’ensemble des affaires publiques et que la resfxmsa- « bilité du ministre, qui a signé le traité, doit être sérieuse, le traité doit être « communiqué au Parlement dans un certain délai : ainsi aucune garantie « n’échappera aux Chambres qui pourront forcer, si bon leur semble, le mite nistère à user du droit de dénonciation qui doit être inscrit dans tous les « traités. » (G. Picot.)
(2) L’Angleterre a des traités d’extradition avec les Etats-Unis, le Danemark, l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, la Suède et la Norvège, le Brésil, l’Autriche, la France, l’Espagne, le Honduras, Haïti, la Suisse.
(3) En Belgique, il faut aussi un traité (art. 6 de la loi de 1874). Il n’a pas
toujours été admis en Angleterre que l’extradition supposait nécessaire-
ment un traité. Clarke (op. cit., 25-26) rapporte l’opinion donnée en 1892 au gouvernement par Serjeant Hill, et suivant laquelle le roi avait, en vertu de la Constitution, le droit d’accorder l’extradition de criminels fugitifs réclamés par leur gouvernement. En fait, le droit à 1 ’habeas corpus mettait obstacle à toute procédure d’extradition en l’absence de 'traités ou d’actes spéciaux du Parlement ; telle fut l’opinion exprimée par l’attorney général d’Angleterre en 1836, à l’occasion de condamnés espagnols qui avaient fait naufrage près des îles Bahama. A l’inverse, l’Angleterre a quelquefois demandé et obtenu des extraditions de pays (p. ex. de l’Espagne) avec lesquels elle n’avait pas conclu de traité (Clarke, op cit., p. 23) ; cela tient à ce que, comme il sera expliqué plus tard, on n’admet pas en Angleterre que l’individu, amené devant un tribunal compétent, puisse soulever une discussion sur la légalité des actes par suite desquels il a été mis sous la main de la justice. — Aux Etats-Unis, le président peut-il accorder une extradition en l’absence de traité ? La question n’est pas tranchée en termes exprès. Washington {On tlie Conflict of Law, § 941) admet laffirinative et cite à l’appui le cas d’Arguelles qui fut livré à l’Espagne en 1864, alors qu’il n’y avait pas de traité entre ce pays et les Etats-Unis. Spear ( Albany Law Journal , 22 décembre 1877) soutient très-vivement la thèse opposée. Pour lui, l’action du gouvernement dans le cas d’Arguelles a été une monstrueuse usurpation de pouvoir. Dans .un article postérieur (15 juin 1878), il dit que la règle d’après laquelle il ne peut y avoir d’extradition sans traité est bien établie en Amérique. M. Bancroft Davis, secrétaire d’Etat, s’exprime en ce sens dans une lettre adressée le 28 juillet 1873 au ministre de Belgique : il s’agissait de l’extradition d’un Prussien accusé d’avoir commis un crime en Belgique, et il n’y avait pas encore de traité entre leS Etats-Unis et la Belgique.
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quelle elle n’aurait pas contracté ; et, à l’inverse, elle ne pourrait guère obtenir la remise de ceux de ses criminels qui seraient parvenus à se réfugier sur le territoire de cette nation, puisque le principe dominant est celui de la réciprocité.
L’extradition n’a pas lieu pour délits politiques ; c’est un principe qui a été méconnu autrefois par tous les pays, même par l’Angleterre (1), mais qui aujourd’hui se retrouve dans toutes les conventions. Diverses précautions sont prises pour assurer l’observation de ce principe (acte de 1870, art. 3-1°, art. 7 al. 2, art. 9 in fine).
L’extradition peut avoir lieu pour un grand nombre de faits énumérés dans une annexe de l’acte de 1870, complétée par une annexe de l’acte de 1873 (2). Bien entendu, dans tel ou tel traité, on ne prévoit pas nécessairement tous les faits indiqués par la loi, cela dépend des circonstances, des relations plus ou moins faciles et multipliées entre les deux pays. Du reste, peu importe que ces faits soient postérieurs ou antérieurs non-seulement au traité, mais encore à l’acte de 1870 (acte de 1870, art. 6 ; acte de 1873, art. 2). La Grande- Bretagne jusque-là avait suivi une règle opposée (3).
Ce qui a surtout un cachet original, c’est la procédure suivie dans le cas d’une extradition demandée à l’Angleterre (acte de 1870, art. 7 et suiv.). Elle est caractérisée par l’intervention de la magistrature, et cette intervention diffère à deux points de vue de ce qu’elle est dans la législation belge par exemple, ou dans le projet de loi soumis par M. Dufaure au Sénat. 1° Cette intervention est décisive en ce sens qu 'aucune extradition ne peut avoir lieu contrairement
(1) Truité conclu le 14 septembre 1662 par l’Angleterre avec les Etats-Généraux de Hollande ; ceux-ci s’obligent à livrer toutes personnes exceptées de l’acte anglais d’amnistie (comme ayant pris part au jugement de Charles 1er). Un traité analogue avait été conclu avec le Danemark en 1661. — En 1792, Napper Tandy, accusé de trahison, fut livré au gouvernement Anglais par le Sénat de Hambourg ; il fut jugé à Dublin et acquitté. — Les traités conclus en 1842 et 1843 avec les Etats-Unis et la France ne contiennent aucune clause expresse qui concerne les délits politiques ; cette exclusion n’en a pas moins été regardée comme allant de soi.
(2) Clarke (op. cit ., p. 192), trouve l’acte de 1873 trop large à ce point de vue. — Il critique aussi très-vivement (p. 193) la disposition de l’article 3 de la mêni^ loi relative aux complices ( ciccessories ) ; d’aj^rès lui, le rédacteur de la loi ne connaissait j)as le droit anglais.
(3) Voir par exemple, l’article 3 de la convention de 1843 avec la France.
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à l’avis des magistrats : si ceux-ci pensent que les conditions exigées pour l’extradition ne sont pas remplies, l’individu arrêté doit être mis en liberté ; l’administration n’a aucune action sur lui. Dans le cas; inverse, il n’y a pas nécessairement extradition ; c’est au gouvernement à en aviser ; c’est lui seul qui est chargé de dire le dernier mot, parce que lui seul est en relations avec les Etats étrangers, lui seul a mission d’exécuter les traités conclus avec eux. Ainsi, lors du conflit avec les Etats-Unis, Winslow, accusé de faux, commis en Amérique, fut arrêté et son arrestation fut maintenue par le magistrat. Mais le gouvernement subordonna son extradition à l’engagement par les Etats-Unis de ne le faire juger que pour les faits prouvés en Angleterre ; l’engagement n’ayant pas été pris, Winsloîw fut mis en liberté (1). 2° L’examen du magistrat anglais ne porte pas seulement sur ce qu’on peut appeler les conditions extrinsèques de l’extradition, telles que celles-ci : y a-t-il un traité ? Le fait à raison duquel la poursuite a lieu est-il compris dans le traité ? N’a-t-il aucun caractère politique ? Quelle est la nationalité de l’individu réclamé ? Il porte aussi sur les faits eux-mêmes de l’accusation. Constituent-ils ou non une charge suffisante, de telle sorte que le renvoi de l’inculpé devant le jury serait fondé, s’il s’agissait de faits commis en Angleterre (2) ? On peut hésiter sur l’appréciation de cette dernière disposition. Je serais porté à croire qu’elle est ex-
(1) Aux Etats-Unis, la règle est la même ; l’extradition ne peut avoir lieu, tant que les farts de la cause n’ont pas été judiciairement constatés et attestés au secrétaire d’Etat. Mais ce préliminaire n’exclut pas le pouvoir discrétionnaire du Président qui peut refuser l’extradition en se fondant, par exemple, sur ce que le fait n’est pas dans le traité, sur ce que les charges ne soirt pas suffisantes, etc. (Spear). Nous pouvons citer un exemple récent de l’exercice de ce pouvoir d’appréciation du Président. Vogt, sujet prussien, fut arrêté aux Etats-Unis, à la demande du ministre d’Allemagne, sous l’inculpation d’un crime commis en Belgique. Le cas rentrait-il dans le traité conclu avec la Prusse ? Les magistrats l’admirent ; le Président refusa l’extradition, étant d’avis que le traité ne s’appliquait qu’aux faits commis sur le territoire prussien.
(2) Je m’en tiens à la formule générale, telle qu’elle est écrite dans la loi de 1870 et dans les traités conclus par l’Angleterre. Si l’on veut entrer dans les détails et rechercher, d’après la jurisprudence, quelles sont exactement les preuves qui doivent être fournies au magistrat anglais pour obtenir l’extradition, ou qui peuvent être invoquées par le fugitif, on n’arrive pas à des règles bien précises (v. les développements de Clarke, op. cit ., p. 185 et suiv.). La jurisprudence des Etats-Unis n’est pas mieux fixée (v. Spear, the Albany Law Journal , 20 juillet 1878). Nous croyons qu’il y a une exagération dans l’exposé des motifs du projet de loi français, où il est dit que le juge anglais a une instruction à conduire jusqu’à une entière démonstration de la culpabilité .
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cessive, et qu’elle ne respecte pas suffisamment l’action de la juridiction étrangère dans le ressort de laquelle les faits se sont passés. Mais je donne toute mon approbation à la disposition précédente. Je ne conçois pas le gouvernement livrant un étranger, par exemple alors que la magistrature consultée a été d’avis que le fait pour lequel il est poursuivi est un délit politique, ou que l’individu réclamé est ressortissant du pays de refuge (1).
L’extradition a, quant au jugement de l’extradé, des effets limités et non généraux, c’est-à-dire qu’elle ne permet pas de considérer l’individu ainsi livré comme arrêté par la seule action du gouvernement requérant et de le juger pour toute espèce de faits, sans tenir compte de l’arrangement à la suite duquel il a été remis par le pays de refuge. La loi de 1870 contient à ce sujet plusieurs dispositions qui monltrent l’importance attachée à la règle par le législateur : « les fugitifs ne seront livrés par le gouvernement anglais « que s’il est admis par la législation de l’Etat qui demande « l’extradition ou réglé par le traité que les individus extra- « dés ne pourront être détenus ou poursuivis avant leur re- « tour en Angleterre pour un acte coupable commis avant « leur extradition, autre que celui qui a motivé l’extradi- « tion » (art. 3, 2°). Dans son exposé à la Chambre des Communes, l’attorney général a dit que cette règle avait pour but d’empêcher qu’un individu livré pour un fait de droit commun ne fût jugé pour un fait politique antérieur. Réciproquement « lorsque, en vertu d’un traité conclu avec une « puissance étrangère, un accusé ou un condamné a été livré « au gouvernement anglais pour un des crimes qui, s’ils « étaient commis en Angleterre, justifieraient l’extradition, « la personne extradée ne pourra pas, avant d’être revenue « ou d’avoir eu la liberté de revenir dans le pays d’où elle « a été extradée, être poursuivie pour un fait commis sur le
(1) Cf. les dispositions de notre projet de loi (art. 7 et suiv.) qui ont été inspirées par celles des lois belge et hollandaise. Dans le sens de notre opinion sur le rôle de la magistrature, on lira avec intérêt un article de M. de Gionnis Giauquinto ( Archiuio giuridico , 1877, II, 190-210 : Proceduru délia eslradizione in rapporto
colla coscienza ajuridica délia nazioni. Seulement l’auteur nous paraît s’être mépris sur la portée de la loi belge et de la loi hollandaise ; il semblerait, d’après lui, que, sous l’empire de ces lois, les magistrats fussent appelés à rendre une décision sur les questions d’extradition, tandis qu’ils ne donnent qu’un avis.
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« territoire anglais avant l’extradition, à moins que le fait « délictueux ne ressorte essentiellement des preuves sur les- « quelles l’extradition a été accordée » (art. 19). L’Angleterre concède ici aux autres pays ce qu’elle leur demande (1). Cette doctrine était-elle suivie antérieurement par les tribunaux anglais ? C’est un point qui a soulevé de vives discussions à propos du conflit avec les Etats-Unis, mais qui a pour nous actuellement peu d’intérêt (2).
De cette limitation de la juridiction des tribunaux anglais pour le cas où un individu est amené devant eux à la suite d’une extradition obtenue par le gouvernement, il ne suit pas que cet individu ait le droit de soulever une contestation à cet égard. C’est ce que le lord chancelier a très nettement établi à la Chambre des lords dans la discussion de l’interpellation de lord Granville sur le conflit avec les Etats-Unis : « Rien ne peut être plus certain que ceci, à sa- « voir, qu’un prisonnier n’a par lui-même aucun droit d’in- « voquer un pareil moyen de défense, par cette raison qu’il « est devant la Cour qui a autorité pour le juger sur les « faits dont il est accusé et que la question de savoir s’il doit « être jugé pour un délit autre que celui pour lequel il a « été extradé est une question diplomatique à débattre en- « tre les deux pays et non une question entre le prisonnier « et la Cour par laquelle il doit être jugé » (2). L’orateur cite la pratique française comme étant dans le même sens (4).
Ces idées générales rappelées, abordons l’examen du rapport de la Commission.
(1) « L’extradition ne sera accordée qu’à la condition que l’extradé ne sera « ni poursuivi, ni puni pour une infraction autre que celle ayant motivé l’extra- « dition, à moins d’un consentement spécial donné dans les termes du traité par « le gouvernement français. — Sera considéré comme soumis, sans réserve, à « l’application des lois françaises, à raison d’un fait quelconque antérieur à « l’extradition et différent de l’infraction qui a motivé cette mesure, l’individu « livré qui aura eu, pendant un mois dejmis son élargissement définitif, la faculté « de quitter le territoire français » (art. 4 du projet de loi français).
(2) Voir la discussion des précédents anglais par Spear (the Albany Law Journal , 13 et 20 avril 1878).
(3) Séance du 3 août 1876. Clarke (op. ciC, p. 100 et 101) cite en ce sens plusieurs décisions des tribunaux du Canada.
(4) Elle est très clairement exposée et justifiée par Billot ( op cit.f p. 352 et
suiv.). La doctrine contraire prévaut aux Etats-Unis ; un traité est, d’après la
Constitution, « une partie de la loi suprême du pays, » et, par suite, les tribunaux ont à en faire l’application comme toute autre loi (Cour d’appel du Kentucky, 17 avril 1878, dans tlie Albany Law Journal , 27 avril 1878). Voir cependant en sens contraire une décision de la Cour du district de New-York du 3 janvier 1871 (cas de Richard Caldwell rapporté par Clarke, p. 75).
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Le Rapport met d’abord en relief le double motif sur lequel repose l’extradition : 1° il est de l’intérêt général que les délits contre les personnes et les propriétés soient punis ; 2° il est de l’intérêt spécial du pays de refuge que le criminel n’y reste pas en liberté, puisque sa conduite passée fait naître de justes craintes pour l’avenir. Remarquons que la Commission insiste sur ce second motif, ce qui nous montre combien les idées ont changé en Angleterre sur ce point. Pour elle, l’intérêt de l’Angleterre de se débarrasser des criminels qui sont venus se réfugier sur son territoire est si grand qu’il n’y a pas de raison pour subordonner l’extradition à la condition de la réciprocité. Si un pays veut servir de lieu d’asile pour les criminels qui s’y réfugient après avoir violé les lois anglaises, ce n’est pas un motif suffisant pour refuser de lui livrer ceux de ses sujets qui se réfugieraient en Angleterre après avoir commis des crimes à l’étranger. Il est assez curieux de rappeler que cette condition de la réciprocité, insérée dans la loi de 1870, conformément au vœu de la Commission de 1868, n’avait pas alors été approuvée par tout le monde. L’attorney général s’exprimait à ce sujet presque dans les mêmes termes que la Commission de 1877 (1). La conclusion est que l’extradition ne doit plus être subordonnée à l’existence d’un traité. La Couronne doit être laissée libre d’agir suivant les circonstances ; elle pourra, soit conclure des traités, soit déclarer la loi sur l’extradition applicable à un pays déterminé, même en l’absence de traité (2).
Quant au fond, l’examen de la Commission a porté prin-
(1) « Il lui semblait qu’il y avait toujours avantage à se débarrasser d’un criminel étranger, et il ne voyait aucune raison pour tenir au maintien de l’inconvénient résultant de la présence de criminels étrangers, parce que les autres pays aiment mieux supporter les nôtres. » Discours prononcé à la Chambre des communes, le 16 juin 1870 (Hansard, 202* vol., p. 300 et suiv.). — Dans la discussion qui eut lieu à la Chambre des lords à propos du conflit avec les Etats- Unis, le comte Granville rappela qu’on avait proposé, huit ans auparavant, de ne pas faire de traité d’extradition, mais d’avoir une loi applicable aux demandes d’extradition, sans se préoccuper si les autres pays y répondraient ou non (séance du 24 juillet 187G).
(2) La loi belge et la loi hollandaise exigent la réciprocité ; il en est de même du projet de loi français (art. 1). Dans l’exposé des motifs de ce dernier, on lit : « L’extradition des malfaiteurs est dominée par le principe de la réciprocité. Il « est inutile d’en chercher ailleurs la justification. » Dans la Commission du Sénat, un membre a proposé de supprimer la condition de réciprocité, mais son opinion a été repoussée. Voir le Rapport de M. Bertrand sur l’article 1.
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cipalement sur trois points importants : 1° la nationalité des individus à extrader ; 2° la détermination des faits pour lesquels l’extradition peut être accordée ; 3° les conséquences de l’extradition quant au jugement de l’individu livré.
1° Nationalité des individus à extrader.
Les actes de 1870 et de 1873 n’y font aucune allusion, tandis que presque toutes les lois sur la matière posent en principe qu’on ne livrera pas les nationaux (1). Rien dans le droit anglais ne s’oppose donc à ce que le gouvernement anglais livre un sujet britannique accusé d’avoir commis un crime à l’étranger (2). Il en sera rarement ainsi, parce que l’extradition suppose actuellement un traité, et que l’Angleterre a été presque toujours obligée de consentir une clause excluant l’extradition des nationaux respectifs, cette exclusion étant dans la plupart des pays imposée par les lois ou les mœurs. Y a-t-il là simplement un préjugé ou une disposition conforme à la nature des choses ? C’est ce que se demande la Commission dont nous allons analyser exactement
(1) La loi belge et la loi hollandaise ne parlent que des étrangers à extrader ; la première prévoit le cas où la qualité de belge n’aurait été acquise que depuis le fait commis à l’étranger et permet seulement la répression en Belgique dans ce cas (art. 10).
(2) Voir à ce sujet un article intéressant du Journal du droit international privé , 1876, p. 424-431. — Les Etats-Unis partagent à ce sujet les idées de l’Angleterre. Aucune disposition constitutionnelle, expressément ou implicitement, ne garantit les citoyens des Etats-Unis contre l’extradition ( Spear , dans Tlie Albang Law Journal du 15 juin 1878). En 1845, le Sénat refusa d’approuver un traité conclu avec la Prusse à raison de la clause en vertu de laquelle les deux puissances n’étaient pas tenues de livrer leurs sujets. Un traité contenant cette clause a néanmoins été signé le 16 juin 1852 entre les Etats-Unis et la Prusse, stipulant tant en son nom qu’en celui de plusieurs Etats de la Confédération germanique ; on lit dans le préambule de ce traité : Whereas the laws and constitution of Prus sia and the other Germon States parties to this convention , forbid them to sury render their ewen citizens ta a foreign jurisdiction, the government of the United States , with a view of making the convention strictly reciprocal, shall be held equally free from any obligation to surrender citizens of the United States. Le plus grand nombre des traités conclus par les Etats-Unis contiennent la clause ordinaire sur l’extradition des nationaux ; certains l’omettent (v. par exemple, les traités avec l’Italie et la Suisse). Cependant, il n’est pas supposable que ces derniers Etats livrent leurs nationaux.
En 1864, Burley, accusé de brigandage, est réclamé par les Etats-Unis au Canada. Amené devant un magistrat canadien, il prétend qu’il ne jfeut être livré parce qu’il est sujet anglais ; le magistrat écarte cette objection en disant que les mots du traité ail persons n’admettent aucune exception (Clarke, op . cif., p. 90).
La convention de 1843 entre la Grande-Bretagne et la France ne contient aucune clause restrictive à ce sujet. Néanmoins, en 1861, le gouvernement français refusa de livrer le baron de Vidil en se fondant sur ce qu’il était Français. Le traité franco-anglais de 1876 renferme la stipulation ordinaire.
La Cour du banc de la reine, a en 1877 jugé qu’un Anglais ne pouvait être livré à la Suisse parce que la convention conclue avec ce pays faisait une réserve pour les nationaux et qu’elle devrait l’emporter sur les dispositions générales de la loi de 1870 ( Digest of the reported decisions de Fisher, 1878, v° Extradition ).
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l’exposé. Si on se réfère aux deux principes qui servent de bases à l’extradition, il est tout à fait indifférent que le criminel fugitif soit un sujet de l’Etat qui demande son extradition ou du pays de refuge. Que dit-on en faveur de la clause insérée ordinairement dans les traités ? Qu’un homme ne doit pas être distrait de ses juges naturels, que l’Etat doit à ses sujets la protection de ses lois, et qu’il manque à son devoir en le livrant à une juridiction étrangère et en le privant ainsi des garanties que lui offre la législation de son pays (1) ; qu’il est impossible d’avoir entièrement confiance dans la justice d’un Etat étranger, spécialement en ce qui touche des sujets qui ne sont pas les siens, que c’est un sérieux inconvénient pour un homme d’être jugé dans une langue étrangère, alors qu’il est séparé de ses amis et de ceux qui pourraient porter témoignage de sa vie antérieure.
Ces raisons, suivant la Commission, ne sont pas décisives. Quand nous invitons d’autres nations à organiser, de concert avec nous, un système d’extradition, il est tout à fait inconséquent d’admettre toute restriction impliquant un doute sur la compétence ou la justice de leurs tribunaux. L’extradition suppose une confiance mutuelle dans la manière dont la justice est rendue par les tribunaux des deux pays ; si cette confiance n’existe pas, il ne faut livrer per*sonne, pas plus un étranger qu’un national. C’est faire injure à une nation que de supposer que ses tribunaux ne seront pas impartiaux, parce que ce ne sera pas un de leurs nationaux qui sera traduit devant eux. Du reste, comme on ne veut pas assurer l’impunité aux citoyens d’un pays qui, après avoir commis des crimes à l’étranger, réussiraient à se réfugier dans leur propre pays, il faut supposer qu’ils pourront y être punis. Cette supposition est le plus souvent fausse en Angleterre, où la loi, en principe, ne s’applique qu’aux actes commis en Angleterre, et se désintéresse des
(1) Dans cet ordre d’idées, on peut signaler une disposition du traité d’extradition du 29 novembre 1869, entre la France et la Bavière ; d’après l’article 12, les hautes parties contractantes se réservent le droit de décliner la communication de preuves et l’envoi de commissions rogatoires tendant à établir la culpabilité d’un de leurs sujets prévenu d’une infraction devant les tribunaux de l’Etat requérant. Cet article est vivement critiqué par M. Julien Brégeault dans son intéressante brochure. De l'audition, en matière criminelle , des témoins résidant en pays étrangers .
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actes commis par des Anglais, en dehors de leur pays (1). Il faudrait donc refondre la loi criminelle sur ce point : ce n’est nullement désirable. Même dans le cas où les sujets d’un pays pourraient y être jugés pour les délits dont ils auraient pu se rendre coupables à l’étranger, ce jugement ne serait satisfaisant ni pour la justice, ni pour l’inculpé luimême. C’est la loi, ce sont les tribunaux du pays où s’est passé le fait à juger, qui sont naturellement compétents. C’est cette loi qui doit définir le fait, en déterminer la gravité ; ce sont ces tribunaux qui peuvent procéder aux constatations de fait, entendre les témoins ; là où l’offense a été commise, là doit être prononcée la réparation. Autrement, si c’est dans le pays d’origine qu’a lieu la procédure, on ne pourra y amener les témoins qu’avec beaucoup de difficultés et de frais ; ce sera l’accusé qui souvent en souffrira le plus, parce qu’il pourra ne pas être en état de faire les avances nécessaires, tandis que, s’il y a un intérêt public engagé, on fera venir plus facilement les témoins à charge. On dira que les dépositions peuvent être reçues là où sont les tésmoins, et ensuite transmises là où a lieu le jugement. C’est un mode de procéder peu satisfaisant et très désavantageux pour l’accusé, puisque les témoignages ont été reçus hors de sa présence, sans qu’il ait eu occasion de faire un contreinterrogatoire ( cross-examination ) ou une enquête sur le caractère ou le degré de confiance des témoins (2).
La conclusion de la Commission sur le premier point est donc que la stipulation qui interdit l’extradition des nationaux est inutile et mauvaise ; « nous recommandons de l’omettre dans les futurs traités et de tâcher de modifier en ce sens les traités existants. » Nous avons tenu à donner le raisonnement avec tous ses développements, parce qu’il
(1) Story pose ainsi la règle : The common law considers crimes as altogether local, and cognizable and punishable exclusiuely in the country where they are committed. Il n’y a en Angleterre d’exception que pour le meurtre commis par un sujet britannique à l’étranger, au moins en tant qu’il s’agit de faits qui se sont passés dans des pays civilisés ; pour les détails, voir la brochure de sir George Cornewall Lewis (On foreign jurisdiction, 1850, Londres).
(2) Voir en ce sens Clarke, op. cil. ch. 1, qui examine la question générale de savoir si on pourrait remplacer la pratique de l’extradition par des dispositions législatives qui, dans chaque pays, permettraient de punir les faits criminels commis au dehors par des nationaux ou même par des étrangers. Telle est également l’opinion de M. Westlake dans le mémoire cité plus haut.
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combat une idée très-répandue, et qu’il nous semble avoir une force particulière dans la bouche des Anglais. Aucun peuple ne peut, en effet, prétendre avoir plus de souci de l’honneur national ; aucun ne se préoccupe davantage de faire respecter le droit de ses ressortissants à l’étranger ; on a même prétendu qu’il y avait eu souvent exagération en ce sens. On ne peut donc pas admettre facilement qu’une règle, considérée par ce peuple comme juste, soit de nature à porter atteinte à la dignité nationale et à la juste protection due aux nationaux. Nous regardons comme irréfutable le raisonnement de la Commission anglaise, et nous pensons fermement que sa conclusion sera un jour adoptée par la plupart des pays civilisés. Quant à présent, il pourrait y avoir inconvénient à l’ériger en règle générale, parce que les rapports internationaux ne sont pas actuellement dans l’état où il serait à désirer qu’ils fussent. Les peuples n’ont pas encore les uns pour les autres les sentiments qui seraient nécessaires pour que l’extradition par un Etat de ses ressortissants n’eût pas d’inconvénients (1).
(1) La thèse de l’extradition des nationaux a été soutenue en France par MM. Ernest Picard et Jules Favre dans la discussion de la loi du 27 juin 1866 sur les crimes et les délits commis à l'étranger ; elle a été combattue par M. de Parieu (31 mai 1866). Suivant M. Jules Favre, en refusant l’extradition des nationaux, on obéit à « une préoccupation étroite, mesquine de nationalité » et l’extradition « sera « le dernier mot de cette histoire entre les principes contradictoires qui se sont long- « temps combattus et qui finiront par s’entendre dans un sentiment commun de « justice », il s’agit des deux principes de la personnalité et de la territorialité de la loi pénale. M. de Parieu s’est borné à dire qu’un accusé ne doit pas être distrait de ses juges naturels, à argumenter de la pratique constante. « Il n’y a pas un « pays en Europe qui ait consenti à abandonner le jugement de ses nationaux « revenus sur son territoire ». Cette affirmation ne tient pas compte de l’Angleterre. — l’exposé des motifs du projet de loi actuel dit que « il est admis qu’un « citoyen rentré dans sa patrie ne peut en être arraché par une accusation venue « de l’étranger qui aura pour effet de le distraire de ses juges naturels. L’article « 5 du Code d’instruction criminelle donne à la justice répressive les droits dont « elle ne saurait être dépouillée. Cette disposition rend inutile ly extradition. » Cette proposition n’est pas parfaitement exacte, comme le prouvent les développements donnés au texte. Dans l’exposé des motifs du projet de loi portant approbation du traité franco-anglais de 1876, il était dit i « Un jour viendra où, par « l’effet du rapprochement des x^euples, grâce au progrès des lumières, à 1 unifor- « mité des lois et des institutions, cette exception n’aura plus de raison d’être, et « où tous les malfaiteurs, nationaux ou autres, seront indistinctement livrés à la « justice étrangère qui les réclamera. » Ce traité franco-anglais prévoit au moins l’hypothèse où la nationalité n’aurait été acquise que depuis le fait pour lequel l’extradition a été demandée et décide qu'on n’en tiendra pas compte. Il est îegiettable qu’une disposition de ce genre n’ait pas trouvé place dans le projet de loi actuel.
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2° Détermination des faits pour lesquels V extradition peut être accordée.
L’extradition devrait s’appliquer à tous les faits qu’il est de l’intérêt de toutes les nations d’empêcher, à l’exclusion de ceux qui ont un caractère politique ou local.
La Commission ne propose donc, bien entendu, aucune modification à la règle qui met les délits politiques en dehors de l’extradition, tout en reconnaissant le caractère souvent odieux du rebelle qui trouble la paix de son pays et donne lieu à des désordres et à l’effusion du sang pour des motifs intéressés ou par insouciance des malheurs amenés par les discordes civiles (1). Mais, suivant elle, c’est une chose toute différente quand, pour atteindre quelque but politique ou prétendu politique, un crime abominable, comme un assassinat ou un incendie, est commis (assassinat d’un souverain, d’agents de la force publique, incendie d’une prison). Il n’y a pas de raison de faire exception pour des faits de ce genre, bien qu’ils aient pu être inspirés par des motifs politiques. Ainsi un magistrat ne doit pas être considéré comme autorisé à refuser l’extradition d’une personne accusée d’un fait qui (en ne tenant pas compte de ces motifs) constituerait un crime ordinaire, à moins que l’acte en question ne soit arrivé en temps de guerre civile ou d’insurrection ouverte (2). S’il y a des cas où il serait désirable de ne pas livrer une personne accusée d’un crime inspiré par des motifs politiques, ce sera au gouvernement à user de son pouvoir discrétionnaire.
L’extradition ne doit pas être accordée non plus pour les délits contre les lois et règlements d’intérêt purement local (lois relatives au service militaire ou naval, aux douanes, aux impôts, etc.).
Ces deux limitations sont les seules qu’il soit nécessaire
(1) Le comte Grey a récemment exprimé à la Chambre des lords l’opinion qu’on exagérait d’une manière dangereuse l’importance du droit d’asile politique, et que le plus souvent ceux qui s’attaquaient violemment à un gouvernement établi commettaient un des plus grands crimes qu’on pût commettre, et cela non pas seulement légalement, mais aussi moralement ; il ne serait donc pas éloigné d’en accorder l’extradition, sauf dans des cas exceptionnels. Mais il a reconnu lui-même qu’il exprimait là une opinion contraire à celle des deux côtés de la Chambre (séance du 24 juillet 1876).
(2) Voir à ce sujet les observations très justes de M. Westlake dans le mémoire
cité.
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d’admettre. Il n’est pas à présumer qu’un gouvernement étranger cherchera à obtenir une extradition pour un délit sans importance ni que le délinquant quittera son pays pour éviter une peine insignifiante. Suivant la Commission, il faudrait donc autoriser l’extradition pour toutes offenses contre les personnes ou les biens indictable d’après les lois anglaises, sans qu’il y ait à distinguer entre felomj et misdemeanor. Cependant, dans un but de précision, il est désirable que les délits, à l’égard desquels l’extradition peut être réclamée, soient spécifiés et énumérés.
On voit que nous sommes loin des idées qui régnaient encore en Angleterre en 1842 et en 1843, alors qu’un très petit nombre de faits étaient seuls prévus dans les conventions conclues avec les Etats-Unis et la France. L’idée de la Commission de 1877 nous semble très-juste : nous ajouterons seulement que c’est la France la première qui a étendu l’application de l’extradition aux faits ne constituant pas de crimes proprement dits (1).
Il peut y avoir divergence entre la législation du pays où le fait a été commis et la législation anglaise. L’extradition n’aura lieu que si ce fait est également puni jiar les deux législations. Elle a pour but d’assurer la répression des faits que toutes les nations ont intérêt à empêcher. « Si quel- « que offense, non prévue par la loi des autres pays, parce « qu’on pourrait appeler d’une manière figurée le droit com- « mun des nations, venait à être créée par un peuple parti- « cuber, une telle offense ne rentrerait pas dans la catégo- « rie des faits que l’extradition a pour but d’empêcher. » Du reste, il n’y a pas à tenir compte des différences qui peuvent exister entre les deux législations quant à la peine applicable, ou quant à la procédure. Peu importe que le fait soit puni plus sévèrement par la loi étrangère que par la loi anglaise ; c’est la loi étrangère qu’on prétend avoir été violée, c’est d’après elle que l’inculpé devra être jugé. Peu importe également qu’il s’agisse d’un étranger ou d’un sujet britan-
(1) Le premier traité consacrant cette extension est celui de 1869 conclu avec la Belgique. — Le projet de loi française ne contient pas d’énumération ; il dit seulement que pourront donner lieu à extradition tous les faits punis de peines criminelles ou encore de peines correctionnelles lorsque le maximum de la peine est de deux ans et au-dessus (art. 2). Voir les énumérations contenues dans la loi belge (art. 1) et dans la loi hollandaise (art. 2).
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nique ; celui-ci, quand il est dans un j)ays étranger, doit obéir à ses lois, comme s’il était un de ses sujets.
Ces idées paraissent fort justes et à l’abri de toute contradiction. Un pays ne peut pas contribuer à faire punir un individu accusé d’un fait licite d’après ses lois. Concevraiton, par exemple, un pays où les conventions sur le taux de l’intérêt sont libres, comme l’Angleterre ou la Belgique, livrant à la France un individu réclamé à raison d’un délit d’usure ? Evidemment non ; toutefois il ne faut rien exagérer, et ce principe juste pourrait amener des conséquences fâcheuses. Il peut se faire que des faits, constituant ce que nos anciens criminalistes appelaient mala per se et non pas seulement mala prohibita, ne soient pas punis par la législation d’un pays, parce qu’à raison de circonstances diverses, peut-être de sa situation géographique, ils ne sont pas de nature à se présenter sur son territoire. Ce pays fera-t-il bien de refuser l’extradition pour ces faits ? Nous ne le pensons pas. Ainsi, pour prendre un exemple bien saillant, la Suisse n’a pas à prévoir les délits maritimes, comme la piraterie, la baraterie, etc. Il ne s’ensuit pas qu’elle ferait bien d’accorder un asile sûr aux étrangers qui auraient commis de pareils actes. Ce serait entendre le principe de réciprocité dans un sens beaucoup trop étroit (1). La Commission anglaise dit qu’on ne peut demander à un magistrat anglais de connaître et d’interpréter la loi étrangère. Ce n’est pas décisif, puisqu’en tous les cas, il faut bien se demander si le fait est puni par la loi du pays requérant. A cet ordre d’idées se rattache une question très-délicate que nous ne ferons qu’indiquer : le fait étant puni par les deux législations, il peut y avoir une différence entre celles-ci quant au temps requis pour la imescription. Qu’arrive-t-il si, d’après la loi du pays de refuge, il ne peut plus y avoir de poursuite, tandis que la prescription n’est pas encore acquise d’après la loi du lieu où le fait s’est passé ? La solution n’est pas écrite textuellement dans la loi anglaise ; elle n’est néanmoins pas douteuse. Le fait ne constitue plus une offense indictable d’après la loi
(1) En fait, les traités d’extradition de la Suisse ne visent pas les crimes et les délits maritimes. Voir, par exemple, celui qu’elle a conclu avec la France le 9 juillet 1869 et comparer le traité franco-anglais du 14 août 1876 (art. 3, 24s et 25s).
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anglaise, puisque la prescription est accomplie. Les lois des divers pays sont ordinairement formelles en ce sens (loi belge, art. 7 ; loi hollandaise, art. 5 ; projet de loi français, art. 3, 4°). Les traités disent, tantôt que l’extradition, en pareil cas, sera refusée (1), tantôt qu’elle pourra l’être (2). Nous croyons, avec M. Billot (3), que cette opinion, si répandue qu’elle soit, est très-discutable, et qu’elle accorde à la loi du pays de refuge une prépondérance injuste sur la loi du pays où le fait a été commis (4).
3° Conséquences de l’ extradition quant au jugement de l’extradé.
C’est la partie du rapport qui mérite le plus d’attention ; elle met en jeu toute la théorie de l’extradition et demande à être examinée de près, parce que, si ses conclusions sont adoptées, il en résultera un changement considérable dans la pratique actuelle.
Quel est le droit du gouvernement qui obtient la remise d’un individu accusé d’avoir commis un crime sur son territoire ? La procédure est-elle restreinte au fait pour lequel l’extradition a été accordée par le pays de refuge ? Ou bien la justice, qui a l’extradé en son pouvoir, a-t-elle le droit de le juger sans tenir compte de l’élément à la suite duquel il lui a été remis, et comme s’il avait été arrêté par les agents de la force publique du pays ? Cette question est tranchée, ainsi que nous l’avons vu, de la manière la plus explicite par la législation anglaise. Quand le gouvernement anglais a obtenu une extradition, la personne extradée ne peut pas, avant d’être revenue ou d’avoir eu la liberté de revenir dans le pays d’où elle a été extradée, être poursuivie pour un fait commis sur le territoire anglais avant l’extradition, à moins que le fait délictueux ne ressorte essentiellement des preuves sur lesquelles l’extradition a été accordée (acte de 1870, art. 19). A l’inverse, les fugitifs ne seront livrés par le gouvernement anglais que s’il est admis par la législation de
(1) Traité franco-anglais de 1876, art. 11.
(2) Traité franco-espagnol du 14 décembre 1877, art. 11.
(3) Op. cit.y p. 221 et suiv.
(4) Le traité franco-suisse (art. 9) dit que l’extradition pourra être refusée si la prescription est acquise d’après les lois du pays de refuge. Le tribunal fédéral a jugé que l’extradition peut être accordée en ce cas (jugement du 2 août 1875).
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l’Etat qui demande l’extradition ou réglé par le traité que les individus extradés ne pourront être détenus et poursuivis avant leur retour en Angleterre pour un acte coupable, commis avant leur extradition, autre que celui qui a motivé l’extradition (art. 3, 2°). Le traité de 1842 entre la Grande- Bretagne et les Etats-Unis ne contenait pas de clause de ce genre, et la question qui s’est élevée en 1876 entre les deux gouvernements, est précisément celle de savoir si une pareille clause doit y être considérée comme sous-entendue. La discussion a été animée et on n’est pas arrivé à s’entendre (1).
Le gouvernement anglais prétendait que l’extradition n’avait que des effets limités par les termes de la concession du pays de refuge, de sorte que si l’extradé était acquitté du chef de l’accusation pour laquelle on avait demandé son extradition, il devait être mis en liberté avec faculté de quitter le pays dans lequel il avait été amené ; ce n’est qu’au cas où il n’usait pas de cette faculté dans un délai raisonnable qu’il pouvait être poursuivi pour d’autres faits antérieurs à l’extradition. Cette solution était commandée par les principes mêmes de l’extradition ; elle était fondée sur la nature des choses, de telle sorte que, selon le gouvernement anglais, il n’y avait pas besoin d’un texte exprès pour l’admettre. Le gouvernement américain, au contraire, invoquait d’une part la lettre du traité qui ne contenait à la charge du pays requérant aucune obligation de ce genre, et d’autre part, un certain nombre de précédents anglais. Nous n’avons pas à discuter ici le bien fondé des prétentions de
(1) Voir l’analyse si complète et si claire que M. Albert Desjardins a faite de toute la correspondance diplomatique à ce sujet. Voir aussi la discussion qui a eu lieu en Angleterre à la Chambre des Lords, le 24 juillet et le 2 août 1876. Des jurisconsultes américains, MM. William Beach Lawrence, le commentateur bien connu de Wheaton, et Spear ont étudié la question sur toutes ses faces dans the Albany law Journal (nombreux articles dans les années 1876-1878). Ils donnent complètement tort au gouvernement de Washington. La question a été jugée par les tribunaux américains depuis le conflit. Dans une alfaire Hawes (.the Albany Law Journal , 24 novembre 1877), le juge Jackson, après une longue discussion, termine en disant : bien qu’il ne m’appartienne x>as d’apprécier la conduite de mon gouvernement, il doit m’être permis de dire que le système de la Grande-Bretagne est plus conforme à la liberté humaine et au droit international que la prétention du gouvernement américain. La Cour d’appel du Kentucky maintint la décision (arrêt du 17 avril 1878). Dans le mémoire que nous avons cité plus haut, M. Westlake, tout en disant qu’il ne s’occupera pas de l’interprétation du traité de 1842, semble être favorable à celle donnée par le gouvernement américain.
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l’un ou de l’autre des gouvernements. Nous nous contentons de dire que, à notre avis, le gouvernement anglais avait raison au fond, bien que tous ses arguments n’aient pas été également bons. L’extradition a été un moment suspendue entre les deux pays ; ainsi un nommé Winslow fut réclamé ; sir Thomas Henry, le chie f -magistrat e of the metropolitan police Courts, signa le warrant nécessaire, mais le secrétaire d’Etat de l’intérieur, usant du pouvoir discrétionnaire dont nous avons parlé plus haut, refusa d’accorder l’extradition si le gouvernement américain ne prenait pas l’engagement de ne juger Winslow que pour le fait à raison duquel son extradition était accordée. La même chose se reproduisit pour deux autres fugitifs (1). Le président des Etats-Unis déclara alors (2) que cette attitude de l’Angleterre, si elle était maintenue, devait être considérée comme annulant le traité ; il estimait donc, dans ces circonstances, qu’il n’était pas de la dignité de l’Amérique et du respect que le gouvernement se devait à lui-même d’accorder dorénavant ou de demander l’extradition d’aucun fugitif. En fait, des extraditions ont eu lieu depuis et les négociations se poursuivent en vue d’un nouveau traité ; le gouvernement anglais semble avoir abandonné son ancien point de vue (3) ; mais nous n’avons à ce sujet aucune donnée précise.
Ces faits rappelés, voyons comment la commission de 1877 a résolu la question. Nous allons exposer exactement son opinion, ainsi que l’avis divergent d’un de ses membres. Après quoi, nous examinerons la difficulté à un point de vue général.
Suivant la commission, si on met à part les délits politi-
(1) M. Albert Desjardins, loc. cit., p. 133 et 134.
(2) Message du 20 juin 187G.
(3) Annuaire de législation étrangère , 1878, p. 7G8. Le 27 octobre 1876, l’enl 'envoyé britannique à Washington informa le secrétaire d'Etat, M. Fish, que, comme mesure temporaire jusqu’à la conclusion d’un nouveau traité et sans abandonner son interprétation du traité de 1842, son gouvernement renonçait à exiger une garantie formelle au sujet du jugement d’une personne extradée. Le 22 décembre suivant, le président communiqua ce fait au Congrès et déclara son intention de regarder le traité comme encore en vigueur. La situation est donc telle que, bien que le gouvernement ne soit pas requis de s’engager formellement au sujet du jugement de l’extradé, des considérations de prudence et de courtoisie internationale recommandent évidemment que les vues anglaises ne soient pas, en fait, dédaignées (Spear, dans the Albany Law Journal , 18 mai 1878). Nous avons vu plus haut que les tribunaux américains semblent disposés à adopter la doctrine anglaise.
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ques, il n’y a pas de raison pour ne pas admettre qu’un individu extradé puisse être jugé pour un fait autre que celui qui a motivé l’extradition. On peut, après l’extradition, découvrir que l’extradé a commis d’autres faits punissables ou trouver des preuves qui faisaient défaut jusque-là. En cas pareil, le délinquant va donc pouvoir s’échapper avec impunité. Du moment qu’il a été régulièrement extradé, quel intérêt avons-nous à nous inquiéter de ce qu’il devient ensuite ? Tout ce que nous pouvons demander, c’est qu’il soit traité suivant la justice et le droit (1). On a proposé de dire que le jugement pour d’autres faits serait subordonné au consentement du pays de refuge ; mais ce procédé est sujet à critique comme entraînant des lenteurs et causant des frais aux poursuivants, et, en même temps, comme prolongeant la détention de l’accusé pendant les négociations du gouvernement ; cette prolongation pourrait être d’une grande rigueur dans le cas où il serait acquitté. La Commission ne se dissimule pas qu’il pourra sans doute arriver qu’une personne dont l’extradition aura été demandée pour un délit de droit commun soit mise en jugement pour un délit ayant un caractère politique ou local. Mais un pareil cas ne se présentera vraisemblablement pas. Comme il est bien connu que l’Angleterre refuse l’extradition pour des faits de ce genre, si un gouvernement étranger voulait obtenir l’extradition du fugitif sous le prétexte de le juger pour un fait passible d’extradition, mais en réalité dans le but de le juger pour un fait à raison duquel il ne pourrait obtenir l’extradition, ou si, après avoir obtenu l’extradition, il en prenait occasion pour agir à raison de faits d’un autre caractère, sa conduite serait malhonnête et entachée de mauvaise foi ; elle donnerait lieu à des plaintes fondées de la part de notre gouvernement. On
(1) Je joins ici l’analyse d’un passage du discours fait à la Chambre des lords par lord Serborne : Si vous avez confiance dans la justice du pays requérant, quel intérêt avez-vous à ce que ce pays prenne l’engagement de ne juger l’extradé que pour les faits à raison desquels il a été livré ? Avez-vous contracté avec lui l’engagement de le protéger de cette manière ? Certainement non. Votre seul engagement est celui que vous avez envers le pays avec lequel vous avez contracté. Pouvezvous supposer que l’extradé sera loyalement jugé j^our le fait à raison duquel vous l’avez livré et non loyalement pour les autres faits ? Evidemment non (Séance du 3 août 1876). Le discours tout entier est intéressant ; il est plus vif que ne le sont ordinairement ceux de la noble Assemblée. Cela peut tenir à ce que lord Selborne étant en 1865, principal Law A diviser de la Couronne, avait émis une opinion contraire à celle qu’adopta le gouvernement anglais en 1876. Lord Selborne étaït un des membres de la commission de 1877.
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peut se garantir contre un pareil procédé en stipulant expressément dans les traités qu’une personne livrée pour un fait particulier ne pourra être jugée pour un autre fait, à moins que celui-ci n’eût un extraclitional character, et, dans tous les cas où l’extradition a lieu sans traité, la remise ne devrait être faite que sous la même condition.
Le plus souvent d’ailleurs, ajoute la commission, en ce qui touche les délits politiques, l’attention du gouvernement sera appelée par l’existence de troubles dans le pays requérant ou la notoriété des individus réclamés. Il peut en être autrement. Aussi faut-il fournir à l’individu intéressé l’occasion de prouver, non-seulemnt qu’il n’y a pas de motif suffisant pour le livrer pour le fait énoncé, mais aussi qu’on a l’intention, en cas d’extradition, de le juger ou de le punir arbitrairement pour des délits à raison desquels il ne pourrait être extradé, ou au moins qu’il y a des chances pour qu’il en soit ainsi. Il ne peut guère s’agir, en pareil cas, de preuve légale à apprécier par un magistrat. L’accusé pourra réclamer une enquête, et, suivant les résultats de cette enquête, le gouvernement usera de son pouvoir discrétionnaire pour refuser l’extradition ou pour ne l’accorder que moyennant un engagement spécial pris par le gouvernement requérant de permettre à l’extradé de quitter le pays s’il est acquitté pour le fait qui a donné lieu à l’extradition ou quand il aura subi sa peine. Un pareil engagement sera refusé rarement, et, s’il est pris, on peut compter qu’aucun gouvernement ne perdra le sentiment de son honneur et de ses intérêts au pont de le violer. S’il en était ainsi, l’ordre en conseil permettant l’extradition au profit de ce gouvernement serait aussitôt révoqué.
Si l’on adopte ces mesures ou d’autres analogues, la commission pense qu’il n’y a pas de raison pour que, en règle générale, le gouvernement étranger soit requis de s’engager à ne pas faire juger l’extradé pour un autre fait passible d’extradition. Remarquons en passant que cette conclusion se rapproche de la thèse soutenue par le gouvernement américain, sans cependant se confondre avec elle. Ce gouvernement soutenait, en effet, que, l’extradition une fois obtenue.
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le jugement pourrait intervenir pour toute espèce de faits, sans distinguer suivant qu’ils étaient ou non compris dans le traité d’extradition (1).
Un des membres de la commission, M. Torrens, a combattu en termes très-vifs la conclusion précédente. Nous allons reproduire la substance de son raisonnement en nous efforçant de lui laisser sa tournure originale. « Il est sans « doute de l’intérêt de tout gouvernement civilisé de contri- « buer à l’arrestation des malfaiteurs qui ne viennent cher- « cher son hospitalité que pour échapper au châtiment. Mais « il n’est pas de l’honneur et de l’intérêt du gouvernement « anglais de se rendre l’instrument de la poursuite et de l’ar- « restation de gens qui ont fui le ressentiment de maîtres ab- « solus et irresponsables. Qu’il en existe de tels, nous le sa- « vons ; qu’ils demandent sous différents prétextes la remise « de ceux qui les1 ont offensés, ce n’est pas douteux. Il y a « longtemps qu’on ne fait plus ostensiblement de demande « d’extradition pour des motifs politiques ou religieux. La po- « litique de notre gouvernement sur ce point est si Reconnue « et si bien établie qu’elle peut remplacer toute disposition « légale ayant pour but d’écarter une demande qu’on ne fera « évidemment pas. L’acte de 1870 s’est proposé d’éviter un « danger différent et plus perfide, celui de voir nos autori- « tés livrer des fugitifs, victimes des soupçons et des persécu- « tions d’un pouvoir arbitraire, sur l’accusation prétendue « d’un crime de droit commun. Des facilités, peut-être trop « grandes, ont été données pour que l’accusation pût être éta- « blie et on a interprété trop largement les dispositions légales « sur ce point. Mais leur valeur pratique serait compromise si, « une demande étant faite par un gouvernement étranger.
(1) Voir dans le même sens, M. WestlaLe, loc. cit. — Le Canada a voté récemment une loi sur l’extradition, dont un article peut être considéré comme l’expression du vœu de la commission anglaise : « Lorsqu’un individu accusé ou contt vaincu d’un crime entraînant l’extradition sera livré par un Etat étranger en « vertu de quelque convention, cet individu ne pourra, — jusqu’à ce qu’il soit « retourné ou ait eu l’occasion de retourner dans l’Etat étranger, conformément « à la convention, — être exposé à aucune poursuite ou punition au Canada, pour « aucun délit commis avant son extradition au sujet duquel il ne pourrait, en vertu « de la convention, être poursuivi ». (Art. 23 de l'acte du 28 avril 1877 ; Annuaire de législation étrangère, 1878, p. 818 et suiv.)
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« on permettait qu’elles fussent annulées en ce sens que, « quand une extradition aurait eu lieu sur la preuve d’un « crime de droit commun, l’extradé pourrait, après acquitte- « ment de ce chef, être retenu pour être mis en jugement sur « un autre délit au sujet duquel il n’y a pas eu la moindre « preuve soumise à un magistrat anglais. On pourrait croire « qu’on invite par là un gouvernement étranger à priver ses « sujets du droit d’asile en Angleterre dont, de temps immé- « morial, ont joui tous nos voisins, abstraction faite de leurs « croyances politiques ou religieuses. Si nous n’avions à trai- « ter qu’avec des pays dont la jurisprudence repose sur ce que « nous regardons comme les principes d’une civilisation po- « litique ou sociale, peut-être n’y aurait-il lias grand danger à « faire cette concession. En Amérique, en France et dans « d’autres Etats constitutionnels, on peut considérer comme « relativement faible la chance qu’il y ait quelque grave in- « convénient à permettre qu’un individu, une fois extradé, « soit jugé pour des crimes différents. Mais l’acte de 1870 a eu « pour but d’établir une règle uniforme pour nos rapports « avec les Etats étrangers. Le Parlement ne peut affecter « d’ignorer les différences qui existent entre certaines lois « étrangères et les nôtres. Il est notoire que la présomption « d’innocence que nous regardons comme fondamentale n’est « pas admise dans plusieurs des grands Etats d’Europe, mais « qu’au contraire l’obligation de se disculper incombe à l’ac- « cusé, de sorte que, si celui-ci n’est pas doué de sang-froid, « de vivacité d’esprit, ou s’il ne peut rémunérer les services « d’un habile avocat pour repousser les imputations et les in- « sinuations d’un procureur impérial, il a peu de chance « d’échapper à une condamnation. Cette commission n’a pas « à examiner cette forme de procéder, mais elle ne doit pas « oublier une pratique si contraire à nos idées sur la justice « criminelle. Il faut veiller à ce que nos autorités ne devien- « nent pas les instruments inconscients de projets que l’opi- « nion publique en Angleterre n’approuverait pas. Il est cer- « tain, par exemple, que, dans ces dernières années, nombre « de personnes soupçonnées d’être hostiles au gouvernement « absolu du Czar ont été sommairement arrêtées et transpor- « tées du grand duché de Varsovie en Sibérie sans aucun ju-
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« gement public, et que des milliers de Polonais ont été ban- « nis de cette manière depuis 1864. Cette mesure était appe- « lée transportation by administrative decree, et il suffisait « pour l’appliquer d’un ordre du gouvernement ou du chef de « police de Saint-Pétersbourg. Est-ce trop dire que d’affirmer « que si demain un individu, suspect à la police pour une « cause quelconque, cherchait un asile en notre pays et était « livré sur une accusation de banqueroute frauduleuse pour « laquelle il pourrait être acquitté par un tribunal ordinaire, « sa liberté subséquente ne durerait pas une heure si notre « gouvernement n’avait pas exigé qu’il fût remis en liberté « avant d’être soumis à un second jugement ? La précaution « proposée par la commission n’aurait que des inconvénients. « On imposerait au ministre, dans ces cas exceptionnels, un « devoir ( individious duty ) dont, pour des motifs de politique « générale, le parlement de 1870 a voulu unanimement le dis- « penser. »
En terminant, M. Torrens parle du conflit avec l’Amérique : suivant lui, ce conflit est venu, non d’une divergence de vues sur la question de principe, mais de ce que l’on semblait prétendre que les clauses du traité de 1842 auraient été modifiées par l’acte de 1870. Il semble incroyable qu’une telle difficulté ne puisse être écartée que moyennant l’abandon par notre parlement des sauvegardes de justice internationale qu’il a édictées il y a sept ans.
Quelle est l’opinion qui l’emportera ? Il est probable que la divergence qui s’est produite dans le sein de la commission se reproduira dans le parlement, et que les défiances de M. Torrens trouveront des interprètes. En 1876, le gouvernement anglais, dans sa discussion avec les Etats-Unis, se fondait non-seulement sur la pratique, mais sur la nature des choses. Va-t-il adopter les propositions de la commission sur ce point ? La question est importante ; jusqu’ici elle semblerait avoir été, sur le continent européen au moins, tranchée sans difficulté dans le sens de la loi anglaise actuelle ; y aurat-il un revirement comme sembleraient l’indiquer des traités récents (1) ? Ce revirement est-il désirable ? Je voudrais ex-
(1) Traité entre l’Espagne et les Etats-Unis du 5 juin 1877 ; d’après l’article 4,
poser la solution que je crois juste, en m’en tenant à l’essentiel.
Il inxporte de se demander tout d’abord quel est exactement le rôle joué par le gouvernement qui demande une extradition et le rôle de celui qui l’accorde. Le premier veut faire exécuter un mandat de justice devenu impuissant parce que celui qui en est l’objet a réussi à parvenir sur un territoire soumis à une autre souveraineté. Le second vient en aide au premier pour remédier à ce défaut d’action, se rend ainsi son auxiliaire dans l’administration de la justice criminelle. Voilà l’idée maîtresse sur laquelle il faut insister. On comprend que le gouvernement requis ne se rende pas ainsi, à l’aveugle, l’instrument de la volonté d’autrui, qu’il veuille être éclairé sur le but poursuivi par le gouvernement requérant. Cette assistance qu’on lui demande, est-ce bien dans une vue de justice et non dans une vue de vengeance qu’on la réclame ? Autant, dans le premier cas, l’assistance est juste et morale, autant, dans le second, elle est odieuse et peu honorable. Qui jugera de ce point ? Le gouvernement requis, seul, a qualité pour le faire, puisque c’est sa dignité et son honneur qui sont en jeu. C’est pourquoi, en tout pays, l’extradition est accordée par un acte du pouvoir exécutif, les juges ou autres autorités ayant seulement qualité pour décider si elle peut avoir lieu. Si ce contrôle est nécessaire, il ne peut s’exercer qu’autant que tous les faits sur lesquels on veut faire porter le jugement auront été soumis au pays de refuge pour qu’il en puisse apprécier le caractère. Aussi y a-t-il toujours un préliminaire à l’extradition, un certain examen de la demande et de ses motifs. On conçoit qu’on prétende que deux pays devraient avoir assez de confiance l’un dans l’autre pour être assurés que la réquisition est juste et y déférer sans la contrôler. On n’en est pas là ; tout le monde soutient qu’il faut un contrôle ; notamment en Angleterre et en Amérique, on exige un contrôle très-sérieux, mais alors il n’est pas logique que ce con-
un prévenu pourra être jugé, même sur un crime ou délit autre que celui qui a motivé l’extradition, pourvu que ce crime soit compris dans l’énumération faite par le traité. Dans les traités antérieurs des Etats-Unis, la question était ou omise ou tranchée en sens contraire. Voir, par exemple, article 3 du traité conclu le 14 février 1809 avec l’Italie. Le traité conclu le 21 mars 1877 entre l’Espagne et la Russie contient une disposition (art. 4 et 5) conforme à la législation anglaise.
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trôle ne porte pas sur tous les faits et qu’on dise : nous donnerons à l’accusé la garantie d’une enquête préalable en ce qui touche le premier délit dont il est accusé, mais nous ne la lui donnerons pas pour toute autre charge qui pourrait ensuite être produite contre lui (1).
On fait l’objection suivante : l’examen préalable a pour but de constater que ce n’est pas à la légère qu’on prive le fugitif de son asile ; une fois cela établi, il n’v a pas de raison pour qu’il ne soit pas jugé pour tous les faits qu’on découvre à sa charge, et le pays de refuge ne peut s’y opposer, du moment que son honneur n’est pas compromis ; il en est ainsi, dès qu’il est bien entendu qu’on ne fera pas porter le jugement sur des délits politiques. La jurisprudence des divers pays est aujourd’hui trop bien établie pour qu’il y ait quelque chose à craindre de ce chef ; si cet engagement était méconnu, le pays de refuge serait bientôt averti et agirait en conséquence. Cette réponse suppose qu’il est facile de discerner le caractère politique ou non politique d’un délit, ce qui est loin d’être vrai. Dans un pays, il y a souvent à ce sujet les plus grandes divergences, même entre ceux qui examinent la question au point de vue du droit pur et sans y mêler de préoccupation de parti. A plus forte raison, y aura-t-il des divergences entre les vues du gouvernement qui a été atteint par les actes dont il s’agit de déterminer le caractère et celles du gouvernement étranger qui porte naturellement plus de sang-froid et d’impartialité dans son examen. Un gouvernement est toujours disposé à croire qu’il est l’organe du droit et de la justice ; qu’il protège la société tout entière et non ses intérêts personnels de parti. Ce n’est pas à son appréciation que le pays de refuge peut s’en remettre. On pourrait donner de nombreux exemples à l’appui de cette idée, que les gouvernements même les plus honnêtes ne sont pas toujours à l’abri de la tentation de poursuivre sous le nom de délits communs des délits purement politiques. En voici un rapporté par Prévost-Paradol (2) : « Un honnête habitant du Var, M. Jourde, qui fut « après 1830 préfet de la Corse, avait pris parti pour Napo-
(1) Discours de lord Derby à la Chambre des lords, 24 août 1876.
(2) Article cité plus haut.
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« léon en 1815 dès le débarquement de l’île d’Elbe. Il s’em- « para de quelques fusils rouillés dans la mairie de Saint- « Raphaël, et abattit le drapeau blanc arboré dans l’église. « Il fut, au retour des Bourbons, traduit devant la Cour d’as- « sises du Var, sous l’accusation suivante : vols commis à « main armée dans la mairie et l’église de Saint-Raphaël ».
On a toujours fait un grand éloge du gouvernement américain à cet égard, on a dit que sa manière de voir était si bien établie qu’il n’y avait même pas besoin que ses traités d’extradition continssent une restriction relative aux délits politiques (1), et que, sous l’empire de la convention de 1842, aucune réclamation n’avait été faite pour un délit de ce genre. Cette proposition est-elle entièrement exacte ? Il serait difficile, et en même temps délicat, pour un étranger de répondre à une pareille question. Je me contente de reproduire ce que dit un Américain bien connu de tous ceux qui s’occupent de droit international : « M. Fish a-t-il oublié le sentiment mani- « festé à Washington quand, dans le cas de certains officiers « confédérés, la commission du gouvernement confédéré fut « acceptée par les juges anglais comme une réponse aux ac- « cusations par lesquelles on tentait de faire rentrer les actes « de ces officiers dans l’énumération du traité (2) ? »
C’est donc le pays de refuge qui seul peut apprécier la nature du fait, à la fois parce qu’il est seul impartial et parce ([lie sa dignité ne doit pas dépendre de la décision d’autrui. Fa commission anglaise l’a si bien compris qu’elle propose de donner au fugitif la possibilité de prouver que le gouvernement qui le réclame a l’intention, en cas d’extradition, de le juger ou de le punir arbitrairement pour des délits à raison desquels il ne pourrait être extradé, ou au moins qu’il y a des chances pour qu’il en soit ainsi. Rien de plus fâcheux qu’un pareil expédient, rien de plus propre à amener des difficultés et des froissements entre deux gouvernements. Autant une règle générale est facilement acceptée parce qu’elle ré-
(1) Note de M. Fish du 22 mai 1876 : « L’amour inné de la liberté, aussi bien de « pensée que d’action, est si profondément gravé dans le coeur du peuple de ce pays « qu’aucune loi ne pourrait et qu’aucune administration ne voudrait y porter « atteinte » .
(2) M. W. B. Lawrence dans The Albciny Law Journal (25 juillet 1876).
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pond à un principe élevé et qu’elle n’a rien de spécial à un gouvernement particulier, autant une exception serait blessante puisqu’en définitive elle se fonderait sur la probabilité d’une véritable fraude de la part du gouvernement requérant. Il n’est pas possible que le gouvernement et le Parlement anglais acceptent une pareille proposition.
Nous maintiendrions donc le principe de l’effet tout relatif de l’extradition, mais nous serions partisan de tempéraments qui feraient disparaître les inconvénients pratiques dont on s’est prévalu à l’appui de l’opinion contraire. Un individu est accusé d’un meurtre ; on obtient son extradition : au cours de l’instruction dirigée contre lui, on acquiert la preuve qu’il s’est rendu coupable d’autres faits. Faudra-t-il renoncer absolument à le juger contradictoirement pour ces faits ? Nous ne le pensons pas et voici deux hypothèses à distinguer :
1° L’extradé lui-même demande que sa situation soit examinée dans son ensemble. Il peut lui être plus avantageux que les divers faits qu’on lui reproche soient appréciés en même temps et par les mêmes juges. Faut-il empêcher cela ? Nous ne voyons pas pourquoi le consentement de l’accusé serait impuissant à obtenir ce résultat. Dès que sa volonté intervient, il doit être traité comme s’il s’était volontairement livré à la justice, ou tout au moins comme s’il avait été arrêté sur le territoire (1).
2° Le pays de refuge consent à ce que l’extradé soit jugé pour d’autres faits. Ajoutons que le consentement devra être, dans ce cas, donné plus facilement que pour le premier fait. Ainsi, dans les pays comme l’Angleterre et les Etats-Unis, où une instruction judiciaire est exigée, il n’y a pas de raison pour qu’une nouvelle instruction judiciaire soit requise pour les nouveaux faits. De même, il n’y a pas à tenir compte de ce que les nouveaux faits ne sont pas compris dans l’énumération du traité, pourvu qu’ils n’aient pas un caractère politique ou local. La double restriction à laquelle il vient d’être fait allusion s’explique quand il s’agit de priver un individu de sa liberté pendant un temps assez long, de le transporter
(1) Voir en sens contraire l’article 4 du projet de loi français.
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dans un pays qui peut être très-éloigné. Mais elle n’a plus de raison d’être une fois qu’il a été justifié de l’existence de motifs suffisants pour l’extradition (1).
Si on admet cette doctrine de l’effet relatif de l’extradition, tout n’est pas dit. On peut se demander comment sera assurée l’observation de la règle. Faut-il maintenir la pratique suivie jusqu’ici en Angleterre et en France (2), d’après laquelle l’extradé ne peut soulever de fin de non-recevoir tirée des circonstances de son arrestation, le gouvernement requérant étant seulement responsable envers le pays de refuge de l’exécution de la convention ? Faut-il, au contraire, adopter la règle qui prévaut aux Etats-Unis et d’après laquelle le traité est une véritable loi dont les dispositions peuvent être invoquées par tous ceux qui y ont intérêt (3) ? Nos préférences seraient pour cette seconde solution. Quand on trouve une règle bonne, il faut prendre les meilleurs procédés pour qu’elle soit suivie, et il n’y en a pas de plus sûrs que de donner un moyen d’action à ceux qui sont intéressés à son application. Pourquoi les différents gouvernements ne feraient-ils pas comme le gouvernement américain qui remet aux agents chargés de recevoir le fugitif un warrant indiquant le fait pour lequel l’extradition est accordée ? Ce warrant serait représenté à la justice dont l’action serait ainsi délimitée.
Il ne me reste qu’à indiquer les propositions de la commission anglaise sur des points moins importants ; elles ont toutes pour but de rendre l’extradition à la fois plus facile et plus efficace.
L’acte de 1870 ne contient pas de dispositions suffisantes sur la procédure à suivre en Angleterre quand il s’agit de demander une extradition à l’étranger, sur les perquisitions qui peuvent être nécessaires pour saisir des choses transportées en Angleterre à la suite d’un délit commis à l’étranger ou pour recueillir des indices de ce délit (4), sur l’ar-
(1) Ce point a été bien mis en lumière par le docteur von Bar dans un article de la Revue du droit international (1877, p. 5 et suiv.).
(2) Le docteur von Bar, dans l’article cité supra, p. 14, s’est mépris en pensant que la même règle était suivie sur ce point en France et aux Etats-Unis.
(3) Le projet de loi français ne s’explique pas à ce sujet.
(4) L’article 9 de l’acte de 1870 supposant le criminel en fuite amené devant le magistrat confie bien à ce dernier la même juridiction et les mêmes pouvoirs que s’il s’agissait d’un fait commis en Angleterre ; on propose de donner au magis-
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restation à opérer en Angleterre à la suite d’un avis donné par les autorités étrangères (1). La commission propose de corriger la loi sur ces divers points. La question du transport par l’Angleterre d’un individu livré par un pays étranger ou, comme on dit ordinairement, la question clu transit, est entièrement passée sous silence par la législation actuelle. De grands inconvénients peuvent résulter de cet état de choses. Dans bien des cas, des navires anglais ou étrangers portant des individus extradés, par exemple, par les Etats-Unis à un gouvernement européen, peuvent se trouver dans un port anglais ; ces individus ont le droit de demander leur mise en liberté immédiate si on n’est pas en mesure d’établir immédiatement qu’il y a lieu à extradition par l’Angleterre. La commission demande que tout juge de paix puisse, sur la demande d’un consul de la nation à laquelle a été accordée l’extradition et sur la production de documents établissant le fait de l’extradition, délivrer un warrant autorisant sa détention et son transport sur le territoire britannique. Elle recommande en même temps de faire des efforts pour l’insertion d’une disposition en ce sens dans les traités avec les puissances étrangères (2).
Sous quelle forme devraient être réalisées les réformes proposées ? On laisserait subsister la législation actuelle destinée à mettre en vigueur les traités existants. Pour les traités futurs ou pour le droit d’accorder l’extradition en l’absence de traité, on ferait une* 1 2 3 loi complète se suffisant à elle-même sans qu’on ait besoin de se référer à des actes antérieurs (3).
trat le pouvoir de délivrer un search warrant en tout temps, soit avant, soit après, soit lors de la délivrance du mandat d’arrêt. Autrement, dans l’intervalle entre l’arrestation et le moment où l’individu est amené devant le magistrat, il y a toute facilité pour un ami ou complice du prisonnier de faire disparaître les objets volés ou d’autres indices du délit qu’on sera ensuite dans l’impossibilité de retrouver.
(1) On fait connaître par le télégraphe qu’un mandat a été délivré pour l’arrestation d’une personne accusée d’un fait passible d’extradition, qui est déjà en Angleterre, ou doit y arriver par un navire en cours de voyage. Les magistrats et la police de l’Angleterre ne peuvent régulièrement agir avant l’arrivée du mandat étranger et des pièces à l’appui ; le fugitif a ainsi l’occasion de s’échapper. La commission propose de remédier à cela en donnant aux magistrats et à certains officiers de police le pouvoir d’ordonner l’arrestation en pareil cas.
(2) Voir dans l’Exposé des motifs du projet de loi approuvant le traité francoanglais de 1876, les regrets exprimés par notre gouvernement sur l’absence de disposition relative au transit.
(3) Le système de l’acte de 1870 sera conservé : les dispositions à modifier sont celles des articles 2, 3, 4, 9, 11 et 19.
Observations sur la communication de M. Heurteau relative au traité d’extradition conclu entre l’Angleterre
et l’Espagne (1) 2 3 4
J’ai lu avec beaucoup d’intérêt la communication faite par M. Heurteau à la dernière séance et je partage les idées qu’il a exprimées. Si je prends la parole aujourd’hui, c’est pour citer un fait qui me paraît de nature à les confirmer. Je l’emprunte au compte rendu fait par le Conseil fédéral suisse de sa gestion pour 1877 (2).
Dans le courant de l’année 1877, un nommé Wilson vola à Zurich des valeurs s’élevant à 40.000 frs environ ; il échappa aux poursuites et se réfugia en Angleterre, où il fut arrêté sur la demande du Gouvernement suisse. Celui-ci établit que Wilson avait bien commis le vol qui lui était reproché. En présence des preuves fournies, Wilson cessa même de nier, mais il prétendit que son extradition ne pouvait être ordonnée, attendu qu’il était Anglais. La situation était délicate, attendu que si, comme j’ai eu l’occasion de vous l’exposer (3) et comme l’a rappelé M. Heurteau, aucune disposition légale n’interdit en Angleterre l’extradition des nationaux, l’article 3 du traité conclu le 31 mars 1874 entre la Grande-Bretagne et la Suisse, stipule que les Gouvernements respectifs ne livreront pas leurs ressortissants. Le magistrat de Police fut d’avis que l’extradition pouvait être accordée, mais la Cour du banc de la Reine réforma cette décision et ordonna la mise en liberté de Wilson (4). Suivant
(1) Bulletin de la Société de Législation comparée , 1880, p. 230.
(2) Feuille fédérale, 1878, II, 700 et suiv.
(3) Bulletin , 1879, p. 186 et suiv.
(4) Digest of the reported decisions de Fischer, 1878, V° Extradition.
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elle, la Reine aurait bien pu conclure un traité par lequel elle se serait obligée à livrer ses sujets, puisque Tact de 1870 ne contient aucune restriction à cet égard, mais elle n’avait pas usé de ce pouvoir ; au contraire, l’article 3 du traité était rédigé de manière à exclure positivement la possibilité d’une pareille extradition. Ce qui faisait loi dans l’espèce, c’étaient moins les dispositions générale de Yact de 1870 que la disposition spéciale du traité de 1874.
En aj^prenant cette solution, le gouvernement suisse demanda que Wilson fût au moins traduit devant les tribunaux anglais pour répondre du vol qu’il avait commis en Suisse. A la date du 10 novembre 1877, lord Derby, secrétaire d’Etat au Foreign office, répondait en exprimant ses regrets que les dispositions spéciales du traité d’extradition ne permissent pas au gouvernement anglais de livrer Wilson, ce qui était d’autant plus fâcheux que les tribuanux anglais n’étaient pas compétents pour poursuivre cet individu à raison du vol qu’il avait commis. Ce résultat fit beaucoup de bruit en Suisse. On trouva monstrueux « qu’en plein xixe siècle un sujet anglais pût rester impuni pour un vol commis en pays étranger et à la peine duquel il a réussi à se soustraire, uniquement parce qu’il avait pu atteindre le sol natal ». Sous cette impression le traité fut dénoncé par la Suisse ; des négociations se poursuivent depuis cette époque et n’ont pas encore abouti, à ma connaissance du moins.
Cela prouve combien il faut se garder d’appliquer d’une manière absolue et, en quelque sorte, à l’aveugle, l’idée de réciprocité, très simple et très juste en elle-même. Il faut se rappeler que ce qui fait la difficulté de la matière de l’extradition c’est qu’il s’agit d’un acte international, pour lequel il y a à tenir compte de la législation, criminelle de deux pays, de celui qui demande et de celui qui accorde l’extradition. Les dispositions des traités doivent être combinées de façon à assurer l’administration de la justice pénale tout en respectant les principes essentiels de chaque législation. Dès que ce résultat est atteint, dès que le droit public de chaque partie contractante est sauf, qu’importe que la situation faite
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à l’une et à l’autre soit identique ; c’est un point secondaire. On peut arriver au même but par des moyens différents.
Ainsi je prends la législation française et la législation anglaise : toutes deux admettent qu’il est désirable que les crimes commis par les nationaux à l’étranger ne restent pas impunis. Voilà le but à atteindre, par quel procédé y arrivera-t-on ? Il y a désaccord : le Français qui a commis un crime en Angleterre, se trouvant en France, nous le poursuivrons et le jugerons nous-mêmes, mais nous ne le livrerons pas. L’Anglais, qui a commis un crime en France, se trouvant en Angleterre, ne sera pas jugé par les Tribunaux de son pays ; mais l’Angleterre peut consentir à le livrer pour qu’il soit jugé là où il a délinqué. Quelle est la solution la meilleure ? Il est permis de douter, bien que, pour mon compte, je n’hésite pas à préférer la solution anglaise. Mais rien n’empêche de tenir compte des deux solutions dans un traité conclu entre les deux pays et il faut, avec M. Heurteau, critiquer la disposition du projet de loi qui y mettrait obstacle. Si, comme le pensent beaucoup de personnes, notre droit public s’oppose à ce que nous livrions nos nationaux, en quoi serait-il porté atteinte à notre droit public si une puissance étrangère, ayant d’autres idées, consentait à nous livrer ses ressortissants, pour éviter que ceux-ci ne jouissent de l’impunité ?
Puisque j’ai insisté sur cette idée qu’il ne fallait pas, en matière d’extradition, entendre la réciprocité dans un sens trop étroit, je demande la permission de signaler un traité conclu récemment entre le Luxembourg et le Danemark (8 avril 1879). Il est de principe que les faits qui donnent lieu à extradition doivent être punis par la législation des deuÀ pays ; on ne comprendrait pas qu’un Etat pût contribuer à la répression d’un fait regardé par lui comme licite et j’ai eu occasion de faire remarquer combien il était singulier que la Suisse n’accordât pas l’extradition pour les délits maritimes les plus graves, parce qu’à raison de sa situation géographique, elle n’a lias à prévoir de pareils délits. Le traité que j’ai cité s’est gardé de cette erreur. Après avoir énuméré les faits pour lesquels l’extradition s’applique, l’article 1er ajoute: « Dans tous
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« les cas, l’extradition ne pourra avoir lieu que lorsque le fait « incriminé est punissable à la fois d’après la législation des « deux pays contractants, à l’exception des faits énumérés « sub n° 16 ci-dessus » (l’échouement, la perte ou la destruction volontaire et illégale d’un navire par le capitaine ou les officiers et gens de l’équipage, la rébellion et la mutinerie de l’équipage du navire). C’est, à ma connaissance, le premier traité qui, sur ce point spécial, tient compte des exigences de la science, et c’est pourquoi j’ai jugé utile de le faire connaître.
Observations sur la question des marques de fabrique
aux États-Unis (1)
Je ne pouvais prévoir que la question, soulevée par l’honorable M. Babinet, viendrait ce soir devant la Société ; toutefois, comme j’ai lu dernièrement l’arrêt de la Cour suprême des Etats-Unis dont il a parlé, je crois pouvoir rendre compte du raisonnement par suite duquel cette Cour a déclaré inconstitutionnelle la législation fédérale sur les marques. Il s’agit de savoir si cette législation rentre dans la disposition suivante de la Constitution : « Le Congrès aura le pouvoir de réglementer le commerce avec les nations étrangères, entre les divers Etats de l’Union, et en outre avec les tribus indiennes ». (Art. 1, parag. 8, al. 3). La Cour admet, bien qu’on ait soulevé des difficultés sur ce point, que les marques sont assez étroitement liées au commerce auquel elles sont destinées, pour qu’elles doivent par cela même être soumises au contrôle du Congrès, quand elles sont appliquées aux marchandises appartenant à la nature du commerce que le Congrès a été autorisé à réglementer ; la Cour fait remarquer que l’inconstitutionnalité d’une loi n’est déclarée par elle que quand son caractère n’est pas douteux. Le Congrès pouvait donc prendre des dispositions sur les marques, mais seulement dans la mesure où il pouvait en prendre sur le commerce. Ce n’est pas le commerce en général qu’il a mission de régler, mais le commerce avec les puissances étrangères, entre les Etats ou avec les tribus indiennes. Si donc la législation sur les marques s’appliquait uniquement dans les rapports des Américains avec les étrangers, ou des Américains d’un Etat avec les Américains d’un autre Etat, elle rentrerait dans les attributions du Congrès. Mais cette législation est plus générale, elle est destinée à s’appliquer dans les limites des Etats et dans les rapports des ci-
(1) Bulletin de la Société de Législation comparée , 1880, p. 112.
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toyens d’un même Etat ; en cela, elle est inconstitutionnelle et elle empiète sur les attributions réservées aux législatures des Etats. La Cour ne peut pas donner à la loi une portée autre que celle que lui a assignée le législateur, et substituer à une disposition, inconstitutionnelle à cause de sa trop grande généralité, une disposition moins étendue et pour cela constitutionnelle ; elle doit prendre la loi et l’apprécier telle qu’elle se présente. Ce sera au législateur à aviser.
Le raisonnement paraît bien déduit et il n’y avait pas lieu, comme on l’a fait dans la presse, de tourner en ridicule la Constitution américaine, de prétendre que les Américains ne respectent pas les traités. L’arrêt ne porte aucune atteinte aux traités et il prend même soin de le dire expressément. De plus, le traité conclu par la France pour la protection de ses marques aux Etats-Unis est du 16 avril 1869 ; les lois atteintes! par l’arrêt sont de 1870 et de 1876 ; on ne peut donc dire que la France avait en vue en contractant un état de choses dont la suppression empêche le traité de recevoir l’exécution qu’on en pouvait attendre. On fait valoir les inconvénients qui résultent pour les négociants français de l’absence de législation fédérale et de la diversité des législations ou des jurisprudences des divers Etats. Ces inconvénients étaient connus ou devaient l’être lors de la conclusion du traité et, si l’on voulait les écarter, il fallait subordonner expressément la mise en vigueur de ce traité à l’existence d’une loi fédérale (1).
J’ajoute que nous trouverions ailleurs qu’aux Etats-Unis des cas dans lesquels un législateur fédéral peut à l’égard des étrangers poser des règles qu’il ne pourrait poser à l’égard des nationaux. Ainsi, le 30 juin 1864, la Confédération suisse a conclu avec la France une convention pour la protection de la propriété littéraire, alors qu’elle n’avait pas compétence pour faire une loi fédérale sur la matière (2). Pour éviter les inconvénients résultant de l’absence de loi
(1) Dans le Journal du Droit International privé , 1879, p. 413-465, on trouvera une série de documents fort intéressants sur la législation américaine relative aux marques, et sur la conséquence de l’arrêt de la Cour Suprême.
(2) D’après la Constitution fédérale de 1874 (Art. 64), la Confédération peut faire une loi sur la projîriété littéraire.
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générale, la France a exigé que les règles applicables à ses ressortissants fussent écrites dans le traité même et pussent être invoquées sans tenir compte des législations cantonales ; les Français sont donc encore aujourd’hui traités plus favorablement en Suisse que ne le sont les ressortissants d’un canton dans un autre canton. Il pourrait y avoir quelque chose d’analogue aux Etats-Unis si, suivant la suggestion de la Cour suprême, le Congrès revenait sur la législation des marques pour en limiter l’application aux étrangers.
Observations sur une communication de M. Lainé sur la convention conclue le 30 juillet 1891 entre la France et la Belgique et relative à l’application des lois qui règlent le service militaire dans les deux pays (1)
Dans sa très intéressante communication, M. Lainé a parlé d’un arrêt rendu par la Cour de Cassation dans une question de nationalité et qui avait eu un grand retentissement en Belgique : c’était un arrêt du 7 décembre 1883. La Chambre des requêtes a, le 7 décembre dernier, rendu un arrêt qui aura certainement un retentissement non moins grand et qui ne contribuera pas à l’amélioration des relations internationales. Sans vouloir discuter la question soulevée, je demande la permission d’en dire quelques mots. Il s’agit d’interpréter la disposition légale qui règle la situation d’un enfant né en France d’un étranger qui lui-même y est né. La loi du 7 février 1851 a décidé que cet enfant naissait français, mais en lui laissant la faculté de répudier la nationalité française par une déclaration dans l’année de sa majorité. Après une modification des conditions de cette déclaration (loi du 16 décembre 1874), on en est arrivé à s’en tenir au principe en supprimant la faculté de répudiation (loi du 26 juin 1889). La nationalité française est ainsi imposée à l’individu né en France d’un étranger qui lui-même y est né. Il y a là une disposition certainement rigoureuse qu’il ne faut pas exagérer encore par l’interprétation. On a pu penser que, quand un individu était né en France, s’y était marié et y avait eu un enfant, le lien de cet enfant avec la France était assez fort, puisqu’il y avait un établissement prolongé de la famille, et qu’ainsi il n’était pas exorbitant de le rattacher définitivement au pays où il s’était ainsi fixé. Cela donné, voici l’hypothèse qui a donné lieu à l’arrêt récent :
(1) Bulletin de la Société de Législation comparée, 1891-1892, p. 271.
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un étranger qui n’est pas né en France se marie avec une française ; un enfant du mariage naît en France. Cet enfant est-il français de naissance ? Oui, dit-on, si sa mère est née en France ; les expressions de la loi s’appliquant à ce cas. Il est bien né d’un étranger qui lui-même y est né ; on n’exige pas que les deux parents soient nés en France, on parle de l’un d’eux et Fexpression générique de la loi s’applique à la mère comme au père. Je ne lieux pas engager ici une discussion juridique proprement dite qui ne serait pas à sa place ; je signale seulement la gravité de la solution qui entraînera, on peut en être sûr, des réclamations de bien des côtés, de Belgique, de Suisse, d’Espagne, notamment. Dans l’espèce jugée par la Chambre des requêtes, c’était l’individu placé dans cette situation qui réclamait la nationalité française, et il pouvait paraître rigoureux de la lui contester. Mais le plus souvent, ce sont des individus qui ne voudront pas être français, qui se plaindront. Est-il nécessaire d’imposer la nationalité française dans ces conditions ? Cela me paraît fort douteux. Les lois de 1851 et de 1874 n’avaient pas, en fait, été appliquées avec cette portée et il y a, on peut le dire, une surprise désagréable pour ceux qui se trouvent ainsi atteints sans que rien ait pu leur faire pressentir une pareille solution. Nous sommes donc loin malheureusement de l’apaisement espéré par M. Lainé. Peut-être la question sera-t-elle agitée de nouveau devant les tribunaux, plus complètement examinée dans toute sa portée. Il est à souhaiter qu’une solution plus libérale finisse par triompher.
