Les traités suffisent-ils à régler la matière ? Je ne le

(1) En ce sens, Woolsey, Introduction to fixe stndy of international law, 578. — M. Arntz dit que les traités établissent la fixité du droit à l’égard des', réfugiés, préviennent l’arbitraire des gouvernements et allègent leur responsabilité. — Suivant M. Goos, l’uniformité des traités d’extradition de date récente ifermet l’espoir d’arriver un jour à ce résultat qui serait l’idéal, à savoir une déclaration commune des Etats civilisés sur les conditions de l’extradition, ce qui rendrait inutiles les traités spéciaux.

(2) MM. de Bar et Hornung disent qu’il faudrait, en l’absence de traijté, une loi fixant les conditions de l’extradition. M. d’Olivecrona pense qu’il faut subordonner l’extradition à l’existence d’un traité.

(3) Y. Etude sur Vextradition en Angleterre , pp. 13 et 14.

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crois pas. Il serait utile que, clans chaque pays, il y eût une loi sur l’extradition. Tout d’abord, si on admet que l’extradition peut avoir lieu sans traité, encore faudrait-il, pour éviter l’arbitraire, que les conditions, auxquelles cette extradition sera accordée, fussent fixées par une loi ; c’est ce que dit M. de Bar. En outre, il est nécessaire d’organiser la procédure proprement dite de l’extradition ; les traités laissent à la législation intérieure de chaque pays le soin de statuer au sujet des actes à accomplir sur le territoire. Comment sera-t-il procédé à l’arrestation de l’individu réclamé ? Celui-ci aurat-il un recours contre cette mesure ? De quelle manière et par quelle autorité sera examinée la demande d’extradition ? Voilà des questions qu’une loi d’ extradition peut seule résoudre.

8. La loi pourrait aussi tracer les limites dans lesquelles devrait se renfermer le pouvoir exécutif pour conclure des traités d’extradition ; le pouvoir législatif approuverait les traités à l’avance, à la seule condition qu’ils fussent conformes aux règles générales posées par lui. Il y a là un point qui touche plus au droit constitutionnel qu’au droit international ; c’est pourquoi je ne fais que l’indiquer. Je me contente de constater qu’en Angleterre, en Belgique, en Hollande, il y a une loi réglant la procédure de l’extradition en même temps que les conditions auxquelles les traités seront conclus ; aux Etats-Unis, il n’y a qu’une loi de procédure.

9. Dans ces pays, la loi et les traités se prêtent donc un mutuel appui, et cette combinaison est la plus favorable à un règlement également satisfaisant au point de vue de la science et de la pratique. Il serait imprudent de subordonner absolument l’extradition à l’existence d’un traité, et il faut bien avoir des règles légales qui suppléent les règles conventionnelles ; d’autre part, les traités offrent des avantages incontestables signalés plus haut (n° 4).

10. Avant de terminer cet ordre d’idées, il convient de dire quelques mots d’un prétendu principe qu’on trouve posé par les lois et les traités. « L’extradition des malfaiteurs est dominée par le principe de la réciprocité. Il est inutile d’en chercher ailleurs la justification. » (Exposé des motifs du projet

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de loi déposé au Sénat français en juillet 1878.) Y a-t-il là quelque chose qui réponde à une idée vraiment scientifique ? Il est permis d’en douter. Sans doute, on a le droit de refuser à un Etat étranger les avantages qu’il ne veut pas nous accorder ; le gouvernement français agissait régulièrement, en 1865, en dénonçant le traité qui l’unissait à l’Angleterre et qui ne recevait pas d’exécution sérieuse de la part de celle-ci ; mais il aurait néanmoins fait un acte conforme au droit en accueillant les demandes d’extradition adressées par le gouvernement anglais. A mon avis, la question de savoir s’il faut livrer les criminels à un Etat qui ne veut pas nous restituer les nôtres, est une question de politique, d’utilité pratique, et non une question de justice. Nous ne faisons rien d’injuste en les lui accordant. On a donc eu tort de faire de la réciprocité quelque chose d’essentiel, et le législateur aurait dû laisser au gouvernement la faculté d’agir suivant les circonstances (1). C’est en ce sens que s’est prononcée la commission anglaise. On verra plus loin que l’idée de réciprocité, entendue d’une manière trop étroite, produit des conséquences fâcheuses.

11. I ^es idées précédentes peuvent se résumer ainsi : L’extradition n’est pratiquée d’une manière sûre et régulière que s’il g a des traités, et il est à désirer que ceux-ci deviennent de plus en plus nombreux. Toutefois, ce ne sont pas les traités qui font de l’ extradition un acte conforme au droit, et elle peut s’opérer même en l’absence de tout lien contractuel. Une loi doit, dans chaque pays, régler la procédure de la matière, ainsi que les conditions auxquelles les individus réclamés comme malfaiteurs seront livrés aux gouvernements avec lesquels il n’y a pas de traité. La réciprocité, en cette matière, peut être commandée par la politique ; elle n’est pas exigée par la justice.

12. Des personnes a extrader. — Il n’y a à traiter ici que de la nationalité (2). Les deux cas à régler sont celui où l’individu réclamé est le ressortissant du pays de refuge, et celui où il est le ressortissant d’un pays tiers.

(1) En ce sens, Fiore, Traité du Droit international et de Vextradition , traduit par Ch. Antoine, n° 314.

(2) L 'esclavage peut soulever diverses questions.

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13. L extradition des nationaux est formellement interdite par la législation de plusieurs pays, notamment de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Belgique, de la Hongrie, de l’Italie, des Pays-Bas. Là même où il n’y a pas texte exprès, comme en France (1), la pratique l’écarte d’une manière absolue. Il n’y a guère que deux grands pays, les Etats-Unis et la Grande- Bretagne, qui l’admettent, et encore leur doctrine sur ce point n’a-t-elle presque aucune conséquence pratique, parce que ces deux pays n’accordent l’extradition qu’aux gouvernements envers lesquels ils sont liés contractuellement et que, avec l’idée de réciprocité, les nationaux sont soustraits à l’extradition par cela même que l’une des parties contractantes ne veut pas livrer les siens.

La question est trop connue pour être discutée ici. Tout le monde est d’accord pour vouloir que les faits coupables soient punis de la manière la plus sûre et la plus efficace. Quand un individu s’est rendu coupable d’un crime en pays étranger et réussit à se réfugier dans son pays, il y a deux partis à prendre : sa patrie doit le livrer au gouvernement sur le territoire duquel il est accusé d’avoir délinqué, ou elle doit le juger elle-même. Beaucoup pensent que la justice reçoit une satisfaction suffisante par ce second procédé, et cette opinion est partagée par nos collègues MM. Arntz, de Bar, Gessner (2), Goos. D’autres pensent, au contraire, que la juridiction territoriale est la plus naturellement compétente, que c’est elle qui peut le plus sûrement arriver à la découverte de la vérité et assurer à la répression toute son efficacité : il faut donc faire en sorte que l’inculpé lui soit remis, et les motifs qui actuellement font écarter l’extradition des nationaux répondent plutôt à des sentiments et à des préjugés qu’à de véritables raisons juridiques. Tel est l’avis de MM. Asser, Bluntschli, Ch. Brocher, Brusa (3), Dubois, Fiore (4), Holland, de Holtzendorff, Hornung, Martens, d’Olivecrona, Sari-

(1) Le projet de loi , voté par le Sénat Tannée dernière, contient une disposition expresse pour interdire l’extradition des nationaux. La même observation peut être faite pour le projet de code pénal italien.

(2) M. Gessner pense que l’extradition des nationaux serait contraire à l’indépendance judiciaire du pays d’origine.

(3) M. Brusa pense que l’extradition des nationaux n’a pas de chance d’être admise quant à présent.

(4) V. son opinion développée, op . cit.f n° 353-362.

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polos, Westlake. Sans doute, il ne s’agit pas de conseiller aux législateurs ou aux diplomates de renverser du jour au lendemain et d’une manière absolue la règle généralement suivie jusqu’ici ; ils ne doivent pas trop devancer l’opinion publique ; mais il appartient aux jurisconsultes d’influer sur celleci, en affirmant que l’extradition des nationaux, loin d’être contraire à la nature des choses, serait conforme aux exigences d’une bonne administration de la justice pénale, et en exprimant le vœu qu’elle finisse par être admise au fur et à mesure que les différences qui existent encore entre les législations criminelles iront en s’atténuant, et que les peuples auront de plus en plus confiance dans la justice les uns des autres.

Comme mesure de transition, on ne saurait trop approuver la règle insérée dans un traité conclu en 1878 entre la Grande-Bretagne et l’Espagne. La première s’engage à livrer toute personne ( ail persons ), tandis que l’Espagne fait une réserve pour ses nationaux. L’Anglais qui, après avoir commis un crime en Espagne, se réfugiera en Angleterre, n’y sera pas jugé et puni, parce que la loi pénale anglaise a un caractère presque exclusivement territorial, mais il sera livré au gouvernement espagnol pour être jugé là où il est accusé d’avoir délinqué. L’Espagnol qui, ayant commis un crime en Angleterre, se réfugiera en Espagne, ne sera pas livré à la Grande-Bretagne, mais sera jugé dans son pays. L’impunité sera ainsi évitée dans les deux cas, par un procédé différent; cet exemple montre combien on aurait tort d’entendre la réciprocité dans un sens trop étroit.

14. Il y a un cas où, semble-t-il, on j>eut dès à présent exprimer une opinion plus arrêtée, c’est celui où l’individu réclamé n’est devenu ressortissant du pays de refuge que depuis l’infraction qui lui est reprochée (1). Même ceux qui, en principe, écartent l’extradition des nationaux, pourraient ne pas avoir égard à une nationalité acquise dans ces conditions

(1) Il ne s’agit pas de rechercher si les naturalisés ont droit à la même protection que les nationaux d'origine ; l’affirmative doit être admise sans difficulté, ainsi que le remarque M. Brusa.

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et peut-être en vue d’échapper à l’extradition (1). La Grande- Bretagne a réussi à obtenir une concession en ce sens de plusieurs pays, de la France notamment (traité du 14 août 1876). — Le cas présente plus d’intérêt qu’il ne semble au premier abord, parce qu’une nouvelle nationalité peut quelquefois être acquise très rapidement : par le mariage, par exemple, pour une femme.

M. Arntz pense qu’il faut tenir compte de la circonstance que la naturalisation est plus ou moins facile à obtenir. Il cite la loi belge sur l’extradition du 15 mars 1874, article 40 et fait remarquer que la naturalisation s’acquiert difficilement en Belgique, mais le même résultat se produira dans les cas des articles 9, 10, 12 du code civil.

15. La circonstance que l’individu réclamé est le ressortissant d’un Etat tiers ne met pas obstacle à l’extradition ; c’est ce qui est universellement reconnu. Il ne saurait être question de demander le consentement de l’Etat d’origine, mais tout au plus de l’avertir, afin qu’il protège son ressortissant, s’il y a lieu. C’est une mesure de convenance et de courtoisie, plutôt que de droit, et les traités les plus récents n’y font souvent pas même allusion.

16. Juridiction de l’Etat requérant. — L’Etat, qui réclame un individu, doit naturellement être compétent pour le juger, et cette compétence doit être justifiée, non seulement par sa propre législation, mais par celle du pays de refuge. En général, il n’y aura pas de difficulté quand le fait aura été commis sur le territoire de l’Etat requérant, puisque tous les pays admettent la juridiction territoriale. Il en sera autrement quand le fait se sera passé hors du territoire, parce que sur ce point il y a de grandes divergences entre les législations. On ne comprendrait pas la Grande-Bretagne livrant à la France un Français accusé d’avoir commis un crime en Italie, puisque la compétence admise par la loi française pour ce cas est contraire aux idées anglaises ; la Grande-Bretagne se prêterait à l’exécution d’une loi qu’elle ne considère pas comme juste. Au contraire, la Belgique serait fidèle à ses idées en a c-

(1) M. de Bar, qui ne voit pas de raison pressante pour remplacer la juridiction de la patrie par celle du pays étranger, est d’avis que l’extradition doit être accordée dans ce cas. Sic M. Neumann.

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cordant l’extradition dans les mêmes circonstances. La règle unique à poser ici semble donc devoir être celle-ci : il faut et il suffit que la juridiction de l’Etat requérant résulte de sa propre loi et de celle du pays de refuge (1).

17. La juridiction criminelle d’un Etat n’est pas nécessairement exclusive de toute autre. Il peut se présenter telles circonstances dans lesquelles les tribunaux de divers Etats seraient compétents pour le même fait. Il peut y avoir concours de demandes. Laquelle devra être préférée ? Nous ne croyons pas avoir à examiner ce point ; il suffit de se référer aux solutions qui seront admises sur les confllits de compétences.

18. De la criminalité des faits. — En principe, l’extradition ne se conçoit que pour les faits punis par la législation des deux pays ; comment un Etat pourrait-il prêter son assistance pour la répression d’un acte qu’il considère comme licite, peut-être même l’exercice d’un droit naturel ? Cela serait injuste et déraisonnable. Toutefois, il est possible que des faits déterminés soient considérés par un Etat comme immoraux, mais ne soient pas prévus par sa législation, parce qu’ils ne sont pas de nature à se présenter dans le pays. Le refus de l’extradition pour de pareils faits ne serait-il pas inspiré par une idée étroite de la réciprocité ? L’Institut l’a pensé et a voté la résolution suivante, que nous lui proposons de maintenir : En règle, on doit exiger que le fait soit prévu dans la législation des deux pays, excepté dans le cas où, à cause des institutions particulières et de la situation géographique du pays de refuge, les circonstances de fait qui constituent le délit ne peuvent s’y produire (2). Il serait donc juste que la Suisse accordât l’extradition pour des faits de piraterie, bien que ces faits ne soient pas prévus par ses diverses législations pénales. Un traité, signé le 8 avril 1879 entre le Danemark et le Luxembourg, tient compte de l’idée qui vient d’être exprimée (3).

(1) Sic. MM. Arntz, Asser, Bluntschli.

(2) Annuaire de l’Institut. Session de Bruxelles 1879, p. 457.

(3) L’art. 1er, après avoir énuméré les faits auxquels s’applique l’extradition,

ajoute « dans tous les cas, l’extradition ne pourra avoir lieu que lorsque le fait incriminé est punissable à la fois d’après la législation des deux pays contractants , à l’exception des faits énumérés sub. n° 16 ci-dessus » ; ces faits sont des délits

maritimes non prévus par la loi luxembourgeoise.

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19. Quels sont les faits pour lesquels l’extradition devra être accordée ? Nous croyons qu’il n’y a pas de règle absolue à poser. Suivant la commission anglaise, il n’est pas nécessaire d admettre une limitation, parce qu’il n’est pas à présumer qu un gouvernement cherchera à obtenir une extradition pour un délit sans importance, ni qu’un délinquant quittera son pays pour éviter une peine insignifiante. Il ne faut pas dépasser la mesure, et faire fonctionner l’institution pour des délits de minime importance ; c’est une mesure toujours grave pour celui qui en est l’objet, puisqu’elle lui impose un déplacement pénible et une détention souvent prolongée ; elle entraîne des frais, elle nécessite des communications diplomatiques qu’on doit réserver pour des affaires d’un intérêt sérieux. Il y a une question de tact et de sagesse pratique ; les lois et les traités pourront être assez larges, parce que des délits, ordinairement de peu d’importance, peuvent emprunter une gravité exceptionnelle aux circonstances ou à la qualité des personnes, de telle sorte que, le cas échéant, on regretterait de ne pouvoir recourir à l’extradition.

Il résulte de ces considérations que les divers traités conclus par un Etat ne doivent pas être identiques sur ce point ; que les faits prévus seront plus ou moins nombreux, suivant la situation géographique des pays contractants, la ressemblance ou la divergence de leurs législations criminelles, etc. Ils doivent être indiqués d’une manière précise et on devra s’abstenir de procéder par l’indication de catégories générales qui le plus souvent n’auront pas le même sens et la même portée dans les deux pays.