L’extradition doit avoir lieu par la voie diplomatique

19. Il est à désirer que, dans le pays de refuge, des magitrats soient appelés à apprécier la demande d’extradition d’après un débat contradictoire.

20. L’extradition ne devrait être possible, qu’autant que l’autorité judiciaire pense que la demande peut être accueillie.

INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL

21. L’examen devrait avoir pour objet les conditions générales de l’extradition, et non la vraisemblance de l’accusation.

22. Le gouvernement, qui a obtenu une extradition pour un fait déterminé, est, de plein droit et sauf convention contraire, obligé de ne laisser juger ou punir l’extradé que pour ce fait.

23. Le gouvernement qui a accordé une extradition peut ensuite consentir à ce que l’extradé soit jugé, pour des faits autres que celui qui avait motivé sa remise.

24. L’extradé doit, s’il y consent, être jugé sur tous les faits qui lui sont reprochés.

25. Le gouvernement qui a un individu en son pouvoir par suite d’une extradition, ne peut le livrer à un autre gouvernement sans le consentement de celui qui le lui a livré.

26. La double restriction dont il vient d’être parlé (n03 22 et 25) n’a plus de raison d’être quand c’est par sa propre volonté que l’inculpé est sur le territoire, ce qui peut être admis quand il y séjourne un certain temps (un mois par exemple) après sa mise en liberté.

27. Un acte régulier devrait constater les circonstances dans lesquelles l’extradition a eu lieu et les faits pour lesquels elle a été accordée.

28. Le tribunal, devant lequel comparaît un individu extradé, devrait avoir le droit et le devoir d’examiner les circonstances dans lesquelles l’extradition a eu lieu, de déclarer au besoin cette extradition nulle et d’ordonner la mise en liberté de l’extradé.

Rapport sur une question de nationalité concernant l’élection de M. Stoerk (1)

Vous nous avez chargés d’examiner une question soulevée à propos de l’élection d’un associé de l’Institut. Il s’agit de l’application de l’article 6 des statuts, dont il faut d’abord reproduire la disposition :

« Il ne peut être attribué, j3ar une élection nouvelle, aux « ressortissants d’un même Etat ou d’une confédération « d’Etats, une proportion de places de membre dépassant le « sixième du nombre total des membres existant au moment « de cette élection.

« La même proportion sera observée pour les places « d’associé. »

L’ajjplication de ce texte ne saurait souffrir de difficulté toutes les fois qu’il s’agit d’individus ayant une seule nationalité ; c’est cette nationalité qu’il faut envisager, indépendamment de toute autre considération qui serait tirée, par exemple, du pays où ils exerceraient leur profession ou au service duquel ils se trouveraient. Il n’y a pas deux interprétations possibles de l’article statutaire.

Au contraire, un doute s’élève forcément pour le cas d’un individu ayant à la fois deux nationalités. Supposons un Suisse ayant acquis une nationalité étrangère et n’ayant pas renoncé à sa nationalité d’origine dans les termes de la loi fédérale de 1876 ; il serait bien ressortissant de deux Etats. La situation peut aussi se présenter pour un Allemand, puisque la loi allemande de 1870 ne fait pas résulter la perte de la nationalité allemande du seul fait de la naturalisation en pays étranger.

Que décider, en pareil cas, pour l’application de nos statuts ? Auquel des deux Etats convient-il de rattacher cet indi-

(1) Annuaire de l'Institut , 1888-1889, p. 25.

INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL

vidu ? Nous pensons qu’il est naturel de le considérer comme étant seulement le ressortissant de l’Etat auquel l’unissent le droit et le fait, dont il est le national et sur le territoire duquel il réside ou au service duquel il se trouve. C’est pour ainsi dire, la nationalité active qui doit être envisagée et non la nationalité un peu théorique qui peut subsister à côté de celle-là.

Si vous partagez cette manière de voir, la conclusion pratique sera que M. Stœrk, notre nouvel associé, doit être considéré comme membre allemand, sans qu’il y ait lieu de se préoccuper de la situation personnelle qu’il peut avoir en Autriche. Par le fait même des fonctions qu’il exerce à Greifswald, il est sujet prussien ; cela suffit pour qu’il doive être considéré comme un ressortissant de l’Empire allemand dans le sens de nos statuts ; peu importe, après cela, qu’en Autriche on le regarde comme étant encore sujet autrichien.

La sentence du Tribunal de La Haye, sur l'affaire du Vénézuéla (1)

Je rappelle les faits. En décembre 1902, les gouvernements allemand et anglais, agissant de concert, avaient envoyé un ultimatum au Vénézuéla pour obtenir qu’il fût fait droit aux réclamations formulées par eux depuis longtemps. Cet ultimatum n’ayant pas reçu satisfaction, on en vint aux mesures violentes. Les puissances commencèrent le blocus. Quelque temps après, le gouvernement italien se joignit aux gouvernements bloquants. Le Vénézuéla se rendit compte que cela ne pouvait pas durer ; le blocus conduisait à la famine.

Le Vénézuéla fit appel à l’intervention des Etats-Unis, qui acceptèrent de prêter leur concours. Les bloquants eurent l’idée de charger le Président Roosevelt d’être arbitre ; ils pensaient que, de cette manière, la sentence serait plus facilement exécutée. Le Président Roosevelt n’accepta pas ; il estima préférable de renvoyer l’affaire au tribunal de La Haj^e. Les choses allèrent ainsi et, en janvier 1903, le ministre des Etats-Unis à Caracas, M. Bowen, qui a joué un grand rôle dans toute cette affaire, arriva à Washington avec les pleins pouvoirs du Gouvernement vénézuélien pour négocier une entente. Il y avait d’autres Etats qui étaient intéressés : la France au premier chef. Elle avait une créance indiscutable de plus de quatre millions de francs, qui résultait d’une sentence arbitrale rendue en 1896 ; cette sentence n’a reçu aucune exécution ; on a payé à peu près les intérêts, mais pas un sou du capital.

Certains gouvernements avaient une garantie particulière : le Vénézuéla qui depuis longtemps était en butte aux réclamations de l’étranger, avait été obligé de paraître en

(1) Séances et Travaux , T. CLXII (1904)s p. 421.

COMMUNICATIONS ET DISCUSSIONS

prendre souci ; depuis longtemps, sur le revenu des douanes, il devait y avoir un prélèvement destiné à faire droit aux réclamations étrangères. Notre compatriote, créancier du Vénézuéla, avait reçu une reconnaissance de sa créance sous forme de titres de la Dette diplomatique pour une valeur de quatre millions et demi ; 5,20 % des revenus des douanes étaient affectés au paiement de cette Dette. Le Gouvernement français fit remarquer que les puissances bloquantes ne pouvaient toucher à ce gage ; celles-ci reconnurent le bien fondé de cette réclamation.

En janvier 1903, on s’entend : le Vénézuéla va donner comptant une somme peu considérable pour l’Angleterre et pour l’Italie mais assez importante pour l’Allemagne. Les trois gouvernements exigent et obtiennent une reconnaissance formelle du bien fondé de certaines de leurs réclamations : c’était un avantage énorme.

Les Etats-Unis ont eu l’idée de rechercher les précédents ; ils ont relevé tous les différends ayant existé avec certains Etats de l’Amérique du Sud, et ils ont comparé les sommes allouées avec les sommes demandées ; les Commissions arbitrales, en général, n’ont pas accordé plus de 1 %. C’était donc quelque chose pour les puissances bloquantes que d’obtenir la reconnaissance intégrale de plusieurs de leurs créances.

Le Vénézuéla dit : je n’ai pas d’argent ; mais je vais mettre de côté 30 % sur le revenu des douanes de la Guayra et de Puerto-Cabello, les deux ports les plus importants au point de vue des recettes, parce que la guerre civile y sévit moins qu’ailleurs. Il ne faut pas oublier qu’en 5 ans, on a eu 7 fois la guerre civile au Vénézuéla.

Les puissances alliées acceptèrent de lever le blocus à ces conditions. Quand il s’agit de préciser, on vit qu’on n’était plus d’accord. Le Vénézuéla leur dit : je n’ai pas seulement à me préoccuper de vous, mais aussi de mes autres créanciers. Il faut que ma situation soit réglée vis-à-vis de tout le monde, et j’entends que les 30 % soient affectés à payer toutes les créances. Les bloquants répondirent : non ; nous d’abord ; quand nous serons payés, nous laisserons venir les autres. On

fit alors (le 13 février 1903) un protocole par lequel on convint de s’en remettre au Tribunal de La Haye, si on n’arrivait pas à se mettre d’accord sur la proportion dans laquelle les différents Etats intéressés seraient réglés.

C’est alors qu’intervinrent les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, la Suède et la Norvège, le Mexique, l’Espagne et la Belgique. On constitua des Commissions arbitrales qui siégèrent à Caracas pour déterminer le montant des réclamations; il y serait fait droit sur les 30 % prélevés sur les douanes dans l’ordre déterminé par le tribunal de La Haye, si un arrangement n’intervenait pas auparavant. On ne s’entendit pas, et, le 7 mai, intervinrent 3 nouveaux protocoles. Les trois alliés n’avaient pas agi tout le temps en parfait accord ; il y avait eu des tiraillements surtout en Angleterre. Les 3 protocoles organisèrent l’arbitrage. Il y était dit que le Tribunal arbitral serait composé par l’empereur de Russie, qu’il se réunirait le 1er septembre et que les puissances créancières du Vénézuéla étaient appelées à y adhérer. A la date fixée, il n’y avait qu’un seul arbitre présent sur trois. On est revenu le lor octobre ; on régla toutes les questions de procédure ; le 4 novembre, les plaidoiries commencèrent et se terminèrent le 13 ; la sentence n’a été rendue que le 22 février dernier.

Il y a eu un contraste tragique entre les circonstances dans lesquelles les débats ont commencé et les circonstances dans lesquelles ils se sont terminés. Ce contraste a été souligné par le Président du Tribunal.

Dans la séance du 1er octobre, M. Mourawieff, ministre de la Justice de l’Empire de Russie, avait exposé l’importance de la cause ; il l’avait peut-être même un peu exagérée. Il disait : « ce qui rehausse singulièrement la gravité tout excep- « tionnelle de notre mission arbitrale, c’est que, pour la pre- « mière fois, elle apparaît aujourd’hui dans sa conception « la plus sublime, dans son application la plus salutaire, d’ar- « rêter, d’enrayer les sanglantes calamités de la guerre. Ne « l’oublions jamais ; le canon déjà grondant sur les côtes « d’un petit pays lointain fut remplacé par la voix pacifique « du jurisconsulte ; la force a reculé, s’est inclinée, puisse- « t-elle le faire toujours devant le droit ».

COMMUNICATIONS ET DISCUSSIONS

Le 22 février 1904, le Président disait : « On aspire à la « paix de toutes les forces de son âme ; on y travaille assi- « dûment, avec conviction et ferveur, et néanmoins, on n’est « pas à l’abri d’une provocation hostile, d’une attaque inat- « tendue. On veut sincèrement la conservation de la paix, et « on est obligé d’accepter courageusement une guerre de lé- « légitime défense au nom de l’honneur et de la dignité du « j)ays ».

En prenant ces phrases in abstracto, c’est la justesse même ; c’est ce qui montre que, malgré les progrès qu’a faits l’arbitrage, il faut prendre ses précautions. Faut-il pour cela abandonner toutes les espérances qu’on a fondées sur l’arbitrage ?

Oui, si on croit que l’arbitrage peut s’appliquer à tous les différends entre les nations, ce qui est une conception fausse; comment un juge pourrait-il statuer sur les prétentions respectives de la Russie et du Japon sur la Mandchourie et la Corée ? Ce sont là des intérêts politiques qui sont en jeu, et non pas des intérêts juridiques.

Une guerre comme celle-là ne prouve pas que l’arbitrage ne puisse lias se développer, si on le maintient dans sa sphère normale d’application.

Dans l’affaire du Vénézuéla, il y avait 12 puissances en jeu, ayant à régler une question juridique et pécuniaire. C’était l’olijet principal du litige ; l’intérêt politique n’avait qu’une importance secondaire.

Il ne faut soumettre au Tribunal de La Haye que les questions litigieuses qui peuvent se régler au moyen de la procédure judiciaire.

Quels ont été les principaux arguments invoqués devant le tribunal ? Les arguments des bloquants étaient de deux sortes : un argument de fait, celui qui a été décisif pour le Tribunal, consistait à dire que, d’après la correspondance diplomatique, les bloquants avaient reçu les 30 % en gage et qu’on ne pouvait pas après coup porter atteinte à ce gage. Le Vénézuéla n’a jamais accordé cela; il a toujours dit que les 30 %

étaient destinés à tous les réclamants. A la fin de janvier, on trouve une dépêche de lord Landsdowne posant à son ambassadeur cette question : les 30 % sont-ils pour nous seulement ou pour tous les créanciers ? Du moment où il posait la question, c’est qu’il n’en était pas sûr et, par suite, qu’il n’y avait pas eu entre le Vénézuéla et les bloquants l’accord qu’invoquent ceux-ci.

L’autre argument des bloquants était celui-ci; ils disaient: « Nous avons fait votre affaire ; nous avons été les gendarmes « de l’Europe ; nous vous avons rendu un service. Si nous « n’avions pas tiré le canon, vous n’auriez rien. Venez après « nous ».

Les Puissances pacifiques prétendaient qu’à aucun moment il n’y avait eu un droit de gage exclusif concédé aux bloquants, que la question était portée entière devant le Tribunal. Quant à l’argument tiré de ce que les bloquants avaient agi dans l’intérêt de tous, et que, par suite, conformément à l’analogie du droit privé, ils devaient avoir ce droit de préférence, elles répondaient : un créancier qui agit dans l’intérêt de tous les créanciers a un privilège, mais pour les frais seulement qu’il a faits dans l’intérêt général, pas pour sa propre créance. Les bloquants auraient donc pu à l’origine, pour leurs frais, avoir la prétention d’être payés d’abord, mais leur prétention devait s’arrêter là. D’ailleurs les bloquants avaient en fait renoncé à exiger du Vénézuéla les frais entraînés par les mesures coercitives.

Pour soutenir qu’il ne fallait pas admettre de privilège pour les bloquants, les Puissances pacifiques ont fait valoir les dangers d’une sentence qui donnerait gain de cause aux bloquants ; car ce serait une prime à la violence et à la vitesse. Lorsqu’il y aura des difficultés pour régler des créances avec certains Etats de l’Amérique du Sud, qui, comme le disait M. Leroy-Beaulieu, ont des finances avariées, les créanciers d’un pays déterminé diront à leur Gouvernement : « Il faut agir, si vous n’agissez pas, vous sacrifiez nos intérêts, parce que dans les pays voisins on agira et on sera payé par préférence ».

Le litige qui se présentait entre les bloquants et les paci-

COMMUNICATIONS ET DISCUSSIONS

fiques était en quelque sorte étranger au Vénézuéla ; il planait ; il était comme un arbitre ; il disait : je suis désintéressé dans la question. De mes créanciers, peu m’importe qui sera payé le premier ; mais, dans une pensée d’égalité, j’estime que tous les pays doivent être sur le même pied.

Le 22 février on rend la sentence. Elle diffère en la forme de nos jugements ordinaires. Tout d’abord, il faut que le tribunal justifie sa mission ; qu’il explique dans quelles circonstances il a été constitué. Il indique qu’il a examiné l’affaire avec beaucoup de soin, qu’il a entendu les plaidoyers avec attention et qu’il a statué avec impartialité. Après s’être rendu ce témoignage, il écarte un certain nombre de points.

Le Vénézuéla avait attaqué la conduite des bloquants, et surtout la conduite de l’Angleterre qui a été pour lui une véritable cible ; le Tribunal constate qu’il n’a jias à statuer sur ces attaques ; cependant, il donne un petit témoignage de satisfaction en ce qui concerne deux des bloquants ; il s’exprime ainsi : « Qu’il peut seulement constater le fait que depuis « 1901, le Gouvernement du Vénézuéla refusait catégorique- « ment de soumettre son conflit avec l’Allemagne et la « Grande-Bretagne à l’arbitrage proposé à plusieurs reprises « et tout spécialement par la note du Gouvernement alle- « mand du 16 juillet 1901 ».

Le Vénézuéla avait refusé l’arbitrage à cause de la guerre civile.

Après cela, le Tribunal rappelle qu’il a à résoudre la question de savoir s’il y a un droit de préférence pour les bloquants. Les considérants invoqués en faveur de ce droit sont vagues, parce qu’il n’y a aucun principe en jeu. Le Tribunal considère qu’en fait les bloquants ont été, à un moment donné, en possession des 30 % du revenu des douanes, mais ne précise peut-être pas suffisamment les éléments de sa conviction.

On a publié un Livre bleu qui contient la correspondance entre le Gouvernement britannique et ses agents ; c’est là qu’on peut trouver des arguments pour et contre en ce qui concerne ce droit de préférence. Cela ne se prête pas à une discussion sommaire.

Le Tribunal décide donc que les réclamations des Puissances bloquantes doivent d’abord être payées sur les 30 % ; il réserve les droits acquis des puissances neutres, et il statue sur les frais qui doivent se répartir également entre les Puissances intéressées. Les Etats-Unis sont chargés de l’exécution de cette partie de la sentence.

Le Tribunal n’a pas affirmé in terminis que le fait d’avoir employé la force entraînait un droit de préférence. Un tribunal d’arbitrage ne pouvait guère faire une affirmation pareille.

A propos d’un passage d’un plaidoyer prononcé par un avocat anglais, disant : « la force peut engendrer des droits », le Tribunal, par l’organe de son Président, avait fait des réserves sur cette thèse.

Si on a accordé un privilège aux bloquants, c’est qu’on a supposé qu’ils y avaient droit par suite d’une situation de fait. Il n’en est pas moins vrai que pour le public, les bloquants ont été préférés, parce que bloquants, parce qu’ils ont employé la violence. Il y a là un coup grave porté, je ne crois pas à la cause de l’arbitrage, mais à la cause de la paix : un jugement peut être mauvais, sans que pour cela on renonce à la justice. U y a ici implicitement une provocation à la violence.

Je ne veux pas dire davantage sur l’affaire elle-même. Je voudrais seulement vous soumettre une ou deux observations personnelles à l’occasion de la sentence.

Je pense que l’arbitrage international est un instrument très délicat, dont il ne faut pas se servir à tout propos et qu’il faut manier avec précaution. L’arbitrage ne progressera que si on sort résolument du domaine diplomatique, pour entrer dans le domaine judiciaire.

En 1899, on discutait à La Haye un article de la Convention, disant que la sentence arbitrale devait être motivée. Un des délégués demanda la suppression de ces mots. Il a fallu qu’on insistât pour inscrire le mot « motivée ». Ceux qui ne veulent pas que la sentence soit motivée veulent faire de l’arbitrage un instrument plus politique que judiciaire.

L’arbitrage n’inspirera confiance surtout aux petits Etats, que s’ils sont sûrs que la politique ne s’y fait pas jour et que les formes de la justice y seront toujours respectées.

COMMUNICATIONS ET DISCUSSIONS

Dans la composition des cours d’arbitrage, on comprend qu’il y ait des personnes considérables, mêlées à la vie politique de leur pays. Il leur est difficile de dépouiller leur caractère d’hommes politiques pour être simplement des magistrats et faire abstraction de l’intérêt politique de telle ou telle solution: cela n’est possible qu’avec un effort. A La Haye, l’atmosphère est très calme, particulièrement propice au recueillement, aux influences d’ordre purement judiciaire. Quand un débat se prolonge, les hommes politiques qui font partie du tribunal peuvent subir l’influence de cette atmosphère ; mais il faut que cette influence persiste, jusqu’à ce que leur mission soit terminée. Si, après le débat et avant la sentence, on se disperse, l’effet est perdu, et les préoccupations d’ordre politique peuvent de nouveau agir, ou, pour dire toute ma pensée, le public peut croire à ces préoccupations, ce qui est fâcheux. Car il ne suffit pas que la justice soit juste, il faut encore qu’elle le paraisse.

Conservons notre confiance dans le développement réfléchi de l’arbitrage sans nous préoccuper de ce que le tribunal de La Haye ne fonctionne pas à jet continu. Je crois en règle générale qu’il vaut mieux que les Gouvernements traitent leurs affaires directement, à l’amiable ; mieux vaut ne pas plaider, même quand on doit plaider devant des arbitres. Si on ne peut arriver à s’entendre et si une solution est indispensable, il faut souhaiter qu’on emploie l’arbitrage toutes les fois qu’on le pourra.