III. Conventions de 1872 à

La convention du 5 août 1859, art. 16, avec l’Espagne, et la convention du 3 mars 1869, art. 18, avec l’Italie, contenaient l’une et l’autre une disposition relative à l’attribution de la taxe internationale, qui était déjà le renversement des anciens principes suivis par notre administration postale. Mais c’est surtout lors du traité conclu en 1872 avec l’Allemagne que ces principes furent soumis à une étude approfondie ; nous allons y insister parce qu’à la différence des conventions antérieures conclues par le Pouvoir exécutif seul (2), celle-ci a été soumise à l’Assemblée nationale, de sorte que nous avons des renseignements abondants fournis par l’exposé des motifs, le rapport de la commission et la discussion ; celle-ci a été vive, passionnée même, et un orateur terminait ainsi son discours : « En un mot, je n’accepte pas cette convention, je trouve qu’elle est préjudiciable au Trésor, et je dira? le mot, je ne crains pas de le dire, elle est honteuse (3) ». Les traités postaux qui ont suivi avec la Russie, les Etats-Unis, le traité qui a créé l’union postale et qui a si profondément innové, ont au contraire été votés sans discussion.

La guerre de 1870 suspendit naturellement tous les arrangements postaux qui existaient entre la France et les différents Etats de l’Allemagne. Une convention conclue à Reims le 10 mars 1871 réglait l’exploitation du service postal

(1) Chiffres donnés par M. de Guiraud dans la discussion à l’Assemblée du traité de 1872 avec l’Allemagne.

(2) De 1849 à 1851 il y eut quelques conventions postales soumises à l’Assemblée nationale, mais elles n’ont pas soulevé de discussion importante.

(3) M. Horace de Choiseul, séance du 13 mai 1872.

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pour les départements et remettait provisoirement en vigueur les traités antérieurs. Constatons en passant qu’il a été admis dans les rapports entre la France et l’Allemagne que la guerre avait annulé tous les traités existant entre les deux nations (V. traité du 10 mai 1871, art. 11 ; traité additionnel du 11 décembre 1871, art. 18). M. de Rémusat disait à la tribune de l’Assemblée nationale : « Tous les traités, c’est un principe de droit public, sont abolis par la guerre (1). » Cela n’est pas conforme à la doctrine générale des publicistes, et cela n’est pas très raisonnable. Il y a lieu de distinguer : que les traités qui ont un caractère politique, qui se réfèrent à la situation qui a donné lieu à la guerre, soient rompus définitivement à moins de confirmation expresse, rien de plus naturel, mais pourquoi en serait-il ainsi de ceux qui portent sur des objets spéciaux n’ayant aucun rapport avec les causes de la guerre ? Quoi qu’il en soit, la convention du 11 décembre 1871, art. 18, remit en vigueur les différents traités et conventions existant entre la France et les Etats allemands antérieurement à la guerre, mais réserva les relations postales pour un arrangement ultérieur. Les négociations pour un traité définitif s’étaient ouvertes à Francfort dès le mois de juillet 1871, mais n’avaient pas abouti. Les Allemands proposaient la taxe de 30 c. avec partage égal, notre administration refusait parce que le partage ne lui donnait que 15 c. par lettre, ce qui était inférieur à la taxe interne ; il est bon de faire remarquer à ce sujet que cette taxe ayant dû être portée à 25 c. en 1871, il en résultait qu’elle n’était plus recouvrée dans nos rapports avec les pays pour lesquels il y avait une taxe de 30 c. avec attribution des deux tiers à notre profit.

La situation résultant de la rupture des négociations était particulièrement fâcheuse pour l’Alsace-Lorraine ; il n’y avait aucune convention s’y appliquant, de sorte que les lettres ne pouvaient être affranchies jusqu’à destination, l’envoi de lettres recommandées ou avec valeurs déclarées était impossible. Les négociations furent reprises et aboutirent au traité du 12 février 1872.

(1) Séance du 14 mai 1872.

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Nous laissons de côté les détails techniques sur l’exploitation du service, les bureaux d’échange, les frais de transmission, les objets qui pourront être transportés et leur' affranchissement facultatif ou obligatoire. Toutefois nous saisissons l’occasion de montrer qu’en cette matière le régime international a souvent amené l’amélioration du régime intérieur. Le système de la recommandation vient d’Allemagne ; il n’existait chez nous que pour les lettres (sous le nom de chargement ), il a été admis pour les objets de correspondance de toute nature par l’art. 9 de la convention et étendu à nos rapports intérieurs par la loi du 25 janvier 1873. Le système des valeurs déclarées a la même origine, l’Allemagne ne fixait aucun maximum, tandis qu’en France la déclaration ne pouvait excéder 2.000 fr. ; par transaction, la convention, art. 10, a admis un maximum de 10.000 fr. qui a été transporté dans notre régime intérieur.

Les dispositions importantes du traité sont relatives à l’attribution des taxes et à la rémunération du transit.

L’art. 12 pose en règle que chaque administration conservera les taxes perçues par elle soit lors de l’expédition, soit lors de la remise au destinataire suivant les cas. Cela supprime les comptes si compliqués dont nous avons parlé, qui étaient possibles lorsque les échanges se bornaient à quelques lettres ou à quelques journaux, mais sont presque impossibles aujourd’hui que les objets échangés se chiffrent par millions. Cette simplification produit une grande économie de temps et d’argent. La règle nouvelle, qui a cet avantage pratique considérable, peut aussi se justifier rationnellement : elle repose sur cette idée que les échanges s’équilibrent à peu près entre deux Etats, qu’il y a donc une égale rémunération pour des services équivalents. C’est par des considérations analogues qu’il est d’usage, dans les rapports entre les Etats européens, que les frais d’extradition soient à la charge de l’Etat requis, régulièrement l’Etat requérant devrait rembourser ces frais puisqu’ils ont été faits dans son intérêt ; il y aurait alors un compte à régler. Mais comme les Etats se trouvent alternativement dans la situation de demander et d’accorder l’extradition, il a paru plus simple que

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chacun supportât les frais faits par lui ; cela évite des embarras et des difficultés, et cela aboutit à un résultat qui n’est pas sensiblement différent de celui que produiraient des comptes détaillés (1).

Cette disposition de l’art. 12 a été vivement attaquée à l’Assemblée nationale comme contraire aux traditions et comme très préjudiciable à la France. Elle avait du reste trouvé des adversaires soit à l’administration des postes, soit au ministère des affaires étrangères. Elle était, disait-on, inspirée par un faux libéralisme, elle appauvrissait injustement le Trésor français au profit de l’Allemagne, elle faisait qu’une lettre de Paris pour l’Allemagne rapportait moins qu’une lettre de Paris pour toute autre ville de France, enfin elle méconnaissait la supériorité du service postal français qui avait toujours été reconnue par les autres pays, comme le prouvait la proportion qui nous était attribuée dans les taxes par les conventions intérieures. Ces objections ont été, suivant nous, victorieusement refutées par M. de Fourtou, rapporteur, et par M. de Rémusat, ministre des affaires étrangères ; ce dernier a, en quelques paroles lumineuses, posé les principes qui doivent présider à l’établissement des taxes internationales. Il ne faut pas voir dans la poste une source de revenus pour l’Etat, mais un service public ; c’est accidentellement sous l’empire de la nécessité qu’on a altéré ce caractère. Si à l’intérieur nous faisons ce que nous voulons, à l’extérieur il faut compter avec la volonté d’autrui ; nous ne pouvons pas lui imposer notre manière de voir et surtaxer les correspondances internationales, parce que nous mettons des impôts sur la poste. Nous avons déjà eu l’occasion d’indiquer que la prétendue règle d’après laquelle une lettre internationale devait rapporter au moins autant qu’une lettre intérieure n’était pas démontrée, puisqu’il est certain qu’elle donne moins de travail. Le service postal a fait des progrès dans les autres pays ; le nôtre se distinguait surtout par son action sur toutes les parties du territoire, mais outre qu’à

(1) La Grande-Bretagne et les Etats-Unis n’admettent pas cette règle. Pour les frais en matière d’extradition, voir le Traité de T extradition de M. Billot, p. 288 et suiv. La Grande-Bretagne vient de se ranger à la règle commune dans le traité signé avec la France le 14 août 1876 et soumis actuellement aux Chambres (voy. art. 15).

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l’étranger, le service s’est développé en ce sens, la correspondance internationale s’échange surtout entre les grands centres où le service se fait également bien. On a donc eu raison d’admettre que les offices garderaient les taxes perçues par eux, puisqu’on n’aurait pu traiter autrement, que la règle est juste en elle-même et a des avantages pratiques (1).

Quant au transit, l’Allemagne l’aurait voulu entièrement gratuit de part et d’autre par suite d’idées analogues à celles exposées pour l’échange direct. Le traité distingue : le transit à découvert se fera gratuitement, sauf une réserve pour le transit maritime, art. 13. Pour le transit en dépêches closes, l’art. 14 introduit encore une grande simplification dans la pratique antérieure : « Pour assurer une compensation équi- « table entre les services rendus de part et d’autre, celle des « deux administrations qui aura expédié ou reçu, dans le « courant de chaque trimestre, un poids en lettres ou en im- « primés supérieur au poids que l’autre administration aura « expédié ou reçu, paiera à celle-ci, à titre d’indemnité, la « somme de 6 fr. par kil. de lettres et de 1 fr. par kil. de « journaux et autres objets admis à la modération de taxe, « pour cet excédent de transport » ; encore faut-il que cet excédent ait une certaine importance, art. 14, afin. 3. Ainsi il n’y a pas à rechercher l’étendue du parcours effectué par les dépêches sur l’un et l’autre territoire, c’est un prix moyen. Ce prix constituait un abaissement considérable dans nos tarifs de transit, mais d’une part, ces tarifs étaient très élevés, tellement que certaines correspondances (par exemple, celles de la Suisse pour l’Angleterre) avaient abandonné la voie française ; et, d’autre part, cet abaissement devait nous profiter comme nous nuire, en ce sens que, suivant les circonstances, nous pouvons être débiteurs ou créanciers à raison du transit.

(1) Cette règle se retrouve du reste, ainsi qu’il a déjà été dit, dans une convention avec l’Espagne du 15 août 1859, art. 16, et dans une convention avec l’Italie du 3 mars 1869, art. 18. On a prétendu que cette dernière convention avait été conclue en dehors, non-seulement de l’administration des postes, mais même des ministres des affaires étrangères et des finances : il y aurait eu protestation du ministre des finances qui, pour empêcher un pareil fait de se reproduire, aurait fait insérer dans le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 qu’une loi serait nécessaire pour modifier les tarifs de douanes ou de postes, art. 10. V. Journal officiel 15 mai 1872. Pourquoi soumettre au pouvoir législatif les conventions postales et non les conventions télégraphiques ?

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Une convention du 3 mai 1875 a complété la précédente en introduisant le service des mandats de poste dans les rapports entre la France et l’Allemagne.

— De 1872 à 1874, nous trouvons encore des conventions postales conclues par la France dont nous devons dire quelques mots.

Un traité fut signé le leT novembre 1872 entre la France et la Russie, c’est le premier de ce genre qui intervenait entre les deux pays, ce dont on peut s’étonner à raison des communications assez fréquentes existant entre eux (1) ; ce qui

avait pendant longtemps empêché toute convention, c’était l’impossibilité d’envoyer des dépêches closes par l’Allemagne ou par l’Autriche. Des négociations, ouvertes en 1865, n’aboutirent pas ; elles furent reprises en 1870, puis en 1872. Le traité a certainement été inspiré par des idées analogues à celles qui avaient amené le traité conclu quelques mois auparavant avec l’Allemagne ; il se distingue des conventions antérieures à 1870 par une grande simplification ; ainsi le transit en dépêches closes que se promettent les deux gouvernements doit se rémunérer d’après un tarif fixé par kilogramme de lettres ou d’autres objets indépendamment de la distance parcourue, art. 9. Mais, sur d’autres points, les règles nouvelles admises avec l’Allemagne ont été écartées ; le transit à découvert n’est pas gratuit, et il y a un compte entre les deux administrations pour chaque lettre expédiée de cette façon, art. 8 ; les taxes perçues, soit de l’expéditeur, en cas d’affranchissement, soit du destinataire, dans le cas contraire, sont partagées par moitié, art. 10, et ne sont pas, comme dans le traité franco-allemand, acquises à l’office qui les a touchées, ce qui tient probablement à l’inégalité existant entre les échanges ; la France doit envoyer à la Russie plus qu’elle n’en reçoit. Remarquons en terminant que les frais du trajet entre la France et la Russie doivent être supportés par moitié ; ils seront avancés par celle des administrations

(1) Malgré l’élévation du tarif il y eut, en 1869, 550.000 lettres échangées entre la France et la Russie.

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qui aura obtenu des offices intermédiaires les conditions les plus avantageuses, art. 1er (1).

Nous avons eu l’occasion de mentionner une convention intervenue en 1857 entre la France et les Etats-Unis, elle avait été conclue pour 10 ans. En 1867, on la trouva incomplète et peu libérale, la taxe était élevée, les lettres chargées ne pouvaient être échangées. On convint de la proroger provisoirement pendant les négociations pour un nouveau traité. Ces négociations n’ayant pas abouti, les relations postales des deux! pays cessèrent le 1er janvier 1870 d’être réglées par un arrangement quelconque. Qu’en résulta-t-il ? Une situation que notre ministre des affaires étrangères caractérisait ainsi dans un discours à l’Assemblée nationale : « Il n’est pas un négociant dans cette assemblée qui ne sache que nos relations postales avec l’Amérique sont dans un état déplorable, c’est un véritable scandale, ce n’est qu’une provocation, un encouragement à la contrebande des lettres (2). » En effet, le tarif était excessif, 1 fr. et 1 fr. 25 par lettre simple, on ne pouvait correspondre qu’à découvert, soit directement, soit par intermédiaire et il fallait juxtaposer les taxes des divers offices (3). Il était impossible d’avoir la sécurité résultant du chargement ou de la recommandation. Des réclamations très-vives s’élevèrent dans le commerce contre un pareil état de choses. Par suite de l’obstination de certains employés français, qui ne voulaient faire aucune concession à l’Amérique, ce n’est que le 28 avril 1874 qu’un traité fut signé (4). Nous n’insisterons pas sur ses dispositions qui ne devaient pas rester longtemps en vigueur puis-

que le traité créant l’union postale suivit bientôt. Nous ne signalerons que quelques points : chaque administration doit conserver les taxes par elle perçues, art. 6, comme dans les traités avec l’Espagne, l’Italie et l’Allemagne. Le transit à —

(1) Pour le transit allemand qui sert pour les correspondances entre la France et le nord de la Russie, l’office français avait les conditions les plus avantageuses ; c’était l’office russe pour le transit autrichien qui nous mettait en rapport avec le sud de la Russie.

(2) M. de Rémusat, séance du 14 mai 1872.

(3) On avait avantage à expédier ses lettres pour l’Amérique à un corresjîondant qui les mettait à la poste en Angleterre.

(4) Voir l’histoire des négociations dans le rapport de M. Rampont à l’Assemblée nationale (Journal officiel , 7 juillet 1874).

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découvert est rémunéré, art. 7, et le transit en dépêches closes ne se fait pas suivant un tarif unique comme dans le traité avec l’Allemagne ; toutefois, il est plus simplement réglé que dans les anciennes conventions, art. 10. Enfin l’art. 3 contient une anomalie assez singulière : la France fixait à 10 grammes et l’Amérique à 15 grammes le poids maximum d’une lettre simple ; comme on ne put s’entendre pour une règle unique, on décida que la taxe serait perçue en France par 10 grammes, et en Amérique par 15 grammes, de sorte que l’office français s’engageait à transporter pour le compte des Etats-Unis des paquets beaucoup plus lourds que ceux qu’elle leur envoyait.

En 1874, la France fit encore des conventions avec le Brésil, le Pérou et l’Uruguay.

Nous avons ainsi terminé l’étude des traités particuliers passés par la France avant la constitution de l’Union générale des postes. Quoiqu’on puisse signaler sur certains points des lacunes ou des anomalies, il n’y en avait pas moins eu des progrès sérieux réalisés, comme l’atteste le développement des correspondances. En 1856, l’échange entre la France et l’étranger portait sur 16.172.295 lettres, 7.984.526 échantillons, journaux ou imprimés ; en 1874, il portait sur 42.028.978 lettres, 20.548.673 autres objets ; le transit français était emprunté en 1856 pour 7.167.200 objets, et en 1874, pour 19.270.283. Du chef des échanges directs, la France avait perçu, en 1856, 7.160.099 fr., et en 1874, 14.465,760 ; le transit lui avait rapporté 2.612.476 fr. en 1856 et 3.908.071 fr. en 1874 (1).

l’union GÉNÉRALE DES POSTES

Le système des conventions isolées pour les relations postales entre Etats avait produit à peu près tous les progrès dont il était susceptible. Les tarifs avaient été baissés, les opérations simplifiées. Certains Etats qui jusque-là étaient restés un peu en dehors du mouvement international y entraient avec ardeur. Ainsi, dans l’année 1872, la Russie, outre

(1) Voir les tableaux détaillés de la statistique de la Correspondance internationale dans V Annuaire des postes pour 1876, p. 24-27.

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le traité avec la France dont il a été parlé plus haut, signait des conventions postales avec l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et la Norvège, la Suisse (1).

Par l’examen des nombreux arrangements qui à cette époque étaient formés pour les relations postales, il est facile de constater une tendance uniforme vers le développement des échanges internationaux au moyen de l’abaissement des taxes et de la simplification des comptes. Toutefois cette tendance n’existe pas au même degré dans tous les Etats et ne se manifeste pas de la même manière, d’où d’assez nombreuses différences de détail dans les règlements postaux. Ces différences avaient-elles leur raison d’être ? Ne s’agissait-il pas là d’un service d’un caractère essentiellement cosmopolite, pour lequel, par conséquent, il fallait tâcher de trouver les règles les mieux appropriées à sa nature auxquelles on donnerait ensuite son application générale ? C’est ce qu’on devait se demander et ce qu’en effet on ne tarda pas à demander. Dès 1862, l’administration des postes des Etats- Unis appelait sur ce point l’attention des autres offices ; elle indiquait nombre d’obstacles à la correspondance étrangère résultant de la différence dans les principes, aussi bien que dans les détails d’arrangements de postes, obstacles auxquels il ne pouvait être remédié que par un concert international d’action. En conséquence, elle conviait les autres administrations à une conférence internationale. Cette conférence eut lieu en effet à Paris (11 mai-8 juin 1863) et comprit les délégués de quinze Etats ; elle avait pour objet, comme l’a dit son président, « non de discuter ou de régler certains faits pour lesquels nous sommes d’ailleurs sans pouvoirs, mais de nous mettre d’accord, ou au moins de discuter et de proclamer certains principes généraux, certaines doctrines spéculatives, que nous nous efforcerons de faire prévaloir plus tard dans l’intérêt, bien entendu, du public et du trésor de

(1) Toutes ces conventions se trouvent dans la précieuse collection des Archives diplomatiques , 1875, II. Il est curieux de constater que ces conventions, à l’exception de celle avec l’Allemagne, contiennent une disposition d’après laquelle « la langue française sera obligatoirement employée dans tous les rapports et toutes les relations auxquelles elles donneront lieu ». Convention du 15 juin 1872 avec l’Italie, art. 17. — De 1868 à 1875, les correspondances de l’étranger pour la Russie ont augmenté de 143 % et celles de la Russie pour l’étranger de 223 %.

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nos gouvernements respectifs ». Les diverses questions soulevées par les échanges postaux furent discutées avec soin et on constata le résultat des délibérations en énonçant les principes généraux qui étaient « de nature à faciliter les relations de peuple à jieuple par la voie de la poste, et pouvaient servir de base aux conventions internationales destinées à régler ces relations ». Cette conférence de 1863, quoique n’ayant pas abouti à un résultat immédiat, à une réglementation nouvelle et applicable, eut d’heureuses conséquences ; elle montra la possibilité de s’entendre, l’avantage des rapports personnels et de la discussion. Quelques-unes des idées, recommandées par elle, passèrent dans la pratique plus ou moins promptement, et nous aurons occasion de revenir sur les discussions de 1863 en parlant de celles de 1874. Avec le temps, on était devenu plus exigeant ; on songeait à réunir de nouveau une conférence internationale non plus seulement pour échanger des idées, et fournir des éléments aux conventions à venir, mais pour arrêter les bases d’une convention actuelle. Depuis 1865, il y avait une Union télégraphique. Pourquoi n’y aurait-il pas aussi une Union postale ? L’Allemagne qui, dès 1850, avait établi une union postale avec l’Autriche, comprenant seize administrations indépendantes, engagea des négociations dans ce but, à partir de 1869 (1).

A la suite de ces négociations, interrompues par la guerre, reprises peu après, la Suisse convoqua à Berne les délégués des gouvernements européens et des Etats-Unis pour le 1er septembre 1873. Divers Etats, notamment la France et la Russie, ayant manifesté l’intention de s’abstenir, la conférence fut ajournée. Elle se réunit le 15 septembre 1874 ; elle comprenait les délégués de tous les Etats de l’Europe, de l’Egypte et des Etats-Unis ; en quinze séances, elle eut le grand mérite de faire l’union postale malgré de nombreuses difficultés, parmi lesquelles on peut citer les différences résultant de la situation extérieure des divers Etats, l’énorme inégalité de leurs territoires, une grande diversité de points

(1) Le Journal officiel de l’administration des postes de l’Allemagne du Nord publia, à la fin de 1868, un projet d’union postale devant être soumis à un congrès.

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de vue sous le rapport économique ou financier, et enfin la puissance toujours grande des arrangements existants.

Ce sont les principes de cette union que nous devons maintenant nous attacher à faire connaître. Faisons d’abord quelques observations générales sur les délibérations qui l’ont amenée. Les délégués étaient ordinairement les directeurs généraux des postes des divers pays : ceux de l’Allemagne ont joué un rôle prépondérant dans le Congrès, parce que c’était d’eux que venait l’initiative de la réunion et que la discussion portait sur leur objet ; les délégués de la Belgique ont également pris une part importante aux discussions. Les délégués de la France et de la Grande-Bretagne ont eu au contraire un rôle très effacé ; la France, pour diverses raisons, ne pouvait voir le projet avec faveur ; elle s’effrayait notamment des conséquences qu’il pouvait avoir pour ses finances si éprouvées par les terribles événements de 1870 et 1871 ; ses délégués ne prirent part à aucune discussion, à aucun vote ; c’est seulement le 3 mai 1875 que, sous la pression de l’opinion publique et du monde des affaires, elle se décida à signer la convention arrêtée le 9 octobre 1874 entre les autres puissances ; elle ne pouvait pas s’isoler de tous les autres Etats civilisés à raison d’une perte de quelques millions (1) qui profiteront du reste à tous les Français, et ils sont nombreux, qui ont des communications avec l’étranger. Il est seulement regrettable que notre gouvernement n’ait pas senti plus tôt cette nécessité ; nos délégués auraient pu alors jouer un rôle actif et utile dans les délibérations. Nous serons heureux de constater plus tard qu’en 1876, notre administration postale a pris une brillante revanche de son rôle muet de 1874.

Le 9 octobre 1874, les délégués réunis à Berne signèrent : 1° un Traité postal ; 2° un règlement de détail et d'ordre pour V exécution du traité ; il y a cette différence entre les deux actes que le premier ne peut être modifié que par des représentants munis des pleins pouvoirs de leurs gouverne-

(1) Le rapport fait à l’Assemblée nationale évalue à un peu plus de 5 millions la diminution devant se produire dans les recettes du Trésor par suite de l’application du traité de Berne. Cette diminution sera certainement atténuée par le développement du trafic.

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inents, tandis que l’autre peut l’être d’accord entre les administrations ; le premier est un acte diplomatique, le deuxième un arrangement administratif. On a suivi la même marche en 1875 à Saint-Pétersbourg pour l’Union télégraphique.

Des Etats compris dans l’union postale

Ce sont l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, la Belgique, le Danemark, l’Egypte, l’Espagne, les Etats-Unis d’Amérique, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Russie, la Serbie, la Suède, la Suisse, et la Turquie (1), ce qui fait que l’union comprend toute l’Europe, une partie de l’Asie (Russie et Turquie), de l’Afrique (Algérie et Egypte), de l’Amérique (Etats-Unis), soit une étendue de 37 millions de kilomètres carrés et une population de 350 millions d’âmes. De plus, l’Union ne s’est pas enfermée dans ces limites, quelques vastes qu’elles soient ; elle a prévu et réglé l’accession des autres Etats ; elle s’est déjà développée dans une proportion considérable et, comme nous le montrerons, on peut prévoir que, dans un temps rapproché, il y aura une association postale universelle embrassant le monde entier.

Les Etats contractants n’ont pas traité à Berne pour tous leurs services postaux. Leurs colonies sont restées en dehors (2). Cette année même (1876), une conférence a été tenue à Berne pour en faire entrer une partie dans l’union. C’est un point sur lequel nous reviendrons.

La Turquie, dont la situation internationale, est, sous tant de rapports, en dehors du droit commun, se distingue ici des autres Etats contractants, en ce que ses correspondances avec l’extérieur sont faites par les soins d’offices étrangers. Ainsi il y a à Constantinople des bureaux établis par la

(1) Le Luxembourg et les Pays-Bas, la Suède et la Norvège, l’Autriche et la Hongrie ont un même souverain, mais chaque pays a son administration postale distincte et, par suite, avait un délégué spécial. L’Egypte, le Monténégro, la Serbie, la Roumanie, quoique n’ayant pas la plénitude de la souveraineté extérieure, ont le droit de faire certaines conventions n’ayant pas un caractère politique, spécialement les conventions postales ou télégraphiques.

(2) L’Islande et les îles Fœroé, les îles Baléares, Canaries, l’Algérie, Malte, Modène et les Açores rentrent dans le traité. Reglement d’ exécution, art. 29.

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France, l’Autriche, la Russie, l’Angleterre, et l’Allemagne, qui s’occupent du service postal international auquel la Turquie ne prend aucune part (1). A Berne, le délégué ottoman protesta contre cet état de choses, déclara que son gouvernement voulait rentrer définitivement dans ses droits et qu’il était prêt d’ailleurs à faire tout ce qui était nécessaire pour répondre exactement aux besoins du service postal international. On répondit à cette protestation par une fin de nonrecevoir tirée de ce que la question ne rentrait pas dans l’objet de la conférence et devait être traitée directement entre la Turquie et les divers Etas intéressés (2). On pourrait dire à la Turquie que les Etats étrangers ne se sont mis à faire le service postal chez elle que parce qu’elle ne le faisait pas elle-même, qu’ils ne demanderaient pas mieux que d’être débarrassés de ce soin, s’il y avait un service local offrant toute garantie.

Le principe général du traité est posé par l’art. 1er :

« Les pays entre lesquels est conclu le présent traité formeront sous la désignation d’ union générale des postes, un seul territoire postal pour V échange réciproque des correspondances entre leurs bureaux de poste ».

Des taxes

Le poids d’une lettre simple a été fixé à 15 grammes, conformément à ce qu’avait proposé la commission de 1863 et ce qu’admettaient déjà la plupart des Etats, sauf la France. La taxe générale de l’Union par lettre simple affranchie (3) est fixée à 25 centimes. « Toutefois, comme mesure de transition, il est réservé à chaque pays, pour tenir compte de ses convenances monétaires ou autres, la faculté de percevoir une taxe supérieure ou inférieure à ce chiffre, moyennant qu’elle ne dépasse pas 32 centimes et ne descende pas au-

(1) Voir les détails dans l'Economiste français du 2 mai 1874 ; nous avons

des bureaux de postes dans la plupart des Echelles du Levant ; l’Autriche en a dans l’intérieur même de la Turquie. — Il y a des bureaux de postes français en Egypte, à Tunis, à Hong-Kong, Shanghaï, Yokohama.

(2) Séance du IG septembre. Les procès-verbaux du congrès ont été publiés dans les Archives diplomatiques , 1875, IV, 143-263.

(3) Les lettres non affranchies paieront le double de la taxe des lettres affranchies, ce qui est peu juste ; pourquoi n’avoir pas admis une surtaxe modérée, comme le demandait la commission de 1863 ?

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dessous de 20 centimes.. » En outre, pour tout transport maritime de plus de 300 milles marins, il pourra être ajouté une surtaxe qui ne dépassera pas la moitié de la taxe générale des lettres affranchies, art. 3.

La plupart des Etats ont admis la taxe de 25 centimes, sauf quelques légères différences tenant à la monnaie. La Russie a pris le maximum, ce qui a encore constitué pour elle une véritable révolution, puisque, jusqu’en 1875, sa taxe interne était supérieure à la taxe générale de l’Union ; la France, dont la taxe interne était de 25 centimes, a pris celle de 30 centimes (1) ; il en a été de même de l’Italie et de la Grèce ; enfin la Serbie a pris le minimum. Quant à la surtaxe maritime, elle n’est ordinairement pas perçue, sauf par l’Italie et la Norvège ; la France ne l’exige que pour les Etats-Unis (2).

La taxe des cartes-correspondances ne peut dépasser la moitié de celle des lettres affranchies ; la Belgique, l’Espagne, les Etats-Unis, les Pays-Bas, la Roumanie et la Suisse ont admis le taux de 10 centimes ; les autres pays perçoivent exactement la moitié de l’affranchissement des lettres ; ainsi la France exige 15 centimes en général et 20 centimes pour les Etats-Unis.

Pour les objets autres que les lettres, l’art. 4 fixe le prix par 50 grammes à 7 centimes, sauf la faculté de se mouvoir dans les limites d’un minimum de 5 centimes, d’un maximum de 11 centimes ; il y a aussi une surtaxe maritime facultative. La France a pris le minimum, plus une surtaxe de 3 centimes pour les Etats-Unis.

Comme on le voit, par suite de cette latitude laissée aux administrations pour la fixation du prix des correspondances, la taxe applicable à un même parcours varie de pays à pays. Une lettre de Paris pour Bruxelles coûte 30 centimes et la réponse ne coûte que 25 centimes. La différence peut être plus grande encore ; une lettre de Belgrade pour New-York

(1) La France percevait déjà 30 centimes seulement pour l’Angleterre, la Belgique et la Suisse ; même pour ces pays il y a amélioration en ce que le tarif est gradué de 15 grammes au lieu de l’être de 10 en 10 grammes.

(2) L’Egypte se trouve dans une situation particulière en ce que les correspondances échangées avec elle par les autres pays de l’Union ont à parcourir plu; de 300 milles marins ; elle perçoit une taxe uniforme de 37 centimes 1/2.

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coûte 20 centimes, tandis qu’une lettre du Havre pour la même destination coûte 40 centimes. Ce résultat a paru très singulier dans les premiers temps et on ne peut disconvenir qu’il ne soit un peu anormal. Il ne pouvait cependant en être autrement ; la transition doit être ménagée et il faut mettre d’accord le tarif intérieur avec le tarif international. Ha France, que des nécessités pressantes avaient contrainte d’élever son port intérieur à 25 centimes, ne pouvait exiger moins de 30 centimes d’une lettre internationale. Quand elle reviendra à l’ancienne taxe de 20 centimes, elle adoptera 25 centimes comme taxe internationale (1). Il faut espérer qu’un jour viendra où l’unité de taxe pourra être complète sauf les différences résultant des systèmes monétaires ; et même ne fera-t-on pas un pas de plus et n’arrivera-t-on pas à une monnaie unique ?

Nous retrouvons quelque chose d’analogue pour la recommandation dans l’article 5 : la taxe supplémentaire n’est pas fixée ; il est seulement dit qu’elle ne doit pas dépasser celle admise dans le service interne du pays original. On n’a pas pu poser d’autre règle parce qu’il y avait une trop grande différence entre les divers pays ; ainsi la Suisse ne demande que 10 centimes, tandis que quelques Etats perçoivent 50 centimes (2). Une question plus délicate, réglée par le même article, a trait au cas de perte d’un objet recommandé : il doit alors être payé une indemnité de 50 francs « par l’administration dans le territoire ou dans le service maritime de laquelle la perte a eu lieu, c’est-à-dire où la trace de l’objet a disparu, à moins que, d’après la législation de son pays, cette administration ne soit pas responsable pour la perte d’envois recommandés à l’intérieur. » Le délégué belge avait demandé la suppression de cette disposition finale qui lui paraissait peu équitable et contraire à l’idée de réciprocité qui doit présider aux arrangements internationaux ; pourquoi les intéressés seraient-ils indemnisés ou non suivant le territoire où la perte aura eu lieu ? Ces objections

(1) Voir l’exposé des motifs du projet de loi soumis le 11 novembre 1876 à la Chambre des députés pour la réduction des taxes postales.

(2) En France, on perçoit 50 centimes sur les lettres et 25 centimes sur les autres objets.

LES RAPPORTS INTERNATIONAUX : LA POSTE

sont, croyons-nous, décisives. Si on n’en a pas tenu compte, c’est parce qu’on aurait pu empêcher certains Etats d’adhérer à la convention par la nécessité où ils auraient été de modifier leur législation intérieure (1).

Quant à l’attribution des taxes, l’art. 9 pose un principe que les conventions récentes admettent déjà ; chaque administration garde les sommes qu’elle reçoit, et il n’y a pas lieu de ce chef à un décompte entre les diverses administrations de l’Union. C’est la généralisation du système pratiqué déjà par la France dans ses rapports avec l’Espagne, l’Italie, l’Allemagne et les Etats-Unis. Cette règle est seule compatible avec le développement toujours croissant des échanges internationaux et la nécessité de la célérité dans les expéditions. On lui a reproché de ne pas être conforme à la justice puisqu’il en résulte que les Etats sans importance et au service postal imparfait sont rémunérés de la même manière que les grands Etats dont le service est perfectionné. Il faut répondre d’abord que la règle ne doit pas être examinée dans les rapports de deux Etats déterminés, par exemple de la France et du Monténégro, où effectivement elle peut sembler singulière ; la disposition s’applique à une situation dont il faut considérer l’ensemble ; elle se justifie par ses avantages généraux. De plus les grands Etats envoient aux petits Etats plus de correspondances qu’ils n’en reçoivent ; enfin, quant aux inégalités du service, on a fait remarquer que les échanges internationaux ont lieu en grande partie entre les villes où| le service se fait à peu près de la même manière.

Du transit

C’était peut-être le sujet le plus important et le plus délicat soumis au Congrès de Berne. Plusieurs questions étaient à résoudre :

Comment se fera le transit ? Sur ce point on était d’accord. Le transit doit se faire en principe en dépêches closes, voy. art. 10, al. 1 et 5.

Le transit sera-t-il rémunéré et comment ?

(1) -Cela s’applique spécialement aux Etats-Unis et à la Grande-Bretagne. Voir Xe procès-verbal de la séance du 17 septembre.

OUVRAGES ET BROCHURES

A la conférence de 1863, la gratuité du transit avait été proposée, mais non admise ; la commission s’était bornée à exprimer le vœu d’un abaissement dans les tarifs. En 1874, l’idée de la gratuité fut reprise par l’Allemagne, mais ne fut guère acceptée que par l’Autriche et la Russie ; la France et la Belgique s’y opposèrent formellement. On y renonça et on se borna à établir un tarif modéré.

Transit terrestre. L’office expéditeur paiera à l’administration de transit 2 francs par kilogramme pour les lettres et 25 centimes pour les autres objets ; le taux peut être doublé quand il y a un transit de plus de 750 kilomètres sur le territoire d’une même administration. Cette dernière disposition a été introduite dans l’intérêt de la France qui a obtenu en outre que l’on tiendrait compte du parcours réel et non de la distance calculée à vol d’oiseau, ce qui est important pour différentes de nos lignes, exemple : Modane à Calais et Irun (1).

Transit maritime. — S’il y a à effectuer un parcours de plus de 300 milles marins, l’administration de transit pourrait réclamer de ce chef une bonification spéciale qui ne dépassera pas 6 fr. 50 par kilogramme pour les lettres et 50 c. pour les autres objets (2).

Les tarifs qui précèdent s’appliquent sans distinction au transit à découvert comme au transit en dépêches closes, ce qui est à première vue critiquable, le premier donnant plus de peine que le second à l’administration intermédiaire, mais il est à remarquer que celle-ci a toujours le droit de réclamer que le transit se fasse en dépêches closes dès que cela est nécessaire par les besoins de son service. Enfin, le transit à découvert est de plus en plus rare : les divers offices auxquels la France sert d’intermédiaire correspondent en dépêches closes.

On s’est préoccupé de simplifier les comptes entre admi-

nistrations à raison du transit ; au lieu de faire un calcul pour chaque expédition, il doit être fait, à des époques dé-

(1) Protocole du 3 mai 1875.

(2) On réserve à des arrangements j^articuliers ce qui concerne la malle des Indes ainsi que le service par les chemins de fer entre New-York et San-Francisco„ art. 10 in fine.

LES RAPPORTS INTERNATIONAUX : LA POSTE 97

terminées d’un commun accord, une statistique des envois pendant deux semaines ; jusqu’à révision, le résultat du travail servira de base aux comptes des administrations entre elles, art. 10, al. 12 (1).

Bureau international.

« 11 sera organisé, sous le nom de bureau international « de l’Union générale des postes, un office central qui fonc- « donnera sous la haute surveillance d’une administration « centrale désignée par le congrès, et dont les frais seront « supportés par toutes les administrations des Etats con- « tractants. » Art. 15, al. 1. Cela a été décidé sur la proposition de la Belgique et à l’imitation de ce qui avait déjà été fait pour les télégraphes. L’Allemagne désirait vivement que l’administration belge fût désignée par le congrès ; ce fut la Suisse qui eut cet honneur (2). Le Bureau international fonctionne à Berne depuis le 15 septembre 1875.

« Ce bureau sera chargé de coordonner, de publier et « de distribuer les renseignements de toute nature qui in- « téressent le service international des postes, d’émettre, à « la demande des parties en cause, un avis sur les questions « litigieuses, d’instruire les demandes de modification au « règlement d’exécution, de notifier les changements adop- « tés, de faciliter les opérations de la comptabilité interna- « tionale, notamment dans les relations prévues à l’art. 10 « ci-dessus (transit) et, en général, de procéder aux études « et aux travaux dont il serait saisi dans l’intérêt de l’Union « jmstale. » Art. 15, al. 2.

La langue officielle du bureau est la langue française. Le bureau doit publier, à l’aide des documents mis à sa disposition, un journal spécial ; ce journal sous le titre d 'Union

(1) Voir pour l’application le Règlement d'exécution, art. 18-23. On voit à quel point se sont simplifiés les comptes entre les divers offices ; on a songé à les simplifier encore. Le journal l'Union postule contient dans son numéro d’août 1876 un projet concernant la création d'un office central de comptabilité destiné à opérer la balance de la liquidation des décomptes entre toutes les administrations de l'Union générale des postes. Nous n’avons pas compétence pour apprécier la valeur pratique de ce projet inspiré par le système des clearing- houses : tout ce que nous pouvons dire, c’est qu’il nous a paru extrêmement ingénieux.

(2) Séance du 30 septembre. C’est également la Suisse qui possède le bureau international de l’Union télégraphique.

OUVRAGES ET BROCHURES

postale paraît mensuellement depuis le mois d’octobre 1875 ; il est rédigé en français, en allemand et en anglais.

Nous croyons utile de faire remarquer avec quel soin on a évité de donner une autorité quelconque au bureau international ; il ne lui appartient de rendre aucune décision et il ne peut même émettre un simple avis sur les questions litigieuses qu’à la demande des parties intéressées. En restreignant ainsi les attributions de leur office central, les administrations ont voulu implicitement se réserver à ellesmêmes le soin de veiller réciproquement, chacune selon ses propres intérêts, à l’observation ponctuelle des stipulations du traité (1). Cela ne prouve-t-il pas manifestement combien est chimérique le projet de constituer une juridiction internationale permanente chargée de régler les différends entre les Etats.

L’art. 16 du traité prévoyant le cas d’un dissentiment sur son interprétation, a décidé que la question sera tranchée par une commission arbitrale. Il s’agit en effet d’une matière où l’arbitrage est parfaitement admissible (2).

Congrès périodiques.

Il doit y avoir, tous les trois ans au moins, un congrès des plénipotentiaires des Etats contractants en vue de perfectionner le système de l’Union. Chaque pays aura une voix (3) ; la France a fait décider que les tarifs fixés par le traité ne pourraient être modifiés que par l’unanimité des voix des pays de l’Union représentés au congrès (4). La prochaine réunion doit avoir lieu à Paris en 1877 (5). Art. 18.

Durée du traité

Le traité devait entrer en vigueur le 1er juillet 1875, mais la France ne l’a accepté qu’à partir du 1er janvier 1876, de

(1) L 'Union postale, numéros d’octobre 1875.

(2) Voir V Arbitrage international , par M. Rouard de Card, ouvrage couronné par la Faculté de droit de Paris, spécialement p. 53 et suivantes.

(3) Ce système égalitaire est-il bien équitable ? On j)eut en douter, l’influence devant être proportionnée aux intérêts et aux services.

(4) Protocole du 3 mai 1875.

(5) Paris a été désigné à l’unanimité.