II. FAITS COMMIS PAR DES ÉTRANGERS HORS DU TERRITOIRE

Notre loi s’est tenue à cet égard sur une grande réserve ; rien n’a été changé en 1866 à ce qu’édictait déjà le Code de 1808. La juridiction française ne peut connaître en principe des faits commis par des étrangers hors du territoire français, à moins qu’il ne s’agisse de faits de nature à troubler profondément l’ordre sur notre sol (crime attentatoire à la sûreté de l’Etat, contrefaçon du sceau de l’Etat, de monnaies nationales ayant cours, de papiers nationaux, de billets de banque autorisés par la loi) art. 7, C. I. cr. Pour les autres faits, la seule mesure possible sera l’expulsion ou l’extradition. — La disposition a été également maintenue par la nouvelle loi luxembourgeoise.

La loi allemande est, sur ce point, analogue à la nôtre. Sauf les cas de haute trahison ou de fausse monnaie, les étrangers ne peuvent être poursuivis en Allemagne pour faits commis au dehors (art. 4, 1°). Il a été question récemment de modifier cette règle ; le projet de loi qui a abouti à une révision partielle du Code pénal en 1876, proposait de rendre justiciables des tribunaux allemands les étrangers qui auraient, à l’étranger, commis des crimes et des délits contre des sujets allemands. Le Reichstag n’a pas voulu se livrer à un nouvel examen de la difficile théorie de l’application de la loi pénale (1).

La loi belge s’inspire des mêmes idées, v. art. 10 ; elle a toutefois introduit une disposition toute nouvelle dont je ne connais aucun exemple : « L’étranger co-auteur ou com- « plice d’un crime commis hors du territoire du Royaume par « un Belge pourra être poursuivi en Belgique, conjointement « avec le Belge inculpé ou après la condamnation de celui- « ci » (art. 11). Du moment qu’on partait de cette idée que la loi belge ne devait pas se préoccuper des infractions commises par un étranger hors du territoire, était-il bien nécessaire de faire une exception au principe pour une hypothèse aussi spéciale ? « L’opinion publique serait froissée à juste titre, « a dit M. Nypels (2), si elle voyait le coupable belge expiant

(1) Annuaire de législation étrangère , 1877, p. 139.

(2) Rapport fait au nom d’une Commission chargée de préparer le projet de Code de procédure pénale.

RÉPRESSION DES DÉLITS

« son crime dans une maison de force, tandis que le co-au- « teur étranger, peut-être le plus coupable, en serait quitte « pour être conduit à la frontière. — Cet étranger peut être « extradé, il se pourrait que les conditions qui autorisent « cette mesure n’existassent pas, et puis elle dépend d’une « demande du gouvernement étranger. Il est possible que le « cas prévu par l’article se présente rarement, mais il est « trop grave pour que, le cas échéant, la justice belge soit « désarmée. » Ce n’est pas décisif à mon avis. Si les principes permettent d’appliquer la loi belge aux faits commis hors du territoire par des étrangers, il ne faut pas s’arrêter là. Il est singulier que le droit de punir résulte de cette complicité avec un Belge. L’impunité ne serait-elle pas également scandaleuse si un étranger se trouvant en Belgique avait assassiné un Belge dans un pays qui, pour une raison ou une autre, ne demande pas l’extradition ?

Des idées beaucoup moins restrictives se sont fait jour dans d’autres pays. Le Code pénal hongrois s’est, pour cette fois, inspiré de la législation autrichienne. En cïehors des cas de haute trahison, de fausse monnaie et autres analogues (art. 7, 2°), la loi hongroise permet de poursuivre l’étranger pour tout fait qualifié crime ou délit par elle et puni par la loi du paj^s où ce fait a eu lieu, si l’extradition de cet étranger n’est pas accordée et si le ministre de la justice ordonne la poursuite (art. 9). Ainsi un Français, après avoir en Allemagne commis un vol au préjudice d’un Hongrois ou de tout autre, vient en Hongrie. On doit d’abord attendre que l’Etat étranger, sur le territoire duquel il a commis le délit, ou l’Etat auquel il appartient soient en situation de demander son extradition et le fassent. Si la demande n’a pas lieu ou ne peut être admise pour une cause quelconque, l’administration de la justice décidera suivant le cas, si une poursuite doit avoir lieu en Hongrie ou si on doit se contenter de mesures de police contre le délinquant, par exemple de l’expulsion (1). La même disposition se trouve dans le projet autrichien de 1874 (art. 4, 3°) qui ne modifiait du reste la législation existante qu’en ce qu’il exigeait pour la poursuite une autorisation du ministre de la

(1) Mayer, op. cit

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justice. L’exposé des motifs faisait remarquer que l’extradition peut être impossible £>our des motifs très divers, par exemple parce que le crime a eu lieu dans un pays non civilisé, dans un pays avec lequel on est en guerre, et que le sentiment du droit serait souvent blessé par suite de l’impunité du coupable. La Commission de la Chambre des députés avait accepté la disposition.

Le gouvernement italien s’est inspiré d’idées analogues dans le projet qu’il a soumis à la Chambre des députés en 1877. Voici ce que décidait l’article 7 : Les crimes commis à l’étranger, en dehors des cas de l’article 5 (1), par un étranger au préjudice d’un Italien ou de l’Etat italien, et punis à la fois par les lois du royaume et par celles du pays où ils ont été commis, lorsque les coupables pénétreront d’une manière quelconque sur le territoire de l’Etat, seront jugés et punis par les tribunaux du royaume qui appliqueront la loi la plus douce. Il en sera de même pour les délits, s’il y a plainte de la partie lésée. — Les crimes commis à l’étranger par des étrangers au préjudice d’étrangers et punis à la fois par les lois du royaume et par celles du pays où ils ont eu lieu, quand les coupables se trouvent dans le royaume, peuvent être jugés et punis( par application de la loi la plus douce sous ces conditions : a) que l’extradition des coupables ait été offerte au gouvernement du pays où le crime a été commis et à celui de leur pays d’origine ; b) que le crime soit de ceux pour lesquels il y a une convention d’extradition ou à défaut, soit un crime contre le droit des gens, contre la personne ou, la propriété des particuliers, etc. (2). — Sans entrer dans l’explication détaillée de cette disposition, je fais remarquer la différence qui la sépare de la loi hongroise et de la loi autrichienne ; celles-ci ne distinguent pas suivant la nationalité de la victime ; dans tous les cas, la poursuite d’un étranger pour un fait commis au dehors a un caractère subsidiaire et a pour but d’éviter le scandale qui résulterait de ce que, l’extradition n’étant pas permise, il y aurait impunité. D’après

(1) Il s’agit des crimes contre la sûreté de l’Etat, de la fausse monnaie, etc., pour lesquels les étrangers et les nationaux sont également soumis aux poursuites en Italie sans restriction.

(2) L’article ajoutait qie le droit d’expulsion était, dans tous les cas, réservé au gouvernement.

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le projet italien, quand la victime du crime était un Italien, la poursuite n’a pas ce caractère subsidiaire, puisqu’elle n’est en aucune façon subordonnée à cette circonstance que l’extradition n’aurait pas eu lieu. Ainsi un Français a tué un Italien à Paris, il se réfugie en Italie. Dans la doctrine du projet, le gouvernement italien serait en droit de refuser l’extradition du Français au gouvernement français, en disant que ses tribunaux sont compétents pour le juger (1). Cela ne me paraît pas raisonnable. Malgré la nationalité de la victime, c’est le gouvernement français qui est le plus intéressé à la répression, puisque l’ordre a été troublé sur son territoire ; ce sont ses tribunaux qui sont le mieux en état d’arriver à la découverte de la vérité.

Si on écarte les détails d’application, cette idée que les tribunaux d’un pays pourraient être subsidiairement appelés à connaître de faits commis hors du territoire par des étrangers mérite d’appeler l’attention des criminalistes et des hommes d’Etat. On peut se demander si, dans tel cas donné, elle ne permettrait pas d’écarter de graves difficultés. Je ne donne qu’un exemple : une extradition est demandée ; il y a des doutes sur le point de savoir si elle doit être accordée ; l’Etat requérant est dans une situation troublée qui donne lieu de craindre que l’accusé n’ait pas toutes les garanties désirables d’une justice impartiale. Cependant le fait qui lui est reproché est si odieux qu’il serait fâcheux qu’il y eût impunité. Pourquoi le gouvernement requérant ne pourrait-il s’en remettre à la justice du pays de refuge et offrir de faire la preuve de la culpabilité ? Cela serait possible sous l’empire du Code hongrois : n’est-ce pas un résultat qui, le cas échéant, pourrait être avantageux ? J’indique ce point de vue avec beaucoup de réserve.

Le Code hongrois prévoit en ces termes le cas d’un changement de nationalité : « Le ressortissant hongrois, qui a « commis un crime ou un délit, subit l’application des disposi- « tions édictées pour les ressortissants hongrois, quand « même, depuis qu’il a commis le fait, il est devenu le res- « sortissant d’un Etat étranger. — Par contre, l’étranger qui,

(1) Je me place au point de vue théorique ; je réserve l’application des traités existants dont les dispositions pourraient être contraires.

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« comme tel, a commis un crime ou un délit et qui devient « plus tard ressortissant hongrois, est régi par les dispositions « édictées pour les étrangers. La prescription de l’article 17 « s’étend à ce cas » (art. 10). La loi hongroise est, je crois, la seule qui règle d’une manière générale l’effet du changement de nationalité survenu depuis que le fait délictueux a été commis ; il est utile d’examiner séparément les deux cas qui peuvent se présenter.

1er cas. Un individu était Hongrois lorsqu’il a commis à l’étranger un fait pour lequel il est justiciable des tribunaux hongrois ; sa situation ne change pas parce qu’il perd la nationalité hongroise ; sa nouvelle nationalité ne saurait avoir d’effet rétroactif et le dégager de l’obligation de rendre compte de sa désobéissance à une loi qui lui commandait légitimement lorsqu’il a agi. — Cette règle doit évidemment être sous-entendue dans les législations qui ne s’en expliquent pas.

2e cas. Un individu était étranger lorsqu’il a commis en pays étranger un crime ou délit ; il devient sujet Hongrois. Sa situation ne change pas au point de vue de l’application de la loi pénale et il sera justiciable des tribunaux hongrois dans la même mesure qu’avant sa naturalisation. Seulement sa situation change en fait en ce sens que devenu Hongrois, il ne sera pas extradé par la Hongrie, c’est ce que signifie le renvoi à l’article 17.

Je ne donne pas à cette seconde solution la même approbation qu’à la première ; elle me paraît, au contraire, critiquable à deux points de vue bien différents : et d’abord si à ce nouveau ressortissant hongrois on accorde les avantages de sa nationalité en ne le livrant pas au pays où il a délinqué, on doit lui en imposer les charges en le traitant comme s’il avait été Hongrois lorsqu’il a commis le fait qui lui est reproché. Si la naturalisation le soustrait à l’extradition même pour un fait antérieur, elle doit par compensation le soumettre pour ce fait à la juridiction nationale ; il y aurait alors concordance entre les deux solutions ; c’est ce que nous trouvons dans le Code allemand (art. 4 in fine), dans la législation belge (loi du 15 mars 1874 sur les extraditions, art. 10). Je

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reconnais que mon observation a une portée jdutôt théorique que pratique, puisque le Code hongrois permet de poursuivre les étrangers d’une manière très large, quand ils ne sont pas extradés ; il y a toujours cette règle qui ne me semble pas justifiée, que la poursuite ne pourra avoir lieu qu’en vertu d’une autorisation expresse du ministre de la justice. Il y a, à mon avis, un reproche plus grave à faire à la disposition et ce reproche s’adresse également à la législation allemande et à la législation belge. Elle exagère cette règle, déjà contestable dans ses termes absolus, que les nationaux sont soustraits à l’extradition et elle accorde une protection peu raisonnable à des nationaux qui ne le sont devenus que depuis un crime et peutêtre dans le seul but d’éviter d’être livrés à leur ancienne patrie. Ne vaudrait-il pas mieux ne pas tenir compte de cette nationalité de fraîche date et accorder l’extradition ?

Qu’il adopte l’une ou l’autre solution, le législateur doit s’expliquer et il est regrettable que nos lois ne prévoient pas cette hypothèse. Ce silence ne saurait avoir, à mon avis, d’autre conséquence que l’impunité ; une Italienne a, par exemple, commis un crime en Italie ; elle vient en France et épouse un Français. Nous ne pouvons pas la juger, puisqu’elle était étrangère lorsqu’elle a commis l’acte qui lui est reproché. Nous ne pouvons pas la livrer puisqu’elle est actuellement Française. Il aurait fallu insérer dans le projet de loi sur l’extradition une disposition analogue à celle qui se trouve dans plusieurs traités de la Grande-Bretagne, notamment dans celui qu’elle a conclu avec la France le 14 août 1876 : « Les nationaux respectifs, soit d’origine, soit par l’effet de « la naturalisation, sont exceptés de l’extradition ; toute- « fois, s’il s’agit d’une personne qui, depuis le crime ou le « délit dont elle est accusée ou pour lequel elle a été condam- « née, aurait obtenu la naturalisation dans le pays requis, « cette circonstance n’empêchera pas la recherche, l’arresta- « tion et l’extradition de cette personne, conformément aux « stipulations du présent traité (1). »

(1) Dans la discussion au Sénat (séance du 3 août 18/9), le rapporteur, M. le procureur général Bertauld, a dit que, dans l’opinion de la commission, la règle qui excepte les nationaux de l’extradition devrait être entendue avec ce tempérament. Je pense qu’il aurait mieux valu modifier le texte même de la loi.

L’Œuvre de La Haye en 1899 et 1907 (1)

Sire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs.

J’avais hâte, comme vous devez le penser, d’exprimer publiquement au Comité Nobel ma profonde reconnaissance pour l’honneur insigne qu’il m’a fait en m’attribuant un prix de la Paix, et qu’en toute sincérité je regarde comme le plus grand honneur de ma vie. Je tiens aussi à exprimer les regrets qu’a éprouvés mon vénéré confrère M. Frédéric Passy, que j’ai vu à la veille de mon départ, de n’avoir pu, à cause de son âge, s’acquitter de ce même devoir.

Vous avez encore ajouté à ma dette par l’accueil si bienveillant, si cordial, que vous m’avez fait, et qui a réjoui mon cœur plus encore que flatté mon amour-propre. Je ne puis pas m’empêcher d’ajouter que je dois aussi remercier la Norvège de l’émotion que m’a fait éprouver le spectacle de sa fête nationale. Ce n’est point par hasard que j’y ai assisté ; guidé par une amicale information, j’avais bien choisi la date de ma visite, mais, malgré ce qui m’avait été dit, je ne jiouvais imaginer ce que j’ai eu le bonheur de voir hier.

Dans la matinée, par un soleil radieux, toute cette jeunesse gaie, au pas alerte, aux costumes variés et pittoresques, avec les innombrables drapeaux qu’elle agitait joyeusement donnait l’idée du printemps de la vie en marche vers l’avenir. Dans l’après-midi, le spectacle était plus grave, le ciel moins radieux, c’était plutôt l’automne. J’ai été néanmoins profondément touché d’entendre l’air national chanté par tous avec un recueillement presque religieux, de voir les bannières de tant de sociétés et de corporations respec-

(1) Conférence faite à l’Institut Nobel à Kristiania, 1 br. in-8® 1908, Stockholm, Norstedt, Edit.

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tueusement inclinées devant le plus haut représentant du pays, universellement acclamé.

La noble figure de la patrie norvégienne m’est ainsi apparue sous deux aspects, l’un riant, l’autre grave, mais également attachants. Mes yeux et mon cœur ont été pleinement satisfaits.

Vous m’avez donc comblé de toute façon et vous jugerez sans doute que je ne tarde guère à me montrer bien ingrat en abusant de votre patience. Excusez-moi en songeant que je remplis un devoir.

Ce n’est pas seulement en mon nom personnel que je dois vous remercier, c’est au nom des jurisconsultes qui ont voué leurs efforts à l’étude du droit international, et auxquels vous avez voulu donner un haut témoignage de satisfaction pour les services rendus à l’amélioration des rapports internationaux. Déjà ces services avaient été honorés d’une manière collective par la récompense attribuée à l’Institut de droit international et qui a eu un grand retentissement dans le monde. Dans l’armée pacifique des internationalistes, vous avez cette fois distingué un soldat chevronné qui, depuis bien des années, combat pour le droit, dans l’enseignement comme dans la pratique.

Trop longtemps les diplomates et les théoriciens du droit international se sont ignorés et, par suite, réciproquement dédaignés ; les études théoriques et les accords diplomatiques ont souffert de ce double dédain qui a heureusement cessé. Les rapports internationaux sont devenus si complexes que le concours de compétences diverses est nécessaire si on veut les régler convenablement en tenant compte des divers intérêts engagés. Cela est surtout vrai depuis que le domaine du droit conventionnel s’est étendu, qu’il comprend presque toutes les manifestations de la vie politique, économique, juridique, administrative. Il faut bien faire appel aux techniciens d’ordres divers, comme on l’a vu dans les dernières conférences. Ainsi s’est établie la plus nécessaire et la plus heureuse collaboration.

Puisque vous avez voulu honorer un jurisconsulte, c’est en jurisconsulte que je vais parler, et je vous demande à

l’avance pardon de l’aridité d’un exposé qui ne vise qu’à etre clair et précis. Les qualités d’un professeur ne sont pas, malheureusement pour vous, celles d’un orateur qui, comme on 1 a vu à la Conférence de la Paix, sait rendre attrayantes les questions les plus ardues.

Je laisse de côté l’historique des Conférences de la Paix avec ses côtés politiques, les détails de leur organisation qui ont leur importance. Ici même, le premier délégué de la Norvège à la Conférence de 1907, mon éminent collègue, M. Hagerup, a fait à ce sujet un discours dans une séance que je ne saurais oublier. Je ne veux pas répéter ce qu’il vous a dit avec une autorité à laquelle je ne saurais prétendre. Je voudrais vous soumettre des observations d’un caractère général, faire la philosophie des Conférences de la Paix. Je n’entrerai dans aucune polémique, je parlerai comme un homme qui a été un témoin attentif toujours, quelquefois un acteur modeste, et qui a profité du temps écoulé pour apprécier, en dehors du feu de l’entraînement des délibérations, les résultats obtenus par dç sérieux efforts.

Ce qui me paraît caractériser ce que j’appelle l’œuvre de La Haye, c’est le développement progressif de l’idée de droit dans les rapports entre les peuples, c’est V organisation juridique de la vie internationale .

Je fais rentrer ici ce qui, depuis 15 ans, a été fait à La Haye dans le domaine du droit international privé comme dans celui du droit international public : Conférences de 1893, 1894, 1900 et 1904, pour le premier ; Conférences de 1899 et 1907 pour le second.

Il y a sans doute de grandes différences entre les matières traitées, mais cependant il y a une idée commune qui est dominante. Dans ces diverses Conférences, on cherche à substituer le droit à l’arbitraire, qu’il s’agisse des relations entre les individus comme des relations entre les Etats. Les difficultés ne sont pas de même nature, mais elles sont également grandes. Il faut, pour les régler, que chaque pays ne reste pas obstinément attaché à ses idées personnelles et qu’il fasse des concessions dans la mesure où elles ne portent pas atteinte à

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des intérêts jugés par lui tout-à-fait essentiels. Permettez-moi d’envoyer un souvenir à un magistrat norvégien, M. Beichmann, avec qui j’ai eu le grand plaisir et le grand profit de travailler plusieurs fois dans le domaine du droit privé.

Chose curieuse au premier abord ! La codification du droit public international a commencé avant celle du droit international privé. Les intérêts des particuliers souffraient sans doute de l’absence de règlement en matière de conflits entre les lois civiles, mais les plaintes n’étaient pas assez vives pour attirer l’attention des Gouvernements. Il a fallu l’initiative du Gouvernement néerlandais provoquée par un jurisconsulte éminent, M. le Ministre d’Etat Asser, pour que les peuples de l’Europe fussent amenés à délibérer sur les conflits des lois civiles ; le mouvement ainsi donné à eu les plus heureux résultats et l’on peut dire que, pour l’Europe, la codification du droit international privé est en bonne voie.

Je fais remonter la codification du droit international public au Congrès tenu à Paris en 1856 à la suite de la Guerre de Crimée. L’acte diplomatique du 16 avril 1856, si célèbre sous le nom de Déclaration de Paris, contient, au sujet de la guerre maritime, quatre règles aujourd’hui universellement acceptées. Elles ont constitué un grand progrès, notamment en conciliant sur deux points importants deux pratiques contraires, celle de la France et celle de la Grande-Bretagne. Cette conciliation, imposée d’abord par la nécessité d’une action belligérante commune, puis maintenue après la paix, s’est faite dans les conditions les plus conformes à l’équité et à l’intérêt général. Chaque pays a renoncé à ce qui, dans sa pratique, pouvait paraître particulièrement rigoureux sinon injuste, de telle sorte que le résultat a été tout-à-fait favorable aux neutres qui sont les intéressés les plus nombreux : le Pavillon a couvert la marchandise sans la confisquer. C’est de cette manière que les conciliations doivent être recherchées.

Ce n’est, du reste, pas la Déclaration de Paris en ellemême que je veux étudier ici ; c’est seulement le procédé qui a été suivi pour obtenir le résultat signalé, c’est-à-dire l’adoption par le monde entier des règles qu’elle proclamait.

Les Puissances représentées au Congrès de Paris, c’est-àdire les cinq grandes puissances européennes, l’Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie, puis la Sardaigne et la Turquie, qui ne figuraient au Congrès qu’en qualité de belligérantes, ont, après délibération, arrêté des dispositions qui étaient, par là même, obligatoires pour elles, et ensuite elles les ont communiquées aux autres Puissances et les ont invitées à y adhérer. Sans doute, l’entente intervenue entre les Gouvernements placés dans des conditions politiques, économiques, géographiques, très différentes, présente certaines garanties ; il y a des chances pour que les divers intérêts engagés dans des questions réglées aient reçu satisfaction : l’adhésion se comprend donc assez aisément. Néanmoins, les Puissances restées en dehors de la délibération auraient pu présenter des observations utiles, pour elles-mêmes d’abord et pour toutes en général. Le jjrocédé de l’adhésion les met dans la nécessité d’accepter ou de rejeter purement et simplement des règles adoptées en leur absence.

C’est le même procédé qui a été suivi eh 1864 pour la Convention de Genève au sujet des militaires blessés sur les champs de bataille, en 1868, pour la Déclaration de Saint- Pétersbourg relative à l’interdiction des balles explosives en temps de guerre, si ce n’est qu’on ne s’est pas renfermé dans le cercle des grandes puissances.

Une sérieuse progression a été marquée par la Conférence de Bruxelles qui, sur l’initiative de la Russie, s’est réunie pour essayer un règlement des lois et coutumes de la guerre sur terre. Ce ne sont plus seulement les Puissances grandes ou moyennes, ce sont aussi les petits Etats qui sont invités à prendre part aux délibérations ; cela se comprend d’autant mieux que ces Etats ont des intérêts spéciaux à défendre en ce qu’ils n’ont pas la même organisation militaire que les grands Etats et qu’ils seront vraisemblablement plutôt envahis qu’envaliisseurs. Toutefois il est à remarquer que, malgré l’extension donnée ainsi à la délibération, le mouvement reste exclusivement européen. Les Etats-Unis d’Amérique, malgré l’initiative qu’ils ont prise dès 1863 par la promulga-

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tion de leurs célèbres instructions pour les armées en campagne, ne sont pas représentés.

C’est encore la Russie qui amène un nouveau changement en provoquant la réunion de délégués de 6 Etats à la première Conférence de la Paix de 1899 ; le mouvement s’est ainsi étendu hors d’Europe, de manière à comprendre des Etats de l’Amérique et de l’Asie, les Etats-Unis, le Mexique, la Chine, le Japon, la Perse, le Siam. On est à moitié chemin. La distinction des Etats invités et des Etats non invités a été faite un peu arbitrairement, puisque, pour la faire, le Gouvernement russe s’est attaché au fait que des Puissances avaient ou n’avaient pas de représentants accrédités à Saint-Pétersbourg. La dernière étape devait être franchie en 1907, quarante-six Etats ayant été effectivement représentés. Cette fois, ce sont bien les délégués de presque tout le monde civilisé qui sont réunis, et l’on ne doit pas s’étonner qu’un publiciste hardi ait qualifié la réunion de Parlement de V humanité, ce qui est une expression certainement incorrecte à bien des égards, mais saisissante.

En laissant de côté les Congrès qui, comme ceux de la Poste ou du Télégraphe, délibèrent sur des questions administratives, je crois que l’on peut dire que jamais une conférence diplomatique ayant à s’occuper d’intérêts politiques au premier chef n’avait été aussi nombreuse. Une pareille assemblée est évidemment qualifiée pour arrêter des règles d’une application universelle ; tous les intérêts, tous les points de vue auront pu être défendus, et c’est bien en connaissance de cause que les résolutions seront adoptées. Cette délibération générale est sans conteste plus conforme à l’indépendance et à l’égalité des Etats que le procédé antérieur. Mais, à côté de ces avantages théoriques et pratiques, que de difficultés à vaincre pour la délibération d’abord, pour la résolution ensuite ; tous ceux qui ont pris part à la Conférence ont pu s’en rendre compte. Si je les signale, ce n’est pas pour condamner le système, mais pour appeler l’attention sur ses conséquences nécessaires et sur la prudence qui doit servir a les atténuer. L’égalité des Etats, abstraction faite de leur

puissance matérielle, est juridiquement indiscutable, mais cette égalité entendue à la lettre et poussée à ses dernières limites arrive à l’absurde. Pour prendre un exemple de nature à ne froisser aucune susceptibilité, la Grande-Bretagne et le Luxembourg sont deux Etats égaux en droit, mais ne serait-il pas vraiment ridicule que, dans une question maritime, la voix du Luxembourg eût autant de poids que la voix de l’Angleterre. Les petits Etats ont à jouer, dans de pareilles assemblées, le rôle le plus honorable et le plus utile ; ils représentent le plus souvent la justice, précisément parce qu’ils n’ont pas la force d’imposer l’injustice. Mais, s’ils veulent que la tradition de ces délibérations auxquelles ils sont invités se maintienne, ils doivent user d’une certaine réserve et ne pas croire que l’obstination, je ne veux pas dire l’obstruction, soit toujours le meilleur moyen d’affirmer son indépendance. Je demande pardon de la liberté grande que je prends en m’exprimant ainsi ; c’est celle d’un jurisconsulte inspiré par l’amour sincère du droit et non par des considérations politiques. Je pense moins à critiquer l’attitude de telle ou telle délégation, qu’à rendre hommage à celle d’une délégation qui a précisément su se rendre compte du rôle qu’elle avait à jouer ; j’y reviendrai.

L’unanimité est nécessairement la règle dans une assemblée parlementaire, c’est l’expression d’une seule volonté, celle de la nation représentée, qui doit être obtenue. Cette obligation de l’unanimité est une grande gêne, puisqu’elle peut aboutir à la pratique du liberum veto , c’est-à-dire à l’impuissance, mais c’est aussi une garantie indispensable contre les résolutions irréfléchies, les coalitions d’intérêts. Elle comporte des tempéraments en ce sens qu’une résolution pourra être celle de la Conférence, malgré quelques dissidences. C’est affaire de tact et de mesure ; des questions aussi délicates ne se résolvent pas mathématiquement. L’essentiel est qu un Etat ne soit pas obligé sans l’avoir voulu.

Dès qu’on réfléchit, on peut se rendre compte de la difficulté que l’on éprouve à rédiger une formule acceptable pour les représentants de tant de pays qui diffèrent par les

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institutions, les intérêts, les moeurs. Même quand on est d’accord sur le fond, il y a des nuances infinies que suggèrent les diverses habitudes de l’esprit, les manières de penser et de raisonner. On a beau parler la même langue ; on ne la parle pas d’une façon identique et on ne donne pas aux mots la même portée. Il faut bien accepter des tempéraments, des formules de conciliation qu’un esprit logique critique, et qu’un savant dans son cabinet n’accepterait pas. Je plaide en ce moment les circonstances atténuantes pour celui qui a très souvent tenu la plume et qui sait, autant que personne, que l’œuvre n’est pas parfaite. S’il avait été, comme rédacteur, aussi absolu qu’il le serait dans une œuvre purement scientifique, il n’aurait abouti à rien.

En outre, parfois, au lieu d’édicter une règle rigide, on s’est parfois borné à une recommandation, à une sorte de prière. La règle est obligatoire, s’il est possible, autant que les circonstances le permettent, etc. Alors, dit-on, ce n’est plus une obligation juridique, c’est un devoir moral. Sans doute, mais il n’est jDas indifférent qu’un devoir moral soit reconnu par la généralité des nations ; il finit par pénétrer dans les mœurs et par s’imposer par la force des choses tout autant que s’il constituait une obligation stricte. L’assistance aux blessés de l’ennemi était un devoir de charité généralement reconnu avant que la Convention de Genève, en 1864, en fit une obligation juridique. Il ne faut pas vouloir aller trop vite et croire que, par nos temps de communication rapide, les esprits peuvent se transformer aussi vite que la matière ; il y a des résistances, même des hésitations que le temps seul peut vaincre, grâce à l’éducation donnée aux esprits. Les jurisconsultes, les publicistes peuvent beaucoup pour préparer la réforme des pratiques vicieuses ; ils peuvent arriver, cela n’est pas sans exemple, à contraindre un pays à ne pas user d’un moyen jugé barbare, et auquel son gouvernement n’a pas voulu renoncer.

Enfin, on a tort de ne vouloir tenir compte, dans les travaux d’une conférence, que de ceux qui ont produit un résultat définitif, achevé, en laissant de côté ce qui a été préparé ;

il n’y a pas à considérer seulement la moisson, mais aussi la semence. Ecoutez les instructions données, en vue de la deuxième Conférence de la Paix, au nom d’un homme dont j’ai plaisir à rappeler le nom dans cette enceinte, le Président Roosevelt. Voici donc ce qui était dit aux délégués des Etats- Unis : « Vous envisagerez toujours l’avancement de ce continuel progrès par lequel le développement de la justice et de la j)aix internationale peut être procuré et vous regarderez l’œuvre de la deuxième Conférence non pas seulement par rapport aux résultats définitifs atteints dans cette Conférence même, mais aussi par rapport aux fondements qui pourront être établis pour les résultats des futures Conférences. Il peut bien se faire que, parmi les services les plus apréciables rendus par cette Conférence, se trouvera un progrès réalisé dans les matières sur lesquelles les délégués n’ont pas obtenu un résultat définitif. » Voilà la sagesse pratique qui a fait défaut à trop de détracteurs des Conférences de la Paix.

Je ne puis songer ici à commenter ou même à analyser les divers actes élaborés par la Conférence de 19(17 ; il y a eu 13 conventions proprement dites et une déclaration, sans parler des vœux ou des constatations importantes que contient l’Acte final. Je veux seulement dégager certains faits essentiels propres à montrer dans quelle mesure l’idée de droit s’est affermie et dévelopjDée.

Je commence par les actes qui ont trait à la guerre. Et d’abord, n’est-ce pas une chose paradoxale que de s’occuper de la guerre dans une Conférence de la Paix ? L’indignation et la raillerie sont également faciles, aussi se sont-elles donné libre carrière ; elles n’en sont pas plus justifiées. Le nom de la Conférence de la Paix a été adopté un peu inconsciemment par une partie de l’opinion publique qui, sur la foi du premier message russe, attendait de la Conférence la réduction des armements, sinon le désarmement, et la paix perpétuelle, tout simplement. Ce nom a passé ensuite dans la terminologie officielle, et j’avoue l’avoir vivement regretté, parce que je me doutais bien que l’opinion publique, n’obtenant pas de la Conférence ce qu’elle attendait et ce qui ne lui pouvait être donné.

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ferait peu de cas des résultats mêmes utiles, du moment où ils ne répondaient pas à son attente irréfléchie.

Est-ce à dire que l’expression de Conférence de la Paix ne soit en rien justifiée ? Après réflexion, je ne le crois pas. Tout ce qui contribue à étendre le domaine du droit dans les rapports entre les peuples contribue à la paix. Comme on ne peut écarter de ses prévisions le fait même de la guerre, il est d’une politique prévoyante de songer aux difficultés que peut faire naître la guerre dans les rapports entre les belligérants et les neutres ; il est d’une politique humaine de s’efforcer de diminuer les maux de la guerre dans les rapports entre les belligérants eux-mêmes, de sauvegarder autant que possible les intérêts des non-combattants, des blessés et des malades. Quoi qu’en aient dit certains qui se sont moqués de l’œuvre tentée par les Conférences de la Paix dans cet ordre d’idées, les guerres ne deviendront pas plus rares parce qu’elles seront plus barbares.

Depuis longtemps, on discute sur le point de savoir si c’est une obligation pour un gouvernement qui veut faire la guerre d’avertir son adversaire avant de commencer les hostilités et de fréquentes récriminations ont eu lieu à ce sujet entre les belligérants. La Conférence a admis à l’unanimité le principe que « les hostilités ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque, qui aura, soit la forme d’une déclaration de guerre motivée, soit celle d’un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle ». L’avenir dira s’il est possible de faire un pas de plus en exigeant, comme le demandaient certaines délégations, qu’il y ait un délai entre la réception de l’avertissement et l’ouverture des hostilités.

La Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre est la Convention de 1899 soigneusement révisée.

Je signale quelques points qui attestent un sérieux progrès.

L’art. 23 h du Règlement interdit aux belligérants de « déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la partie adverse ». Cela

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paraît répondre à une situation théorique plus qu’à une nécessité pratique, parce qu’avec nos idées modernes sur la guerre et ses effets en ce qui concerne les particuliers, on concevrait difficilement que, dans un pays civilisé, on déclarât éteints ou suspendus les droits des sujets ennemis.

D’après une disposition nouvelle insérée à la fin du même article 23, « il est également interdit à un belligérant de forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement de la guerre ». Cela répond à une préoccupation qui a également inspiré le nouvel article 44 : « Il est interdit à un belligérant de forcer la population d’un territoire occupé à donner des renseignements sur l’armée de l’autre belligérant ou sur ses moyens de défense ». Cela touche à la question des guides forcés, l’une des plus douloureuses que soulève la pratique de la guerre. Est-il logique d’interdire à un belligérant d’incorporer dans son armée un habitant du territoire ennemi et de l’autoriser à forcer cet habitant à lui servir de guide, c’est-à-dire à faire à son pays un mal bien plus considérable ? N’est-ce pas un outrage au patriotisme dans ce qu’il a de plus respectable ? Aussi faut-il louer la grande majorité de la Conférence de ne pas s’être laissée arrêter par des arguments techniques et d’avoir condamné la pratique actuelle. Sans doute, certaines délégations ont fait des réserves au sujet de la disposition. Il n’est pas sûr que leurs gouvernements oseraient, le cas échéant, recourir à une pratique condamnée par la grande majorité du monde civilisé. Ce qui s’est passé pour les balles dum-dum fournit un argument bon à méditer.

L’art. 52 a été complété en ce sens que les réquisitions en nature doivent être payées le plus tôt jmssible, ce qui est un sérieux progrès dans le sens du respect de la propriété privée.

Enfin, ce qui est beaucoup plus important, c’est l’insertion dans la Convention d’un article aux termes duquel la partie belligérante qui violerait les dispositions du Règlement serait tenue à indemnité, s’il y a lieu. On ajoute qu’elle sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie

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de sa force armée. L’insertion de cette nouvelle disposition vient de ce que, dans certains milieux, on avait paru mettre en doute le caractère obligatoire du Règlement en assimilant ses dispositions à celles du projet de Bruxelles et en n’attribuant, par là même, aux unes et aux autres qu’une valeur morale. Tout doute est écarté, puisque les dispositions du Règlement sont sanctionnées par l’obligation de réparer les conséquences préjudiciables que leur violation pourrait entraîner. De plus, la responsabilité d’un belligérant est nettement affirmée à l’égard des actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée. N’y a-t-il pas là un jxrogrès considérable et cela n’est-il pas propre à faire que le belligérant veille mieux à l’observation du Règlement.

La Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres dans la guerre sur terre a été faite en exécution d’un vœu de la Conférence de 1899. Elle met hors de doute certains principes et, de cette façon, donne des garanties aux neutres toujours exposés aux réclamations d’un des belligérants sinon de tous les deux. Cela est donc favorable au maintien de la paix.

La Guerre maritime donne lieu à de grandes difficultés sur beaucoup de points, qu’il s’agisse des rapports des belligérants entre eux ou avec les neutres. Il y a une incertitude dont profitent naturellement les belligérants pour donner satisfaction à leurs intérêts. Ces intérêts sont ou paraissent très divergents et la divergence naît malheureusement surtout de la situation géographique qu’on ne peut modifier. Il aurait donc été vain d’espérer un accord général sur bien des matières. C’est déjà beaucoup que des délibérations aient été possibles, de grands Etats maritimes ayant longtemps refusé d’une manière systématique d’entrer en discussion sur ce sujet.

Un effort considérable a été fait de toute part. L’entente a été réalisée sur quelques points, le domaine de la controverse a été restreint au grand profit de tous, le terrain des discussions et des ententes futures a été préparé. Il faut maintenant que, dans chaque pays, on se livre à un examen sérieux de ses véritables intérêts et que l’on voie jusqu’où l’on peut aller pour réaliser un accord aussi désirable.

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Des détails minutieux et techniques seraient nécessaires pour montrer ce qui a été fait ou tenté ; je me borne à de simples indications.

La question de la pose des mines sous-marines automatiques de contact avait beaucoup préoccupé l’opinion publique lors de la dernière guerre, parce que ces terribles engins menaçaient la navigation pacifique même longtemps après la conclusion de la paix. Si on n’est pas arrivé à donner toutes les satisfactions désirées, c’est que le problème technique n’est pas encore suffisamment résolu ; il y a des tâtonnements inévitables. Pour le bombardement par des forces navales, on a aussi, non sans peine, posé des règles qui donnent certaines garanties. — Ces deux matières si délicates ont été réglées par une sous-commission que présidait M. Hagerup.

Le droit de capture de la propriété privée dans la guerre maritime est depuis longtemps discuté. Suivant leur politique traditionnelle, les Etats-Unis de l’Amérique du Nord ont proposé de l’abolir et on rallie la majorité des Etats ; comme, dans la minorité, se trouvaient de grands Etats’ maritimes, la proposition ne pouvait avoir de suites pratiques immédiates. Mais, si le principe n’a pas triomphé, certaines restrictions ont été apportées à l’exercice du droit de capture, et elles ne sont pas à dédaigner. Ainsi la correspondance postale, qu’elle se trouve à bord de navires neutres ou ennemis, a été déclarée inviolable, et cela au grand avantage des relations commerciales ennemies ou neutres. Les bateaux affectés à la pêche côtière ou à la petite navigation locale ont été exempts de capture. Le traitement des équipages des navires de commerce ennemis capturés a été réglé de la manière la plus favorable. Ces résultats sont de nature à être appréciés dans un pays qui comme la Norvège, s’intéresse à la pêche et à la navigation.

La Norvège, comme tous les pays maritimes qui sont destinés à être neutres, aurait vivement désiré que l’on réglât d’une manière précise et complète ce qui concerne les droits et les devoirs des Puissances neutres dans la guerre maritime, spécialement le régime des navires de guerre belligérants dans les ports neutres. Une convention a été faite grâce en

partie aux efforts du regretté Comte Tornielli, premier délégué de l’Italie ; elle paraît dans l’ensemble régler la situation d’une manière équitable. Il est à désirer que, sur les points réservés par certaines Puissances, une entente puisse intervenir ; ce serait un énorme progrès réalisé dans le sens pacifique, puisqu’ainsi on éviterait le danger de voir une guerre s’étendre par suite des conflits entre belligérants et neutres.

Je ne veux plus, dans cet ordre d’idées, mentionner que la Convention pour l’adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève. L’accord s’est fait facilement. La Convention faite en 1899 dans le même but a été soigneusement revue de manière à tenir compte de la révision de la Convention de Genève qui a été opérée en 1906. La même pensée charitable domine la Convention qui se préoccupe des blessés et des malades dans la guerre continentale et la Convention qui s’en préoccupe dans la Guerre maritime ; elle reçoit, sur certains points, des applications différentes à raison du milieu.

J’arrive aux points qui ont trait directement au maintien des bonnes relations entre les Etats et qui naturellement appellent tout spécialement l’attention des amis de la paix.

Qu’est-ce qui, à ce sujet, a été fait ou tenté à la deuxième Conférence de la Paix ?

Elle se trouvait en présence de la Convention qui avait été conclue en 1899 pour le règlement pacifique des conflits internationaux, et qui se trouve actuellement signée par presque tous les Etats du monde civilisés. Je ne détache de cette Convention que ce qui concerne l’arbitrage. Pour certaines questions, il était reconnu comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n’ont pas été résolus par les voies diplomatiques. II restait facultatif, mais on créait un mécanisme facile à mettre en mouvement, ce qui n’est pas à dédaigner. Quand deux Puissances sont d’accord pour régler judiciairement un litige, il est bon qu’elles

n’aient pas à régler en détail les conséquences de leur accord pour l’organisation du tribunal, la procédure. Des difficultés peuvent alors surgir aisément, parce que des préoccupations désintéressées n’influent pas sur les solutions à donner. Combien il vaut mieux pouvoir se servir d’un instrument fabriqué à l’avance, alors qu’on ne songeait à aucune affaire particulière, mais seulement au meilleur moyen d’avoir une bonne justice !

Pour se rendre compte des bienfaits de la Convention de 1899, il ne faut pas avoir égard seulement aux résultats matériels, tangibles, mais aussi à ce qui est impondérable, à l’influence heureuse qu’elle a exercée sur l’esprit des chancelleries et qui s’est manifestée de deux façons également notables. D’une part, un litige étant né, l’idée de le régler par arbitrage a facilement surgi, tandis qu’antérieurement ceux qui proposaient ce mode de solution étaient considérés par les hommes de la pratique comme de purs théoriciens ; je puis l’attester par mon expérience personnelle. D’autre part, l’art. 19 de la Convention, aux termes duquel les Puissances signataires se réservaient de conclure des accords nouveaux en vue d’étendre l’arbitrage obligatoire à tous les cas qu’elles jugeraient possible de lui soumettre, a reçu de nombreuses applications. Il m’est agréable de constater que c’est la Convention franco-britannique du 14 octobre 1903 qui a été la première conclue dans ces conditions et qu’une soixantaine avaient été signées à la date du 6 avril dernier. L’une des dernières est, je crois, la Convention du 4 avril entre la Norvège et les Etats-Unis.

Il n’y a eu que quatre affaires d’arbitrage jugées à La Haye en conformité de la procédure arrêtée en 1899 ; il y a eu d’autres jugées plus simplement. L’essentiel est que l’on évite un conflit par un arbitrage, il est de peu d’importance que ce soit ici ou là, suivant un procédé ou suivant un autre. Je me permets d’ajouter qu’il ne faut pas désirer qu’il y ait trop d’arbitrages. Sans doute, il vaut mieux plaider que de se battre ; il vaut mieux s’entendre directement que plaider. Seulement la crainte de l’arbitrage peut être le commence-

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ment de la sagesse et décider un Gouvernement à se désister d’une prétention non fondée pour ne pas s’exposer à la voir condamnée par un tribunal.

En 1907, on a révisé la Convention de 1899 et on y a introduit de nombreuses améliorations de détail. Je me borne à signaler l’introduction d’une procédure sommaire destinée aux affaires de peu d’importance et une réglementation soigneuse des Commissions internationales d’enquête, dont l’effet bienfaisant s’était manifesté d’une manière éclatante à l’occasion de l’incident de Hull et aurait suffi à justifier la Convention de 1899 du reproche de n’avoir rien fait d’utile.

J’arrive à V arbitrage obligatoire au sujet duquel on a tant discouru, pas toujours d’une manière très heureuse.

A la Conférence de 1899, il avait été proposé de l’admettre, du moins pour un certain nombre d’affaires, mais on avait dû l’écarter par suite d’une opposition absolue. En 1907, la proposition a été faite de nouveau, et elle a encore été écartée, de sorte que la Convention même n’a pas été modifiée sur ce point. Est-ce à dire que nous en sommes actuellement au même point qu’en 1899 et qu’aucun progrès n’a été réalisé dans une matière qui, à juste titre, intéresse particulièrement les amis de la paix ?

Ce serait excessif et injuste ; je tiens à m’expliquer nettement à cet égard et à faire comprendre les attitudes prises à la Conférence de la Paix.

Personne n’a présenté l’arbitrage comme pouvant s’appliquer à tous les litiges, de quelque nature qu’ils soient, au moins dans une Convention universelle. Rien n’empêche deux Etats déterminés, pouvant se rendre compte du caractère possible de leurs litiges éventuels, d’aller beaucoup plus loin que dans une Convention de cette dernière espèce et, effectivement, les exemples de ce genre ne manquent pas. Mais certains ont pensé qu’en prenant des précautions et pour certains litiges, il était possible d’introduire l’arbitrage obligatoire dans un accord s’étendant à tous les Etats ; ils ont été vivement combattus. J’affirme que la question n’avait encore jamais été approfondie à un tel degré. Les adversai-

res de l’arbitrage obligatoire ont, probablement sans le vouloir, rendu à la cause combattue par eux avec un acharnement rare, un service inappréciable en réunissant toutes les objections possibles et en forçant ainsi à envisager le problème sous ses aspects divers, ce qui est nécessaire pour le résoudre avec sécurité. Je crois fermement qu’aucune objection n’est décisive et, par suite, que le principe doit triompher. Les jurisconsultes et les diplomates devront étudier avec soin les discussions de 1907, animées, parfois émouvantes et toujours courtoises. Ils se rendront ainsi compte de la nature des difficultés à vaincre et pourront trouver les formules appropriées.

Quel a été, en fait, le résultat des discussions dont je viens de parler ?

Trente-deux Etats s’entendirent pour admettre une Convention établissant l’arbitrage obligatoire : 1° pour un ensemble de cas, sous les réserves traditionnelles des intérêts vitaux et de l’honneur national, 2° pour une série de cas limitativement déterminés, sans les réserves précédentes. On s’est livré à des plaisanteries faciles sur quelques-uns de ces cas et on a demandé s’il était à supposer qu’ils pussent donner lieu à une guerre. Mais, d’abord, les guerres surgissent parfois d’incidents misérables, et l’arbitrage peut rendre service même en dehors de cas d’une certaine gravité. Il faut s’habituer à le faire fonctionner pour des affaires relativement minimes avant d’arriVer à des affaires plus importantes. Enfin certains des cas prévus n’étaient pas si méprisables, tel celui de la fixation du chiffre d’une indemnité quand le principe de la responsabilité est admis. L’expérience a démontré que l’admission de l’arbitrage en cette matière écarterait bien des prétentions exagérées. Quoi qu’il en soit, la minorité, invoquant la règle de l’unanimité, s’opposa à ce que l’accord intervenu entre 32 Etats sur les bases que je viens d’indiquer fût mentionné dans l’Acte final ; il ne pouvait s’agir évidemment de l’incorporer dans la Convention même que tous les Etats étaient disposés à signer. On ne pouvait s’en tenir à ce résultat purement négatif, et la dé-

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claration suivante fut insérée dans l’Acte final : « La Conférence, se conformant à l’esprit d’entente et de concessions réciproques qui est l’esprit même de ses délibérations, a arrêté la Déclaration suivante qui, tout en réservant à chacune des Puissances représentées le bénéfice de ses votes, leur permet à toutes d’affirmer les principes qu’elles considèrent comme unanimement reconnus ; — Elle est unanime, 1° à reconnaître le principe de l’arbitrage obligatoire, 2° à déclarer que certains différends et notamment ceux relatifs à l’interprétation et à l’application des stipulations conventionnelles internationales, sont susceptibles d’être soumis à l’arbitrage obligatoire sans aucune restriction ».

Ainsi, aucune Puissance ne combat plus de front l’arbitrage obligatoire ; seulement certains Etats ont besoin d’études nouvelles pour arrêter les cas pour lesquels ils sont disposés à l’admettre, tandis que 32 Etats sont dès maintenant disposés à s’obliger pour des catégories déterminées, et rien ne les empêche de conclure un accord en ce sens. Peut-on dire dès lors que la situation est la même qu’en 1899 ? Il faudrait pour cela fermer les yeux à l’évidence. On peut, sans témérité, affirmer que l’avenir de l’arbitrage obligatoire est assuré.

La Conférence de 1907 a, d’ailleurs, admis l’arbitrage obligatoire sous une certaine forme dans un cas qui n’est pas sans importance ; je veux parler de la Convention concernant la limitation de l’emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles. En principe, les dettes contractuelles réclamées au Gouvernement d’un pays par le Gouvernement d’un autre pays comme dues à ses nationaux ne pourront être recouvrées par la force. Toutefois cette stipulation ne serait pas appliquée si l’Etat débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d’arbitrage, ou, en cas d’acceptation, rend impossible l’établissement du compromis, ou, après l’arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue. On peut dire qu’il y a ici un cas d’arbitrage obligatoire en ce sens que l’Etat créancier doit d’abord offrir l’arbitrage et qu’il ne dépend que de l’Etat débiteur de l’accepter. Les

Etats qui disposent de puissants moyens de coercition renoncent donc à en user de prime abord dans l’espèce prévue ; ce n’est pas un avantage méprisable pour les Etats faibles. On a objecté qu’il n’y avait pas complète réciprocité, parce que l’Etat fort auquel un Etat faible adressera une réclamation de l’espèce pourra le repousser et refuser aussi l’arbitrage, la seule conséquence étant l’emploi de la violence qui peut être une ressource dérisoire à raison de la disproportion des forces. Cela n’est pas niable, aussi n’est-ce que d’une manière restreinte que l’on peut dire que la Convention admet l’arbitrage obligatoire. D’ailleurs, on aurait tort de croire que ce sont toujours les Etats faibles qui réclament l’arbitrage et les Etats forts qui le refusent. Le contraire s’est produit en 1902 lors des réclamations de Puissances européennes contre le Vénézuéla.

Les Etats-Unis ont proposé V établissement d’une Cour de justice arbitrale qui aurait été une Cour vraiment permanente tandis que celle qu’a créée la Conventio.n de 1899 ne l’est que de nom ; le cadre seul est permanent, le tribunal est essentiellement mobile, devant être créé pour chaque affaire et disparaissant une fois la sentence rendue. Un travail considérable a été fait pour régler la compétence de la Cour et la procédure à suivre devant elle. Le Projet a rencontré un obstacle qui n’a pu être surmonté, quand il s’est agi de régler la composition de la Cour. Ses auteurs pensaient que, pour constituer un véritable tribunal, la nouvelle juridiction ne devait pas comprendre un trop grand nombre de juges et le chiffre de 15 à 17 avait paru être un maximum à ne pas dépasser. Si on rapproche ce chiffre de celui des Etats représentés à la Conférence, on aperçoit la difficulté. Comment faire participer chaque Etat à la désignation de 15 ou 17 juges ? On imagina pour cela des combinaisons variées qui se heurtèrent à l’oj^position, soit de certaines grandes Puissances, soit de Puissances secondaires. On dut renoncer à obtenir un accord dans la Conférence et se borner à 1 insertion du \ œu suivant dans l’Acte final : « La Conférence recommande aux Puissances signataires l’adoption du projet ci-annexé de Con-

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vention pour l’établissement d’une Cour de justice arbitrale,, et sa mise en vigueur dès qu’un accord sera intervenu sur le choix des juges et la constitution de la Cour ». Il est a souhaiter qu’on réussisse à obtenir un accord qui exigera évidemment des sacrifices mutuels et l’abandon d’exigences trop absolues. La Cour permanente projetée rendrait de grands services, notamment par l’établissement d’une délégation de trois membres qui permettrait de régler rapidement une foule de litiges secondaires. Le fait que trois grandes Puissances qui ne passent pas pour être particulièrement idéalistes, l’Allemagne, l’Angleterre et les Etats-Unis, s’étaient concertées pour présenter le projet, est assez significatif.

Je termine ma revue des actes de La Haye par la Convention relative à l’établissement d’une Cour internationale de prises. Elle se rattache bien au droit de la guerre ; l’étude n’en a pas moins été renvoyée à la première Commission chargée de l’examen des questions relatives à la justice internationale, parce qu’il s’agit d’un moyen de régler juridiquement de graves litiges internationaux. Si j’ai réservé cette Convention pour la fin, c’est parce qu’elle me paraît celle qui met le mieux en relief l’esprit général de la deuxième Conférence de la Paix, le développement de l’idée de droit et l’influence du milieu.

Depuis des siècles, on admet que la capture d’un navire de commerce ennemi ou la saisie d’un navire neutre ne produisent d’effet définitif qu’à la suite d’une confirmation par l’autorité judiciaire : toutes prises doivent être jugées. La juridiction compétente est celle du capteur qui organise, comme il l’entend, ses tribunaux de prises. Il n’y a pas lieu de s’étonner que les décisions de ces tribunaux aient fréquemment donné lieu à des réclamations, parfois même à de véritables conflits. Ces tribunaux, en effet, appliquent les règlements de leurs gouvernements, règlements qui peuvent être arbitraires ; en outre, ils ne sont pas portés à trouver illicites les actes des officiers de leur marine nationale, accomplis dans des circonstances graves, parfois périlleuses, alors que l’intérêt de l’Etat est engagé au plus haut degré. N’est-ce pas vraiment

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faire œuvre de paix que d’essayer d’obtenir plus de justice pour les particuliers lésés au cours d’une guerre maritime et d’écarter ainsi de sérieuses causes de conflit ? Les petits Etats dont la voix a souvent de la peine à se faire entendre de belligérants puissants tireraient un profit particulier d’une modification de la pratique.

Depuis longtemps, des publicistes demandaient une réforme ; l’Institut de droit international avait élaboré tout un projet, mais on regardait cela comme étant du domaine de la théorie pure sans aucune chance de réalisation. On n’aurait guère songé que de grands Etats maritimes, ayant intérêt à conserver leur liberté d’action, s’ils sont belligérants, et étant en mesure de se faire écouter, s’ils sont neutres, prendraient l’initiative en cette matière. C’est cependant ce qui est arrivé. Dès le début de la Conférence, l’Allemagne et la Grande-Bretagne ont déposé des projets visant également l’établissement d’une juridiction internationale des prises, mais inspirés par des idées si différentes qu’on ne croyait pas d’abord une conciliation possible. Cette conciliation a été néanmoins obtenue et une Proposition complète, élaborée avec le plus grand soin, a été acceptée par l’ensemble de la Conférence. Elle n’a rencontré qu’un seul opposant dans un Etat non européen.

Je ne puis naturellement songer à analyser une Convention qui touche à un grand nombre de détails techniques, qui a été soumise à la Conférence au nom de quatre grandes Puissances, l’Allemagne, les Etats-Unis, la France et la Grande-Bretagne ; sauf quelques amendements de détail, elle constitue un véritable petit code pour la nouvelle institution.

Je veux me borner à faire ressortir deux points d’une importance capitale.

1° Composition de la Cour.

Elle comprend 15 membres fournis par 44 Etats. Le rapprochement des deux chiffres fait comprendre la difficulté du problème. Voici en résumé le système adopté. Huit Puissances, l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, les Etats-Unis d’Amérique, la France, la Grande-Bretagne, l’Italie, le Japon, la Russie, ont paru avoir un intérêt prépondérant par leur marine

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militaire, le tonnage de leur marine marchande, l’importance de leur commerce maritime ; elles nommeront des juges toujours appelés à siéger. Pour les autres Puissances, il y a un tour de rôle que détermine un tableau annexé à la Convention, et qui indique, année par année, les juges et les juges suppléants respectifs. Le système est forcément arbitraire en lui-même et dans ses applications. La critique en est trop facile si on part de l’égalité juridique des Etats. Est-il sensé de vouloir donner la même influence sur la composition de la Cour à l’Allemagne, au Monténégro et au Siam ? Ne sont-ce pas les grandes Puissances qui font le sacrifice le plus appréciable en consentant à la révision des décisions de leurs tribunaux de prises ? Et enfin, en admettant même le caractère défectueux de sa composition, la nouvelle juridiction ne constitue-t-elle pas, dans tous les cas, un grand j>rogrès et ne donne-t-elle pas à tous les Etats, spécialement à ceux d’importance secondaire, des garanties que ne leur fournit pas l’état de choses actuel ? C’est bien là une raison décisive qui n’a pas été tout de suite comprise par la généralité des intéressés. J’ai plaisir à rappeler que la délégation d’un Etat, secondaire au point de vue politique, mais ayant une des plus importantes marines marchandes, est venue déclarer que son Gouvernement, malgré les réserves qu’il pourrait avoir à faire au sujet de la participation à la désignation des juges, acceptait l’institution projetée à raison du progrès sérieux qui devait en résulter.

2° Droit applicable.

Quelles règles de droit appliquera la nouvelle juridiction ? C’est une question capitale qui naît de ce que le droit de la guerre maritime est loin d’être codifié et que, malgré les efforts de la Conférence de 1907, des incertitudes subsistent encore sur un grand nombre de points, dont quelques-uns très importants. Quand il y a des règles conventionnelles qui lient les Etats intéressés ou que des règles ont été assez nettement établies par la coutume pour qu’on puisse les regarder comme l’expression de la volonté tacite de ces Etats, la juridiction internationale n’aura qu’à appliquer ou à interpréter

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de pareilles règles. Mais, l’on peut se trouver dans un cas où le droit des gens, positif ou coutumier, est muet ; quel sera, en pareil cas, le devoir de la juridiction internationale ? On pouvait hésiter à ce sujet. Voici la règle qu’a proposée la Grande-Bretagne et qui, après des scrupules doctrinaux de quelques délégués, a été adoptée par la Conférence sans objection sérieuse :

« Si la question de droit à résoudre est prévue par une Convention en vigueur entre le belligérant capteur et la Puissance qui est elle-même partie au litige, ou dont le ressortissant est partie au litige, la Cour se conforme aux stipulations de ladite Convention.

« A défaut de telles stipulations la Cour applique les règles du droit international. Si des règles généralement reconnues n’ existent pas, la Cour statue d’après les principes généraux du droit et de l’équité » (art. 7, al. 1 et 2).

C’est une solution sans doute hardie, mais de nature à exercer l’influence la plus heureuse sur le développement du droit maritime international. Les juges reçoivent ainsi une mission délicate, mais on doit espérer que les Puissances les choisiront assez bien pour qu’on puisse compter sur la sagesse et la modération de leurs vues. Ils sauront rectifier la pratique sans la bouleverser. Une pareille disposition fait grand honneur à la fois à la Puissance qui l’a proposée et à la Conférence qui l’a votée. J’y insiste parce qu’elle me paraît dénoter un progrès notable de l’idée de droit dans les rapports internationaux.

La Conférence de 1907 a ainsi créé le premier organisme juridique international d’un caractère permanent, en ce sens que, dès qu’il y aura des recours formés contre des décisions de tribunaux de prises, la nouvelle institution fonctionnera d’elle-même sans qu’il y ait besoin d’une entente nouvelle entre les Etats intéressés. J’estime d’un bon augure pour le développement de l’arbitrage obligatoire que l’accord ait pu s’établir en vue de soumettre à une Cour de justice des litiges où les intérêts vitaux et l’honneur national, au sujet desquels sont faites des réserves traditionnelles, sont engagés au

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plus haut point. Bien qu’elle impliquât forcément l’idée de guerre, la matière était bien, me semble-t-il, du domaine d’une Conférence de la Paix.

La première Conférence de la Paix avait chargé celle qui lui succéderait d’étudier certaines questions ; la seconde Conférence a tenu à honneur d’exécuter ce legs dans la partie qui lui paraissait réalisable. Elle a suivi l’exemple de sa devancière et renvoyé divers problèmes à l’examen d’une troisième Conférence. La réunion de celle-ci a été expressément prévue par plusieurs Conventions ; de plus, l’acte final se termine ainsi :

« Enfin, la Conférence recommande aux Puissances la réunion d’une troisième Conférence de la Paix, qui pourrait avoir lieu dans une période analogue à celle qui s’est écoulée depuis la précédente Conférence, à une date à fixer d’un commun accord entre les Puissances, et elle appelle leur attention sur la nécessité de préparer les travaux de cette troisième Conférence assez longtemps à l’avance pour que ses délibérations se poursuivent avec l’autorité et la rapidité indispensables.

« Pour atteindre à ce but, la Conférence estime qu’il serait très désirable que, environ deux ans avant l’époque probable de la réunion, un Comité préparatoire fût chargé par les Gouvernements de recueillir les diverses propositions à soumettre à la Conférence, de rechercher les matières susceptibles d’un prochain Règlement international et de préparer un programme que les Gouvernements arrêteraient assez tôt pour qu’il pût être sérieusement étudié dans chaque pays. Ce Comité serait, en outre, chargé de proposer un mode d’organisation et de procédure pour la Conférence elle-même. »

Je regarde cette recommandation comme très importante à deux points de vue : elle constate que l’idée de la réunion périodique des Conférences internationales est universellement acceptée et, à raison de l’expérience acquise, certaines suggestions sont faites pour que cette réunion ait lieu dans les meilleures conditions. Certains délégués avaient songé à établir un lien visible entre la seconde et la troisième Confé-

rence, à constituer un Comité qui aurait été en quelque sorte l’exécuteur testamentaire de la Conférence finissante et l’introducteur de la Conférence future ; cette idée a dû être promptement abandonnée. On s’est borné à la formule que je viens de lire et dont la rédaction n’a pas été très aisée. Malgré la prudence toute diplomatique qui l’a inspirée, elle contient plusieurs choses intéressantes.

On n’a pas fixé et on ne pouvait fixer la date de la future Conférence, parce qu’on n’est pas maître des événements et que l’année indiquée aurait pu ne se prêter nullement à une réunion de ce genre. La période prévue est assez élastique ; il faut un certain temps pour que les décisions de la Conférence de 1907 reçoivent leur plein effet, le délai de signature n’expire que le 30 juin, les conventions signées auront à être ratifiées et, dans un assez grand nombre de pays, ces conventions ou, du moins, certaines d’entre elles exigeront, pour la ratification, l’intervention du parlement ; enfin, parfois, des lois spéciales d’exécution seront nécessaires. Tout cela comporte naturellement d’assez longs délais. Il faudra ensuite songer à la Conférence suivante. C’est là que la ï>ratique a dicté d’utiles conseils. Il faut qu’une Conférence diplomatique soit sérieusement préparée et que les problèmes dont on attend la solution par elle aient été examinés d’une manière approfondie dans les divers pays, de manière que les délégués arrivent munis d’instructions précises sur les points essentiels et n’aient pas besoin à chaque instant d’en référer à leur Gouvernement. Les programmes de 1899 et de 1907 étaient trop étendus et trop vagues. Un comité de gens compétents, constitué un certain temps à l’avance, pourrait rendre les plus grands services en recueillant les diverses propositions, en les classant et en proposant un programme qui ne pourra naturellement être arrêté que par les Gouvernements eux-mêmes. De plus, un Règlement d’organisation et de procédure doit être préparé. Dans les sages conseils qui seront, il faut l’espérer, écoutés il y a une lacune voulue : rien n’est dit au sujet de la composition de ce Comité préparatoire qui soulèvera des difficultés analogues à celles que j’ai indiquées pour la

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Cour arbitrale. Souhaitons que des susceptibilités exagérées n’en empêchent pas la création.

Enfin, vous remarquerez que la réunion d’une troisième Conférence est prévue d’une manière abstraite en ce sens que rien n’est dit quant à l’initiative et au lieu de cette réunion. L’institution existe par elle-même et chaque Puissance pourra, sous sa responsablité, faire les démarches nécessaires pour la faire fonctionner. Au point de vue du droit, il y a un progrès, parce que des réunions considérées comme utiles ne paraissent plus dépendre du bon vouloir d’une Puissance déterminée. Je ne puis cependant faire une telle constatation comme jurisconsulte sans dire que la Russie mérite la reconnaissance de tous les Etats pour l’initiative qu’elle a prise en 1899 et qu’elle a noblement entendu conserver au lendemain d’une terrible guerre ; elle continuait ainsi une glorieuse tradition. Elle a montré la route, elle ne renonce pas à la montrer encore, mais elle n’entend pas conserver le monopole des fonctions de héraut du monde civilisé. Si La Haye ne figure pas comme lieu de réunion, ce n’est pas par oubli de l’aimable hospitalité, mais par respect de la liberté du Gouvernement néerlandais qui ne peut être enchaînée pour une série d’années. Toutes les susceptibilités légitimes ont été ménagées par une formule acceptée de tous.

Il est plus que temps de m’arrêter et de conclure. J’ai essayé de constater de sang-froid ce qui a été obtenu et ce qui a été préparé. Soyons patients et ayons confiance dans l’effet bienfaisant du temps pour consolider ce qui est arrêté et développer ce qui n’est que préparé. Le temps a beau être un « galant’uomo » suivant la jolie formule italienne, il ne faut pas le laisser agir tout seul, il faut l’aider. Que tous ceux donc qui, dans le domaine de la pratique ou de la théorie, peuvent influer sur les rapports internationaux se mettent à l’œuvre. Qu’au lieu d’un enthousiasme ou d’un dénigrement également aveugles, on se livre à une critique sérieuse de ce qui a été fait pour en préparer l’amélioration ; qu’on examine les tentatives et les suggestions faites pour en assurer le succès dans la mesure où il est désirable. Que, dans chaque pays, on recher-

che avec soin quels sont les véritables intérêts engagés dans une question donnée, quelles sont les modifications de la pratique que l’on pourrait admettre par esprit de conciliation, parce que la routine est souvent mauvaise conseillère et entraîne une opposition non justifiée à des mesures qui seraient d’un intérêt général.

Je n’ai pas besoin de dire que je me renferme dans le domaine qui est le mien, celui du jurisconsulte, et que je n’entends en rien aborder celui de l’homme d’état.

Si, en terminant, il m’est permis de me mettre en cause ainsi qu’en commençant cette conférence, je vous promets de consacrer à la tâche que j’ai indiquée les années de travail qui me restent encore. Je voudrais essayer ainsi de justifier la distinction dont j’ai été honoré et témoigner ma vive reconnaissance pour un pays qui me donne une si cordiale hospitalité.

Les progrès récents du droit des gens

Monsieur le Recteur,

Mesdames,

Messieurs et honorés Collègues,

Messieurs les Etudiants.

Ma première parole doit être pour exjîrimer toute ma reconnaissance à ceux grâce auxquels je suis devant vous.

Je suis très touché de la bienveillance que m’a témoignée le Sénat de votre célèbre Université en me choisissant pour inaugurer ces Conférences qui, par la générosité d’anciens disciples reconnaissants, doivent être annuellement demandées à des professeurs étrangers. C’est pour moi un grand honneur et un grand plaisir d’avoir à parler de droit international dans un pays qui a rendu et qui rend encore de si grands services à cette branche du droit, dans le domaine de la science comme dans celui de la pratique. La France et les Pays-Bas ont procédé à des échanges ; c’est à Paris que votre Grotius a publié son fameux traité De jure belli ac pacis et votre Université a donné l’hospitalité à un Français, l’un des meilleurs commentateurs de Grotius, Barbeyrac. On peut dire que les Pays-Bas sont devenus le centre du nouveau développement du droit international privé et du droit international public. La Haye est le siège de la Cour permanente d’arbitrage ; le temps est passé où l’on disait : nous ne voulons pas aller à La Haye. Les pays les plus divers viennent débattre chez vous leurs litiges parfois très graves et qu’à une époque récente personne n’aurait osé supposer pouvoir être résolus par arbitrage. La Haye sera le siège de la Cour internationale des prises qui sera, j’en ai le ferme espoir, constituée prochainement ; et cette constitution amènera peut-être l’établissement d’une Cour de justice arbitrale, vraiment permanente.

(1) Conférence faite le 10 juin 1910 à l’Université de Groningue. 1 br. in-8°, Groningue, Wolters Edit.

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Je tiens à vous exprimer aussi toute ma gratitude pour l’accueil si cordial qui m’a été fait et qui m’a fait penser tout de suite que j’étais l’un des vôtres.

Bien que le moi soit haïssable, je vous demande la permission de dire quelques mots de la j^ersonne même du conférencier qui est devant vous.

Je suppose que j’ai été choisi à la fois comme étant un vétéran du droit international et comme n’étant pas tout à fait un étranger dans votre pays. Depuis bien longtemps, en effet, je sers le droit international par l’enseignement et par la pratique. Mes principales campagnes ont été menées dans les Pays-Bas. J’ai été, dès le début, associé à l’initiative heureuse et hardie prise par le Gouvernement néerlandais dans le champ du droit international privé ; j’ai pris part aux conférences tenues à La Haye en 1893, 1894, 1896, 1900 et 1904, dont le succès a été principalement dû à l’habileté et à la persévérance de M. le Ministre d’Etat Asser que l’on vient de fêter si justement. Je m’honore d’avoir été l’un de ses lieutenants et d’être son ami.

J’ai participé aux deux conférences de la paix de 1899 et de 1907 qui ont donné une si vigoureuse impulsion au droit international public. Les Pays-Bas ont donc été le théâtre de l’évolution qui s’est produite dans les deux branches du droit international et il n’est que juste de qualifier d’œuvre de La Haye le travail considérable accompli dans les conférences que j’ai mentionnées ; c’est un des ouvriers qui est devant vous.

Je voudrais exposer dans cette conférence les progrès récents du droit des gens.

Ils se manifestent, soit dans l’établissement d’une cour internationale des prises, soit dans la Déclaration de Londres du 26 février 1909, deux choses intimement liées l’une à l’autre. Elles me paraissent symboliser ce que j’appellerai l’esprit international actuel et avoir un intérêt particulier pour les Pays-Bas, ce qui était une double raison pour déterminer mon choix. J’ai été mêlé aux délibérations qui ont produit les actes internationaux dont je parlerai ; j’y ai joué un

peu le rôle de l’écrivain du bord. J’en avertis mes auditeurs pour qu’ils ne s’étonnent pas d’un peu de partialité et de complaisance, ce qui, je l’espère, sera en partie compensé par une exposition plus vivante. Je tâcherai d’éviter les détails trop techniques, de me borner aux idées générales accessibles et (permettez-moi cette audace) pouvant être intéressantes, même pour les non-professionnels. Ne vous attendez pas à un discours académique, mais à une leçon d’un vieux professeur.

J’ai parlé de la Cour internationale des prises. Que comprend cette expression de prises ? L’hypothèse la plus simple est celle d’un navire de commerce ennemi capturé par le croiseur d’un belligérant. Sa nationalité suffit à le rendre susceptible de confiscation d’après le droit positif actuel qui n’admet pas encore le principe de l’inviolabilité de la propriété privée dans la guerre maritime, tel qu’il a été affirmé par les Etats-Unis à la deuxième Conférence de la Paix. Depuis des siècles, on reconnaît que l’effet définitif de la saisie est subordonné à un jugement. Il y a là une spécialité de la guerre maritime qui la distingue de la guerre continentale où les actes de l’autorité militaire ne donnent pas lieu à un débat judiciaire et produisent leur effet par eux-mêmes. L’acte du belligérant capteur donne lieu à un débat contradictoire et il est naturel que ce soit l’Etat du capteur qui organise la procédure et la juridiction, puisque l’intervention de cette juridiction est une concession de sa part. Estce principalement par une idée juridique que s’explique cette concession ? C’est douteux. Lorsque la course était en faveur, chaque belligérant tenait à exercer un contrôle sur les opérations des corsaires et cela dans son propre intérêt comme dans celui des armateurs, et voulait s’assurer qu’il n’y avait pas eu abus de l’autorisation qu’il avait accordée par la délivrance de lettre de marque. Il est probable que, si les navires de l’Etat avaient été seuls à effectuer des prises, l’idée d’une juridiction ne se serait pas introduite aussi aisément.

Les navires de commerce ennemis, pour lesquels est encore maintenu le vieux droit de butin, ne sont pas seuls sujets à la saisie par les croiseurs des belligérants. Les navires de

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commerce neutres y sont également exposés dans plusieurs cas qui rentrent dans l’idée générale d’une assistance donnée à l’un des belligérants sous diverses formes : contrebande de guerre, violation de blocus, etc. Le belligérant prétend que le principe du respect du pavillon neutre doit céder devant la violation des règles de la neutralité ; il incrimine des actes commis en pleine mer par les sujets d’une puissance amie. Une question de fait ou de droit est à trancher. Qui en sera chargé ? L’intervention d’une juridiction qui, pour un navire ennemi, est une concession, paraît bien être, pour un navire neutre, une nécessité. Quelle sera cette juridiction ? D’après une pratique constante, c’est, comme dans le cas précédent, la juridiction du capteur. On indique divers motifs : il y a là un fait de guerre qui ne peut être contrôlé que par les autorités mêmes de l’Etat au nom duquel il a été accompli. Le neutre, d’ailleurs, est jugé moins comme neutre que comme ennemi, puisque, par son action, il a perdu le bénéfice de la neutralité et ne peut invoquer la protection de son gouvernement. Enfin on a prétendu que les tribunaux de prises ont vraiment un caractère international et des magistrats éminents ont fait à ce sujet les déclarations les plus rassurantes au point de vue théorique. Us ont affirmé leur indépendance à l’encontre d’actes arbitraires et « leur droit de négliger des « instructions contraires au droit des gens et de consulter seu- « lement cette loi universelle à laquelle tous les princes et « Etats civilisés reconnaissent être assujettis et sur laquelle « aucun d’eux ne peut prétendre dominer » (Sir James Mackintosh) .

Ce sont là de véritables sophismes qui ne résistent pas à un examen sérieux. A l’argument tiré de ce que le neutre n’a pas droit, dans l’espèce, au bénéfice de la neutralité, il est facile de répondre qu’on suppose ainsi résolue la question même à juger. La juridiction du capteur offre d’autant moins de garanties qu’il n’y a pas toujours accord entre les peuples sur les règles applicables dans la guerre maritime, que cette juridiction appliquera naturellement les règles édictées par son souverain et que ces règles peuvent être en désaccord avec le droit international. Ce qui est dit du caractère des tribunaux

de prises n est pas acceptable. La vérité est que ce sont bien des tribunaux nationaux jugeant des questions internationales ; ils doivent appliquer les lois de leur pays sans avoir pour mission de rechercher si ces lois sont ou non conformes au droit international et de ne tenir compte que de celles qui y seraient conformes. Je ne veux pas dire par là qu’un Etat peut régler comme il l’entend ses rapports internationaux par ses lois ou ses règlements ; il est responsable envers les autres Etats de toute violation des principes du droit des gens, que cette violation soit le résultat d’une législation ou d’une jurisjirudence défectueuse ou encore d’actes arbitraires du gouvernement ou de ses agents.

On ne peut s’étonner que les décisions de tribunaux de prises aient fréquemment donné lieu à des plaintes fondées, qu’elles fissent l’application de règles arbitraires et injustes, ou qu’elles fussent critiquables en elles-mêmes. Pour être magistrat, on n’en est j>as moins homme, on partage le sentiment, les préjugés, les passions du pays auquel on appartient et cela est particulièrement vrai quand ce pays est en guerre. Peut-on avoir toujours le sang-froid et l’impartialité nécessaires quand il s’agit d’apprécier d’une part, les actes d’officiers qui défendent les intérêts de leur pays dans les circonstances les plus difficiles et les plus périlleuses, d’autre part, les actes de commerçants qu’on est porté à considérer comme ayant voulu profiter de la guerre pour spéculer et s’enrichir ? Aussi les particuliers condamnés par les tribunaux de prises ont-ils fréquemment réclamé et, quand leur Gouvernement était fort, il se faisait l’interprète de leurs réclamations auprès du belligérant dont relevaient les tribunaux de prises. Des réclamations diplomatiques se sont produites, elles ont jm être accueillies directement, elles ont aussi donné lieu à des conflits comme le conflit célèbre qui s’est produit entre Frédéric II et l’Angleterre, elles ont parfois été réglées par arbitrage.

La pratique paraît avoir été critiquée pour la première fois par Hiibner qui publia à La Haye, en 1759, son ouvrage justement célèbre : De la saisie des bâtiments neutres ou du droit qu’ont les nations belligérantes d’arrêter les navires des

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peuples amis. Il faisait partie d’une mission envoyée par le Gouvernement danois pour se plaindre, auprès des cours d’Angleterre et de France, des déprédations commises par les croiseurs belligérants sur le commerce et la navigation de ses sujets ; il était membre de la Société royale de Londres et de l’Académie des inscriptions et belles-lettres de Paris, ce qui lui permettait d’espérer un accueil favorable dans les deux pays. Après avoir pris comme point de départ le principe de la liberté des mers, il étudie la question du pu je compétent de la validité des prises faites sur des vaisseaux Rentes ; il montre l’injustice de la pratique et propose comme un remède général, l’établissement d’une commission mixte composée de juges nommés par les deux parties intéressées, la puissance belligérante qui a fait la capture et la puissance neutre dont les sujets réclament leurs propriétés.

Peu après, le célèbre abbé Galiani qui a publié de spirituelles dissertations sur l’économie politique comme sur le droit international, proposa un système simpliste, plutôt que simple. La juridiction des prises serait déterminée par la nationalité ennemie ou neutre du navire saisi. Un tel système n’avait guère de chance de succès. D’abord, la juridiction du neutre n’offrirait pas plus de garanties d’impartialité que la juridiction du belligérant ; l’injustice serait déplacée plutôt que supprimée. De plus, la nationalité même du navire peut être contestée et cela est fréquent dans le cas d’un transfert récent de pavillon ; quel serait lors le juge ? Galiani fut, d’ailleurs, réfuté, en Italie même, par Lampredi, professeur à Livourne, qui essaya de justifier la pratique ( commercio dei popoli neutrali in tempo di guerra, 1788).

L’Institut de droit international a longuement étudié la question. Dans l’une de ses premières sessions, tenue à La Haye en 1879, il chargeait une commission d’étudier un projet d’organisation d’un tribunal international des prises. C’est seulement en 1887 qu’un Règlement international des prises maritimes était adopté. En ce qui touche la juridiction, le principe était que l’organisation des tribunaux de première instance demeure réglée par la législation de chaque Etat ;

puis, venait la disposition essentielle : « au début de chaque « guerre, chacune des parties belligérantes constitue un tri- « bunal international d’appel en matière de prises mariti- « mes. Chacun de ces tribunaux est constitué comme suit :

« l’Etat belligérant nommera lui-même le Président et un « des membres. Il désignera en outre trois Etats neutres, qui « choisiront chacun un des trois autres membres. » Le projet fut communiqué, à titre d’information, aux divers Gouvernements qui ne témoignèrent nullement qu’il leur paraissait digne d’attention. Même auprès des jurisconsultes, il rencontra un scepticisme presque général. On faisait remarquer que les Grandes Puissances maritimes ne seraient guère disposées à se rallier à un pareil projet, parce que, pour le cas où elles seraient belligérantes, elles entendaient n’être pas gênées dans leur action et que, pour le cas où elles seraient neutres, elles seraient en état de faire valoir les réclamations de leurs sujets. L’un des écrivains les plus compétents en la matière concluait : « quelque idéal qu’il puisse sembler de prime abord, le tribunal international des prises nous paraît une conception irréalisable. La Grande-Bretagne, en tout cas, n’est pas près de souscrire à sa constitution. Les auteurs anglais ne le discutent point ; il ne le mentionnent même point » (1). Le rôle de prophète comporte toujours des risques ; dans le cas particulier, il semblait être de tout repos et je me hâte d’ajouter que j’étais dans le même état d’esprit que mon collègue et ami Ch. Dupuis.

Le programme de la seconde Conférence de la Paix ne contenait rien à ce sujet. Aussi l’étonnement fut général quand, au cours de la seconde séance plénière, les délégués de l’Allemagne et de la Grande-Bretagne annoncèrent l’intention de présenter des propositions concernant l’établissement d’une juridiction internationale des prises ; un délégué des Etats-Unis déclara appuyer cordialement cette initiative. La question fut renvoyée a l’examen de la première commission chargée du règlement pacifique des conflits internationaux ,

(l)'Le droit de la guerre maritime d'après les Doctrines anglaises contemporaines, par Ch. Dupuis, n° 289, Paris 1899. Un auteur allemand estimé, Perels, disait également en 1903 qu’on ne pouvait prévoir la réalisation de projets analogues a ceux de l’Institut de Droit international.

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il s’agissait, en effet, d’une oeuvre de paix, bien que l’institution projetée se rattachât à la guerre maritime.

La tâche de la commission n’était pas aisée. Si les deux projets tendaient au même but, ils différaient sur des points importants : La cour serait-elle permanente ou temporaire ? Le litige à régler s’élèverait-il entre Etats ou entre un Etat belligérant et les particuliers lésés ? N’accorderait-on de recours qu’aux neutres ou même aux ennemis ? Je laisse de côté les divergences secondaires. Arriverait-on à s’entendre ? Cela parut longtemps bien douteux. Il n’est que juste de signaler les efforts consciencieux d’un délégué britannique, M. Crowe du Foreign Office, d’un délégué allemand, le Dr. Kriege, jurisconsulte du ministère des affaires étrangères de l’Empire allemand, qui arrivèrent à un accord sur les points essentiels. Un juriconsulte américain et un jurisconsulte français se joignirent alors à eux et ainsi fut élaborée la Proposition des délégations d! Allemagne, des Etats-Unis cl’ Amérique, de France et de Grande-Bretagne pour une convention relative à l’ établissement d’une Cour internationale des prises. C’est cette proposition qui, après diverses modifications de peu d’importance, est devenue la Convention que la Conférence plénière adopta à une grande majorité et qui fut signée j>ar un certain nombre de Puissances, dès le 18 Octobre 1907.

Les gouvernements ont donc, en cette matière, réalisé ce que la doctrine n’avait osé espérer et il convient de rendre hommage à l’initiative prise par l’Allemagne et la Grande- Bretagne qui ont résolument renoncé aux anciens errements. Quand on songe aux obstacles résultant de l’œuvre en ellemême et des divergences du début, on ne peut pas ne pas constater l’influence bienfaisante du milieu. Combien d’années de négociations diplomatiques aurait-il fallu pour amener un accord sur un sujet si difficile, alors qu’on avait des points de départ si opposés ! La conférence a changé les années en semaines, grâce au rapprochement qu’elle a produit entre les hommes et les idées et du sentiment de justice qu’elle tendit à faire prédominer sur les intérêts particuliers.

Je me propose maintenant de dégager les notions essentielles de l’institution dont l’origine vient d’être indiquée.

Le principe admis depuis des siècles est que toute prise doit être jugée. Les tribunaux nationaux subsistent (art. 2, al. 1) et tout ce qui les concerne est du domaine de la législation intérieure. Leur organisation est généralement défectueuse, mais il est probable qu’elle s’améliorera, chaque pays ayant désormais un intérêt direct à ce que sa juridiction des prises fonctionne le mieux possible. Ainsi la juridiction internationale n’est qu’une juridiction de recours. On a bien eu l’idée d’avoir uniquement une juridiction internationale et de supprimer les tribunaux nationaux ; mais l’opinion qui a prévalu sans difficulté est que, de cette façon, les choses seraient compliquées sans avantage appréciable. La juridiction internationale pourrait être surchargée d’affaires, plus simplement et plus rapidement réglées par les juridictions nationales. Il ne faut pas trop troubler des habitudes séculaires.

Qui a le droit de recourir ?

Ici est une distinction fondamentale : le recours est de droit commun pour les propriétés neutres, il est exceptionnel pour les propriétés ennemies (art. 3 et 4). On arrivera dans l’avenir, j’en suis convaincu, à être plus généreux et à vouloir assurer une juridiction impartiale à tous, neutres ou ennemis.

Un des points de divergence qui existait entre les propositions originaires était précisément celui de savoir si le droit de saisir la cour internationale serait réservé aux Gouvernements ou pourrait être exercé même par des particuliers. Le recours a été ouvert à ceux-ci pour des motifs divers, spécialement pour mieux sauvegarder les intérêts des particuliers qui pourraient être compromis par la négligence ou la trop grande réserve d’un gouvernement neutre et aussi pour débarrasser le plus possible les Chancelleries neutres d’affaires ennuyeuses.

Quel droit appliquera la Cour internationale ?

C’était certainement la question la plus grave de toute la matière. Elle avait été cependant résolue à La Haye avec

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une facilité relative et on ne peut dire que la difficulté avait passé inaperçue ; elle avait été nettement signalée, mais on ne s’y était pas arrêté.

Pour bien comprendre le problème, il faut se reporter à la Conférence de La Haye en 1907 ; on était alors en présence d’un droit de la guerre maritime peu codifié et les délibérations ne devaient aboutir qu’au règlement d’un certain nombre de points, en laissant de côté ce qui concernait les rapports des particuliers neutres avec les belligérants (blocus, contrebande de guerre, etc.) et ce qui précisément intéresse d’une manière toute spéciale les tribunaux de prises. Dans cet état de choses, que devra faire la Cour internationale ? Elle appliquera le droit conventionnel et le droit coutumier reconnu. C’est très simple et c’est conforme au droit commun. Les tribunaux nationaux et la juridiction internationale sont en présence du même droit applicable, comme, dans l’intérieur d’un même pays, les juridictions d’appel et les juridictions de première instance.

Qu’arrivera-t-il si le droit positif, écrit ou coutumier, est muet ?

En pareil cas, il y a dans la pratique une incertitude dont profite chaque belligérant. Suivant les pays, suivant les époques, il y a des règlements très différents en ce qui concerne par exemple, la contrebande et le blocus. Les tribunaux nationaux de prises appliquent naturellement et nécessairement la législation de leur pays, ainsi que je l’ai fait remarquer précédemment. Que fera, en pareil cas, la juridiction internationale ? Comment appréciera-t-elle les cas qui lui seront soumis et qui ont été jugés par application des règlements propres au belligérant capteur ? La solution dictée par les j^rincipes stricts du raisonnement juridique ne paraît pas douteuse. Là où le droit positif ne s’est pas prononcé, chaque belligérant a la faculté de faire ses règlements, et on ne peut dire que ceux-ci sont contraires à un droit qui n’existe pas. Dès lors, comment le jugement d’un tribunal national de prises pourrait-il être réformé, alors qu’il n’a fait qu’appliquer régulièrement la loi de son pays, loi qui n’est contraire à aucun principe de droit international ? La conclusion aurait

donc été qu’à défaut d’une règle internationale fermement établie, la juridiction internationale aurait appliqué le droit du capteur. On aurait eu ainsi un droit très variable, souvent très arbitraire et même choquant, certains belligérants abusant de la latitude laissée par le droit positif. J’ajoute qu’il aurait pu se produire le résultat singulier de deux affaires identiques jugées en sens différent à raison de la divergence des règlements des capteurs. Cela n’aurait certes pas contribué au bon renom de la justice internationale.

Une solution, hardie sans doute, mais de nature à améliorer sérieusement la pratique du droit international, a prévalu. La délégation britannique a proposé la règle suivante qui a été admise sans trop de résistance : « Si des règles générale- « ment reconnues n’existent pas, la cour statue d’après les « principes généraux de la justice et de l’équité ». La nouvelle cour est ainsi appelée à faire le droit et à tenir compte de principes autres que ceux auxquels était soumise la juridiction nationale des prises, dont la décision est attaquée. On a eu la confiance que les magistrats choisis par les Puissances seront à la hauteur de la mission qui leur est ainsi donnée, qu’ils en useront avec modération et fermeté. Ils orienteront dans le sens de la justice la pratique sans la bouleverser. La crainte de leurs justes arrêts pourra être le commencement de la sagesse pour les belligérants et les juges nationaux, provoquer de leur part un sérieux examen de conscience qui préviendra des règlements et des jugements trop arbitraires.

Par une autre disposition, la conférence témoignait à la fois son sentiment de justice et sa confiance dans la cour instituée par elle. « La cour peut ne pas tenir compte des dé- « chéances de procédure édictées par la législation du belli- « gérant capteur, dans les cas où elle estime que les consé- « quences en sont contraires à la justice et à l’équité. » Cela fait allusion aux dispositions législatives établissant trop facilement des présomptions d’abandon de la réclamation.

Je n’ai pas besoin d’insister pour faire ressortir la portée de pareilles règles tracées pour la nouvelle juridiction. Mais, comme on le dit, ou plutôt comme on le chante dans un opéra

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célèbre, le rêve était trop beau. Il fallut bientôt prendre contact avec la sévère réalité. Des inquiétudes se manifestèrent en Angleterre à raison des divergences entre les pratiques insulaires et les pratiques continentales ; il sembla que les premières couraient grand risque d’être condamnées par une juridiction où les représentants des théories continentales seraient en majorité. Une circulaire du Foreign Office de mars 1908 disait : « On a eu l’impression que l’institution de la Cour « internationale des prises ne rencontrerait pas l’approbation « générale tant que régneraient l’imprécision et l’incertitude « relativement aux principes que la Cour, en connaissant des « appels portés devant elle, appliquerait aux questions de « haute importance touchant à la police et à la pratique na- « vales. » En conséquence, l’Angleterre convoquait une conférence en vue d’arriver à un arrangement sur la question de savoir quels sont les principes du droit international généralement reconnus sur les matières où la pratique des nations a divergé, et de formuler ainsi les règles que, dans l’absence de dispositions spéciales conventionnelles applicables à un cas donné, la Cour aurait à suivre pour rendre ses arrêts sur les appels portés devant elle. Un programme était tracé, il comprenait les questions les plus difficiles dont le règlement était nécessaire pour que la Cour des Prises, ayant des directions suffisantes, fût acceptée sans inquiétude.

La conférence se réunit à Londres le 4 décembre 1908 ; elle comprenait les représentants de dix Puissances, savoir des huit Puissances auxquelles une situation particulière a été faite dans la Cour des Prises, Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Autriche-Hongrie, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon et Russie, plus de l’Espagne et des Pays-Bas ; les délégués néerlandais étaient l’amiral Roëll et M. Ruyssenaers. La conférence aboutirait-elle ? Bien des craintes étaient manifestées au début et même au cours des délibérations. II y a eu à franchir maints défilés dangereux et, à différentes reprises, il a semblé que tout allait s’arrêter. Malgré tout, il y avait une bonne volonté générale, un vif désir d’aboutir au règlement de difficultés séculaires. On a constaté que les idées essentielles étaient souvent les mêmes partout, que seulement les mo-

des d’application variaient suivant les traditions ou les préjugés, les intérêts permanents ou accidentels. Il était donc possible de dégager un fonds commun que l’on s’efforcerait de mettre en valeur d’une façon uniforme, ce à quoi se sont appliquées les diverses Délégations. Les marins, les diplomates et les jurisconsultes ont cordialement collaboré à une oeuvre qui a trouvé sa formule dans la Déclaration de Londres du 26 Février 1909, suite et complément de la célèbre Déclaration de Paris de 1856.

La Déclaration de Londres règle des matières fort importantes qui, dans le passé, ont souvent donné lieu à des difficultés et même à de graves conflits ; il suffit de citer le blocus et la contrebande de guerre. Sur ce dernier point qui intéresse à un si haut degré le commerce neutre, on est arrivé à une précision particulièrement précieuse. On a dressé une liste libre comprenant les articles qui ne peuvent pas être déclarés contrebande de guerre. Sans doute, l’élément comique ne fait pas défaut à cette liste où figurent les pierres précieuses, les pierres fines, les perles, les articles de mode et les objets de fantaisie, comme si un belligérant pouvait avoir l’idée de faire rentrer de pareils objets dans la contrebande. On a eu la préoccupation d’écarter tout doute, même non raisonnable. On s’est entendu au sujet de questions qui avaient paru insolubles, comme celle de la destruction des prises neutres et celle du convoi.

L’idée de justice qui a présidé aux résolutions de la conférence de Londres est affirmée dans l’article 64 d’après lequel, « si la saisie du navire ou des marchandises n’est pas va- « lidée par la juridiction des prises ou si, sans qu’il y ait eu « mise en jugement, la saisie n’est pas maintenue, les intéres- « sés ont droit à des dommages-intérêts, à moins qu’il y ait « eu des motifs suffisants de saisir le navire ou les marchan- « dises. » Dans le passé, très souvent l’armateur, victime de la saisie la plus injuste, devait s’estimer trop heureux, s’il obtenait seulement la restitution de son navire.

La Disposition préliminaire de la Déclaration porte : « Les Puissances signataires sont d’accord pour constater que « les règles contenues dans les chapitres suivants répondent.

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« en substance, aux principes généralement reconnus du droit « international. » Il ne faut pas méconnaître qu’il y ait là un optimisme un peu voulu. Dans certains cas, on a fait plus que préciser et constater le droit généralement reconnu.

Les règles ainsi proclamées doivent naturellement s’appliquer en tant que règles conventionnelles, dans les rapports entre les Etats signataires ou adhérents. Elles n’ont pas ce caractère obligatoire à l’égard des autres Etats, mais il est à supposer qu’elles auront du moins une grande autorité morale pour la Cour internationale qui inclinera à penser que les principales puissances maritimes avaient qualité pour formuler le droit international en pareille matière.

Toutes les questions posées en mars 1908 par le gouvernement britannique n’ont pas été résolues par la Conférence de Londres. L’entente n’a pu se former sur quelques-unes d’entre elles, sur la transformation en pleine mer d’un navire de commerce en bâtiment de guerre, sur la détermination du caractère neutre ou ennemi de la marchandise d’après la nationalité ou le domicile du propriétaire, enfin sur le traitement des navires neutres engagés dans un commerce qui leur est interdit en temps de paix. Ces questions sont restées entières et on s’en est remis à la Cour internationale du soin de les trancher ; on lui témoignait ainsi une confiance particulière.

Le gouvernement britannique a estimé que le programme qu’il s’était tracé avait été suffisamment rempli pour qu’il pût adhérer à la Convention établissant la Cour internationale des prises. II signait cette convention le 1er mai 1909, le Japon, de son côté, le signait en juin. Des Grandes Puissances, la Russie est la seule qui n’ait pas encore adhéré.

Les dix Puissances représentées à Londres ont signé la Déclaration du 26 février.

Les Puissances non représentées au Congrès de Paris avaient été admises à accéder à la Déclaration de 1856. Il est naturellement à désirer que les règles admises soient généralement acceptées et il est à supposer qu’elles le seront, malgré la mauvaise humeur témoignée par certaines Puissances qui auraient voulu être invitées. Après les larges invitations de 1907, les invitations restreintes de 1908 ont excité une sus-

ceptibilité naturelle, mais celle-ci ne doit pas être exagérée. Les auteurs de la Déclaration de Londres n’ont pas la prétention d’avoir produit une œuvre parfaite, mais ils ont la conviction qu’envisagée dans l’ensemble, elle vaut incontestablement mieux que ce qui existe, qu’elle a le grand avantage de substituer l’uniformité et la fixité à la diversité et à l’obscurité dont les relations internationales ont trop longtemps souffert. Elle pourra ensuite être amendée, rectifiée sur tel ou tel point ; en attendant, ce serait une singulière politique que celle qui consisterait à refuser une œuvre, bonne en ellemême parce qu’on n’a pas participé à son élaboration. « Les « Puissances représentées à la Conférence navale de Londres, « attachant un prix particulier à la reconnaissance générale « des règles adoptées par elles, expriment l’espoir que les « Puissances qui n’y étaient pas représentées, adhéreront à « la présente Déclaration. Elles prient le Gouvernement bri- « tannique de vouloir bien les inviter à le faire. »

Par la combinaison des travaux de la deuxième Conférence de la Paix et de ceux de la Conférence navale de Londres, la guerre maritime se trouve dotée d’un droit et d’une juridiction. Il ne reste qu’à formuler le vœu qu’ils soient inutiles ; mais si, par malheur, une guerre éclatait, les maux qu’elle produirait pour le commerce seraient, dans une grande mesure, diminués par la réglementation que je viens d’indiquer dans ses traits généraux. Quelles décisions peut rendre la Cour internationale des prises ?

Elle peut prononcer la validité de la capture du navire ou de la cargaison, dont il est alors disposé conformément aux lois du belligérant capteur.

Elle peut prononcer la nullité de la capture ; elle ordonne alors la restitution du navire ou de la cargaison et fixe, s’il y a lieu, le montant des dommages-intérêts, conformément à l’idée générale indiquée j)lus haut et que devait préciser la Déclaration de Londres.

Il ne faut pas se dissimuler la gravité d’une disjmsition qui permet à une juridiction internationale cl’ annuler la décision d’un tribunal national et ainsi de commander sur un territoire étranger. C’est une solution qui, je crois, est sans pré-

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cèdent. Sans doute, des décisions judiciaires ont pu j>rovoquer des réclamations diplomatiques et donner lieu à des arbitrages. Mais, en pareil cas, même si le tribunal arbitral estimait injuste telle décision d’un tribunal national, cette décision restait intacte ; elle n’était pas directement atteinte par la sentence internationale. Seulement des dommages-inérêts pouvaient être accordés à la personne. Etat ou particulier, qui avait souffert de la décision judiciaire reconnue injuste.

Chose singulière ! La gravité de la disposition que je vous signale en ce moment ne semble avoir appelé particulièrement l’attention de personne à la Conférence de La Haye. Les Etats-Unis notamment ont signé la convention sans faire aucune réserve. C’est plus d’un an après, alors que la Conférence navale de Londres allait terminer ses travaux, que les délégués des Etats-Unis ont fait connaître les scrupules d’ordre constitutionnel qui s’opposeraient, dans leur pays, à la mise à exécution de la Convention dans les termes mêmes où elle avait été adoptée. Une décision nationale ne peut être infirmée par une juridiction étrangère ; les arrêts de la Cour suprême des Etats-Unis ont une autorité inattaquable et la Constitution ne permettrait pas que leur effet pût être tenu en échec par une sentence émanée d’une cour de justice étrangère. Est-ce à dire que les Etats-Unis renoncent à s’associer à l’idée de justice qui a inspiré l’établissement d’une juridiction internationale des prises ? Pas le moins du monde. Ils demendent seulement à avoir la faculté d’y satisfaire sous une autre forme. Sans doute, il aurait mieux valu que les scrupules constitutionnels se manifestassent plus tôt ; on en aurait tenu compte, avec une facilité relative, dans l’élaboration même de la Convention. La Grande-Bretagne aurait pu également s’apercevoir que la règle libérale qu’elle proposait au sujet de l’application du droit par la Cour exciterait des inquiétudes et rendrait difficile l’acceptation de l’établissement de la Cour internationale ; on ne lui a pas opposé de fin de non recevoir quand elle a demandé qu’on adoptât préalablement des dispositions qui serviraient de règles à la Cour. Il n’y a pas davantage de raison pour opposer une fin de non recevoir à la demande des Etats-Unis. C’est ce qu’a pensé la

Conférence de Londres en exprimant lin vœu pour la conclusion d’un arrangement destiné à donner satisfaction aux Gouvernements qui auraient des difficultés d’ordre constitutionnel pour la ratification de la Convention sous sa forme actuelle. Je suis persuadé qu’un tel arrangement est possible. Des négociations sont en cours et je dois être très réservé. D’après ce qui a été publié, on peut se rendre compte de l’idée essentielle de l’accord à intervenir.

La partie qui se p rétendra lésée par une capture non justifiée pourra se faire indemniser sans que la décision qui lui fait grief soit atteinte. II y aura, comme disent les Américains, une procédure de novo laissant intactes les décisions dans le pays contre lequel la poursuite est exercée. Si la Cour internationale estime que la capture était injuste, elle allouera des dommages-intérêts, comme elle le fait déjà lorsque la restitution du navire ou de la cargaison indûment saisis est impossible. L’essentiel est que celui qui a éprouvé injustement un dommage soit indemnisé ; la forme même de la réparation est relativement secondaire. Le résultat sera analogue à celui qui se produit dans le cas d’arbitrage, ainsi que je l’ai expliqué précédemment. II y aura des retouches à faire à la Convention pour l’adapter à cette nouvelle procédure ; mais ce n’est pas une tâche impossible et il est à supposer qu’elle sera accomplie par les techniciens de manière que les intéressés aient réellement des garanties équivalentes à celles que le système de 1907 a pour but de leur assurer.

Il y a, je crois. Messieurs, une grande leçon à retenir de ce que je viens de vous exjmser et dont je vous jirie de me pardonner le caractère un peu technique. Les Etats civilisés forment, dit-on, une société et ce sont les rapports des membres de cette société qu’on tâche de régler de manière à concilier la liberté de chacun avec les droits des autres. Le lien qui unit les associés ne doit pas être trop rigide, il doit avoir une certaine souplesse permettant aux divers Etats de conserver leur allure propre. Si le résultat essentiel doit être obtenu, il faut laisser une certaine liberté pour les moyens. S’il est exagéré de dire que tous les chemins mènent à Rome, du

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moins y en a-t-il plus d’un. Ce qui importe avant tout, dans les relations privées comme dans les relations politiques, à l’intérieur comme à l’extérieur des Etats, c’est la bonne volonté. Avec elle, tout devient possible, sinon facile ; sans elle, tout est difficile ; même quand on est en présence d’engagements exprès, on trouve des arguments ou des arguties pour se délier. Croyez en une vieille expérience ; rien n’est plus vrai, rien n’est plus beau que la parole divine Pax hominibus boncie voluntatis.

Je reviens à la Cour internationale des Prises. C’est son organisation qui a le plus frappé les esprits.

La Cour doit se composer de juges et de juges suppléants, qui tous devront être des jurisconsultes d’une compétence reconnue dans les questions de droit international maritime et jouissant de la plus haute considération morale. Il n’y a là évidemment qu’une recommandation et les choix faits par les Puissances ne sont justiciables que de l’opinion publique ; il est à supposer et à espérer que les Gouvernements se rendront compte de l’importance de la mission à remplir et auront à cœur de désigner des hommes vraiment compétents. Les juges seront nommés pour six ans ; ils devront, avant de prendre possession de leur siège, prêter serment ou faire une affirmation solennelle d’exercer leurs fonctions avec impartialité et en toute conscience. Tout cela est extrêmement simple. J’arrive au point délicat.

La Cour doit fonctionner au nombre de quinze juges. Si vous rapprochez ce chiffre du nombre des Puissances représentées en 1907 à La Haye, quarante-quatre, vous apercevrez aussitôt le problème à résoudre. Comment quarante-quatre Puissances vont-elles nommer quinze juges, de manière à concilier les divers intérêts engagés dans la question ? L’imagination et l’ingéniosité se sont ici donné libre carrière ; chaque matin voyait éclore un système nouveau qui parfois s’évanouissait dans l’après-midi. Je me borne à exposer le système adopté qui est, je me hâte de le dire, forcément arbitraire. Les juges nommés par l’Allemagne, les Etats-Unis, l’Autriche- Hongrie, la France, la Grande-Bretagne, l’Italie, le Japon et

la Russie sont toujours appelés à siéger. Les juges et les juges suppléants nommés par les autres Puissances contractantes siègent à tour de rôle d’après un tableau annexé à la Convention (art. 15). On assure ainsi aux grandes Puissances un privilège qui s’explique d’ailleurs par diverses considérations. Les Puissances qui vont avoir une situation privilégiée quant à la désignation des juges sont précisément celles qui font le plus réel sacrifice en concourant à l’institution d’une juridiction internationale. Ce sont elles qui joueront le plus ordinairement le rôle de belligérants ; ce sont donc elles qui consentent à ce que la décision de leurs tribunaux de prises puisse être revisée par la juridiction internationale, à ce que celle-ci soit, de cette façon, appelée à apjmécier les actes de leurs officiers de marine. Les intérêts commerciaux d’un petit Etat neutre seront plus efficacement garantis par le fonctionnement de la nouvelle juridiction que si cet Etat devait uniquement compter sur l’impartialité du tribunal des prises du capteur ou sur l’issue d’une réclamation diplomatique. Les divers systèmes juridiques seront représentés dans la Cour où l’on ne pourra dire que telle ou telle influence politique sera prépondérante. Outre qu’il est à supposer que les juges choisis se dégageront d’un étroit esprit national pour avoir uniquement la préoccupation de faire bonne justice à tous, ils se neutraliseraient, s’il en était autrement.

Si on fait remarquer que la guerre n’est pas faite seulement entre les Grandes Puissances, qu’elle peut être faite par une Puissance moins bien avantagée que celles-ci au point de vue de la désignation des membres de la Cour, je réponds que le cas a été prévu et que la Convention sauvegarde le droit essentiel de tout Etat en cette matière, celui de ne pas voir les décisions de ses tribunaux de prises infirmées par une juridiction dans laquelle il ne serait pas représenté. D’après l’article 16, une Puissance belligérante peut toujours demander que le juge nommé par elle prenne part au jugement de toutes les affaires provenant de la guerre. C’est là une garantie dont l’importance ne saurait être méconnue ; elle est à la fois équitable et suffisante.

Evidemment le grand principe de l’égalité juridique des

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Etats, également souverains et indépendants, n’est pas complètement respecté. II faut se demander où nous conduirait ce principe pris à la lettre et s’il ne produirait pas des conséquences non seulement injustes, mais absurdes. Pour prendre des exemples de nature à ne blesser aucune susceptibilité, estil raisonnable que, dans des questions maritimes, la voix du Luxembourg ait la même importance que la voix de la Grande-Bretagne ? D’ailleurs, entre les huit grandes Puissances placées sur le même pied, n’y a-t-il pas de très grandes différences quant à la marine militaire et quant à la marine marchande ?

En réalité, la véritable question est celle de savoir si la solution même défectueuse ne vaut pas mieux que la situation actuelle où tout est abandonné aux belligérants, et la réponse à cette question n’est pas douteuse. C’est ce qu’a tout de suite compris le Gouvernement norvégien qui, bien qu’ayant lieu de n’être pas satisfait de la part faite à son pays, pour la désignation des juges, a fait déclarer par son délégué qu’il acceptait l’institution projetée à raison du j>rogrès sérieux qui devait en résulter. Il y a lieu d’espérer qu’après réflexion, la plupart des Puissances penseront de même. Certaines ont signé en faisant des réserves au sujet de l’article 15 ; il serait peu charitable d’en citer quelques-unes et de se demander quel titre particulier elles avaient pour obtenir une participation plus effective à la comj>osition de la Cour. Mais il est permis de remarquer que les réserves au sujet de l’article 15 n’ont pas grande portée. Signifient-elles qu’elles acceptent la convention sauf en ce qui concerne la composition de la Cour ? Elles renonceraient donc à la participation à laquelle elles ont droit et qu’elles jugent insuffisante. Ce n’est pas probablement ce qu’elles ont voulu.

La Cour internationale des prises a naturellement son siège à La Haye où elle trouvera des organes déjà existants, le Conseil administratif et le Bureau international, qui lui rendront les services qu’ils rendent à la Cour d’arbitrage.

Il a fallu régler la procédure à suivre devant la Cour.

Cela n’a pas été une chose facile, croyez-m’en sur parole, et cela pour deux motifs. Le règlement devait se suffire à luimême et ne pouvait être complété par une législation générale comme c’est le cas pour une juridiction qui fonctionne dans un pays déterminé. De plus, parmi les négociateurs, il y avait des représentants de systèmes de procédure extrêmement différents, également pénétrés de la supériorité de leur propre système et, par suite, désireux de le faire accepter pour la procédure internationale. La bonne volonté dont je parlais tout à l’heure n’a pas été inutile pour aboutir. Je vous épargne tous les détails techniques.

En quel sens peut-on dire que la seconde Conférence de la Paix a, au moyen de la Convention que je viens d’analyser, créé le premier organisme vraiment permanent de la vie juridique internationale ? Evidemment l’expression ne peut être prise à la lettre. Les magistrats qui auront l’honneur d’être désignés ne seront pas, même pendant une guerre, astreints à un séjour permanent à La Haye, ce qui ne serait certes pas désagréable, mais ce qui les détournerait de leurs fonctions habituelles. Seulement, quand il y aura des recours formés contre les décisions de tribunaux nationaux de prises, la nouvelle institution fonctionnera d’elle-même. Les juges se réuniront et n’auront qu’à se conformer aux règles tracées par la Convention. Rien n’est laissé au bon vouloir des Etats intéressés. C’est ce qui constitue une différence essentielle avec la Cour dite permanente de la Convention de 1899, maintenue en 1907. Cette Cour, en effet, ne peut se constituer à l’état de tribunal arbitral que par volonté des parties en litige, qui doivent s’entendre pour le choix de leurs juges comme pour la rédaction d’un compromis, ce qui est une double cause de retards sinon de difficultés. Toute facilité est donnée pour que la procédure s’engage rapidement. La cour a pu charger une délégation de prendre des mesures préliminaires, de manière à ne se réunir que quand l’instruction écrite est terminée. La procédure est réglée de manière à laisser aux parties toutes facilités pour faire valoir leurs droits et à la cour tous les moyens de s’éclairer. Je pense, pour conclure, qu’un bon instrument de justice a été fabriqué en 1907 et qu’il pourra

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s’en ajouter d’autres de manière qu’il y ait dans votre pays une véritable organisation judiciaire destinée à rendre effective l’organisation juridique.

Il est temps de terminer cet exposé trop technique que vous avez eu la bonté d’écouter avec une bienveillance, dont je vous remercie. J’ai voulu faire comprendre l’importance et la difficulté de la tâche entreprise dans votre pays. Le Palais de la Paix dont les travaux se poursuivent va être le symbole de l’œuvre internationale qui, souhaitons-le, ne fera que s’affermir et se développer. Les Pays-Bas ont livré le sol ; un bienfaiteur international a fourni le capital nécessaire à la construction ; tous les pays doivent contribuer à l’embellissement de l’édifice par des productions de leur art ou de leur sol. Il y a une collaboration matérielle générale comme il faut une collaboration morale persistante pour que l’œuvre produise tous ses fruits. Tous, tant que nous sommes, quelle que soit notre condition, nous pouvons y participer en développant autour de nous les sentiments de justice et d’équité. C’est aux jeunes gens que je m’adresse spécialement, pour qu’ils continuent le travail que nous, leurs devanciers, nous sommes efforcés de mener à bien.

A vous tous, je dis encore merci pour votre accueil et votre bienveillante attention.