DE LA RÉFORME JUDICIAIRE

La question fut nettement posée pour la première fois dans un rapport présenté par Nubar-Pacha au Khédive et communiqué aux puissances étrangères en 1867 (3). Le ministre égyptien dépeint sous des couleurs très vives les abus qui, suivant lui se produisent dans le pays : « Des capitulations « il n’existe plus que le nom ; elles ont été remplacées par « une législation coutumière, arbitraire, résultant du caractère « de chaque chef d’agence, qui laisse actuellement le gouverne nement sans force et la population sans justice régulière « dans ses rapports avec les Européens. Cet état de choses ne « profite à personne, pas plus aux intérêts généraux des puisne sances qu’à la population honnête du pays, indigène ou

(1) Notons cependant qu’en 1867, sur soixante-dix affaires portées devant le tribunal consulaire de janvier à septembre, les indigènes avaient vu leurs demandes accueillies dans cinquante et une, repoussées dans huit seulement, des mesures préparatoires ayant été ordonnées dans les autres affaires. ( Rapport de la commission de 1867).

(2) « Les documents produits et l’enquête constatent que la justice consulaire française est rendue en Egypte avec célérité, impartialité avec une i:>arfaite connaissance et une juste apx^lication des lois ». — Mais il faut convenir que peutêtre les consulats n’offrent pas tous les mêmes garanties. — 11 en est contre lesquels les plaintes sont unanimes. » ( Rapport de la Commission française de 1867).

(3) V. ce rapport dans les Documents diplomatiques publiés en novembre 1869 par le ministère des affaires étrangères, p. 77-83.

« étrangère. La manière dont la justice s’exerce tend à dé- « moraliser le pays. La position du gouvernement n’est plus « tenable, lorsqu’on pense que sa police est impuissante à « réprimer les plus légères infractions, jusqu’à ne pouvoir « faire exécuter les règlements de voirie ou ceux qui con- « cernent le stationnement des voitures publiques. » Tout le monde sent le besoin d’une réforme ; on n’est en désaccord que sur les moyens de l’opérer. Le ministre propose donc l’établissement d’un système de justice présentant à l’Europe toutes les garanties qu’elle est en droit de demander. En voici les traits principaux :

La justice sera complètement séparée de l’administration, elle ne dépendra pas plus du gouvernement que des consulats : pour cela, il faut un corps de magitrats dans lequel figurera l’élément étranger, qui servira à former l’élément indigène, comme cela se produit dans les autres branches des services publics.

Justice commerciale. — Elle serait rendue par deux tribunaux mixtes, composés chacun de quatre membres, dont deux choisis par les consuls parmi les négociants notables et deux par le gouvernement parmi les indigènes ayant des relations avec les Eurojiéens. Ils auraient pour président un Egyptien et pour vice-président un magistrat choisi en Europe.

Justice civile. — Il y aurait également deux tribunaux composés de deux membres compétents engagés au dehors et de deux membres égyptiens, toujours sous la présidence d’un Egyptien.

Un tribunal d’appel connaîtrait des affaires civiles et commerciales. Il comprendrait trois membres égyptiens choisis parmi les jeunes gens ayant fait leurs études de droit en France et trois magistrats européens, pour le choix desquels on consulterait leurs gouvernements. Il serait de plus présidé par un magistrat égyptien.

Les tribunaux locaux restent juges des questions terriennes et de propriété ; ils fonctionnent bien et l’élément étranger n’a plus ici de raison d’être.

Justice criminelle. — Ce sera le même système. Des tribunaux mixtes correctionnels prononceront en matière de dé-

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lits et de contraventions, avec faculté d’appel devant un tribunal supérieur. Pour les crimes, il y aura un jury mi-partie d’indigènes et d’Européens.

Quelle législation appliqueront ces nouveaux tribunaux ? Une commission de jurisconsultes étrangers et indigènes sera chargée de faire des Codes sur le modèle des Codes français.

« En résumé, dit Nubar-Pacha, ce que Votre Altesse de- « mande, soit au civil, soit au criminel, c’est le retour des ca- « pitulations, et non seulement un retour pur et simple, mais, « au contraire, un retour qui accorderait aux étrangers des « garanties bien supérieures à celles que leur présentaient « ces capitulations. En effet, d’après celles-ci c’est un tribunal « indigène qui juge en présence du drogman, simple témoin, « sans voix délibérative. D’après la réforme projetée, Votre « Altesse, à la place de ce témoin muet, donne aux étrangers « la garantie d’un tribunal, dans la composition duquel « entre un élément européen, et d’un Code révisé conformé- « ment aux lois européennes pénales et civiles ».

Ainsi, comme on le voit, le projet de réforme comprenait la juridiction criminelle comme la juridiction civile, l’une et l’autre appartenant à des tribunaux mixtes dans lesquels l’élément indigène avait la majorité. La juridiction consulaire serait-elle supprimée ? Pour quelles affaires les nouveaux tribunaux seraient-ils compétents ? Le rapport ne s’explique pas nettement à ce sujet ; on peut dire seulement que l’attention de son rédacteur s’est principalement portée sur les contestations entre Européens et indigènes. Si nous avons insisté, sur ce projet, c’est parce que qu’il est bon de connaître le point de départ pour se rendre compte de la voie suivie pour arriver à la convention actuelle.

Quel accueil reçurent les ouvertures du vice-roi ? En France, le ministre des affaires étrangères nomma aussitôt une commission chargée d’examiner les propositions du gouvernement égyptien. Cette commission, présidée par M. Duvergier, président de section au Conseil d’Etat, fit, à la date du 3 décembre 1869, un rapport considérable sur l’état de la question (1). Ce rapport contient sur la situation de l’Egypte,

(1) Documents diplomatiques , 18G9, 84-121.

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au point de vue de l’efficacité d’une réforme judiciaire, des considérations générales sur lesquelles nous reviendrons quand nous apprécierons la convention. Cependant nous devons dès à présent noter l’impression produite jiar les ouvertures de l’Egypte : « La plupart de ceux qui connaissent l’Orient et l’Egypte, qui ont habité ces pays dans des conditions diverses et vu fonctionner les institutions qui les régissent, opposent un veto absolu à toute modification aux capitulations et usages ; les plus conciliants témoignent une grande défiance et conseillent une extrême réserve. A la nouvelle des projets de réforme, une émotion très vive s’est répandue en Egypte dans toute la colonie européenne, et, pour employer le langage même des dépêches, il y a eu une véritable panique parmi les Européens et l’inquiétude est allée jusqu’à l’effroi. »

Le rapport constate que le gouvernement égyptien a modifié les vues exprimées dans la note de Nubar-Pacha, qu’il ajourne tout ce qui est relatif au jugement des crimes et délits, qu’il consent à donner dans ses tribunaux la majorité à l’élément européen. Il n’est pas question de rien changer à la juridiction consulaire entre Européens de la même nation qui n’a donné lieu à aucune plainte. L’Egypte ne paraît pas non plus désireuse d’attirer à elle le jugement des procès entre étrangers de nationalités différentes (1).

Pour les contestations entre Européens et indigènes qui la préoccupent, il est impossible d’abandonner absolument la maxime Actor sequitur forum rei. Les nouveaux tribunaux ne pourraient connaître que : 1° des affaires civiles et commerciales où l’indigène serait défendeur ; 2° de celles où leur compétence serait acceptée par les parties lors du procès ou d’avance dans la convention (2) ; 3° de toutes les questions se rattachant à la location d’immeubles, quel que fût le demandeur ou le défendeur, ces question n’ayant jamais une très

(1) On pourrait, d’après le rapport, remédier en partie aux inconvénients, qui se présentent dans ce cas, en déclarant valable l’insertion dans les contrats d’une clause compromissoire déterminant d’avance la juridiction. Ce serait aux puissances à s’entendre entre elles à ce sujet.

(2) Voir la critique de cette clause compromissoire dans la Réforme judiciaire en Egypte , p. G2 et suiv.

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grande importance et requérant célérité. On pourrait aussi reconnaître à la juridiction égyptienne le droit de punir toutes les contraventions de police. La commission exprimait le vœu que l’exécution des jugements fût réglementée, que la législation fût complétée et qu’un système d’études du droit fût organisé. Enfin elle recommandait instamment de ne faire aucune concession définitive et de stipuler le droit de revenir à l’état de choses actuel, si la nouvelle organisation ne donnait pas le résultat qu’on pouvait légitimement en attendre.

La réponse ne pouvait satisfaire le gouvernement égyptien, bien qu’il fût décidé à se contenter de beaucoup moins que ce qu’il demandait tout d’abord. Il ne fut pas plus heureux avec les autres puissances : alors il exprima seulement le désir qu’une commission internationale se réunît à Alexandrie dans le but de procéder à une enquête sur l’état de l’organisation judiciaire en Egypte, et d’indiquer les améliorations qui pourraient y être apportées. Le gouvernement français adhéra à ce désir en indiquant qu’il ne s’agissait pas de modifier le système des capitulations, mais seulement de voir dans quelle mesure les Européens pouvaient renoncer aux garanties exceptionnelles qu’ils avaient en Egypte ; il considérait, du reste, son enquête comme faite par la commission de 1867, et pensait que les conclusions de la nouvelle commission ne s’éloigneraient pas sensiblement de celles de la première. Le travail des délégués ne devait être qu’un élément d’appréciation pour les puissances, et ne les lierait en aucune façon (1).

La commission fut composée des consuls généraux des puissances suivantes : l’Allemagne du Nord, l’Angleterre, l’Autriche-Hongrie, les Etats-Unis, la France, l’Italie et la Russie ; quelques puissances adjoignirent un magistrat à leur consul (2). Elle se réunit au Caire le 18 octobre 1869 et siégea trois mois environ ; son rapport est du 17 janvier 1870. Il débute par l’exposé de la situation et des résultats pratiques qu’elle entraîne. Sa conclusion sur ce point est que « le sys-

(1) Y. une dépêche du ministre des affaires étrangères en date du 6 octobre

(2) Voir les noms des commissaires dans la Réforme judiciaire en Egypte , p. 69.

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« tème actuel de juridiction, la multiplicité des tribunaux et « des législations appliquées, et le défaut d’organisation de « la juridiction locale, offrent des inconvénients très fâcheux « et qui nuisent à tous les intérêts. Le gouvernement, le pays « en général, les étrangers ont gravement à s’en plaindre, et « la commission doit déclarer qu’il lui paraît nécessaire « qu’une réforme sérieuse mette fin à ces imperfections. »

Quelle sera cette réforme ? La commission examine successivement les matières civiles et commerciales et les matières criminelles.

Matières civiles et commerciales. — Il y a lieu d’établir une juridiction unique pour les contestations élevées, soit entre étrangers et indigènes, soit entre étrangers de nationalités différentes ; il est à remarquer que ce dernier point a été introduit par des membres de la commission qui ont montré que la multiplicité des juridictions était surtout gênante pour les Européens. On avait proposé de rendre la nouvelle juridiction facultative pour les étrangers qui pourraient s’y soumettre par une clause de leur contrat, mais cela parut avec raison insuffisant, beaucoup d’affaires commerciales se traitant sans écrit. Le gouvernement, les administrations, les daïras (administration de la fortune privée du vice-roi et des princes) seraient soumis à ces tribunaux.

La commission examine ensuite les garanties offertes par le gouvernement égyptien pour le bon fonctionnement de la juridiction à créer. Elle les trouve sérieuses ; toutefois, elle en exige d’autres qui son concédées par le gouvernement égyptien. Nous n’insistons pas sur la composition et la nomination des tribunaux qui ont donné lieu à des changements successifs, et que nous examinerons dans leur organisation définitive.

Matières criminelles. — Les commissaires sont d’avis qu’il y a des abus graves (1), que la réforme est encore plus nécessaire ici qu’en matière civile, et cela dans l’intérêt des Européens, soit des victimes qui n’obtiennent pas toujours répa-

(1) « Il résulte de Pensemble des impressions de la commission qu’en présence « de la multiplicité des juridictions, il n’y a pas de sûreté dans la répression, que « des criminels avérés jouissent de l’impunité et que la peine n’est ni prompte ni « exemplaire ».

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ration, soit des accusés qui sont jugés sur pièces, alors que l’instruction écrite est condamnée dans toute l’Europe. Ils admettent que les contraventions puissent être jugées par les nouveaux tribunaux ; pour le surplus, tout en posant en principe que l’unité de juridiction en matière criminelle et correctionnelle était nécessaire à la sécurité de tous les intérêts, la commission la subordonnait à l’examen des garanties résultant d’une législation complète, comprenant le Code pénal et le Code d’instruction criminelle. Du reste, la réforme de la justice civile et celle de la justice pénale devaient être introduites en même temps, et il y avait tout au plus lieu de dire que la juridiction pénale n’entrerait en fonctions qu’un an après l’établissement des tribunaux civils.

Pour terminer sur les travaux de cette importante commission internationale, disons qu’elle demandait la codification des lois à appliquer par les nouveaux tribunaux, codification qui devait être approuvée par les puissances, et qu’elle déclarait qu’il serait prudent de ne faire fonctionner le nouveau système qu’à titre d’essai pendant cinq années.

Le gouvernement égyptien fit rédiger des Codes et poursuivit auprès des différentes puissances l’approbation du système admis par la commission internationale du Caire.

Après qu’une nouvelle commission eût été chargée d’examiner la question, le gouvernement français et le gouvernement égyptien adoptèrent, en mai 1870, un projet dont les traits principaux étaient empruntés au rapport que nous venons d’analyser (1). Il ne portait que sur la juridiction civile et commerciale, sauf en ce qui concernait les contraventions de simple police, qui devaient être jugées par un juge délégué par les nouveaux tribunaux. Ce projet alarma les intérêts français et une interpellation fut déposée au Corps législatif par un député de la majorité et un député de la gauche (2). La guerre survint, interrompit toutes les négociations qui nei furent reprises qu’en 1872.

Le gouvernement égyptien croyait n’avoir pas autant à

(1) Ce projet est inséré clans les Documents diplomatiques de Janvier 1875, p. 6 et suiv. — Notons pour être complet, que ce projet porte la signature de M. Emile Ollivier, remplissant alors l’intérim du ministère des affaires étrangères.

(2) MM. Genton et Riondel.

compter avec la France ; aussi ce qu’il reprit, ce ne fut pas le projet arrêté en mai 1870 avec le gouvernement français, mais un projet concerté avec le grand vizir en avril 1870, projet qui donnait aux nouveaux tribunaux la juridiction correctionnelle et criminelle (1). Il dut cependant reculer devant la résistance opposée par plusieurs gouvernements (2), et se borna à demander l’attribution aux nouveaux tribunaux de la connaissance de certains crimes et délits commis par ou contre les magistrats et officiers de justice chargés de l’exécution des sentences civiles et commerciales. Cela lui paraissait indispensable pour assurer l’indépendance et la dignité des magistrats, l’exécution des sentences. La discussion ne roula plus que sur ce point et sur les garanties à exiger du gouvernement égyptien. Au commencement de 1873, une commission de délégués des ambassadeurs des diverses puissances se réunit à Constantinople avec le mandat d’examiner les garanties offertes par l’Egypte et de définir la nature et les différentes catégories des crimes et délits soumis aux nouveaux tribunaux (3). Cette commission, après une discussion très approfondie, fit un rapport dont les conclusions furent adoptées par tous ses membres (4). Les résolutions furent acceptées par le gouvernement égyptien, qui demanda alors aux diverses puissances d’approuver le Règlement d’ organisation judiciaire pour les procès mixtes en Egypte. La plupart des cabinets donnèrent leur adhésion, le cabinet français exigea des modifications de détail d’une certaine importance, consulta une commission qui fut d’avis d’adopter le projet (5), et l’entente se fit le 10 novembre 1874 (6). Le projet est soumis à l’Assemblée nationale ; nous devons l’examiner et l’apprécier dans son

(1) Article 22 de ce projet rapporté dans les Documents diplomatiques de 1875, p. 3-5. — Ajoutez une note de Nubar-Paclia du 7 août 1872, même ouvrage, p. 14.

(2) « Non seulement l’Angleterre, mais la Russie et l’Autriche témoignent ouvertement leur répugnance contre l’attribution de la justice criminelle aux tribunaux égyptiens. » (Dépêche de M. de Rémusat, Docum. Diplom. y p. 17).

(3) Pour les instructions données aux délégués français, voir la dépêche de M. de Rémusat du 17 décembre 1872, Documents diplomatiques , 1875, 32-35. Elle insiste sur cette idée que la juridiction des consuls doit être considérée comme la juridiction de droit commun en matière criminelle, et qu’il ne faut y admettre que les dérogations indispensables.

(4) Voir le procès-verbal des séances de la commission et le rapport dans les Documents diplomatiques de 1875, p. 39-134.

(5) V. son rapport dans les Docum . diplom. 1875, p. 191.

(6) Arrangement intervenu entre le consul général de France et Chérif-Pacha, Docum . diplom ., 218.

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ensemble, après avoir vu les différentes phases par lesquelles il est passé (1).