IV. Trois Déclarations concernant

1° L’interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut de ballons ou par d’autres modes analogues nouveaux ;

2° L’interdiction de l’emploi des projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères ;

3° L’interdiction de l’emploi de balles qui s’ épanouissent ou s’aplatissent facilement dans le corps humain telles

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que les balles à enveloppe dure dont l’enveloppe ne couvri- 7onsm ent,erement le n°y™ ou gui serait pourvue d’inci-

Ces Conventions et Déclarations formeront autant d actes séparés. Ces actes porteront la date de ce jour et pourront etre signes jusqu’au 31 décembre 1899 par les Plénipo entiaires des Puissances représentées à la Conférence internationale de la Paix à La Haye.

On remarquera que le titre de la troisième des Déclarations ci-dessus a été complété par l’adjonction de la formule : « telles que les balles à enveloppe dure dont l’enveloppe ne couvrirait pas entièrement le noyau ou qui serait pourvue d incisions ». — Le rétablissement de la formule entière dans le texte a pour objet de répondre à certains doutes qui avaient ^surgi sur l’opportunité de l’abréviation faite d’abord ; il ne s’agit donc pas d’une modification de fond changeant le caractère de la disposition.

M. Renault fait observer encore qu’on n’a pas cru devoir mentionner les votes émis sur les Conventions et les Déclarations. La raison en est que l’Acte Final ne fait que constater leur adoption et n’implique nullement leur approbation. Il a donc paru inutile d’indiquer si ces Conventions et Déclarations ont rencontré, ou non, l’unanimité. Les Puissances ont un moyen très simple de manifester leur approbation ou leur désapprobation en signant ou en ne signant pas.

L’Acte Final porte ensuite une Résolution qui a été adoptée sur la proposition du Premier Délégué de France. Elle est présentée dans la forme suivante :

Obéissant aux mêmes inspirations, la Conférence a adopté à l’unanimité la Résolution suivante :

La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour V accroissement du bien-être matériel et moral de l’humanité.

L’Acte Final arrive ensuite aux Vœux. M. Renault fait observer en passant qu’un voeu ne lie pas les Gouvernements, mais qu’il a cependant son importance en ce sens qu’il implique leur approbation de l’idée qui a inspiré ce vœu. Il est donc nécessaire, en relatant les vœux, et pour la sincérité

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de l’acte, de mentionner la majorité ou l’unanimité qu’ils ont pu réunir.

L’Acte Final présente donc les vœux dans cette forme :

Elle a en outre émis les vœux suivants :

1° La Conférence, prenant en considération les démarches préliminaires faites par le Gouvernement Fédéral Suisse pour la révision de la Convention de Genève, émet le vœu qu’il soit procédé à bref délai à la réunion d’une Conférence spéciale ayant pour objet la révision de cette Convention.

Ce vœu a été voté à l’unanimité.

2° La Conférence émet le vœu que la question des droits et des devoirs des Neutres soit inscrite au programme d’une prochaine Conférence.

3° La Conférence émet le vœu que les questions relatives aux fusils et aux canons de marine, telles qu’elles ont été examinées par elle, soient mises à l’étude par les Gouvernements, en vue d’arriver à une entente concernant la mise en usage de nouveaux types et calibres.

4° La Conférence émet le vœu que les Gouvernements, tenant compte des propositions faites dans la Conférence, mettent à l’étude la possibilité d’une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre.

5° La Conférence émet le vœu que la proposition tendant à déclarer l’ inviolabilité de la propriété privée dans la guerre sur mer soit renvoyée à l’examen d’une Conférence ultérieure.

6° La Conférence émet le vœu que la proposition de régler la question du bombardement des ports, villes et villages, par une force navale soit renvoyée à l’examen d’une Conférence ultérieure.

Les cinq derniers vœux ont été votés à l’ unanimité sauf quelques abstentions.

Enfin l’Acte Final se termine par la formule suivante :

En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont signé le présent Acte et y ont apposé leurs cachets.

Fait à I^a Haye le 29 juillet 1899 en un seul exemplaire qui sera déposé au Ministère des Affaires Etrangères et dont

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des copies, certifiées conformes, seront délivrées à toutes les Puissances représentées à la Conférence.

M. Renault rappelle en terminant que, sur la demande de M. le Baron de Bildt, on a, dans cette dernière clause, ainsi que dans le deuxième alinéa du préambule et dans le paragraphe qui suit l’énumération des Déclarations, remplace les

mots Etats ou Gouvernements par le mot « Puissances s>.

Le Président donne ensuite la parole à M. Renault pour présenter un rapport oral sur les travaux du Comité de Rédaction de l’Acte Final (1).

M. Renault dit qu’il a à rendre sommairement compte des propositions que le Comité soumet à la Conférence en ce qui concerne : 1° la Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre ; 2° la Convention pour l’adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève du 22 août 1864 ; 3° les trois Déclarations concernant l’interdiction des projectiles asphyxiants, du lancement d’explosifs du haut de ballons, et de l’emploi des balles qui s’épanouissent dans le corps humain.

Le Comité de Rédaction a encadré chacune de ces décisions de la Conférence entre un préambule et des clauses finales.

En ce qui concerne la première Convention relative aux lois de la guerre sur terre, les rédacteurs du Préambule se sont attachés à relier l’objet de la Convention à l’objet de la Conférence ; ils ont voulu ainsi établir un lien entre ce travail et celui qui s’est accompli à Bruxelles il y a 25 ans, par suite de la même initiative du Gouvernement russe. Enfin, on a incorporé dans ce préambule la déclaration faite par M. de Martens telle qu’elle a été votée à l’unanimité par la deuxième Commission et par la Conférence. On a donc adopté la rédaction suivante :

« Considérant que, tout en recherchant les moyens de sauvegarder la paix et de prévenir les conflits armés entre les nations, il importe de se préoccuper également du cas où l’appel aux armes serait amené par des événements que Leur sollicitude n’aurait pu détourner ;

(1) Op. cit.y p. 152. Séance du 27 Juillet 1899.

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Animés du désir de servir encore, dans cette hypothèse extrême, les intérêts de l’humanité et les exigences toujours progressives de la civilisation ;

Estimant qu’il importe, à cette fin, de reviser les lois et coutumes générales de la guerre, soit dans le but de les définir avec plus de précision, soit afin d’y tracer certaines limites destinées à en restreindre autant que possible les rigueurs ;

S’inspirant de ces vues recommandées aujourd’hui, comme il y a vingt-cinq ans, lors de la Conférence de Bruxelles de 1874, par une sage et généreuse prévoyance ;

Ont, dans cet esprit, adopté un grand nombre de dispositions qui ont pour objet de définir et de régler les usages de la guerre sur terre.

Selon les vues des Hautes Parties Contractantes, ces dispositions, dont la rédaction a été inspirée par le désir de diminuer les maux de la guerre, autant que les nécessités militaires le permettent, sont destinées à servir de règle générale de conduite aux belligérants, dans leurs rapports entre eux et avec les populations.

Il n’a pas été possible toutefois de concerter dès maintenant des stipulations s’étendant à toutes les circonstances qui se présentent dans la pratique.

D’autre part, il ne pouvait entrer dans les intentions des Hautes Parties Contractantes que les cas non prévus fussent, faute de stipulation écrite, laissés à l’appréciation arbitraire de ceux qui dirigent les armées.

En attendant qu’un code plus complet des lois de la guerre puisse être édicté, les Hautes Parties Contractantes jugent opportun de constater que, dans les cas non compris dans les dispositions réglementaires adoptées par Elles, les populations et les belligérants restent sous la sauvegarde et sous l’empire des principes du droit des gens, tels qu’ils résultent des usages établis entre nations civilisées, des lois de l’humanité et des exigences de la conscience publique.

Elles déclarent que c’est dans ce sens que doivent s’entendre notamment les articles un et deux du Règlement adopté :

Les Hautes Parties contractantes désirant conclure une

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Convention à cet effet ont nommé pour Leurs plénipotentiaires, savoir

Lesquels, après s’être communiqué leurs pleins pouvoirs, trouvés en bonne et due forme, sont convenus de ce qui suit :

M. Renault avant de donner lecture des 5 articles qui suivent ce préambule, explique qu’on a été d’avis qu’il était préférable de ne pas incorporer dans la Convention ellemême le texte des 60 articles adoptés relativemnt aux lois et coutumes de la guerre, et de leur donner la forme d’un règlement séparé qui serait annexé à la Convention. Il va de soi que cette manière de procéder n’enlève rien au caractère obligatoire des règles contenues dans cette Annexe, et qu’elle n’a eu d’autre objet que de prévenir l’éveil de certaines susceptibilités. Par là se trouve nettement mise en relief cette idée qu’il ne s’agit pas de reconnaître les droits à la force. Chaque Puissance s’engage seulement à limiter l’action de ses troupes en cas de guerre.

En conséquence, les 5 articles auront la forme suivante :

Article 1

Les Hautes Parties contractantes donneront à leurs forces armées de terre des instructions qui seront conformes au Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, annexé à la présente Convention.

Article 2

Les dispositions contenues dans le Règlement visé à l’article premier ne sont obligatoires que pour les Puissances contractantes, en cas de guerre entre deux ou plusieurs d’entre elles.

Ces dispositions cesseront d’être obligatoires du moment où, dans une guerre entre des Puissances contractantes, une Puissance non contractante se joindrait à l’un des belligérants.

Article 3

La présente Convention sera ratifiée dans le plus bref délai possible.

Les ratifications seront déposée à La Haye.

Il sera dressé du dépôt de chaque ratification un procès-

verbal, dont une copie, certifiée conforme, sera remise par la voie diplomatique à toutes les Puissances contractantes.

Article 4

Les Puissances non signataires sont admises à adhérer à la j^résente Convention.

Elles auront, à cet effet, à faire connaître leur adhésion aux Puissances contractantes, au moyen de notification écrite, adressée au Gouvernement des Pays-Bas et communiquée par celui-ci à toutes les autres Puissances contractantes.

Article 5

S’il arrivait qu’une des Hautes Parties contractantes dénonçât la présente Convention, cette Convention ne produirait ses effets qu’un an après la notification faite par écrit au Gouvernement des Pays-Bas et communiquée immédiatement par celui-ci à toutes les autres Puissances contractantes.

Cette dénonciation ne produira ses effets qu’à l’égard de la Puissance qui l’aura notifiée.

En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont signé la présente Convention et l’ont revêtue de leurs cachets.

Fait à La Haye, le

mil huit cent quatre-vingt-dix-neuf en un seul exemplaire qui restera déposé dans les archives du Gouvernement des Pays-Bas et dont des copies, certifiées conformes, seront remises par la voie diplomatique aux Puissances contractantes.

En ce qui concerne l’article 2, M. Benault observe qu’il ne fait que consacrer le droit commun en ce qui touche l’effet obligatoire du Règlement qui ne peut concerner que les Puissances contractantes dans leurs rapports entre elles. Les mêmes règles se trouvent dans la Déclaration de St-Pétersbourg.

L’article 3 contient les clauses ordinaires en matière de ratification. On a toutefois simplifié la forme du dépôt des ratifications. Il n’a pas été besoin de réserver l’intervention des Parlements ; c’est à chaque Souverain ou Chef d’Etat à apprécier dans quelle mesure il est libre de ratifier la Convention, s’il a besoin de l’autorisation du Parlement pour ratifier, ou du vote d’une loi pour donner effet à la Convention.

CONFÉRENCES DE LA PAIX

L’article 4 vise l’adhésion. On s’est demandé si la Convention serait ouverte ou fermée. Après hésitation, on s’est prononcé pour la première de ces deux solutions et on a admis que tous les Etats, même ceux non représentés ici, et n’ayant pas signé la Convention, pourront la signer plus tard. On a employé une procédure aussi simple que possible pour les modalités de l’adhésion.

L’article 5 vise la dénonciation. Il est évident que la Convention ne doit pas avoir le caractère d’un engagement perpétuel. Que se passera-t-il donc si une des Parties Contractantes veut en sortir ?

Bien qu’en principe on ne doive pas prévoir la dernière hypothèse, il a paru cependant plus prudent de l’envisager. On a pensé au cas où un Etat annoncerait subitement, à la veille d’une guerre, son intention de dénoncer la Convention. C’est pour éviter des surprises de ce genre qu’on a donc décidé d’arrêter la procédure de la dénonciation par une clause qui tend bien plutôt à en restreindre les effets qu’à en encourager l’exercice. D’ailleurs, les Etats n’adhèreront que plus facilement à un engagement contractuel dont ils savent d’avance qu’ils pourront à la rigueur se dégager à un moment donné, sans que la dénonciation ait le caractère presque violent qu’elle semblerait avoir en l’absence d’une clause spéciale (1).

M. Renault passe à la Convention! pour l’adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève.

Il dit que le préambule de cette Convention rappelle pour la forme et les proportions modestes celui de la Convention de Genève elle-même. Il est ainsi conçu :

« Egalement animés du désir de diminuer autant qu’il dépend d’eux les maux inséparables de la guerre et voulant dans ce but adapter à la guerre maritime les principes de la Convention de Genève du 22 août 1864, ont résolu de conclure une Convention à cet effet ;

Ils ont en conséquence nommé pour leurs plénipotentiaires, savoir

Lesquels, après s’être communiqué leurs pleins pouvoirs,

(1) Personne ne demandant la parole, le Président déclare ces textes adoptés par la Conférence.

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trouvés en bonne et due forme, sont convenus des dispositions suivantes :

Viennent les 10 articles adoptés par la Conférence et qu’on a ici incorporés dans la Convention.

L’article 11 et les articles suivants ne font que reproduire les clauses de la Convention sur les lois de la guerre ; ils sont rédigés en ces termes :

Article 11

Les règles contenues dans les articles ci-dessus ne sont obligatoires que pour les Puissances contractantes, en cas de guerre entre deux ou plusieurs d’entre elles.

Les règles cesseront d’être obligatoires du moment où, dans une guerre entre des Puissances contractantes, une Puissance non contractante se joindrait à l’un des belligérants.

Article 12

La présente Convention sera ratifiée dans le plus bref délai possible.

Les ratifications seront déposées à La Haye.

Il sera dressé du dépôt de chaque ratification un procèsverbal, dont une copie certifiée conforme, sera remise par la voie diplomatique à toutes les Puissances contractantes.

Article 13

Les puissances non signataires, qui auront accepté la Convention de Genève du 22 août 1864, sont admises à adhérer à la présente Convention.

Elles auront, à cet effet, à faire connaître leur adhésion aux Puissances contractantes, au moyen d’une notification écrite, adressée au Gouvernement des Pays-Bas et communiquée par celui-ci à toutes les autres Puissances contractantes.

Article 14

S’il arrivait qu’une des Hautes Parties contractantes dénonçât la présente Convention, cette dénonciation ne produirait ses effets qu’un an après la notification faite par écrit au Gouvernement des Pays-Bas et communiquée immédiatement par celui-ci à toutes les autres Puissances contractantes.

CONFÉRENCES DE LA PAIX

Cette dénonciation ne produira ses effets qu’à l’égard de la Puissance qui l’aura notifiée.

En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont signé la présente Convention et l’ont revêtue de leurs cachets.

Fait à La Haye, le

M. Renault fait remarquer que l’article 13 seul présente une légère différence en ce qui touche l’adhésion.

Il est clair que, pour adhérer à des stipulations qui reposent sur la Convention de Genève, il faut avoir au préalable accepté cette Convention elle-même. Il a donc paru logique de poser cette acceptation comme condition préliminaire à l’adhésion. On n’en saurait tirer aucune conclusion restrictive, puisque, la Convention de Genève étant ouverte, rien ne sera plus facile que d’y adhérer d’abord suivant la forme prévue par cette Convention même et d’accéder ensuite à la Convention de La Haye, conformément à l’article 13.

Le Président demande à la Conférence si Elle adopte le préambule et les dispositions finales qui viennent de lui être lus.

Ces textes sont adoptés sans discussion.

M. Renault passe ensuite aux trois Déclarations.

Il explique que ces Déclarations sont précédées d’un préambule très simple et identique pour toutes. Il est ainsi conçu :

« Les soussignés. Plénipotentiaires des Puissances représentées à la Conférence Internationale de la Paix à La Haye, dûment autorisés à cet effet par leurs Gouvernements.

s’inspirant des sentiment qui ont trouvé leur expression

29 Novembre

dans la Déclaration de St-Pétersbourg du 1868,

11 Décembre

Déclarent : etc., etc. »

M. Renault fait observer que la forme de ce préambule n’implique pas l’adhésion des Etats signataires à la Conven-

CONFÉRENCES DIPLOMATIQUES

tion de St-Pétersbourg de 1868. Il signifie seulement que ces Etats, quand même ils n’auraient pas signé la dite Convention, jugent bon cependant de s’inspirer des sentiments qui ont leur expression dans la Déclaration de St-Pétersbourg ; libre à eux, s’ils le veulent, de compléter ultérieurement cette manifestation en adhérant formellement à la Convention de 1868.

Quant aux clauses finales, elles sont également identiques pour les trois Déclarations et elles correspondent exactement aux dispositions finales des Conventions sur les lois de la guerre et sur la « Croix Rouge ».

Elles sont ainsi formulées :

« La présente Déclaration n’est obligatoire que pour les Puissances contractantes en cas de guerre entre deux ou plusieurs d’entre elles.

Elle cessera d’être obligatoire du moment où dans une guerre entre des Puissances contractantes, une Puissance non contractante se joindrait à l’un des belligérants.

La présente Déclaration sera ratifiée dans le plus bref délai possible.

Les ratifications seront déposées à La Haye.

Il sera dressé du dépôt de chaque ratification un procèsverbal dont une copie, certifiée conforme, sera remise par la voie diplomatique à toutes les Puissances contractantes.

Les Puissances non signataires pourront adhérer à la présente Déclaration. Elles auront, à cet effet, à faire connaître leur adhésion aux Puissances contractantes, au moyen d’une notification écrite, adressée au Gouvernement des Pays-Bas et communiquée par celui-ci à tous les autres Gouvernement contractants.

Cette dénonciation ne produira ses effets qu’à l’égard de la Puissance qui l’aura notifiée.

CONFÉRENCES DE LA PAIX

En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont signé la présente déclaration et l’ont revêtue de leurs cachets.

Fait à La Haye, le mil huit cent quatre-vingt-

dix-neuf, en un seul exemplaire qui restera déposé dans les archives du Gouvernement des Pays-Bas et dont des copies, certifiées conformes, seront remises par la voie diplomatique aux Puissances contractantes ».

Enfin, M. Renault donne lecture du texte même de chaque Déclaration tel qu’il doit figurer entre le préambule et les clauses finales.

Première déclaration

« Les Puissances contractantes s’interdisent l’emploi de projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères ».

Deuxième déclaration

« Les Puissances contractantes s’interdisent l’emploi de balles qui s’épanouissent ou s’aplatissent facilement dans le corps humain, telles que les balles à enveloppe dure dont l’enveloppe ne couvrirait pas entièrement le noyau ou serait pourvue d’incisions.

Troisième déclaration

« Les Puissances contractantes consentent, pour une durée de cinq ans, à l’interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut de ballons ou par d’autres modes analogues nouveaux » (1).

M. Renault présente, au nom du Comité de Rédaction de l’Acte Final, un rapport oral sur le préambule et les dispositions finales de la « Convention pour le Règlement Pacifique des Conflits Internationaux » (2).

Il dit que le préambule ne fait en quelque sorte que reproduire les têtes de chapitres de la Convention ; la rédaction en est due à l’éminent rapporteur de la .Troisième Commission. Il n’a donc pas à en parler longuement.

Les clauses finales sont contenues dans les articles 58 à 61.

L’article 58 qui vise la ratification et l’art. 61 qui vise ^ dénonciation ne sont que la reproduction des dispositions du

(1) Sur la demande du Président, la Conférence adopte toutes ces dispositions.

(2) Op. cit p. 157, Séance du 28 Juillet 1899.

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même ordre insérées dans les Conventions pour « les Lois et Coutumes de la guerre sur terre » et pour « l’Adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève de 1864 ». Ce sont des dispositions identiques et concordantes. Il n’y a qu’à renvoyer aux explications données antérieurement.

Les articles 59 et 60 règlent la question d’adhésion. Ceuxci différent des clauses finales des deux autres Conventions, lesquelles sont absolument ouvertes, sauf la nuance qui a été indiquée déjà pour la Convention relative à la Croix Rouge.

La présente Convention a envisagé deux situations différentes : on a fait une distinction entre les Puissances représentées à la Conférence et celles qui ne l’ont pas été. A ces deux situations, répondent les deux articles 59 et' 60.

Les Puissances représentées à La Haye ont deux moyens de devenir Parties Contractantes : elles peuvent signer immédiatement ou jusqu’au 31 Décembre 1899. A partir de cette date, elles auront à adhérer à la Convention ; mais elles ont le droit de le faire. L’adhésion est donc réglée pour elles comme pour les autres Conventions. Ceci fait l’objet de l’article 59.

L’article 60 règle la situation des Puissances non représentées à la Conférence. Il en résulte que ces Puissances pourront adhérer à la Convention, mais que la question des conditions de cette adhésion est réservée à une entente ultérieure des Puissances Contractantes. Il n’y a donc pas pour elles le même droit qui est reconnu aux Puissances représentées.

Ce n’est pas très simplement qu’on est arrivé à cette solution très simple. Elle a donné lieu à des discussions vives et prolongées qui ont transformé le caractère modeste du Comité de Rédaction et qui l’ont amené à aborder des questions plutôt diplomatiques et politiques que de style et de rédaction. Le Rapporteur ne croit pouvoir mieux retracer les différents systèmes qui ont été soutenus dans le Comité qu’en communiquant à la Conférence le texte du discours suivant, prononcé dans la dernière séance de Comité par M. Asser, président, et qui résume très complètement toute la genèse de l’article 60.

CONFÉRENCES DE LA PAIX

« Messieurs :

« Les discussions des reunions internationales comme « notre Conférence présentent tantôt le caractère de débats < parlementaires, tantôt celui de négociations diplomatiques.

« Pour la matière dont le Comité de Rédaction à dû « s’occuper en ces jours, nos débats ont eu ce dernier carac- « tère.

« Il s’en suit, d’une part que les opinions individuelles « des membres de notre Comité et des délégués qui ont bien « voulu nous prêter leurs concours, sont soumises — plus en- « core que dans des discussions d’une autre nature — à la « sanction des Gouvernements, d’autre part que pour aboutir « à un résultat pratique l'unanimité est indispensable.

« Si, à ce double point de vue, nous rendons compte de « l’impression que doivent produire les discussions de ces « derniers jours, je crois pouvoir constater que nous tous « (délégués et Gouvernements) nous désirons qu’il soit pos- « sible de faire adhérer à la Convention relative au règlement « pacifique des conflits internationaux, des Puissances qui « n’ont pas pris part à la Conférence de la Paix, mais, en « même temps, qu’il existe une grande divergence d’opinions « sur la question de savoir si la faculté d’adhésion doit être « accordée d’une manière absolue ou si elle doit être subor- « donnée à certaines conditions ; et — dans le dernier cas — « quelles devraient être ces conditions.

« D’une part, on a chaleureusement défendu le système « d’une assimiliation complète de la Convention qui nous « occupe aux autres Conventions dont le texte a été arrêté « par la Conférence — assimilation qui, du reste, a été votée « par le Comité d’examen de la troisième Commission.

« Ceci impliquait le droit absolu de toutes les Puissances « d’adhérer à la Convention au moyen d’une simple décla- « ration.

« D’autre part, on a soutenu que ce droit devrait être « subordonné soit à l’assentiment exprès de tous les Etats « contractants, soit à leur* assentiment tacite qui serait censé « d’exister si, dans un délai déterminé, aucune Puissance ne « s’opposait à l’adhésion ; soit enfin à l’assentiment de la « majorité, en ce sens que l’adhésion devrait, en cas d’oppo-

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« sition, être sanctionnée par un vote du Conseil permanent, « composé de tous les représentants diplomatiques des Puis- « sances accréditées à La Haje, proposition que j’ai eu l’hon- « neur de vous soumettre, au nom de mon Gouvernement, « dans le but de ne pas accorder en cette matière un droit de « veto à une seule Puissance.

« En dernier lieu, on a proposé qu’en cas d’opposition à « la demande d’adhésion, l’adhésion ne porterait ses effets « qu’à l’égard des Puissance qui avaient donné leur assen- « timent.

« Je ne puis maintenant rappeler les arguments qui ont « été développés en faveur de chacun de ces systèmes.

« Je me bornerai à constater que le terrain pour une en- « tente unanime n’a pu être trouvé et qu’il est matériellement « impossible, dans le court délai qui nous reste, de parvenir « à une telle entente, surtout puisque plusieurs délégués n’ont « pas reçu d’instructions précises concernant ce point.

« Il ne nous reste donc dans ces conditions que le choix « entre les deux systèmes suivants :

« ou bien supprimer purement et simplement la clause « concernant l’adhésion des Puissances non représentées,

« ou bien — en admettant le principe du droit d’adhé- « sion — renvoyer à une entente ultérieure entre les Puissan- « ces le règlement des conditions d’adhésion.

« Je me permets de faire observer que les discussions « semblent indiquer que cette dernière solution s’impose.

« On a été unanime à reconnaître qu’il est désirable d’ou- « vrir la porte aux Puissances non représentées. Si la Conven- « tion gardait le silence sur ce point, elle serait par le fait « même une convention fermée, ce que nous ne voulons pas. « Si la Convention, au contraire, prévoit une entente ulté- « rieure, elle exprime par là même l’espoir que cette entente « pourra s’établir.

« Nous sommes tous persuadés que les Puissances s’effor- « ceront de procéder avec la plus grande diligence, mais nous « savons aussi que les ratifications ne pourront être obtenues « du jour au lendemain. Espérons que le temps qui s’écoulera

CONFÉRENCES DE LA PAIX

« jusqu’à la ratification par les Puissances, servira à aplanir « les difficultés qui existent encore actuellement, et qu’on sera « de plus en plus convaincu que la nature de la Convention « dont il s’agit, semble comporter l’adoption d’un système « large et libéral en ce qui concerne le droit d’adhésion.

« La Convention a pour objet le règlement pacifique des « conflits internationaux et elle détermine les moyens d’assu- « rer ce résultat.

« Eh bien ! les auteurs de cette Convention doivent né- « cessairement désirer que toutes les Puissances, même celles « qui ne sont pas représentées ici, s’associent à cette œuvre « d’intérêt général.

« Maintenant surtout, comme la Convention ne renferme « aucune clause d’arbitrage obligatoire, ils doivent désirer « que dans le cas de conflit entre les Puissances non repré- « sentées à la Conférence ou entre l’une d’elles et une puis- « sance qui y est représentée, la Convention porte les mêmes « fruits que lorsqu’il s’agit d’un conflit des Puissances con- « tractantes ».

M. Renault dit que ce discours de M. Asser est le meilleur exposé des motifs qu’il puisse faire et il n’ajoutera rien de plus au commentaire qu’il a été chargé de donner sur la forme et le fond des clauses initiales et finales des diverses conventions (1).

(1) Le Président se fait l’interprète de la Conférence pour offrir à M. Renault ses remerciements pour le rapport excellent quil vient de présenter.

Rapport (1) à la deuxième Conférence de la Paix de La Haye sur rétablissement d’une ccur internationale des prises (2)

Bien que la question de l’établissement d’une Juridiction internationale en matière de prises n’eût pas été inscrite au Programme russe, aucune objection n’a été soulevée lorsque, au cours de la seconde séance plénière. Leurs Excellences le Baron Marshall de Bieberstein et Sir Edward Fry ont annoncé l’intention de présenter des propositions concernant l’établissement d’une pareille juridiction. S. Exc. M. Horace Porter avait déclaré appuyer cordialement l’initiative ainsi prise. Comme l’avait fait remarquer le Premier Délégué de l’Allemagne, il s’agissait d’un projet étroitement lié à l’œuvre de la première Conférence : « visant le règlement pacifique des conflits, il rentre dans l’ordre des travaux de la Première Commission ». Ainsi en a décidé la Conférence. A sa première séance, la Première Commission était saisie : 1° d’une Proposition de la Délégation allemande sur la juridiction des prises (Vol. H. Prem. Com. Annexe 89). 2° d'une Proposition de la Délégation anglaise pour un projet de Convention relatif à une Cour permanente d’appel internationale (Vol. II, prem. Com. Annexe 90). La Commission décidait de se diviser en deux Sous-Commissions dont la seconde étudierait les questions relatives aux prises maritimes. C’est des travaux de cette

(1) Ce Rapport a été fait à la Première Commission au nom d’un Comité comprenant d’abord les membres du Bureau, L. L. E. E. Barbosa et de Mérey, Présidents d’honneur ; S. Exc. M. Léon Bourgeois, Président ; M. Lammasch, Président adjoint ; L. L. E. E. M. M. Esteva, Pompili, Ramgabé et M. Kriege, Vice-Présidents, M. Maura, Secrétaire ; puis, comme ayant été désignés j>ar la Deuxième Sous- Commission dans la séance du 11 juillet, S. Exc. Sir Edward Fry (Grande-Bretagne), S. E. le Baron Marshall de Bieberstein (Allemagne), M. Louis Renault (France), Rapporteur , L. L. E. E. M. Choate (Etats-Unis), le Comte Tornielli (Italie), M. Hagerup (Norvège), le Marquis de Soveral (Portugal), M. Loeff (Pays-Bas) et M. de Hammarskjôld (Suède). Il a été complété sur quelques points pour tenir compte de diverses observations faites dans la Commission (séance du 10 septembre).

(2) Deuxième Confèrence Internationale de la Paix , Actes et Documents , Tome î, p. 180, La Haye 1907.

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seconde Sous-Commission qu’il va être rendu compte dans le présent Rapport.

Dans la séance du 25 juin, la Sous-Commission, considérant qu’elle était en présence de deux projets qui, bien que tendant au même but, étaient inspirés par des idées très différentes, jugea impossible d’accepter comme base de la discussion, soit les propositions allemandes, soit les propositions britanniques, sans paraître prendre parti dès le début pour les unes ou pour les autres. Elle décida donc qu’il serait dressé un questionnaire énumérant, d’après les projets mêmes, les questions à résoudre et permettant un échange de vues au sujet de ces questions. Un Comité, composé de S. Exc. Sir Edward Fry, de MM. Kriege et Renault, fut chargé de l’élaboration de ce questionnaire (Vol. Il, Prem. Com. Annexe 91) qui, dans les séances des 4 et 11 juillet, donna lieu à un important échange de vues. Les représentants les plus autorisés de la Délégation allemande, de la Délégation anglaise et de la Délégation des Etats-Unis d’Amérique donnèrent des explications sur les points principaux des Projets ; d’autres Délégués firent connaître leurs vues personnelles sur la matière. La Sous- Commission sur la proposition de S. Exc. M. Léon Bourgeois, renvoya l’examen détaillé des deux Propositions à un Comité composé, outre le Bureau, des trois auteurs du questionnaire et de représentants d’Etats désignés par la Délégation allemande et la Délégation britannique. C’est ainsi que fut constitué le Comité au nom duquel est fait le présent Rapport.

Avant que le Comité commençât effectivement ses travaux, des pourparlers eurent lieu entre les deux Délégations qui avaient pris l’initiative de la réglementation de cette matière. D’autres Délégués ne tardèrent pas à être mêlés à ces négociations à la suite desquelles le Comité était saisi d une Proposition des Délégations d’Allemagne, des Etats-Unis d’Amérique, de France et de Grande-Bretagne pour une Convention relative à l’ établissement d’une Cour internationale des prises (Vol. II, Prem. Com. Annexe 92). Cette proposition a été discutée dans les séances des 12, 17 et 22 août et, après avoir été soumise à deux lectures et avoir été amendée sur divers points, elle a été adoptée par la Commission sous la forme du projet qui vous est actuellement soumis (Vol. II ; Prem. Com. Annexe 94).

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Nous ne saurions avoir la pensée de faire ici œuvre dogmatique ou historique ; nous nous attacherons principalement à commenter aussi clairement que nous le pourrons les dispositions que nous vous demandons de voter. Il paraît cependant indispensable de faire précéder ce commentaire de quelques considérations générales.

Il y a bien longtemps qu’on admet que « toutes prises doivent être jugées » ; il y a probablement tout aussi longtemps qu’on se plaint de la façon dont elles le sont, et il est facile de comprendre pourquoi il en est ainsi.

L’intervention d’une juridiction, même de celle du capteur, constitue, quand il s’agit d’un navire ennemi, une supériorité de la guerre maritime sur la guerre continentale où les actes de l’autorité militaire ne donnent pas lieu à un débat judiciaire et produisent leur effet par eux-mêmes. Le droit de capture maintenu à l’égard de la propriété ennemie a besoin, pour que son effet soit définitif, d’une confirmation par l’autorité judiciaire et il semble y avoir là une concession du belligérant qui n’a peut-être pas été inspirée par la seule préoccupation de l’intérêt privé. La situation est tout autre quand la saisie s’applique à un navire neutre. Le saisissant invoque alors une violation réelle ou prétendue de la neutralité. Une question de fait ou de droit doit être tranchée. Elle intéresse les sujets de pays avec lesquels le belligérant conserve des relations pacifiques ; elle naît à propos d’actes commis en pleine mer, là où aucun Etat ne peut invoquer un droit général de législation et de juridiction. Comment sera tranchée cette question ? L’intervention d’une juridiction paraît bien ici une nécessité au lieu d’être une concession comme dans le cas précédent. Quelle sera donc cette juridiction ? En fait, c’est celle du capteur. Pendant longtemps on n’a guère distingué les neutres et les ennemis ; on voyait dans tous les cas de saisie un fait de guerre qui ne pouvait être contrôlé que par les autorités mêmes de l’Etat auquel appartenait le capteur. Le neutre, disait-on est jugé moins comme neutre que comme ennemi, puisque, par son action, il a perdu le bénéfice de la neutralité et ne peut invoquer la protection de son gouvernement. Non seulement le neutre est traduit devant la juridiction du capteur, mais encore il est presque toujours soumis à des rè-

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gles de preuve ou de procédure dérogatoires au droit commun. Rationnellement, la violation de la neutralité ne devant pas plus se présumer qu’un délit, ce serait au capteur à jouer le rôle de demandeur pour faire valider la saisie et prononcer, en conséquence, la confiscation, soit du navire, soit du chargement. Le plus souvent les choses se liassent autrement, c’est le saisi qui est demandeur et qui doit prouver l’illégalité de la saisie.

Hübner semble être le premier qui ait critiqué une telle pratique. Il invoqua le principe de la liberté des mers et la règle qu’on ne peut être juge dans sa propre cause. A l’argument tiré de ce que le neutre n’a pas droit, dans l’espèce, au bénéfice de la neutralité, il lui fut facile de répondre qu’on suppose ainsi résolue la question même à juger. La juridiction du capteur offre d’autant moins de garanties qu’il n’y a pas toujours accord entre les peuples sur les règles applicables dans la guerre maritime, que cette juridiction appliquera naturellement les règles édictées par son Souverain et que ces règles seront parfois en désaccord avec le droit international (1).

Sans doute on a prétendu que les Tribunaux de prises ont vraiment un caractère international et des magistrats éminents ont fait à ce sujet les déclarations les plus rassurantes au point de vue théorique. Ils ont affirmé leur indépendance à l’encontre d’ordres arbitraires et « leur droit de négliger des instructions contraires au droit des gens et de consulter seulement cette loi universelle à laquelle tous les princes et Etats civilisés reconnaissent être assujettis et sur laquelle aucun d’eux ne peut prétendre dominer » (2). En fait, les instructions et ordres d’un Gouvernement sont présumés par les Tribunaux qu’il constitue conformes au droit des gens et il n’est pas relevé de cas où une Cour de prises ait refusé d’appliquer un ordre de son Gouvernement par le motif qu’il était contraire au droit des gens.

En effet, si on va au fond des choses, on trouve que les Tribunaux de prises sont bien des Tribunaux nationaux jugeant des questions internationales ; ils doivent appliquer les lois de leur pays sans avoir pour mission de rechercher si ces lois

(1) Hübner, De la, saisie des bâtiments neutres , 2, p. 21 (La Haye, 1759).

(2) Sir James Mackintosh.

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sont ou non conformes au droit international ? Cela ne veut pas dire qu’un Etat peut régler comme il l’entend ses rapports internationaux par ses lois ou ses règlements ; il est responsable envers les autres Etats de toute violation des principes du droit des gens, que cette violation ait été le résultat d’une législation ou d’une jurisprudence défectueuses, ou encore d’actes arbitraires du Gouvernement ou de ses agents.

On ne saurait s’étonner que, dans ces circonstances, les décisions des Tribunaux de prises aient fréquemment donné lieu à des plaintes fondées, soit qu’elles fussent l’application de règles arbitraires, soit qu’elles fussent critiquables en elles-mêmes. Pour être magistrat, on n’en est pas moins homme, on partage les sentiments, les préjugés, les passions du pays auquel on appartient, et cela est particulièrement vrai quand ce pays est engagé dans une guerre. Peut-on avoir toujours le sang-froid nécessaire quand il s’agit d’apprécier, d’une part, les actes des officiers qui défendent les intérêts de leur pays dans les circonstances les plus difficiles et les plus périlleuses, d’autre part, les actes de commerçants qu’on est porté à considérer comme ayant voulu profiter de la guerre pour spéculer et s’enrichir ?

Aussi les particuliers condamnés par les Tribunaux de Prises ont-ils fait entendre fréquemment leurs plaintes et, quand leur Gouvernement était fort, il se faisait l’interprète de leurs plaintes auprès du Gouvernement dont relevaient les Tribunaux de Prises. Des réclamations diplomatiques se sont produites, elles ont pu être accueillies directement, elles ont aussi donné lieu à des conflits, réglés parfois par l’arbitrage.

Comment corriger cela ?

Galiani avait soutenu un système très simple en apparence. La nationalité ennemie du navire saisi étant constatée, la juridiction du capteur est naturellement compétente ; mais, si la neutralité est reconnue, c’est la juridiction du saisi qui doit statuer ? Un tel système n’avait guère de chance de succès. D’abord, la juridiction du neutre n’ofFrirait pas plus de garanties d’impartialité que la juridiction du belligérant. De plus, la nationalité même du navire peut être contestée. Quel serait alors le juge ?

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L'Institut de droit international a longuement étudié la question. Dès 1875, dans une session tenue à La Haye, il instituait une commission en vue d’étudier un projet d’organisation d’un Tribunal international des prises ; c’est seulement en 1887 qu’un Régleront international des prises maritimes était adopté. En ce qui touche la juridiction le principe était que « l’organisation des Tribunaux de prises de première instance demeure réglée par la législation de chaque Etat » ; la disposition essentielle était la suivante : « Au début de chaque guerre, chacune des parties belligérantes constitue un tribunal international d’appel en matière de prises maritimes. Chacun de ces tribunaux est constitué comme suit : l’Etat belligérant nommera lui-même le Président et un des membres. Il désignera en outre trois Etats neutres, qui choisiront chacun un des trois autres membres ».

Rapproché du Projet que nous vous soumettons, ce Projet peut paraître timide. Il n’en fut pas moins trouvé assez hardi par beaucoup et les auteurs qui, dans ces dernières années, ont eu à toucher à cette matière, remarquèrent que ce projet n’avait trouvé aucune faveur auprès des Gouvernements. L’un des plus autorisés, après avoir indiqué les principales objections que l’on peut formuler à ce sujet, concluait : « Quelque idéal qu’il puisse sembler de prime abord, le tribunal international des prises nous paraît une conception irréalisable. La Grande-Bretagne, en tout cas, n’est pas près de souscrire à sa constitution. Les auteurs anglais ne le discutent point ; ils ne le mentionnent même point » (1).

Les Gouvernements ont donc en cette matière réalisé ce que la doctrine n’avait osé espérer et il convient de rendre hommage à l’initiative prise par l’Allemagne et la Grande- Bretagne. Elles ont résolument renoncé aux anciens errements et proposé l’institution d’un Tribunal international tles prises. Sans doute, elles n’organisaient pas l’institution de la même manière ; leurs idées différaient sur divers points importants et, au début, une conciliation a paru bien difficile,

(1) Le "droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines, par Ch. Dupuis, n° 289. Paris, 1899. Un auteur allemand très estimé, après avoir mentionné les travaux de l’Institut de droit international, ajoutait : « Eme

Aussicht auf Verwirklichung bicten aber diese und fruhre auf da s seine Ziel gerichtete Bestrebungen für absehbare Zeit nicht ». Perels, lias internationale ôffentliclie Seerecht der Gegenwart, 2e édition, 1903.

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disons presque impossible, à certains d’entre nous. Néanmoins, grâce à un réel bon vouloir, à un vif désir d’entente, un projet unique est sorti de ces propositions divergentes. Ce serait une oeuvre vaine que de rechercher l’origine de chacune des règles de ce projet dans l’une ou dans l’autre des propositions originaires. Ces propositions ont totalement disparu pour se fondre dans une œuvre commune qui est aujourd’hui seule à considérer et qui fait grand honneur aux premiers négociateurs de l’entente. Qu’il nous soit permis de faire remarquer l’influence bienfaisante du milieu. Combien d’années de négociations diplomatiques aurait-il fallu pour amener un accord sur un sujet si difficile, alors qu’on partait de points si opposés ! La Conférence a changé les années en semaines, grâce au rapprochement qu’elle opère et au sentiment qu’elle produit entre les hommes et entre les idées et au sentiment de justice qu’elle tend à faire prédominer sur les intérêts particuliers.

Le Projet que nous soumettons à votre ap|Drobation est certainement imparfait malgré nos efforts prolongés. Nous avons cependant conscience qu’il constitue un progrès considérable de l’idée de justice dans les rapports internationaux et qu’il fait honneur à une Conférence de la Paix. Une vue superficielle amène à dire qu’organiser une juridiction des prises, c’est travailler seulement en vue de la guerre. Disons bien haut que c’est aussi au premier chef une œuvre de paix que l’introduction du droit dans une matière laissée jusqu’ici à l’arbitraire et à la violence. S’il y a des litiges dans lesquels les réserves traditionnelles concernant les intérêts vitaux et l’honneur national se conçoivent particulièrement, c’est quand il y a contestation sur le bien fondé des décisions des Tribunaux de prises, puisqu’il s’agit d’apprécier la validité des captures opérées par des officiers de la marine de guerre et aussi la légalité des actes en vertu desquels ces prises ont été effectuées. Nous sommes convaincus que, si malheureusement une guerre maritime survient, non seulement les intérêts privés laissés jusqu’à présent sans protection efficace auront un secours dans la nouvelle juridiction, mais que l’existence même de cette juridiction produira un effet préventif en rendant les Gouvernements et les tribunaux plus soucieux du respect des

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principes du droit des gens et de l’équité. Nous jiensons aussi que beaucoup de difficultés diplomatiques, de nature à amener parfois de véritables conflits, comme il s’en est produit dans le passé, seront ainsi écartées et que la paix aura plus de chance d’être maintenue entre les belligérants et les neutres. Enfin nous estimons qu’il ne sera pas indifférent, pour le développement régulier de la vie internationale, d’avoir créé ce premier organisme juridique permanent qui, dans un domaine limité mais singulièrement important, pourvoit aux besoins de la Communauté des Etats. Puisse celle-ci prendre de plus en plus conscience de ses devoirs non moins que de ses droits et les rapports internationaux obtiendront la sécurité qui leur est nécessaire.

Examinons maintenant le Projet en lui-même.

Le titre de Cour internationale des prises a été finalement accepté pour remplacer celui de Haute Cour internationale des prises qui se trouvait dans la proposition allemande (Vol. Il, Prem. Coin. Annexe 89) et celui de Cour permanente d’appel internationale qu’avait admis la proposition britannique (Vol. II, Prem. Com. Annexe 90). Le titre que nous vous demandons d’adopter est en lui-même très simple, il indique bien le caractère de la nouvelle institution et écarte les objections que pouvaient provoquer les deux autres dénominations. Il n’y a pas lieu d’insister sur ce point.

Le projet est divisé en quatre titres :