TITRE III
Procédure devant la Cour internationale des prises.
Ce Titre a pour objet de déterminer d’abord le mode du recours à la juridiction internationale, puis la procédure à suivre devant elle.
Quant au recours, il peut être formé de deux manières : 1° par une déclaration écrite faite devant le Tribunal national qui a statué, suivant la forme usitée dans le pays ; elle sera ordinairement reçue par le Greffier ou le Secrétaire ; 2° par une déclaration adressée au Bureau international ; celui-ci servant de greffe à la Cour a été naturellement reconnu comme compétent pour une déclaration qui saisit la Cour. Pour faciliter le recours, on permet d’aviser le Bureau international même par la voie télégraphique.
Le délai de recours est de 120 jours qui sont comptés à dater du jour où la sentence est censée connue des Parties, qu’elle ait été prononcée devant elles ou qu’elle leur ait été notifiée (article 2).
Article 28
Le recours devant la Cour internationale des prises est formé au moyen d’une déclaration écrite, faite devant le tribunal national qui a statué, ou adressée au Bureau international ; celui-ci peut être saisi même par télégramme.
Le délai du recours est fixé à cent vingt jours à dater du jour où la décision a été prononcée ou notifiée (article 2, alinéa 2).
Quelle va être la suite du recours ?
Il faut que le dossier de l’affaire soit mis le plus tôt possible à la disposition de la Cour internationale par l’intermédiaire du Bureau international qui lui sert de greffe.
Si c’est le Tribunal national qui a reçu la déclaration, il expédie dans un bref délai le dossier au Bureau internatio-
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nal. Il ne peut exercer aucun contrôle sur la déclaration de recours et doit faire l’expédition, même s’il estime que le délai du recours est expiré ou que le recours n’est pas admissible. La Cour est seule compétente pour statuer, ainsi qu’il a été expliqué plus haut.
Si c’est au Bureau international qu’a été faite la déclaration de recours, le Tribunal national est avisé par le Bureau et expédie le dossier.
On a vu précédemment que le projet, bien que reconnaissant aux particuliers le droit de s’adresser à la Cour internationale, réserve à la Puissance neutre dont ils relèvent un droit de contrôle par suite duquel cette Puissance peut se substituer à son ressortissant pour la défense des droits de ce dernier ou, au contraire, lui interdire de se pourvoir (article 4, 2°). La Puissance neutre est avisée par le Bureau international de l’existence d’un recours, pour que la faculté qui vient d’être rappelée puisse être exercée par elle. On n’a pas cru pouvoir fixer le délai dans lequel la Puissance devait faire reconnaître le parti qu’elle prenait. Il est évident que, par la nature des choses, la décision doit être prise promptement. Il ne conviendrait pas de laisser s’engager une procédure à laquelle il devrait être mis brusquement fin.
Article 29
Si la déclaration de recours est faite devant le tribunal national, celui-ci, sans examiner si le délai a été observé, fait, dans les sept jours qui suivent, expédier le dossier de V affaire au Bureau international.
Si la déclaration de recours est adressée au Bureau international, celui-ci en prévient directement le tribual national, par télégramme s’il est possible. Le tribunal transmettra le dossier comme il est dit à l’alinéa précédent.
Lorsque le recours est formé par un particulier neutre, le Bureau international en avise immédiatement par télégramme la Puissance dont relève le particulier, pour permettre à cette Puissance de faire valoir le droit que lui reconnaît l’article 4, 2°.
Les dispositions précédentes supposent que les Tribunaux nationaux ont rendu une décision contre laquelle on se pour-
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voit. Mais il est possible qu’aucune décision définitive ne soit intervenue dans les deux ans de la capture. La Cour peut alors être saisie directement en conformité de l’article 6, alinéa 2. Le recours ne peut dans ce cas être adressé qu’au Bureau international qui procède comme il est dit à l’article 2, alinéas 2 et 3. Le délai dans lequel il doit être formé est de 30 jours à partir de l’expiration du délai de deux ans.
Article 30
Dans le cas prévu à l'article 6, alinéa 2 le recours ne peut être adressé qu'au Bureau international. Il doit être introduit dans les trente jours qui suivent V expiration du délai de deux ans.
La Cour est saisie d’une déclaration de recours. Elle doit d’abord constater si cette déclaration a bien été formée dans les délais fixés. Au cas où la solution serait négative, la partie est déclarée non recevable et, comme il s’agit d’une constatation matérielle, il n’y a pas besoin de débats et la partie adverse n’a pas à être avertie.
Dans une pensée d’équité, le projet réserve à la partie dont le recours paraît tardif la faculté de prouver que c’est par suite d’un empêchement de force majeure qu’elle ne s’est pas pourvue dans les cent vingt jours ou dans les trente jours suivant le cas. La Cour a tout pouvoir d’appréciation au sujet de la nature de l’empêchement, et si elle estime que vraiment cet empêchement a fait obstacle à l’exercice du droit, elle peut relever la partie de la déchéance encourue. Comme il ne faut pas qu’il y ait indéfiniment incertitude, le recours doit être formé dans les soixante jours qui ont suivi la cessation de l’empêchement. Evidemment la partie ne peut être ainsi relevée de la déchéance qu’après que son adversaire dont la situation est modifiée a été entendu. Il pourra souvent renseigner la Cour sur l’exactitude des allégations produites devant elle.
Article 31
Faute d’avoir formé son recours dans le délai fixé à l’article 28 ou à l'article 30, la partie sera, sans débats, déclarée non recevable.
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Toutefois, si elle justifie d’un empêchement de force majeure et si elle a formé son recours dans les soixante jours qui ont suivi la cessation de cet empêchement, elle peut être relevée de la déchéance encourue, la partie adverse ayant été dûment entendue.
Pas de difficulté quand le recours a été formé en temps utile. La partie adverse doit être immédiatement avertie.
Article 32
Si le recours a été formé en temps utile, la Cour notifie d’office et sans délai à la partie adverse une copie certifiée conforme de la déclaration.
Plusieurs parties peuvent être intéressées dans une instance de prises, par exemple le propriétaire du navire et les différents propriétaires du chargement. La décision étant intervenue, une des parties se pourvoit dès le commencement du délai de cent vingt jours ; la Cour ne doit pas se saisir aussitôt de l’affaire, mais doit attendre l’expiration du délai pour que, si d’autres parties exercent leur recours, la procédure se poursuive en même temps à l’égard de toutes. Nous venons de prévoir le cas le plus ordinaire, celui d’une décision des Tribunaux nationaux contre laquelle on se pourvoit ; la même idée trouve son application dans l’hypothèse où le recours est formé directement en l’absence définitive dans les deux ans.
Enfin, toutes les fois que le recours est formé par un particulier neutre, la Cour surseoit jusqu’à ce que la Puissance dont relève ce particulier ait fait connaître si elle entendait se prévaloir du droit qui lui appartient d’intervenir pour plaider elle-même ou empêcher le recours. Si la Puissance dûment avisée garde le silence, la Cour appréciera s’il convient de passer outre, le droit de la Partie ne peut être tenu indéfiniment en échec par la simple abstention de la Puissance dont elle relève.
Article 33
Si, en dehors des parties qui se sont pourvues devant la Cour, il y a d’autres intéressés ayant le droit d’exercer le recours, ou si, dans le cas prévu à l’article 29, alinéa 3, la Puissance qui a été avisée n’a pas fait connaître sa résolution, la
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Cour attend, pour se saisir de l’affaire, que les délais prévus à l’article 28 ou à l’article 30 soient expirés.
Nous arrivons à la procédure pour le règlement de laquelle le Projet s’est inspiré de la Convention du 29 juillet 1899 (articles 39 et suivants).
De même que la procédure arbitrale, la procédure devant la Cour internationale comprend deux phases distinctes ; l’instruction écrite et les débats oraux.
Article 34
La procédure devant la Cour internationale comprend deux phases distinctes : l’instruction écrite et les débats oraux.
L’instruction écrite consiste dans le dépôt et l’échange d’exposés, de contre-exposés et, au besoin, de répliques dont l’ordre et les délais sont fixés par la Cour. Les parties y joignent toutes pièces et documents dont elles comptent se servir.
Toute pièce, produite par une partie, doit être communiquée en copie certifiée conforme à l’autre partie par l’intermédiaire de la Cour.
La plus grande latitude est laissée à la Cour en ce qui touche les moyens d’information.
Article 35
L’ instruction écrite étant terminée, il y a lieu à une audience publique dont le jour est fixé par la Cour. Dans cette audience, les parties exposent l’état de l’affaire en fait et en droit.
La Cour peut, en tout état de cause, suspendre les plaidoiries, soit à la demande d’une des parties, soit d’office, pour procéder à une information complémentaire.
Article 36
La Cour internationale peut ordonner que l’information complémentaire aura lieu, soit conformément aux dispositions de l’article 27, soit directement devant elle ou devant un ou plusieurs de ses membres en tant que cela peut se faire sans moyen coercitif ou comminatoire.
Si des mesures d’information doivent être prises par des
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membres de la Cour en dehors du territoire où elle a son siège , l assentiment du Gouvernement étranger doit être obtenu.
C’est une règle fondamentale que toutes les mesures d’instruction doivent être contradictoires ou, tout au moins, que les parties doivent etre appelées à y assister.
Les parties sont appelées à assister à toutes mesures d’instruction. Elles reçoivent une copie certifiée conforme des procès-verbaux.
Quant aux débats, le projet pose des règles très simples.
Le juge nommé par une Partie belligérante ne peut siéger comme président. La règle est absolue et s’applique à toutes les affaires relatives à la guerre, quand même la Puissance qui a nommé le juge ne serait point partie.
Il a paru nécessaire de stipuler le droit pour une Puissance en litige d’exiger qu’il y soit procédé à huis clos. Elle peut juger que la publicité aurait des inconvénients en ce qui touche certaines explications à fournir.
Les procès-verbaux dont il est parlé relatent les faits qui se sont passés à l’audience ; ils ne donnent pas la reproduction ou l’analyse des plaidoiries. S’il convient à la Cour de les faire sténographier pour son information personnelle, les plaidoiries ne deviennent pas pour cela des documents officiels.
Article 38
Les débats sont dirigés par le Président ou le Vice-Président et, en cas d’ absence ou d’ empêchement de l’un et de l’autre, par le plus ancien des juges présents.
Le juge nommé par une partie belligérante ne peut siéger comme Président.
Article 39
Les débats sont publics sauf le droit pour une Puissance en litige de demander qu’il y soit procédé à huis clos.
Ils sont consignés dans des procès-verbaux que signent le Président et le greffier, et qui seuls ont caractère authentique. Si une Partie ne comparaît pas, bien que régulièrement
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citée, ou si elle n’agit pas dans les délais qui lui ont été fixés, cela ne peut arrêter la procédure. La Cour statue d’après les éléments d’appréciation qu’elle peut avoir. La partie défaillante pourra naturellement être dans une situation fâcheuse par suite de son inaction, mais elle ne succombe pas nécessairement par le fait seul de son défaut.
Article 40
En cas de non comparution d’une des parties, bien que régulièrement citée, ou faute par elle d’agir dans les délais fixés par la Cour, il est procédé sans elle et la Cour décide d’après les éléments d’ appréciation qu’elle a à sa disposition.
Toutes les précautions doivent être prises pour que les parties soient régulièrement averties de ce qui peut être décidé en leur absence.
Article 41
La Cour notifie d’office aux parties toutes décisions ou ordonnances prises en leur absence.
Toute liberté est laissée à la Cour quant à l’appréciation des éléments divers qui lui sont fournis pour déterminer sa conviction. II n’y a pas ici un système légal de preuves.
Article 42
La Cour internationale des prises apprécie librement l’ensemble des actes, preuves et déclarations orales.
Que les délibérations de la Cour aient lieu à huis clos, cela va sans dire. Rappelons que les assesseurs peuvent y assister.
On a cru nécessaire d’ajouter que les délibérations restent secrètes. Bien qu’il puisse y avoir des règles différentes dans les pays représentés à la Conférence au sujet du secret des délibérations d’un corps judiciaire, ce secret a paru indispensable ici à raison de la nature des affaires. Il y a des juges de nationalités diverses qui doivent statuer en leur âme et conscience ; il ne faut pas que l’on puisse rattacher les opinions émises à la nationalité de leurs auteurs. L’autorité de la sentence en souffrirait et la situation personnelle des juges pourrait en être gênée.
Article 43
Les délibérations de la Cour ont lieu à huis clos et restent secrètes.
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7 oute décision est prise à la majorité des juges présents. Si la Cour siège en nombre pair et qu’il y ait partage des voix, la voix du dernier des juges dans l’ordre de préséance établi d’après l’article 12, alinéa 1er n’est pas comptée.
Si on a pu discuter le point de savoir si une décision arbitrale devait être motivée, aucun doute ne pouvait s’élever au sujet des decisions de la Cour internationale, puisqu’il est de l’essence de toute sentence judiciaire de porter en ellemême sa justification.
La disposition de l’article 52 de la Convention du 29 juillet 1899 porte que la sentence arbitrale « est rédigée par écrit et signée par chacun des membres du Tribunal ». Il semblait simple de transporter cette règle dans notre matière. Des difficultés ont cependant été soulevées. On a fait remarquer que des juges pourraient avoir de la répugnance à signer une sentence à laquelle ils seraient opposés. Cela peut ne pas paraître décisif, puisqu’on demanderait seulement aux juges de constater par leur signature l’existence de la sentence à la préparation de laquelle ils ont concouru et que le devoir professionnel devrait l’emporter sur les expressions d’opinions individuelles. Néanmoins on a jugé préférable de se contenter de dire que l’arrêt mentionne les noms des juges qui y ont participé. Il est signé par le Président qui a qualité pour attester avec le greffier ce qui s’est passé et qui, en signant, ne manifeste nullement que l’arrêt est conforme à son opinion personnelle.
Si on ne demande pas à un juge d’attester en quelque sorte, en signant, que l’arrêt est conforme à son opinion, on ne lui permet pas d’exprimer son dissentiment. La disposition de l’article 52, alinéa 2 de la Convention de 1899 a été écartée.
Article 44
L’arrêt de la Cour doit être motivé. Il mentionne les noms des juges qui y ont participé ainsi que les noms des assesseurs, s’il y a lieu ; il est signé par le Président et par le greffier.
La prononciation et la notification de l’arrêt ont lieu comme pour une sentence arbitrale, cf. articles 53 et 54 de la Convention de 1899.
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La Cour fait parvenir au Tribunal national des prises le dossier qu’il en avait reçu avec une copie des décisions intervenues et des procès-verbaux de l’instruction afin que le Tribunal puisse se rendre compte des motifs qui ont amené la Cour internationale à confirmer ou à réformer sa sentence.
Article 45
L’arrêt est prononcé en séance publique, les parties présentes ou dûment appelées ; il est notifié d’office aux parties.
Cette notification une fois faite, la Cour fait parvenir au tribunal national des prises le dossier de l’affaire en y joignant une expédition des diverses décisions intervenues ainsi qu’une copie des procès-verbaux de l’instruction.
Pour les frais, on n’a pas cru pouvoir admettre intégralement la règle de l’article 57 de la Convention de 1899 d’après laquelle « chaque Partie supporte ses propres frais et une part égale des frais du Tribunal ». Il ne s’agit évidemment pas de modifier la première partie de la règle ; mais il a paru juste que la partie qui succombe supporte spécialement les frais causés par la procédure, comme les indemnités jiayées aux experts et aux témoins, les frais à rembourser aux Gouvernements qui ont donné effet à des commissions rogatoires. De plus, elle doit contribuer aux frais généraux de la Cour internationale jusqu’à concurrence d’un centième de la valeur de l’objet litigieux. Ce sera à la Cour à déterminer dans son arrêt, soit le montant des frais, soit le montant de la contribution.
L’expression objet litigieux a un sens large. Elle désigne l’intérêt du procès qui peut porter sur le navire ou le chargement saisi ou bien sur la différence entre le montant des dommages-intérêts alloués par le Tribunal national et le montant réclamé par la partie qui a conformé le recours.
Si le recours est exercé par un particulier, il pourrait être difficile, au cas où il succomberait, d’assurer contre lui l’exécution de la condamnation aux frais et à la contribution ; des obstacles de droit ou de fait pourraient se présenter. Pour les écarter, une caution doit être fournie. Le montant en est fixé par la Cour. On n’indique pas le moment où le cautionnement
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■doit etre verse ; en réglé, ce sera dès que le recours aura été formé. L’ouverture de la procédure pourra être subordonnée par la Cour à l’acquittement de cette obligation. Les circonstances pourront motiver un retard.
Aucune obligation de ce genre n’est mise à la charge de l’Etat qui est partie au litige. Son engagement d’exécuter la sentence dans le plus bref délai possible suffit (art. 9).
Article 46
Chaque partie supporte les frais occasionnés par sa propre défense.
La partie qui succombe supporte, en outre, les frais causés par la procédure. Elle doit, de plus, verser un centième de la valeur de l’objet litigieux, à titre de contribution aux frais généraux de la Cour internationale. Le montant de ces versements est déterminé par l’arrêt de la Cour.
Si le recours est exercé par un particulier, celui-ci fournit au Bureau international un cautionnement dont le montant est fixé par la Cour et qui est destiné à garantir l’ exécution éventuellement des deux obligations mentionnées dans l’alinéa précédent. La Cour peut subordonner l’ ouverture de la procédure au versement du cautionnement.
Les frais généraux de la Cour internationale des prises sont naturellement supportés par les Puissances signataires. Ils comprennent, indépendamment des dépenses d’administration, les indemnités allouées aux juges comme celles qui seront données aux secrétaires, sténographes, traducteurs. Comment sont-ils répartis entre elles ? On avait d’abord pensé à introduire ici la répartition admise pour l’Union postale universelle, comme on l’a fait d’ailleurs pour diverses Unions. Après réflexion, un système plus équitable a prévalu. Chaque Puissance doit contribuer aux frais dans la mesure où elle participe à la désignation des juges. Ainsi la Puissance qui doit avoir un juge pouvant être appelé à siéger chaque année supportera le 15e des frais ; la Puissance dont le juge ne doit siéger que deux ans, supportera le tiers de la part mise à la charge de la précédente. La désignation de juges suppléants ne donne pas lieu à contribution.
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Il y a lieu de remarquer que les charges des Puissances seront notablement atténuées par la contribution d’un centième exigée de la Partie qui succombe (article 46, alinéa 2).
Le Bureau international, sous le contrôle du Conseil administratif, aura la gestion des fonds versés par les Gouvernements comme de ceux que verseront les Parties. Il faudra bien que les Gouvernements fassent les avances nécessaires pour le paiement des indemnités dues aux juges, ainsi que des autres frais généraux de la Cour. C’est au Conseil administratif qu’il appartiendra de s’adresser aux Puissances, en fixant le chiffre qui lui paraîtra raisonnable de demander. On ne peut parler d’un budget proprement dit, puisqu’on doit espérer que la Cour ne siégera que rarement. Toutefois, dès le début de la nouvelle institution, des fonds seront nécessaires, puisque la Cour doit se réunir pour élaborer un règlement d’ordre intérieur (article 49, alinéa 2). Le Conseil administratif, avisé de la réunion, évaluera la dépense probable qu’elle entraînera et il s’adressera aux Puissances. On procédera comme on le fait actuellement pour les frais de la Cour permanente d’arbitrage. Ultérieurement, ce sera dans le cas d’une guerre maritime que la même opération sera faite.
Article 47
Les frais généraux de la Cour internationale des prises sont supportés par les Puissances signataires dans la proportion de leur participation au fonctionnement de la Cour telle qu’elle est prévue par l’article 15 et par le tableau y annexé. La désignation des juges suppléants ne donne pas lieu à contribution.
Le Conseil administratif s’adresse aux Puissances, pour obtenir les fonds nécessaires au fonctionnement de la Cour.
Au début d’une instance, il y a des mesures à prendre pour lesquelles il n’est pas nécessaire que la Cour entière soit réunie. Il s’agit d’abord de fixer l’ordre et les délais dans lesquels les Parties doivent produire leurs défenses, comme de communiquer à une Partie les pièces fournies par l’autre. Il s’agit aussi de fixer le montant du cautionnement que doit verser le particulier qui exerce un recours. Il serait excessif que toute la Cour, si elle n’est pas en session, fût obligée de
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se réunir pour statuer sur ces points préliminaires, alors que des semaines peuvent s’écouler, avant qu’elle soit en mesure de connaître de l’affaire par l’échange des mémoires et contremémoires. Une Délégation de trois juges désignés par la Cour sera chargée de statuer sur ces points.
Article 48
Quand la Cour n’est pas en session, les fonctions qui lui sont conférées par l’article 32, l’article 34, alinéas 2 et 3, l’article 35, alinéa 1er, et l’article 46, alinéa 3, sont exercées par une Délégation de trois juges désignés par la Cour. Cette délégation décide à la majorité des voix.
Pour le fonctionnement de la Cour, il sera besoin d’un règlement d’ordre intérieur qu’on laisse à la Cour le soin de faire elle-même.
Il ne s’agit pas de limiter ici les divers points que pourra prévoir ce règlement, mais il est possible d’en indiquer quelques-uns. La Cour déterminera le mode de communication de ses membres avec le Président, avec le Bureau international. Des élections doivent avoir lieu pour les fonctions de Président et de Vice-Président, pour la désignation des membres de la Délégation. Quand la Cour n’est pas en session, elle ne doit pas se réunir uniquement pour procéder à ces élections, qui pourront se faire par correspondance. Il faudra bien un petit règlement pour que ce mode d’élection offre toutes les garanties désirables. La Cour pourra aussi répartir les travaux entre ses membres. Ainsi de bons esprits désiraient qu’après la fin de l’instruction écrite, et au début de la procédure orale, un rapport fait par un juge précédât les explications des parties. Cela n’a pas été introduit dans la Convention, parce que cette formalité, considérée comme obligatoire, pouvait être en désaccord avec le système judiciaire de certains des pays représentés. Mais, si la Cour elle-même pense que cette formalité offrirait de sérieux avantages, rien ne l’empêchera de l’admettre par son règlement. Elle sera le meilleur juge de ce qui convient pour1 une bonne administration de la justice. De même, elle pourra régler le mode de désignation des membres devant former la Délégation prévue par l’article 48 et la durée des pouvoirs de ses membres.
Article 49
La Cour fait elle-même son règlement d’ordre intérieur, qui doit être communiqué aux Puissances signataires.
Dans l’année de la ratification de la présente Convention, elle se réunira pour élaborer ce règlement.
L’expérience démontrera peut-être que les dispositions du projet sont, sur quelques points, insuffisantes ou défectueuses. La Cour pourra spécialement constater les insuffisances en ce qui touche la procédure. Le projet lui permet de proposer à ce sujet des modifications ; ses propositions seront, par l’intermédiaire du Gouvernement des Pays-Bas, communiquées aux Puissances, qui aviseront. Elles pourront n’y donner aucune suite ; elles pourront s’entendre pour donner satisfaction aux demandes de la Cour, au moyen d’une Convention complémentaire.
Article 50
La Cour peut proposer des modifications à apporter aux dispositions de la présente Convention qui concernent la procédure. Ces propositions sont communiquées, par l’intermédiaire du Gouvernement des Pays-Bas, aux Puissances signataires, qui se concerteront sur la suite à y donner.
TITRE IV Dispositions finales
La première question à résoudre est celle de savoir quand s’appliquera la Convention. Faudra-t-il que les belligérants soient également des Puissances contractantes ou suffira-t-il que l’un d’eux soit une Puissance contractante ?
Par application de la règle posée déjà dans diverses Conventions, notamment dans la Convention du 29 juillet 1899 sur les lois et coutumes de la guerre sur terre (article 2) et dans la Convention de Genève du 6 juillet 1906 (article 24), il est naturel de dire qu’une Convention faite en vue de la guerre suppose, pour son application, que les deux belligérants l’ont également acceptée. On pourrait, toutefois, faire remarquer une différence sérieuse entre la Convention actuellement pro-
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jetée et les deux Conventions susvisées. Ces dernières ont trait aux rapports entre les belligérants ; et, dès lors, il est nécessaire que les belligérants soient également liés par la Convention qui règle leur action. Le projet est destiné surtout à régler les rapports de chaque belligérant avec les neutres ; c’est à ceux-ci principalement qu’il donne des garanties contre les décisions des tribunaux du capteur. Ne suffit-il pas alors qu’un belligérant et des Puissances neutres aient également signé la Convention, pour que ces Puissances et leurs ressortissants aient le droit de s’en prévaloir ? Après réflexion, nous avons pensé qu’il serait injuste, dans ce cas, d’imposer au belligérant capteur l’obligation de se conformer à la Convention. Il ne faut pas nous dissimuler que l’incertitude du droit des gens donne aux belligérants des facultés qui pourront être restreintes par l’institution d’une juridiction internationale. Un belligérant peut-il régulièrement être entravé, alors que son adversaire ne le serait pas dans la même mesure ? Nous ne le croyons pas possible ; c’est pourquoi nous proposons que l’application de la Convention n’ait lieu de plein droit que si les belligérants sont également des Puissances contractantes. Ce sera aux Puissances neutres à solliciter le belligérant non adhérent, pour qu’il veuille bien, par son adhésion, leur donner la garantie de la juridiction internationale.
Mais nous pensons, en même temps, que, si un belligérant contractant voulait accepter la compétence de la Cour internationale des prises, bien que son adversaire n’eût pas adhéré à la Convention rien ne l’empêcherait de le faire. Ce pourrait être de sa part un acte de bonne politique.
Nous avons admis sans difficulté qu’une Puissance contractante, ou le ressortissant d’une Puissance contractante, pouvaient seuls recourir devant la Juridiction internationale. Il ne s’agit là que des Puissances neutres ; pour les particuliers cela s’applique aux ressortissants de Puissances neutres et même aux ressortissants de la Puissances adverse, dans les cas où les particuliers ennemis peuvent se plaindre à la Cour internationale, et en supposant que la Convention s’applique, bien que n’ayant été signée que par un belligérant.
Enfin il faut dire quelques mots des cas un peu compliqués où il s’agirait d’ayants droit (article 5). Voici la règle qui
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paraît commandée par les principes : l’ayant droit (créancier gagiste, assureur) ne peut avoir plus de droits que le propriétaire dont il tient son droit, ou que s’il était lui-même propriétaire. D’où cette double conséquence :
1° Le propriétaire du bien capturé était le ressortissant d’un Etat non contractant ; le recours est fermé à son ayant droit, quand même il serait le ressortissant d’un Etat contractant ;
2° Le propriétaire étant le ressortissasnt d’un Etat contractant, l’ayant droit ne peut agir, s’il est lui-même le ressortissant d’un Etat non contractant. On peut donc formuler le principe de la manière suivante : le propriétaire et l’ayantdroit doivent être également les ressortissants d’un Etat contractant pour que la Cour internationale puisse être saisie.
Article 51
La présente Convention ne s' applique de plein droit que s’il existe une guerre entre deux ou plusieurs des Puissances contractantes. Elle cesse d’être applicable au moment où une Puissance non contractante se joint à l’un des belligérants.
Il est entendu, en outre, que le recours devant la Cour internationale des prises ne peut être exercé que par une Puissance contractante ou le ressortissant d’une Puissance contractante.
Dans les cas de l’article 5, le recours n’est admis que si le propriétaire et l’ayant droit sont également des Puissances contractantes ou des ressortissants de Puissances contractantes.
Les dispositions qui suivent sont d’ordre protocolaire. Cependant quelques explications sont nécessaires à raison du caractère particulier de la Convention qui a exigé des dispositions transitoires spéciales.
La Convention doit naturellement être ratifiée et chaque pays donnera sa ratification dans les termes de sa Constitution, c’est le droit commun et des réserves à ce sujet sont inutiles.
Si toutes les Puissances désignées à l’article 15 et dans son annexe signent la Convention et sont prêtes à la ratifier.
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les choses sont très simples ; il n’y a qu’à constater le dépôt de ces ratifications et la Convention pourra entrer en vigueur à l’égard de toutes les Puissances.
Il faut prévoir le cas où toutes les Puissances ne seraient pas, dans un délai relativement court, prêtes à ratifier. Le sort de la Convention ne peut pas dépendre de quelques retardataires. Il convient de fixer un délai dans lequel la situation sera réglée. Ce délai doit être suffisant pour que les Pays les plus éloignés puissent prendre un parti et remplir les formalités nécessaires : la date du 30 juin 1909 a paru répondre à cette exigence. On verra donc à cette date quelles Puissances sont prêtes à ratifier. Est-ce à dire qu’alors on fera le dépôt des ratifications ? On ne peut l’affirmer d’une manière absolue. Cela dépendra du nombre des Puissances disposées à ratifier. Il est, en effet, nécessaire que ce nombre soit suffisant pour que le fonctionnement de la Cour puisse avoir lieu. Nous avons pensé qu’il faut, pour cela, au moins neuf juges et neuf juges suppléants siégeant effectivement.
Il doit donc y avoir assez de Puissances ayant ratifié la Convention pour fournir neuf juges et neuf juges suppléants dans les termes de la répartition prévue j)ar l’article 15 et le tableau qui y est annexé. Si le nombre n’est pas atteint, on ajournera le dépôt des ratifications jusqu’à ce que la condition soit remplie.
Le dépôt des ratifications donnera lieu à un procès-verbal dont une copie, certifiée conforme, sera remise par la voie diplomatique à chacune des Puissances contractantes.
Article 52
La présente Convention sera ratifiée et les ratifications en seront déposées à La Haye dès que toutes les Puissances désignées à l’article 15 et dans son annexe seront en mesure de le faire.
Le dépôt des ratifications aura lieu, en tout cas, le 30 juin 1909, si les Puissances prêtes à ratifier peuvent fournir à la Cour neuf juges et neuf juges suppléants, aptes à siéger effectivement. Dans le cas contraire, le dépôt sera ajourné jusqu’au moment où cette condition sera remplie.
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II sera dressé du dépôt des ratifications un procès-verbal dont une copie, certifiée conforme sera remise par la voie diplomatique à chacune des Puissances désignées à l’alinéa premier.
Tant que le dépôt des ratifications, prévu par l’alinéa 2 de l’article précédent, n’a pas eu lieu, les Puissances sont admises à signer la Convention qui, pour elles, portera la date de la première signature.
Le dépôt des ratifications qui permet à la Convention de s’appliquer une fois opéré, la situation est fixée en ce sens que les Puissances qui n’ont pas participé à ce dépôt ne peuvent plus être que des Puissances adhérentes. Si l’on suppose une Puissance qui a bien signé avant le dépôt, mais qui n’a ratifié que postérieurement, elle ne sera considérée que comme une Puissance adhérente. C’est pour cela qu’à la fin du 3e alinéa de l’article 53 il est parlé des actes autorisant les adhésions. Ces actes pourront être des pleins pouvoirs pour les adhésions ordinaires et des ratifications pour les Etats ayant signé avant le dépôt des ratifications.
L’adhésion est d’ailleurs toujours permise au moyen d’une notification adressée au Gouvernement des Pays-Bas. Lors de la première notification, le Ministre des Affaires Etrangères ouvrira un procès-verbal d’adhésions, sur lequel seront constatées les adhésions au fur et à mesure qu’elles se produiront. L’adhésion équivaut à une Convention conclue par la Puissance adhérente avec toutes les Puissances déjà contractantes. Elle suppose donc la réunion des conditions exigées pour la validité d’une Convention internationale, c’est-à-dire des pleins pouvoirs. Il n’est pas question d’une ratification pour une adhésion ; il faut que, par l’adhésion, le pays adhérent soit engagé définitivement.
L’adhésion doit être communiquée à toutes les Puissances. Pour les Puissances contractantes, cela est une nécessité ; pour les autres, cela est utile, puisque l’adhésion d’une Puissance peut en engager d’autres à suivre son exemple.
Article 53
Les Puissances désignées à l’alinéa premier de l’article premier sont admises à signer la présente Convention jus-
CONFÉRENCES DE LA PAIX
qu’au dépôt des ratifications prévu par l’alinéa 2 du même article.
Après ce dépôt, elles seront toujours admises à y adhérer purement et simplement en faisant connaître leur intention au moyen d’une notification adressée au Gouvernement des Pays- Bas.
Lors de la première adhésion, le Ministre des Affaires Etrangères des Pays-Bas ouvrira un procès-verbal sur lequel seront constatées les adhésions au fur et à mesure qu’elles se produiront. Les actes autorisant les adhésions seront joints au dit procès-verbal.
Après chaque adhésion, le ministre sus-nommé transmettra une copie, certifiée conforme, du procès-verbal à toutes les Puissances désignées à l’alinéa premier de l’article précédent.
Quand aura lieu l’entrée en vigueur de la Convention ?
Six mois après le dépôt des ratifications dont il est parlé à l’article 52, alinéas 1 et 2.
On a fait remarquer plus haut, à propos de l’article 10, que, dans ce délai même, devrait se faire la nomination des juges, ce qui est une exécution de la Convention avant sa mise en vigueur.
Des décisions de tribunaux de prises sont rendues dans les six mois de la ratification. Sont-elles susceptibles de recours devant la juridiction internationale ? En raisonnant d’une manière tout à fait rigoureuse, on pourrait répondre négativement, puisqu’au moment où interviennent les sentences, il n’y a pas encore, à proprement parler, de Cour internationale, la Convention qui la crée n’étant pas en vigueur. La solution affirmative a toutefois paru préférable ; il est équitable que les intéressés profitent du nouveau recours. Mais par la force des choses, le délai accordé pour l’exercer ne peut alors courir que de l’entrée en vigueur de la Convention, non de la sentence elle-même.
Pour les Puissances adhérentes, le délai pour la mise en vigueur doit, en principe, courir de l’adhésion même ; il n’a pas besoin d’être très long; il doit seulement être suffisant pour que toutes les Puissances soient averties. Le délai de soixante jours a été adopté. Cela s’applique sans difficulté aux adhésions notifiées postérieurement à la mise en vigueur de la
Convention ; pour celles qui auraient été notifiées dans l’intervalle entre le dépôt des ratifications et cette mise en vigueur il est évident que l’adhésion ne produira effet, au plus tôt, qu’à partir de la mise en vigueur de la Convention même. Si nous supposons que le, dépôt des ratifications a été effectué le 30 juin 1909, la Convention entrera en vigueur le 1er janvier 1910. Les adhésions qui seraient notifiées en septembre 1910 ne produiraient effet qu’à partir du 1er janvier.
Article 54
La présente Convention entrera en vigueur six mois à partir du dépôt des ratifications prévu par l’article 52, alinéas 1 et
Les adhésions produiront effet soixante jours après qu’elles auront été notifiées au Gouvernement des Pays-Bas et, au plus tôt, à V expiration du délai prévu par l’alinéa précédent.
Toutefois, la Cour internationale aura qualité pour juger les affaires de prises décidées par la juridiction nationale à partir du dépôt des ratifications ou de la notification des adhésions. Pour ces décisions, le délcd fixé à l’article 28, alinéa 2 ne sera compté que de la date de la mise en vigueur de la Convention pour les Puissances ayant ratifié ou adhéré.
La Convention, une fois mise en vigueur, aura une durée de douze ans pour toutes les Puissances contractantes signataires et les Puissances adhérentes. Elle sera renouvelée tacitement de six ans en six ans, sauf dénonciation.
La dénonciation sera notifiée, au moins un an avant l’expiration de chaque période, au Gouvernement des Pays-Bas, qui en donnera connaissance à toutes les autres Puissances contractantes.
En principe et conformément au droit commun, la dénonciation ne produit effet qu’à l’égard de la Puissance qui l’aura faite et la Convention subsiste pleinement pour les autres Parties contractantes. Mais il y a lieu de tenir compte du caractère spécial de la présente Convention. De même qu’il faut un nombre minimum de Puissances pour qu’elle puisse entrer1 en vigueur, ainsi qu’il a été expliqué plus haut à propos de l’article 52, de même ce nombre minimum est indispensable pour qu’elle subsiste. La Convention cesserait
CONFÉRENCES DE LA PAIX
donc de pouvoir s’appliquer dans les conditions prévues, si, par suite des dénonciations, les Puissances contractantes étaient réduites à ne pouvoir fournir les neuf juges et les neuf juges suppléants reconnus indispensables pour le fonctionnement de la Cour. Ces Puissances auraient à aviser.
Article 55
La présente Convention aura une durée de douze ans à partir de sa mise en vigueur, telle qu elle est déterminée par l’article 54, alinéa 1, même pour les Puissances ayant adhéré postérieurement.
Elle sera renouvelée tacitement de six ans en six ans, sauf dénonciation.
La dénonciation devra être, au moins un an avant l’expiration de chacune des périodes prévues par les deux alinéas précédents, notifiée au Gouvernement des Pays-Bas, qui en donnera connaissance à toutes les autres Parties contractantes.
La dénonciation ne produira ses effets qu’à l’égard de la Puissance qui l’aura notifiée. La Convention subsistera poulies autres Puissances contractantes, pourvu que leur participation à la désignation des juges soit suffisante pour permettre le fonctionnement de la Cour avec neuf juges et neuf juges suppléants.
On a déjà prévu les cas où la Convention entrerait en vigueur ou bien ne subsisterait que pour une partie des Puissances en vue desquelles a été réglée la répartition des juges dans l’article 15 et le tableau qui s’y rattache. Il s’agit d’adapter à la situation de fait qui existe alors les dispositions édictées pour l’hypothèse d’une participation unanime.
On dresse le tableau des juges et des juges suppléants correspondant aux Puissances contractantes. Si ce tableau donne pour chaque année de la période de 6 ans un nombre à peu près identique, on n’a qu’à l’appliquer purement et simplement. Par exemple, on aura pour chaque année 11 ou 12 juges, 11 ou 12 juges suppléants. Les choses peuvent se présenter différemment. Ainsi, pour la première année, il y a 13 juges, pour la seconde 10, pour la troisième 9, pour la qua-
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trième 12. A la rigueur, la Cour pourrait fonctionner de la sorte, puisque chaque année a le nombre minimum. Il vaut cependant mieux que la Cour soit composée tous les ans d’un nombre de juges sensiblement le même ; ainsi, dans l’exemple qui vient d’être donné, il pourrait y avoir 11 juges chaque année.
Il suffit d’attribuer à l’année pour laquelle il y a un moindre nombre de juges un ou deux des juges de l’année pour laquelle le nombre est supérieur. Pour les juges qui siègent à tour de rôle, l’affection à une année plutôt qu’à une autre n’a rien de sacramentel.
Le Conseil administratif, auquel sont notifiées les nominations des juges et des juges suppléants (article 11), a qualité pour dresser le tableau et faire la répartition dont il vient d’être parlé. S’il y a hésitation entre deux juges dont l’un doit être transporté d’une année à une autre, le sort fournira un moyen naturel de sortir d’embarras.
Il pourrait arriver que, d’après le résultat des ratifications ou adhésions, le nombre des juges suppléants dépassât celui des juges. En pareil cas, un ou plusieurs suppléants, nommés par les Puissances qui ne nomment p>as de juges titulaires, siégeraient comme juges, de manière que le nombre des magistrats appelés chaque année à siéger effectivement fût sensiblement le même. Le sort déterminera celui ou ceux de ces juges suppléants qui seront ainsi appelés à faire temporairement fonction de juges.
Le tableau ainsi arrêté par le Conseil administratif sera communiqué à toutes les Puissances contractantes. Il sera sujet à révision, quand il se produira une modification dans le nombre de celles-ci, par suite d’adhésions ou de dénonciations.
Pour les adhésions, la modification en résultant ne s’appliquera qu’à partir du premier janvier qui suit la date à laquelle l’adhésion produit son effet. La Puissance adhérente ne peut exiger qu’on lui attribue plus tôt un juge, sauf le cas où elle serait belligérante. Alors s’applique le principe général, posé plus haut, et appliqué aux Puissances contractantes qui, d’après le tour de rôle, n’ont pas de juges siégeant dans la Cour (article 16).
CONFÉRENCES DE LA FAIX
Enfin, en vue du cas où un certain nombre de Puissances resteraient en dehors de la Convention, il a fallu fixer un quorum. Quand le nombre de juges est inférieur à onze, on a pensé pouvoir se contenter d’un quorum de sept juges au lieu de neuf qui est le chiffre normal (article 14, alinéa 1).
Article 56
Dans le cas où la présente Convention n’est pas en vigueur pour toutes les Puissances désignées dans l’article 15 et le tableau qui s’y rattache, le Conseil administratif dresse, conformément aux dispositions de cet article et de ce tableau, la liste des juges et des juges suppléants pour lesquels les Puissances contractantes participent au fonctionnement de la Cour. Les juges appelés à siéger à tour de rôle seront, pour le temps qui leur est attribué par le tableau susmentionné, répartis entre les différentes années de la période de six ans de manière que, autant que possible, la Cour fonctionne chaque année en nombre égal. Si le nombre des juges suppléants dépasse celui des juges, le nombre de ces derniers pourra être complété par des juges suppléants désignés par le sort parmi celles des Puissances qui ne nomment pas de juge titulaire.
La liste ainsi dressée par le Conseil administratif sera notifiée aux Puissances contractantes. Elle sera révisée quand le nombre de celles-ci sera modifié par suite d’ adhésions ou de dénonciations.
Le changement à opérer par suite d’une adhésion ne se produira qu’à partir du 1er janvier qui suit la date à laquelle V adhésion a son effet, à moins que la Puissance adhérante ne soit une Puissance belligérante, cas auquel elle peut demander d’être aussitôt représentée dans la Cour, la disposition de l’article 16 étant du reste applicable, s’il y a lieu.
Quand le nombre total des juges est inférieur à onze, sept juges constituent le quorum nécessaire.
Une demande a été faite au sein de la Sous-Commission afin que la répartition des sièges de juges et de juges suppléants ne fût pas considérée comme immuable ; et que, s’il se produisait des faits de nature à modifier la situation d’un pays au point de vue maritime et commercial, une révision pût être demandée. C’est pour faire droit à cette observation
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que la disposition suivante a été préparée. Il convient seulement d’expliquer les délais qu’elle fixe. La révision peut être demandée au moins deux ans avant l’expiration de chaque période de la durée de la Cour internationale et la réponse doit être faite au moins un an et trente jours avant l’expiration des deux ans, afin que l’Etat ait la possibilité de dénoncer la Convention, s’il n’est pas satisfait de la suite donnée à sa réclamation.
Article 57
Deux ans avant V expiration de chaque période visée par l'alinéa 2 de l'article 55, chaque Puissance contractante pourra demander une modification des dispositions de l'article 15 et du tableau y annexé, relativement à sa participation au fonctionnement de la Cour ; sa demande sera adressée au Conseil administratif , qui l’ examinera et soumettra à toutes les Puissances des propositions sur la suite à y donner. Les Puissances feront, dans le plus bref délai possible, connaître leur résolution au Conseil administratif . Le résultat sera immédiatement, et au moins un an et trente jours avant l'expiration dudit délai de deux ans, communiqué à la Puissance qui a fait la demande.
Le cas échéant, les modifications adoptées j>ar les Puissances entreront en vigueur dès le commencement de la nouvelle période.
Là s’arrête le commentaire des divers articles du projet que nous soumettons à votre approbation. Nous voudrions, en terminant, essayer de marquer les traits essentiels de la nouvelle institution en les dégageant des dispositions de détail.
L’idée fondamentale est que les tribunaux nationaux de prises doivent continuer à fonctionner suivant les règles qui leur sont propres (articles 1 et 2). Souvent les intéressés n’iront pas au delà. Ils pourront aussi avoir une garantie dans la nouvelle juridiction, et ainsi un mode de recours judiciaire est substitué à la réclamation diplomatique plus ou moins pressante, qui était, jusqu’à présent, le seul moyen de remédier aux injustices parfois excessives des tribunaux de prises.
Le projet précise avec soin les décisions qui doivent être
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1 objet d un recours et les personnes qui peuvent exercer le recours (articles 3 à 5).
La Cour applique les règles du droit des gens conventionnel ou coutumier et, à défaut de telles règles, les principes généraux de la justice et de l’équité (article 7). On a essayé plus haut de faire ressortir le caractère élevé ainsi donné à la juridiction nouvelle et les heureux effets qu’on est en droit d’en attendre.
La Cour est permanente dans un sens qu’il importe de comprendre. L’expression ne peut évidemment être prise à la lettre. Les magistrats qui auront l’honneur d’être désignés ne seront pas astreints à un séjour permanent à La Haye, même pendant une guerre. Seulement, quand il y aura des recours formés contre les décisions de tribunaux nationaux de prises, la nouvelle institution fonctionnera d’elle-même. Les juges se réuniront et n’auront qu’à se conformer aux règles que leur trace le projet. Rien n’est laissé au bon vouloir des Etats intéressés. C’est ce qui constitue une différence essentielle avec la Cour dite permanente de la Convention de 1899. Cette Cour, en effet, ne peut se constituer à l’état de tribunal arbitral que par la volonté des Parties en litige, qui doivent s’entendre pour le choix de leurs juges comme pour la rédaction d’un compromis, ce qui est une double cause de retards, sinon de difficultés. Le projet donne toute facilité pour que la procédure s’engage rapidement. La Cour a pu charger une délégation de prendre des mesures jarélimin aires, de manière à ne se réunir que quand l’instruction écrite est terminée. (Conf. art. 34, 35 et 48).
La procédure est réglée de manière à laisser aux Parties toutes facilités pour faire valoir leurs droits et à la Cour tous les moyens de s’éclairer.
Nous croyons avoir créé un bon instrument de justice. Puissiez-vous le considérer comme tel ! Il ne nous reste qu’à souhaiter qu’il reste une preuve manifeste des sentiments qui animaient la Conférence de la Paix de 1907, sans que l’occasion se présente de le voir fonctionner.
Rapport 0 à la deuxième conférence de la Paix de La Haye sur l’ouverture des Hostilités00
Le Programme russe contient la mention suivante :
« Compléments à apporter aux dispositions de la Convention de 1899 relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre, entre autres concernant :
U ouverture des hostilités.
Les droits des neutres sur terre ».
La Seconde Commission a eu pour tâche d’étudier cette partie du programme ; le présent Rapport ne s’occupe que de ce qui est relatif à l’Ouverture des Hostilités.
La question de savoir si c’est une obligation pour un Gouvernement qui veut faire la guerre d’avertir son adversaire avant de commencer les hostilités est discutée depuis longtemps et a donné lieu, non seulement, à de longs exposés doctrinaux, mais encore à de fréquentes récriminations entre les belligérants. Ce serait, au point de vue où nous devons nous placer ici, une tâche vaine que de rechercher ce qui a été, en fait, pratiqué dans les diverses guerres depuis le commencement du siècle dernier, comme d’essayer de déterminer si on peut dire qu’il y a, d’après le droit des gens positif, une règle à ce sujet. Nous avons seulement à nous demander s’il convient d’en établir une et en quels termes.
Sur le premier point, aucun doute ne peut s’élever. Il est évidemment à désirer que l’incertitude qui a été signalée de divers côtés cesse, et tout le monde à été d’avis qu’il fallait répondre affirmativement à la première question que nous a posée le Président de la 2e Sous-Connnission, M. Asser, dans son questionnaire (Vol. III. Deux. Com. Annexe 19).
(1) Ce rapport a été présenté à la Deuxième Commission au nom d’un Comité d’Examen ainsi composé : Président : S. Exc. M. Asser. Membres : M. le Major Général de GündcII ; M. le Général Davis ; M. le Général Baron Giesl de Gieslingen ; S. Exc. M. Beernaert, S. Exc. M. Van Den Heuvel ; S. Exc. M. de Bustamante ; S. Exc. M. Brun ; M. Louis Renault, Rapporteur ; S. Exc. Lord Reay ; M. le Général Sir Edmond Elles ; S. Exc. M. Tsudzuki ; S. Exc. M. Eyschen ; S. Exc. le Lieutenant Général Jonkheer Den Beer Poortugael ; S. Exc. Sainad Khan Momtases-Saltaneh ; S. Exc. M. Beldiman ; S. Exc. M. Carlin ; M. le Colonel Borel.
(2) Actes et Documents , Op. cit.y Tome I, p. 131.
CONFÉRENCES DE LA PAIX
La Sous-Commission a été saisie d’une proposition de la Délégation française (Vol. III. Deux. Com. Annexe 20) et d’un amendement apporté à cette proposition par la Délégation néerlandaise (Vol. III. Deux. Com. Annexe 22). La proposition et l’amendement avaient ce caractère commun d’exiger un avertissement préalable à l’ouverture des hostilités ainsi qu’une notification aux neutres. La différence portait surtout sur la fixation d’un délai que proposait d’établir la Délégation néerlandaise entre l’avertissement et l’ouverture des hostilités. Des questions spéciales ont été soulevées en ce qui touche la notification aux neutres. Des explications vont être fournies sur ces divers points.
La proposition française était ainsi conçue :
Article premier.
Les Puissances contractantes reconnaissent que les hostilités entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque qui aura, soit la forme d’une déclaration de guerre motivée, soit celle d’un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle.
Article 2.
L’état de guerre devra être notifié sans retard aux Puissances neutres.
La disposition principale, inspirée par une résolution de l’Institut de droit international (Session de Gand, Septembre 1907), se justifie aisément. Elle prévoit deux cas distincts. Une difficulté surgit entre deux Etats ; elle donnera ordinairement lieu à des négociations diplomatiques plus ou moins longues dans lesquelles chaque Partie cherche à faire reconnaître ses prétentions ou tout au moins à obtenir une satisfaction partielle. L’accord ne se réalisant pas, l’une des Puissances peut déterminer dans un ultimatum les conditions qu’elle exige et dont elle déclare ne pas vouloir se départir en fixant un délai pour la réponse et en déclarant que, en l’absence de réponse satisfaisante, elle recourra aux armes. Dans ce cas, il n’y a aucune surprise et aucune équivoque. La Puissance à laquelle s’adresse un pareil ultimatum peut se décider en connaissance de cause, satisfaire son adversaire ou se préparer à combattre.
CONFÉRENCES DIPLOMATIQUES
Le conflit peut surgir brusquement et une Puissance peut vouloir recourir aux armes sans tenter ou prolonger des négociations diplomatiques jugées inutiles. Elle doit alors avertir directement son adversaire de son intention et cet avertissement doit être non équivoque.
Quand l’intention de recourir aux armes est formulée conditionnellement dans un ultimatum, elle est forcément motivée, puisque la guerre doit être la conséquence du refus des satisfactions demandées. Il n’en est pas nécessairement ainsi quand l’intention de faire la guerre est manifestée directement et sans ultimatum antérieur. La proposition veut que l’intention soit aussi motivée dans ce cas. Un Gouvernement ne doit pas recourir à une résolution aussi extrême que la guerre sans la motiver. Il faut que tout le monde, dans les deux pays qui vont être belligérants comme dans les pays neutres sache pourquoi l’on va se battre, afin qu’un jugement puisse être porté sur la conduite des deux adversaires. Sans doute, on ne saurait se faire l’illusion de croire que les véritables causes de la guerre seront toujours indiquées ; mais la difficulté d’indiquer ces causes, la nécessité de mettre en avant des causes n’ayant rien de fondé ou en disproportion avec le fait même de la guerre, sont de nature à attirer l’attention des Puissances neutres et à éclairer l’opinion publique.
L’avertissement doit être préalable en ce sens qu’il doit précéder les hostilités. S’écouler a- t-il un certain temps entre la réception de l’avertissement et l’ouverture des hostilités ? La proposition française ne fixe aucun délai, qui implique que les hostilités peuvent commencer dès que l’avertissement est parvenu à l’adversaire. La limitation de la guerre dans le temps est ainsi moins nettement déterminée que dans le cas de l’ultimatum. La Délégation française avait estimé que les nécessités de la guerre moderne ne permettent pas de demander à celui qui a la volonté d’attaquer d’autres délais que ceux qui sont absolument indispensables pour que son adversaire sache que la force va être employée contre lui.
Le principe de la proposition française n’a pas été contesté et le texte en a même été voté à la presqu’unanimité par la Sous-Commission après que les Délégations d’Allemagne,
CONFÉRENCES DE LA PAIX
d Angleterre, du Japon et de Russie avaient expressément déclaré s’y rallier.
La Délégation des Pays-Bas voulait compléter le principe de la manière suivante : « Les Puissances contractantes reconnaissent que les hostilités entre elles ne doivent commencei qu au moins 24 heures après qu’un avertissement non équivoque, ayant la forme d’une déclaration de guerre motivée, ou d’un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle, soit venu officiellement à la connaissance du Gouvernement de l’adversaire ». La différence avec la proposition française consiste donc dans la fixation d’un délai devant s’écouler entre la réception de l’avertissement et l’ouverture des hostilités. La nécessité de ce délai a été motivée de la manière suivante par le Colonel Michelson, au nom de la Délégation de Russie : « Le problème d’un tel délai est étroitement lié avec la question du rapport qui existe, dans chaque pays, entre les effectifs de paix et les effectifs de guerre. C’est donc par conséquent, une question de réduction de dépenses plus ou moins considérable. Le temps n’est peut-être pas si éloigné où nous pourrons distinguer entre les effectifs et les préparations de guerre, que chaque pays, en pleine souveraineté de sa décision, juge conformes à sa situation politique, et ceux qu’il est obligé de maintenir, uniquement en vue de la nécessité d’être à tout instant sur le qui-vive. En établissant un certain délai entre la rupture des relations de paix et le commencement des hostilités, nous donnerions au pays le moyen, à qui le voudrait, de réaliser certaines économies pendant les périodes de paix. Ces économies seraient incontestablement bienfaisantes, de part et d’autre, et ne seraient pas sans apporter une grande détente dans l’état de la paix armée, détente d’autant plus facile à accepter qu’elle ne toucherait en rien au droit de chaque nation d’établir ses armements et ses effectifs uniquement d’après ses propres vues et nécessités.
« Le délai dont il s’agit aurait encore un autre avantage : il donnerait aux Puissances amies et neutres un temps précieux que celles-ci pourraient employer à faire des efforts de réconciliation, à persuader les nations en litige de porter leurs différends même ici devant la Haute Cour d’arbitrage. Mais, en parlant de délai, il ne nous faut pas perdre de vue.
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cependant, les possibilités présentes. L’idée d’un délai considérable n’est pas encore mûre dans la conscience des peuples. Peut-être serait-il utile, par conséquent, de ne pas aller dans nos désirs trop loin ; de ne pas dépasser à l’heure actuelle les possibilités réelles d’aujourd’hui. Bornons-nous donc à accepter le délai de 24 heures proposé par la Délégation des Pays-Bas. Laissons à demain l’œuvre de demain en exprimant seulement un vœu pour l’avenir d’uq délai plus grand,, plus bienfaisant ».
On ne saurait nier la force de ces raisons qui n’ont cependant pas convaincu la majorité de la Sous-Commission. La fixation d’un délai n’a pas paru conciliable avec les exigences militaires actuelles ; c’est déjà un progrès que d’avoir fait admettre la nécessité d’un avertissement préalable. Espérons que l’avenir permettra d’en réaliser un autre, mais n’allons pas trop vite. Il est à remarquer que l’Institut de droit international, dans la résolution à laquelle il a été fait allusion plus haut, n’a pas cru non plus pouvoir suggérer la fixation d’un délai, bien que, dans cet ordre d’idées, une assemblée de jurisconsultes puisse être moins réservée qu’une assemblée de diplomates, de militaires et de marins. Il s’est borné à dire ceci : « les hostilités ne pourront commencer qu’ après l’expiration d’un délai suffisant pour que la règle de l’avertissement préalable et non équivoque ne puisse être considérée comme éludée. »
L’obligation de faire une déclaration de guerre motivée a éveillé quelques scrupules d’ordre constitutionnel. Ainsi les Délégués de Cuba ont fait la déclaration suivante : « Attendu que le paragraphe 12 de l’article 59 de la Constitution de Cuba mentionne, parmi les pouvoirs du Congrès, celui de déclarer la guerre, il leur est impossible de souscrire à tout acte qui ne réserve pas le droit de leur Congrès de déterminer la forme et les conditions de cette déclaration ». Par contre, le Général Porter a déclaré que la proposition française n’était pas en contradiction avec les dispositions de la Constitution fédérale d’après laquelle le Congrès a le pouvoir de déclarer la guerre. Il semble, en effet, y avoir là un certain malentendu. Il convient de distinguer deux choses souvent confondues
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parce qu’on emploie la même expression pour les désigner : le fait de décider la guerre et le fait de notifier cette décision à 1 adversaire. Suivant les Constitutions, la décision appartient au Souverain ou au Chef de l’Etat, agissant seul ou ayant besoin de l’assentiment des représentants de la nation ; mais la notification est essentiellement du ressort du pouvoir exécutif. Comme la notification suit de près la décision, on les réunit sous le nom de déclaration et cela se comprend surtout quand il n’y a extérieurement qu’un acte du Souverain. Cela rappelé, il est facile de montrer que la proposition française, votée par la Sous-Commission, n’est nullement en contradiction avec les dispositions constitutionnelles du genre de celle qui a été rapj>elée. La liberté du Congrès de décider la guerre de la manière qui lui conviendra n’est pas atteinte. Peut-on supposer qu’il décide la guerre sans motifs sérieux, quand même des motifs ne seraient pas indiqués dans la résolution et est-il excessif de demander au Gouvernement qui, en exécution de cette décision, déclare la guerre, de motiver la déclaration ? Nous ne le pensons pas.
D’après l’article 2 de la proposition de la Délégation française, « l’état de guerre devra être notifié sans retard aux puissances neutres ». En effet, la guerre ne modifie pas seulement les rapports entre les belligérants, elle influe gravement sur la situation des Etats neutres et de leurs ressortissants ; il importe dès lors qu’ils soient prévenus le plus tôt possible. Aujourd’hui, avec la divulgation rapide des nouvelles, il n’est guère à supposer que l’on tarde beaucoup à connaître dans le monde entier l’existence d’une guerre ayant éclaté sur un point quelconque du globe et qu’un Etat puisse invoquer son ignorance de l’état de guerre pour se soustraire à toute responsabilité. Mais, enfin, il peut arriver que, malgré les télégraphes terrestres ou sous-marins et la radiotélégraphie, la nouvelle ne parvienne pas d’elle-même aux intéressés ; il y a donc des précautions à prendre. D’une part, la Délégation de Belgique avait proposé l’amendement suivant : « L'état de guerre devra être notifié aux Puissances neutres. Cette notification qui pourra être faite même par voie télégraphique ne produira effet ci leur égard que 48 heures après sa réception ». (Vol. III. Deux. Com. Annexe 21). D’autre jiart.
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la Délégation britannique, dans un article faisant partie d’une proposition soumise à la Troisième Commission et renvoyé à votre Sous-Commission, disait : « Un Etat neutre n'est tenu de prendre des mesures pour préserver sa neutralité que lorsqu'il aura reçu d’un des belligérants un avis du commencement de la guerre » (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44).
L’amendement belge qui n’avait en vue que de mettre les Etats neutres en mesure de remplir leurs obligations, mais qui, pris à la lettre, aurait pu être interprété autrement, a été modifié : même sous sa forme nouvelle, il n’a pas obtenu l’approbation de la Commission.
L’opinion qui a prévalu est qu’il n’y avait pas lieu de fixer de délai. L’idée maîtresse est très simple. Un Etat ne peut être tenu de remplir les devoirs de la neutralité que lorsqu’il connaît l’état de guerre qui fait précisément naître ces devoirs. Dès qu’il en est informé, peu importe par quel moyen, pourvu qu’il n’y ait aucun doute à cet égard, il ne peut rien faire de contraire à la neutralité. Est-il en même temps tenu d’empêcher les actes contraires à la neutralité qui pourraient être commis sur son territoire ? L’obligation suppose la possibilité de la remplir. Ce que l’on peut demander au Gourvernement neutre, c’est de prendre sans retard les mesures nécessaires. Le délai dans lequel les mesures pourront être prises variera naturellement suivant les circonstances, l’étendue du territoire, la facilité des communications. Le délai de 48 heures qui était proposé pourrait être, selon les cas, trop long ou trop court. Il n’y a pas à établir de présomption légale de responsabilité ou d’irresponsabilité. C’est une question de fait qui le plus souvent sera résolue assez aisément.
La Sous-Commission s’est donc bornée à adopter la rédaction suivante :
« L'état de guerre devra être notifié sans retard aux puissances neutres et ne produira effet à leur égard qu' après réception d'une notification qui pourra être faite même par voie télégraphique ».
Au Comité d’Examen, on a fait remarquer que la règle ainsi posée est trop absolue, puisqu’elle supposerait qu’un Gouvernement neutre, qui, par suite de telle ou telle circons-
CONFÉRENCES DE LA PAIX
tance, n’aurait pas reçu la notification prévue, mais qui cependant aurait, sans doute aucun, connu l’état de guerre, peut se dégager de toute responsabilité à raison de ses actes, en se fondant simplement sur l’absence de notification. L’essentiel n’estil pas qu’un Gouvernement connaisse l’état de guerre pour prendre les mesures nécessaires ? La preuve est facile dans le cas d’une notification ; s’il n’y a pas eu de notification, le belligérant qui se plaint d’une violation de neutralité doit prouver nettement que l’état de guerre était certainement connu dans le pays où se sont passés les actes incriminés.
Après discussion, la majorité du Comité a décidé d’ajouter la phrase suivante :
« II est du reste entendu que les Puissances neutres ne pourraient invoquer l’absence de notification s’il était établi d’une manière non douteuse qu’en fait elles connaissaient l’état de guerre ».
Ce texte, accepté par la Commission, semble tenir suffisamment compte des intérêts en présence.
On s’était demandé quelle forme il convient de donner aux dispositions ainsi adoptées. En fera-t-on l’objet d’une Convention ou Déclaration spéciale? Les encadrera-t-on dans le règlement de 1899 sur les droits et conventions de la guerre sur terre ? Sans vouloir empiéter sur le vote du Comité de Rédaction, il est permis de dire que cette dernière solution peut être écartée, puisque les dispositions ont un caractère général et s’appliquent à la guerre maritime comme à la guerre sur terre ; de plus, une disposition sur les devoirs des neutres ne rentre pas normalement dans un Règlement destiné à servir d’instruction aux troupes. On pourrait songer à réunir toutes les dispositions concernant les neutres et qui auraient été arrêtées par la Deuxième ou la Troisième Commission ; néanmoins, il semble que la seconde disposition est dans un lien intime avec la première et ne doit pas en être détachée. Le Comité de Rédaction décidera définitivement.
Rapport à la deuxième Conférence de ia Paix de La Haye sur Inadaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève du 22 août 1864 (1)
Nous venons vous rendre compte du mandat que vous nous avez confié d’élaborer un texte, sur lequel pourraient porter vos délibérations. Avant de motiver brièvement chacune des propositions que nous aurons l’honneur de vous soumettre, il est utile de présenter quelques observations d’un caractère général.
Les auteurs de la Convention de 1899 se sont naturellement inspirés des principes fondamentaux de la Convention de 1864 regardés comme le point de départ des prescriptions à édicter pour la guerre maritime ; ils ont cherché quelles étaient les règles qui, d’après ces principes, pouvaient permettre d’obtenir sur mer les résultats humanitaires déjà obtenus sur terre. L’accord s’est assez facilement établi dans la Conférence et il n’est pas inutile de rappeler que le Comité d’Examen, qui avait élaboré le projet et qui avait été unanime, était en grande majorité composé de marins.
Actuellement, nous sommes en présence d’une nouvelle Convention de Genève du 6 Juillet 1906, qui a été signée par les représentants de plus de 30 Etats, qui est déjà ratifiée par 11 d’entre eux et qui est destinée à remplacer la Convention du 22 août 1864. On a été naturellement amené à se demander s’il ne convenait pas de profiter de la nouvelle Convention pour compléter l’œuvre de 1899 (Vol. 111, Trois. Com. Annexe 38). Ce n’est pas que la Convention de 1864 ait été modifiée dans ses traits essentiels par la Convention de 1906 ; les principes fondamentaux sont restés les mêmes ; on s’est proposé de consolider les résultats de l’expérience et de l’étude doctrinale, de combler des lacunes, de dissiper les obscurités.
(1) Actes et Documents, Op. cit., Tome I, p. 70.
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non de faire quelque chose de tout nouveau. Nous sommes dans la même situation en ce qui concerne la Convention de 1899. Nous ne croyons pas qu’il y ait rien d’essentiel à y changer ; il peut y avoir lieu seulement de rechercher si, en profitant de la Convention de 1906, il n’y a pas lieu de compléter la Convention de 1899 en restant fidèle à l’esprit d’où elle a procédé.
Une grande reconnaissance est due à la Délégation allemande pour le travail consciencieux auquel elle s’est livrée, afin d’adapter à la Convention de 1899 les extensions et les compléments admis pour la Convention de 1864. (Vol. III. Trois. Com. Annexe 39). Notre tâche en a été beaucoup simplifiée. Il s’agira seulement de rechercher s’il n’y a pas, sur certains points, entre la guerre maritime et la guerre continentale, des différences de fait qui expliqueraient qu’on ne transportât pas purement et simplement dans l’une telle solution admise pour l’autre ; parfois les analogies sont plus apparentes que réelles.
Les propositions de la Délégation française (Vol. III. Trois. Com. Annexes 41 et 42) visent également à compléter plus qu’à modifier la Convention de 1899, en réglant des cas omis par celle-ci. Certains des amendements proposés par la Délégation des Pays-Bas (Vol. III. Trois. Com. Annexe 40) tendaient au contraire, semble-t-il, à modifier des principes de la Convention de 1899.
Une question préjudicielle a dû d’abord être résolue par la Commission. La Commission de 1899 subsisterait-elle sauf à être amendée ou complétée ? Ferait-on une Convention toute nouvelle, dans laquelle on fondrait les dispositions maintenues et les dispositions nouvelles ? Le second parti a été pris sans hésitation. Les textes complémentaires sont assez étendus et se réfèrent à des points assez distincts pour qu’il y ait une grande difficulté pratique à combiner les diverses dispositions. Dans une pareille matière, où il s’agit de poser des règles pour des situations difficiles, il faut un texte clair, précis, facile à consulter.
La Convention de 1899 comprend 14 articles. Le projet que nous vous soumettons en renferme 26 (Annexe B de ce procès-verbal.) Que l’on ne s’effraie j)as de cette différence et
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que l’on ne croie pas qu’il y a de très grands changements ap- XDortés à l’œuvre de 1899. Celle-ci garde bien sa physionomie propre, nullement altérée par les additions proposées qui ne peuvent soulever de difficultés sérieuses.
Le titre de la Convention doit évidemment être modifié ; il suffît de substituer la date du 6 juillet 1906 à celle du 22 août 1864.
Les articles 1 et 2, relatifs aux bâtiments-hôpitaux militaires et aux bâtiments hospitaliers des belligérants, sont les articles 1 et 2 de la Convention de 1899 maintenus sans changement.
L’article 3 modifie, au contraire, l’article 3 de la Convention de 1899. La majorité de la Commission a, en effet, adopté un amendement proposé par la Délégation allemande et inspiré par l’article II de la Convention de 1906. Pour comprendre la difficulté qui s’élève, il faut comparer le cas prévu par cette dernière Convention au cas analogue qui se présente dans la guerre maritime.
Une société de secours d’un pays neutre veut aller fournir son assistance à l’un des belligérants. A quelles conditions peut-elle le faire ? Il lui faut d’abord le consentement du Gouvernement de son pays, puis le consentement du belligérant qu’elle veut assister et sous le contrôle duquel elle doit se placer. Elle fera temporairement partie de son service sanitaire, comme le prouve l’obligation qui lui est imposée par l’article 22, alinéa 1 d’arborer le drapeau national de ce belligérant à côté du drapeau de la Convention.
En 1899, on a eu à se demander quelle devait être la condition des bâtiments hospitaliers des pays neutres qui seraient disposés à apporter leur concours charitable. Il n’y avait aucun précédent dont on pût s’inspirer, puisque la Convention de 1864 ne prévoyait pas le cas d’ambulances neutres et que, jusquà la Convention de 1906, on discutait sur le point de savoir si de telles ambulances pouvaient arborer leur pavillon national ou si elles devaient arborer le pavillon du belligérant. Voici en quels termes s’était prononcé à ce sujet le Comité de 1899 : « Il avait été question d’exiger que les bâti- « ments hospitaliers neutres se rangeassent sous l’autorité di- « recte de l’un des belligérants. Une étude attentive nous a
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« démontré que cette solution entraînerait d’assez graves dif- « Acuités. Quel pavillon porteraient les navires dont il s’agit?
« N’y aurait-il pas quelque chose de contraire à l’idée de la « neutralité dans le fait pour les navires ayant une coramis- « sion officielle d’être incorporés dans la marine de l’un des « belligérants ? Il nous a semblé qu’il suffirait que l’action « de ces bâtiments, qui dépendent d’abord du Gouvernement « dont ils tiennent leur commission, fût soumise à l’autorité « des belligérants dans les termes prévus par l’article 3. »
Ces raisons ont paru à certains membres de la Commission avoir conservé toute leur force. Ils ont pensé que la solution donnée par l’article II de la Convention de 1906 ne suffisait pas pour les écarter. L’ambulance neutre, qui veut concourir au service hospitalier d’un belligérant, doit, par la force des choses, s’incorporer dans ce service ; on ne conçoit pas son action indépendante dans les lignes de ce belligérant qui répond d’elle à l’égard de l’adversaire et doit exercer sur elle son contrôle. La situation semble autre pour le navire hospitalier neutre qui opère en pleine mer, qui a une autonomie que ne saurait avoir à ce degré une ambulance. De plus, ajoute-t-on, un navire hospitalier neutre peut ne pas se proposer d’assister un belligérant plus que l’autre, mais se rendre à proximité des opérations navales et être prêt à assister les deux partis. Cela n’a d’ailleurs pas d inconvénients a raison des moyens d’action donnés aux belligérants pour empêcher les abus auxquels pourrait donner lieu l’assistance charitable.
Ce raisonnement n’a pas convaincu la majorité de la Commission qui s’est prononcée dans le sens d’une modification à apporter à l’article 3 dans le but de mettre la disposition d’accord avec l’article II de la Convention de 1906. Des considérations militaires, dit-on, imposent cette solution : 1 indépendance laissée au bâtiment hospitalier neutre permettrait de graves abus et la disposition de l’article 4 ne suffirait pas à les prévenir ou à les réprimer.
C’est pourquoi la Commission vous propose de modifier l’article 3 dans le sens de la Convention de 1906. Cet article 3 parle uniquement de l’obligation pour le bâtiment hospitalier neutre de se mettre au service (hospitalier, bien entendu)
de l’un des belligérants. C’est l’article 5 nouveau (al. 4) qui tire la conséquence au point de vue du pavillon du bâtiment neutre employé dans ces conditions. Il n’est pas sans intérêt de remarquer que la solution donnée dans cet article n’est pas, quoi qu’on dise, en complète harmonie avec la disposition de l’article II de la Convention de 1906. D’après cette dernière, l’ambulance neutre porte deux pavillons, le pavillon de la Convention de Genève et le pavillon du belligérant, tandis que, d’après le nouvel alinéa de l’article 5, le bâtiment neutre portera trois pavillons, le pavillon de la Convention de Genève, son pavillon national, plus le pavillon du belligérant arboré au grand mât. Nous ne connaissons pas de précédent en ce sens. — Le texte proposé par la Délégation allemande a été modifié, parce qu’on a trouvé excessif d’exiger que le bâtiment hospitalier neutre se mît au service d’un belligérant ; il suffit qu’il se place sous sa direction.
L’article 4 ne comporte aucun changement. Il semble avoir donné aux belligérants des pouvoirs suffisants pour empêcher les abus.
L’article 5 est maintenu pour la plus grande partie. Il a pour but d’indiquer de quelle façon les bâtiments hospitaliers se feront connaître.
Il y a lieu de signaler une modification apportée au 4e alinéa et deux alinéas nouveaux.
La modification a été expliquée plus haut à propos de la situation faite par le projet aux bâtiments hospitaliers neutres. Si le système adopté par la Commission n’était pas maintenu par la Conférence, il y aurait lieu de revenir au texte même de la Convention de 1899.
Le nouvel alinéa 5 a pour but d’étendre à notre matière la règle de l’article 21, alinéa 2 de la Convention de 1906, ainsi conçue : « ...les formations sanitaires tombées au pouvoir de « l’ennemi n’arboreront pas d’autre drapeau que celui de la « Croix-Rouge, aussi longtemps qu’elles se trouveront dans « cette situation ». La situation ne se présente pas identique pour le bâtiment hospitalier, qui ne semble pas devoir tomber au pouvoir de l’ennemi au même titre qu’une ambulance qui, en fait, est dans les lignes de l’ennemi, plus ou moins confondue avec ses propres installations. On a voulu viser le cas des
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bâtiments détenus dans les termes de l’art. 4, alinéa 5 ; aussi est-il convenable de modifier un peu la rédaction proposée par l’amendement allemand. — La règle de l’article 5, alinéa 5 nouveau, a une portée très large et comprend tous les cas : si le bâtiment hospitalier d’un belligérant est retenu par l’adversaire, il rentre son pavillon national et ne conserve que le drapeau de la Croix-Rouge. S’il s’agit d’un bâtiment hospitalier neutre, il rentre le pavillon national du belligérant, dans le service duquel il est entré, mais il conserve son propre pavillon national.
Enfin l’alinéa 6 nouveau règle le cas des signes distinctifs destinés à faire reconnaître pendant la nuit les bâtiments hospitaliers. La Délégation allemande proposait la règle suivante : « Comme signe distinctif tous les bâtiments hospita- « liers porteront, pendant la nuit, trois feux, vert, blanc, « vert, placés verticalement l’un sous l’autre et espacés d’au « moins trois mètres ». Des objections diverses ont été formulées. La disposition semble avoir un caractère impératif et cependant on ne peut exiger qu’un bâtiment hospitalier, qui accompagne une escadre, signale sa présence à l’ennemi ; il doit être libre de se manifester ou non, sauf à être exposé à une attaque si son caractère n’apparaît pas. De plus, il pourrait être abusé des feux pour faire échapper un bâtiment. La Commission a adopté un texte qui répond aux objections : c’est aux bâtiments qui veulent s’assurer la nuit le respect auquel ils ont droit, à prendre, d’accord avec les autorités militaires, les mesures nécessaires pour être reconnus, c’est-à-dire pour que la peinture caractéristique indiquée dans les alinéas 1-3 du même article apparaisse nettement. Cela est, paraît-il, possible et cela ne permet pas les abus auxquels les feux pourraient donner lieu.
Le nouvel article 6 est inspiré par l’article 23 de la Convention de 1906. Il ne peut soulever aucune difficulté.
L’article 7 nouveau prévoit une hypothèse analogue à celle qui est réglée par les articles 6 et 15 de la Convention de 1906, mais beaucoup plus rare, aujourd’hui du moins, dans la guerre maritime que dans la guerre continentale. Une légère confusion s’était produite en présence du texte de l’amendement de la Délégation allemande, d’après lequel, « pendant
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« le combat, les infirmeries à bord des vaisseaux de guerre « seront respectées et ménagées autant que faire se pourra. » On n’a d’abord pensé qu’au combat à distance, de beaucoup le plus fréquent, et naturellement on n’a pas compris comment, au cours d’un pareil combat, les infirmeries pouvaient être respectées. Mais c’est le combat à bord qui était envisagé et dès lors la disposition se comprenait d’elle-même. Il a suffi d’une légère modification du texte de l’amendement pour faire disparaître tout doute.
L’article 8 est nouveau.
Le principe posé dans le premier alinéa est emprunté à l’article 7 de la Convention de 1906 ; il va de soi.
Le 2e alinéa est inspiré par l’article 8 de la Convention de 1906, dont il n’a pas paru toutefois nécessaire de reproduire toutes les dispositions. Le personnel des bâtiments hospitaliers et des infirmeries des vaisseaux de guerre peut être armé, soit pour le maintien de l’ordre à bord, soit pour la protection des blessés et des malades. Il n’y a pas là un fait de nature à motiver le retrait de la protection du moment qu’il n’est fait usage des armes que pour les buts indiqués. Par identité de motif, le commissaire, qu’un belligérant a pu mettre à bord d’un bâtiment hospitalier dans les termes de l’alinéa 5 de l’article 4, ne doit pas être fait prisonnier de guerre, s’il tombe au pouvoir d’un croiseur du pays dont relève le bâtiment hospitalier sur lequel il se trouve. Sa présence s’explique comme celle du piquet gardant une infirmerie par la nécessité de permettre au bâtiment de remplir sa mission charitable ; ce motif justifie dans les deux cas l’exemption de la captivité.
La Délégation allemande avait prévu le cas où « le bâ- « timent hospitalier est armé de pièces d’artillerie légère en « vue des dangers de la navigation et en particulier afin de « pouvoir se défendre contre tout acte de piraterie ». Une discussion s’est engagée dans le Comité de rédaction au sujet de l’artillerie dont pourrait être pourvu le bâtiment hospitalier et finalement l’opinion qui a prévalu est qu’il n’est nullement nécessaire que le bâtiment soit armé. Les navires de commerce ne sont pas armés et ne courent pas plus de dangers. Il va sans dire qu’il pourrait y avoir à bord un canon pour faire les signaux.
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La Délégation des Pays-Bas avait proposé de s’expliquer au sujet de la présence à bord d’une installation radio-télégraphique. Après discussion, la majorité de la Commission a estimé que ce fait n’était pas, par lui-même, de nature à justifier le retrait de la protection. Un bâtiment hospitalier peut avoir besoin de communiquer avec sa propre escadre ou avec la terre dans le but de remplir sa mission. Ce n’est pas tout emploi d’une installation radio-télégraphique, mais tel emploi qui peut être illicite et il convient de rappeler ici l’article 4, alinéa 2, d’après lequel les Gouvernements s’engagent à n’utiliser les bâtiments hospitaliers pour aucun but de guerre. L’exécution d’une pareille disposition, comme de bien d’autres dispositions, dépend de la bonne foi des belligérants. D’ailleurs, les dispositions de l’article 4 permettront aux commandants des bâtiments de guerre de prendre les mesures nécessaires pour éviter les abus : un commissaire pourra surveiller l’usage de la radio-télégraphie ; les appareils de transmission seront au besoin enlevés momentanément.
L’article 9 est nouveau dans son ensemble bien qu’il comprenne en substance l’article 6 de la Convention de 1899.
D’après l’alinéa I, les belligérants peuvent faire appel au zèle charitable de bâtiments de commerce neutres pour prendre à bord et soigner des blessés ou des malades. La disposition est inspirée de l’article 5 de la Convention de 1906 ; on a spécifié qu’il ne s’agit que d’un concours bénévole des bâtiments neutres et on a modifié le texte cle l’amendement allemand (les belligérants pourront demander), afin d’éviter toute équivoque.
L’alinéa 2 règle la situation des bâtiments qui auraient répondu à cet appel comme aussi de ceux qui auraient spontanément recueilli des blessés, des malades ou des naufragés. (La situation des individus trouvés à bord sera examinée plus loin.) Il est dit que ces bâtiments jouiront d’une protection spéciale et de certaines immunités. On a critiqué ces expressions, empruntées à la Convention de 1906, (art. 5) en en faisant ressortir le caractère vague qui n’est pas niable. On ne peut guère procéder autrement, tout dépend des circonstances. Un vaisseau de guerre pourra faire appel à un bâtiment peut-être éloigné, en lui promettant, par exemple, de ne pas le
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visiter. Il est évident que les avantages des immunités se comprennent moins bien qu’à terre, où les habitants, auxquels on fait appel, sont exposés à une série de mesures rigoureuses de la part de l’envahisseur ou de l’occupant. C’est avant tout une affaire de bonne foi. Un belligérant doit tenir la promesse qu’il a pu faire pour obtenir un service et le neutre ne doit pas, par une apparence de zèle, pouvoir se soustraire aux risques que sa conduite a pu lui faire courir. Tout ce qui est certain, c’est que, d’une part, les bâtiments dont il s’agit ne peuvent être capturés pour le fait du transport des naufragés, blessés ou malades d’un belligérant, et, d’autre part, que, comme le dit expressément l’article 6 de la Convention de 1899, ils restent exposés à la capture pour les violations de neutralité qu’ils pourraient avoir commises (contrebande de guerre, violation de blocus).
L’article 10 reproduit l’article 7 de la Convention de 1899 avec une modification peu importante destinée à mettre en harmonie les dispositions relatives à la guerre continentale el à la guerre maritime en ce qui touche le traitement du personnel hospitalier momentanément retenu par l’ennemi (cf. article 13 de la Convention de 1906). Il n’est pas besoin d’ajouter que, pour la guerre maritime comme pour la guerre continentale, il ne s’agit que du personnel officiel, le personnel d’une société de secours n’ayant pas droit à une solde.
L’article 11 correspond à l’article 8 de la Convention de 1899, qu’il complète dans le sens de l’article 1, alinéa 1 de la Convention de Genève.
L’article 12 est nouveau ; il correspond à un amendement présenté par la Délégation allemande (3e alinéa ajouté à l’article 6), dont il généralise la disposition. Nous ne pensons pas que la règle soit nouvelle ; si la formule ne se trouvait pas dans la Convention de 1899, l’esprit de celle-ci n’est pas douteux. C’est un point important sur lequel il ne doit y avoir aucune équivoque.
Un croiseur belligérant rencontre un bateau-hôpital militaire ou un bâtiment hospitalier, un bâtiment de commerce ; quelle que soit la nationalité de ces bâtiments, il a, soit en vertu de l’article 4 de la Convention, soit en vertu du droit commun, le droit de visite à leur égard. Il l’exerce et trouve
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à bord des naufragés, des blessés ou des malades ; il a le droit de se les faire remettre parce qu’ils sont des prisonniers, comme cela est dit dans l’article 9 de la Convention de 1899, reproduit par l’article 14 de notre projet. Il n’y a là qu’une application d’un principe général, en vertu duquel les combattants d’un belligérant, qui tombent au pouvoir de la partie adverse, sont par cela même ses prisonniers. Evidemment le belligérant n’aura pas toujours intérêt à user de son droit. Souvent il aura tout avantage à laisser les blessés ou malades là où ils sont et à ne pas en prendre la charge. Mais, dans tel cas donné, il sera indispensable de ne pas laisser aller des blessés ou des malades qui seront encore en état de rendre de grands services à leur patrie ; cela se comprend encore plus à l’égard des naufragés valides. On a dit qu’il y aurait inhumanité à forcer un bâtiment neutre de livrer les blessés, qu’il avait charitablement recueillis. Pour écarter cette objection il n’y a qu’à réfléchir à ce que serait la situation en l’absence de Convention. Le droit des gens positif permettrait non sem lement de s’emparer des individus, combattants ennemis, trouvés à bord d’un bâtiment neutre, mais de saisir et de confisquer le navire comme ayant rendu un service iinneutral. Ajoutons que, si des naufragés, par exemple, devaient échapper à la captivité par cela seul qu’ils auraient trouvé asile sur un bâtiment neutre, les belligérants écarteraient l’action charitable des neutres, du moment que cette action pourrait avoir pour résultat de leur causer un préjudice irréparable. L’humanité n’y gagnerait pas.
Il est très utile d’ajouter que l’article 12 du projet indique d’une manière limitative ce que peut faire un croiseur belligérant à l’égard des bâtiments de commerce neutres; il ne peut les détourner de leur route et leur imposer un itinéraire déterminé. Ce droit n’est accordé par l’article 4 de la Convention de 1899, conservé par le projet, qu’à l’égard des bâtiments affectés spécialement au service hospitalier qui doivent subir les conséquences du rôle particulier qui leur est assigné. Rien de semblable ne saurait être imposé à des navires de commerce, qui occasionnellement veulent bien concouidr à une œuvre charitable. Il n’y a pas à argumenter en sens contraire de la disposition de l’article 9 de la Convention, que nous proposons de conserver (Article 14 du projet), parce
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que cet article ne s’occupe pas des navires, mais règle uniquement le sort des blessés ou malades.
L’article 13 proposé par la Délégation française est nouveau ; il comble une lacune de la Convention de 1899 et ne saurait soulever aucune difficulté (Vol. III Trois. Com. Annexe 41). Le cas s’est présenté pendant la dernière guerre et a été réglé, après quelques hésitations, dans le sens du Projet. Les naufragés, blessés ou malades, recueillis par un vaisseau de guerre neutre, sont dans une situation tout à fait analogue à celle de combattants qui se réfugient en territoire neutre. Ils ne sont pas livrés à l’adversaire, mais ils doivent être gardés.
L’article 14 reproduit purement et simplement l’article 9 de la Convention. Des amendements proposés par la Délégation allemande et la Délégation des Pays-Bas ont été retirés à raison du rétablissement de l’article 10 de la Convention.
La jmrtée de l’article 14 a été déterminée par ce qui a été dit plus haut à propos de l’article 12 du Projet ; le sort des personnes est seul envisagé et non celui des bâtiments réglé par ailleurs.
L’article 15 n’est que la reproduction de l’article 10 de la Convention qui, pour des raisons spéciales ne tenant pas au bien fondé de l’article, n’avait pas été ratifié. Le rétablissement en a été admis sans difficulté sur la proposition de la Délégation française (Vol. III 7 ’rois. Com. Annexe 42). L’hypothèse, que l’on a eu en vue, est celle de bâtiments de guerre des belligérants venant débarquer des blessés ou des malades dans un port neutre et dégageant de cette manière leur action. Il pouvait y avoir un doute sur le point de savoir si le neutre ne fournit pas ainsi une assistance contraire à la neutralité et n’engage pas sa responsabilité envers l’autre belligérant. Il a semblé que la solution proposée tenait un compte suffisant des intérêts en présence. On a fait remarquer que l’article 15 semblait imposer une obligation assez lourde à l’Etat neutre alors qu’il ne pouvait répondre dans tous les cas des évasions des internés ; ne suffirait-il pas de dire, comme dans l’article 13, qu’il a à prendre des mesures dans le but indiqué? Il a été répondu que la différence de rédaction des deux articles s’explique par la différence des situations. Le comman-
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dant du vaisseau de guerre neutre qui a recueilli des blessés ou des malades ne peut garder les individus recueillis ; il en est autrement de l’autorité du pays neutre. Seulement il va de soi que tout ce qu’on peut demander à cette autorité, c’est de ne pas commettre de négligence ; la responsabilité suppose la faute.
Si un bâtiment de commerce neutre, ayant recueilli occasionnellement des blessés ou des malades, même des naufragés, arrive dans un port neutre sans avoir rencontré de croiseur et sans avoir pris aucune engagement, les individus qu’il débarque ne tombent pas sous le coup de la disposition; ils sont libres.
L’article 16 est nouveau ; il est emprunté à la Convention de 1906 (art. 3). On a trouvé singulier qu’on eût laissé les mots « inhumation » et « incinération ». Ils n’auront naturellement pas souvent leur application à propos d’opérations maritimes. Mais il faut songer qu’un combat a pu se passer près de la côte et que la disposition s’applique aux individus qui seraient à terre.
L’article 20 est nouveau. Il correspond à l’article 26 de la Convention de 1906.
L’article 18 reproduit l’article 11 de la Convention de
L’article 19 est nouveau. Il correspond à l’article 25 de la Convention de 1906.
L’article 20 est nouveau. Il correspond à l’article 26 de la Convention, de 1906. Nous le considérons comme très important. Les dispositions les meilleures restent lettre morte si on ne prend pas à l’avance les précautions nécessaires x>our instruire ceux qui auront à les appliquer. Spécialement, le personnel à bord des bâtiments-hôpitaux ou des bâtiments hospitaliers aura souvent à remplir une mission très délicate. Il faut qu’il soit x^ersuadé de la nécessité de ne x>as x^rofiter des immunités, qui lui sont accordées, pour commettre des actes de belligérance ; ce serait la ruine de la Convention et de toute l’œuvre humanitaire des deux Conférences de la Paix.
L’article 21 est nouveau. Il correspond aux articles 27 et 28 de la Convention de 1906 et n’a soulevé aucune difficulté.
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L’article 22 est nouveau. Il ne présente pas de difficultés. Dans le cas d’opérations militaires se poursuivant dans une même action sur terre et sur mer, il faut appliquer la nouvelle Convention aux forces embarquées et la Convention de 1906 aux forces qui opèrent à terre.
L’article 23 reproduit l’article 12 de la Convention de
L’article 24 reproduit l’article 13 de la Convention de 1899 en changeant naturellement la date de la Convention de Genève.
L’article 25 est nouveau et correspond à l’article 31 de la Convention de 1906.
La Convention, dont nous vous soumettons le projet, remplacera la Convention de 1899 dans les rapports entre les Puissances qui l’auront également signée et ratifiée. Si nous supposons deux Puissances ayant signé la Convention de 1899 et l’une d’elles seule signant la nouvelle Convention, la Convention de 1899 continuera nécessairement à régir leurs rapports.
L’article 26 reproduit l’article 14 de la Convention de
Tel est le Projet que nous soumettons à votre approbation. C’est une œuvre modeste, pour laquelle nous avons été guidés par nos devanciers de 1899 et de 1906. Nous ne la jugeons pas moins très utile et nous pensons que la transformation du Projet en Convention diplomatique constituerait un progrès sérieux dans le sens de la codification du droit des gens.
Rapport 0 à la deuxième Conférence de la Paix de La Haye sur les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime1 (2)
Parmi les matières à traiter par la Conférence, le programme russe ( Voir Vol. 1 in initio ) mentionne « les droits et devoirs des neutres sur mer », entre autres : « question de la contrebande, régime auquel seraient soumis les bâtiments des belligérants dans les ports neutres ; destruction par force majeure des bâtiments de commerce neutres arrêtés comme prises ». La première et la troisième question ont été attribuées à la Quatrième Commission ; la seconde a été réservée à la Troisième Commission.
La Commission s’est trouvée en présence de quatre projets différents :
1° projet de la Délégation du Japon définissant le régime auquel les navires belligérants seraient soumis dans les eaux neutres (Vol. III. Trois. Com. Annexe 46) ;
2° projet de la Délégation d’Espagne sur le régime des navires belligérants dans les eaux neutres (Vol. III. Trois. Com. Annexe 47) ;
3° proposition de la Délégation britannique pour un projet de Convention concernant les droits et devoirs des Etats neutres en cas de guerre maritime (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) ;
4° proposition de la Délégation de Russie contenant un
(1) Ce rapport a été présenté à la Troisième Commission au nom d’un Comité d’examen ainsi composé :
Président : S. E. M. le Comte Tornielli (Italie), Rapporteur : M. Louis Renault (France), M. le Contre-Amiral Segel (Allemagne), M. le Contre-Amiral Sperry (Etats- Unis d’Amérique), M. le Capitaine de Frégate Burlamaqui de Moura (Brésil), S. E. Lou Tseng-Tsiang (Chine), M. Yedel (Danemark), M. le Capitaine de Vaisseau Chacon (Esx^agne), S. E. Sir Ernest Satow (Grande-Bretagne), M. le Commandant Castiglia (Italie), S. E. M. Tsudsuki (Japon), S. E. M. Hagerup (Norvège), M. le Capitaine-Lieutenant Ferraz (Portugal), S. E. M. Tcharykow (Russie), S. E. M. de Hammarskjold (Suède), S. E. Turkhan Pacha (Turquie). Le rapport a été complété pour tenir compte de la dernière délibération de la Troisième Commission.
(2) Actes et Documents , Op. cit.y Tome I, p. 295.
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projet de dispositions établissant le régime auquel seraient soumis les bâtiments de guerre des belligérants dans les ports neutres (Vol. III. Trois. Comm. Annexe 48).
On remarquera tout de suite que la proposition britannique a une portée plus large que les trois autres propositions puisqu’elle ne s’occupe pas, comme celles-ci, exclusivement du régime des navires de guerre belligérants dans les ports et les eaux neutres, mais qu’elle traite des droits et devoirs des Etats neutres dans la guerre maritime en général.
La Commission ne s’est pas considérée comme liée par les termes mêmes dans lesquels sa compétence avait été déterminée par la Conférence au moment où les diverses matières ont été réparties entre les Commissions. Elle a examiné les divers articles de la proposition britannique visant dans son ensemble la situation des Etats neutres dans la guerre maritime. Elle a pensé qu’au moment où une Cour internationale des prises était créée, il était utile de développer, dans la mesure du possible, la codification du droit maritime international en temps de guerre. Il y aura ainsi concordance entre les travaux de la Troisième Commission et ceux de la Deuxième Commission qui portent sur les droits et les devoirs des Etats neutres dans la guerre sur terre. C’est ce qui explique le titre large donné au Projet et accepté sans difficulté par le Comité d’Examen.
Pour faciliter l’étude de la matière, la seconde Sous- Commission a décidé qu’on lui présenterait un travail indiquant les questions qui se dégageaient des diverses propositions. Ce questionnaire (Vol. III. Trois. Com. Annexe 49) a été l’occasion d’un échange de vues qui s’est poursuivi dans les séances des 27 et 30 juillet, 1er août. Puis la matière a été renvoyée à un Comité d’Examen qui en a fait l’objet d’une étude approfondie dans treize séances du 6 août au 28 septembre. Le projet dont il va être rendu compte a été soumis à deux lectures (Vol. III. Trois. Com. Annexés 55 et 63) : la seconde a eu lieu dans les séances des 11, 12 et 28 septembre, dont un procès-verbal a été distribué. Il a enfin été approuvé par la Troisième Commission dans sa séance du 4 octobre.
CONFÉRENCES DE LA PAIX
La nécessité d’une réglementation précise ayant pour but d’écarter des difficultés et même des conflits dans cette partie du droit de la neutralité, a été affirmée de tous les côtés. Ce n’étaient pas seulement des considérations théoriques, mais des expériences récentes qui la faisaient ressortir de la manière la plus saisissante.
La guerre continentale se poursuit en règle sur le territoire des deux belligérants. Sauf dans des circonstances exceptionnelles, il n’y a pas contact direct entre les forces armées des belligérants et les autorités des pays neutres ; quand ce contact se produit, quand des troupes doivent se réfugier sur un territoire neutre, la situation est relativement simple, le droit positif coutumier ou écrit l’a réglée d’une manière précise. Les choses vont autrement dans la guerre maritime. Les vaisseaux de guerre des belligérants ne peuvent toujours rester sur le théâtre des hostilités, ils ont besoin d’aller dans des ports et ils ne trouvent pas toujours à proximité des ports de leur pays. La situation géographique influe forcément ici sur la guerre, parce que les navires des belligérants n’auront pas un égal besoin de se rendre dans des ports neutres.
Résulte-t-il de là qu’ils aient droit d’y trouver et que les neutres puissent leur accorder un asile sans restriction ? C’est ce qui est contesté. La différence qui vient d’être indiquée est la suite naturelle de ce qui se passe en temps de paix. Les forces armées d’un pays ne pénètrent jamais pendant la paix sur le territoire d’un autre Etat, de sorte qu’il n’y a rien de changé quand la guerre éclate ; les forces armées doivent continuer à respecter le territoire neutre comme elles le faisaient auparavant. Il en est autrement pour les forces maritimes, qui sont admises, en général, à fréquenter pendant la paix les ports des autres Etats. Si la guerre survient, les Etats neutres doivent-ils interrompre brusquement cette pratique du temps de paix ? Peuvent-ils agir à leur guise ou la neutralité restreint-elle leur liberté d’action ? Si le désarmement se conçoit quand une troupe belligérante pénètre sur le territoire neutre, parce qu’il s’agit d’un fait qui ne serait pas toléré en temps de paix, la situation est autre pour le navire de guerre d’un belligérant qui arrive dans un port où il aurait
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pu régulièrement pénétrer en temps de paix et d’où il aurait pu librement partir.
Quel accueil ce navire va-t-il donc y recevoir ? Que lui laissera-t-on faire ? Il s’agit pour l’Etat neutre de concilier son droit de donner asile aux navires étrangers avec le devoir de s’abstenir de toute participation aux hostilités. Cette conciliation, qu’il appartient au neutre de faire dans le plein exercice de sa souveraineté, n’est pas toujours aisée et ce qui le prouve c’est la diversité des règles et des pratiques. Suivant les pays, le traitement qui doit être fait aux navires de guerre des belligérants dans un port neutre résulte de la législation permanente (Code italien de la marine marchande p. e. Vol. III. Trois. Com. 2e Sous-Com. Annexe B de la 4e Séance) ou de règles édictées à propos d’une guerre déterminée (Déclaration de neutralité). Non seulement les règles promulguées dans les divers pays différent entre elles, mais un même pays ne prescrit pas des règles identiques à des époques rapprochées l’une de l’autre ; de plus, parfois les règles se modifient au cours de la guerre.
La chose essentielle, c’est que tous sachent à quoi s’en tenir et qu’il n’y ait pas de surprise. Les Etats neutres demandent avec instance des règles précises dont l’observation les mette à l’abri des récriminations de l’un et de l’autre des belligérants. Ils déclinent des obligations qui seraient souvent en disproportion avec leurs moyens et leurs ressources ou dont l'accomplissement supposerait de leur part de véritables mesures inquisitoriales.
Ce qui doit être le point de départ d’une réglementation c’est la souveraineté de l’Etat neutre, qui ne peut être altérée par le seul fait d’une guerre à laquelle il entend demeurer étranger. Cette souveraineté doit être respectée par les belligérants qui ne peuvent l’impliquer dans la guerre ou le troubler par des actes d’hostilité.
Toutefois, les neutres ne peuvent pas user de leur liberté comme en temjis de paix ; ils ne doivent pas faire abstraction de l’état de guerre. Aucun acte ou aucune tolérance de leur part ne peut licitement constituer une immixtion dans les opérations de guerre ; ils doivent, de plus, être impartiaux.
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Il semble inutile de développer ces considérations générales, qui pourraient donner lieu à de longues discussions, la neutralité n’étant pas envisagée de la même façon par tout le monde. Il vaut mieux se borner à l’étude de propositions visant des cas déterminés, que l’on règle naturellement en tenant compte des principes, mais qui se présentent d’une manière concrète et précise.
Nous allons commenter les divers articles du projet.
Le principe qu’il convient d’affirmer tout d’abord c’est l’obligation pour les belligérants de respecter les droits souverains des Etats neutres. Cette obligation ne résulte pas de la guerre, pas plus que le droit d’un Etat à l’inviolabilité de son territoire ne résulte de sa neutralité. C’est une obligation et c’est un droit qui sont inhérents à l’existence même des Etats, mais qu’il est bon de rappeler expressément dans des circonstances où ils sont plus exposés à être méconnus. Suivant une parole de Sir Ernest Satow, commentant un article de la Proposition britannique auquel a été emprunté presque textuellement l’article 1 de notre jirojet, il y a là « l’expression de la pensée maîtresse de cette partie du droit international ». (Séance du 27 juillet).
Le principe est applicable à la guerre continentale comme à la guerre maritime, et il ne faut pas s’étonner que le Règlement élaboré par la Deuxième Commission au sujet des droits et des devoirs des Etats neutres sur terre commence par cette disposition : « Le territoire des Etats neutres est inviolable ».
D’une manière générale, les belligérants doivent s’abstenir dans les eaux neutres de tout acte qui, s’il était toléré par l’Etat neutre, constituerait un manquement à la neutralité. Il importe de remarquer, dès à présent, qu’un devoir du neutre ne correspond pas nécessairement à un devoir du belligérant et cela est conforme à la nature des choses. On peut imposer au belligérant l’obligation absolue de s’abstenir de certains actes dans les eaux de l’Etat neutre ; il lui est aisé, et, dans tous les cas, possible de satisfaire à cette obligation, qu’il s’agisse des ports ou des eaux territoriales. On ne peut, au contraire, imposer à l’Etat neutre l’obligation de prévenir ou de réprimer tous les actes que voudrait faire ou ferait
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un belligérant, parce que très souvent l’Etat neutre ne sera pas en situation de remplir une pareille obligation. Il peut ne pas savoir tout ce qui se passe dans ses eaux et il peuï n’être pas en état de l’empêcher. Le devoir n’existe que dans la mesure où on peut le connaître et le remplir. Cette observation reçoit son application dans un certain nombre de cas.
On a parfois à se demander s’il y a lieu de distinguer entre les ports et les eaux territoriales : la distinction se comprend en ce qui concerne les devoirs du neutre, qui ne peut être au même degré responsable de ce qui se passe dans les ports soumis à l’action directe de ses autorités ou dans ses eaux territoriales, sur lesquelles il n’a souvent qu’un faible contrôle ; la distinction ne se comprend pas pour le devoir du belligérant, qui est le même partout.
Article I
Les belligérants sont tenus de respecter les droits souverains des Puissances neutres et de s' abstenir, dans le territoire ou les eaux neutres, de tous actes qui constitueraient de la part des Puissances qui les toléreraient un manquement à leur neutralité.
Comme conséquence de la règle précédente, tout acte d’hostilité dans les eaux territoriales d’un Etat neutre est interdit (Proposition russe, article 2 (Vol. III. Trois. Com. Annexe 48) ; Code italien de la marine marchande, article 251 (Vol. III. Trois. 2e Sous-Com. Annexe B de la 4e Séance ). Cela ne comprend pas seulement les hostilités proprement dites, comme les combats, mais aussi les opérations de la guerre maritime, comme la capture et l’exercice du droit de visite. On s’est étonné de l’ordre dans lequel ces deux derniers faits sont mentionnés. Cet ordre s’explique cependant parce que la capture est le fait le plus grave. L’exercice du droit de visite, même s’il ne doit pas aboutir à une saisie du navire, constitue un acte d’hostilité.
Article 2
Tout acte d’ hostilité, g compris la capture et V exercice' du droit de visite, commis par des vaisseaux de guerre belligérants dans les eaux territoriales d’une. Puissance neutre,
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constitue une violation de la neutralité et est strictement interdit.
On a cru nécessaire de prévoir le cas où une capture aurait été faite dans les eaux territoriales d’un Etat neutre. On s’est approprié dans l’essentiel l’art. 28 de la proposition britannique (Vol. 111. Com. Annexe 44).
Deux hypothèses sont possibles.
La prise est encore dans la juridiction de l’Etat neutre. C’est à celui-ci à prendre directement les mesures nécessaires pour réprimer l’acte contraire à la neutralité dont a été victime un 'navire, neutre ou ennemi, peu importe. La proposition britannique dit que la Puissance neutre devra relâcher la prise ; l’expression a paru trop absolue parce que la Puissance neutre n’aura pas toujours pour cela les moyens nécessaires.
Si elle le peut, elle devra le faire. La prise étant relâchée, ses officiers et son équipage sont naturellement libres et disposent de leur navire suivant leur convenance. L’équipage mis à bord par le capteur est interné, parce qu’il se trouve illicitement dans les eaux du neutre.
Au cas où la prise est hors de la juridiction de l’Etat neutre, celui-ci n’a plus d’action directe sur la prise. Que peut-il faire ? S’adresser au Gouvernement belligérant de qui relève le navire capteur. Il le fera d’abord pour obtenir une satisfaction de la violation de sa souveraineté ensuite pour prévenir une réclamation de l’Etat dont relève le navire capturé. Le belligérant doit relâcher la prise avec ses officiers et son équipage ; et on a pu employer ici une expression plus énergique que dans le cas précédent, parce qu’il s’agit d’un acte que le belligérant peut directement accomplir.
Dans les deux cas, le fait de la capture dans les eaux territoriales neutres est supposé prouvé. Bien entendu, il est possible qu’une contestation s’élève à ce sujet : et le capteur peut prétendre avoir été, lors de la saisie, en dehors des eaux territoriales. C’est une simple question de fait. La Puissance neutre agira prudemment en prenant bien ses renseignements avant de relâcher la prise ou même de réclamer diplomatiquement.
Lors de la seconde lecture, une difficulté a été soulevée
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au sujet de la dernière hypothèse. L’Amiral Siegel a fait remarquer que la disposition ne s’accordait pas avec une disposition du projet relatif à l’établissement d’une Cour internationale des prises. D’après l’article 3 de ce dernier projet, la décision d’un tribunal de prises peut être l’objet d’un recours devant la Cour internationale, même lorsqu’il s’agit d’un navire ennemi qui aurait été capturé dans les eaux territoriales d’une Puissance neutre, dans le cas où cette Puissance n’aurait pas fait de cette capture l’objet d’une réclamation diplomatique. Le rapport présenté au nom de la Première Commission dit à ce sujet : « En pareille circonstance, la Puissance a le choix entre deux procédés. Elle peut préférer la voie diplomatique et s’adresser directement au Gouvernement dont relève le capteur pour obtenir satisfaction. Elle peut aussi laisser le propriétaire du navire saisi se prévaloir, si la législation du capteur le lui permet, devant les tribunaux nationaux de l’irrégularité de la saisie et alors, si, contre son attente, cette irrégularité n’a pas été reconnue, elle peut se pourvoir devant la Cour internationale. » L’alternative ainsi laissée à l’Etat neutre n’était-elle pas contraire à la règle absolue que l’on proposait ? Certains le pensaient et étaient d’avis qu’il valait mieux supprimer l’alinéa relatif au cas où la prise est hors de la juridiction de l’Etat neutre. D’autres, pour éviter une lacune fâcheuse, voulaient substituer une faculté à une obligation et dire que l’Etat neutre peut s’adresser et non s’adresse. Cette dernière opinion a été admise par neuf voix (Allemagne, Danemark, France, Italie, Norvège, Pays-Bas, Russie, Suède, Turquie) contre 4 (Brésil, Espagne, Grande-Bretagne et Japon) et 1 abstention (Etats- Unis d’Amérique). La rédaction actuelle a été admise dans la séance du 28 septembre.
Il n’y avait pas au fond de désaccord. Il est des cas où l’Etat neutre n’aura pas le choix. Par exemple, l’Etat capteur n’est pas signataire de la Convention sur la Cour des Prises, l’Etat neutre n’a que la réclamation diplomatique ; ce qui se présente encore si lui-même n’était pas signataire. L’alternative n’existe que si deux Etats intéressés sont également signataires de la Convention. L’Etat neutre fera ce qu’il voudra. Même au cas où il ne voudrait pas poursuivre une récla-
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mation diplomatique proprement dite, il signalera le fait à l’Etat capteur qui peut-être relâchera de lui-même la prise pour éviter des difficultés ultérieures, diplomatiques ou judiciaires.
Article 3
Quand un navire a été capturé dans les eaux territoriales d’une Puissance neutre, cette Puissance doit, si la prise est encore dans sa juridiction, user des moyens dont elle dispose pour que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage, et pour que l’équipage mis à bord par le capteur soit interné.
Si la prise est hors de la juridiction de la Puissance neutre, sur la demande de celle-ci le Gouvernement capteur belligérant doit relâcher la prise avec ses officiers et son équipage.
Depuis longtemps, il est admis qu’un tribunal des prises ne peut être constitué en territoire neutre. L’article 25 de la Proposition britannique, qui s’exprime en ce sens, a été légèrement modifié pour tenir compte d’un scrupule né de l’institution de la Cour internationale des prises qui siégera dans un territoire neutre.
On a fait remarquer que la règle était absolue et ne subirait pas de dérogation, même s’il s’agissait d’un pays où le belligérant exercerait un droit de juridiction. Un tel droit, qui a un but tout spécial et un domaine limité, ne doit pas permettre de consommer en territoire neutre un acte de guerre comme la capture.
Article 4
Aucun tribunal des prises ne peut être constitué par un belligérant sur un territoire neutre ou sur un navire dans des eaux neutres.
La proposition britannique, article 9 (Vol. 111. Trois. Com. Annexe 44), la proposition japonaise, article 1 (Vol. 111. Trois. Com. Annexe 46) et la proposition russe, article 3 (Vol. III, Trois. Com. Annexe 48) disent également que le territoire neutre ne peut servir de base d’opérations à un belligérant, ce qui implique qu’il y a interdiction pour le belligérant et devoir pour le neutre. La règle peut être posée, soit à un point de
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vue, soit à l’autre ; on a mieux aimé celui de l’interdiction pour les belligérants. Le traité de Washington avait préféré dire : « Un Gouvernement neutre est tenu : 2, de ne permettre à aucun des belligérants de faire de ses ports ou de ses eaux la base d’opérations navales contre l’ennemi ».
Le principe est facile à poser, les applications sont plus délicates. On s’est borné à donner un exemple en défendant à un belligérant d’installer en territoire neutre une station radio-télégraphique ou tout appareil destiné à servir de moyen de communication avec les forces belligérantes sur terre ou sur mer. Il y a une disposition identique dans le projet de règlement pour les droits et devoirs des Etats neutres dans la guerre sur terre. Du territoire neutre on peut songer à communiquer avec une armée ou avec une flotte, c’est pourquoi les deux dispositions cadrent exactement.
On ne peut songer à empêcher le capitaine d’un navire belligérant de communiquer avec les habitants, le consul de son pays, ou d’user des câbles télégraphiques ou téléphoniques du j>ays neutre. Il y a une disposition formelle en ce sens dans le projet de règlement déjà cité (art. 8). On a parlé d’interdire de faire d’un port neutre un lieu de concentration ou de rendez-vous. Mais il est difficile de caractériser ce qu’on doit entendre par là et il serait presque impossible aux Etats neutres de se rendre compte de l’intention dans laquelle un vaisseau belligérant vient dans leurs eaux. La fixation du nombre maximum des navires belligérants pouvant se trouver en même temps dans un port diminuera beaucoup l’intérêt de la question.
Article 5
Il est interdit aux belligérants de faire des ports et des eaux neutres la base d’opérations navales contre leurs adversaires, notamment d’y installer des stations radio-télégraphiques ou tout appareil destiné à servir comme moyen de communication avec les forces belligérantes sur terre ou sur mer.
Dans la Séance du Comité d’Examen du 26 août, la Délégation britannique proposa d’insérer dans l’article 5 du projet l’alinéa B de l’article 10 de la « Proposition de la Grande- Bretagne » (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44). Elle avait insisté sur la nécessité de cet article dans les termes suivants à
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la séance de la Sous-Commission du 30 juillet : « Sir Ernest Satow fait valoir qu’il lui paraît nécessaire d’établir une distinction entre les approvisionnements qu’on peut effectuer dans un port neutre : il est permis d’acheter des vivres pour nourrir momentanément des équipages, tandis que les ravitaillements sur les navires auxiliaires constituent une véritable opération de guerre ». Le Président fut d’avis que cette interdiction était contenue dans les prohibitions dont s’occupe l’article 6 du projet britannique et rappela en même temps la deuxième partie du 2e point de l’article VI du Traité de Washington (Vol. III. Trois. Com. 2e Sous-Com. Annexe A de la 4® Séance). La Délégation de Russie déclara de son côté que le second point de l’article VI du Traité de Washington répondait entièrement à ses intentions et qu’elle était prête à en accepter le sens lorsqu’il s’agirait d’établir un texte définitif.
Il fut décidé que le Comité d’Examen s’en occuperait. Dans la séance précitée du 26 août, la proposition de la Délégation de la Grande-Bretagne fut votée par 10 voix (Etats- Unis d’Amérique, Brésil, Danemark, Espagne, Grande-Bretagne, Japon, Norvège, Portugal, Suède, Turquie) contre 4 (Allemagne, France, Italie, Russie). La question est revenue en seconde lecture le 11 septembre et la proposition a été présentée sous la forme suivante : « Il est de même interdit aux navires belligérants de se faire ravitailler dans les eaux neutres par des vaisseaux auxiliaires de leur flotte ». Cette disposition devant porter le n° 5 bis fut votée par 5 voix (Etats- Unis d’Amérique, Brésil, Espagne, Grande-Bretagne, Japon) contre 3 (Allemagne, France, Russie) ; il y a eu 6 abstentions (Danemark, Italie, Norvège, Pays-Bas, Suède, Turquie).
Dans la séance du Comité d’Examen du 28 septembre, la Délégation britannique a renoncé à insister sur l’insertion de l’article projeté dans le texte de la Convention, tout en maintenant l’opinion exprimée par elle dans la séance du 30 juillet et la Délégation de Russie a renouvelé les réserves qu’elle avait formulées dans la séance du 26 août du Comité d’Examen en votant contre la proposition britannique. Il était d’ailleurs entendu que l’article en question visait non seulement le ravitaillement en vivres, mais aussi le ravitaillement
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en charbon. La disparition de cet article du Projet de Convention n’implique nullement l’acceptation de l’ensemble du Projet par la Délégation britannique ou de la Délégation russe.
Il va sans dire qu’un Etat neutre ne peut à aucun titre fournir à un belligérant des vaisseaux de guerre, armes, etc. L’article 5 de la proposition britannique parlait seulement de la vente, on a employé le mot remise qui a un sens beaucoup plus large.
Article 6
La remise, à quelque titre que ce soit, faite directement ou indirectement par une Puissance neutre à une Puissance belligérante, de vaisseaux de guerre, munitions, ou d’un matériel de guerre quelconque, est interdite.
La pratique s’est, au contraire, formée en ce sens qu’un Etat neutre n’est pas tenu d’empêcher l’exportation d’armes ou de munitions destinées à l’un ou à l’autre des belligérants, que se soit pour une armée ou une flotte. Il y a une disposition identique dans le projet de Règlement déjà mentionné. Un Etat neutre peut, du reste, s’il le préfère, interdire l’exportation des articles dont il s’agit. Il doit seulement alors établir une interdiction s’appliquant également aux deux belligérants.
Article 7
Une Puissance neutre n’est pas tenue d’ empêcher l’exportation ou le transit, pour le compte de l’un ou de l’antre des belligérants, d’armes, de munitions, et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte.
La lre règle de Washington (Vol. III. Trois. Com. 2e Sous- Com. Annexe de la 4e Séance ) déterminait les obligations d’un Gouvernement neutre en ce qui concerne l’armement ou l’équipement, le départ de navires destinés à l’un des belligérants. Les articles 5, 7 et 8 de la proposition britannique (Vol. III. T 'rois. Com. Annexe 44) reproduisent cette règle avec certaines additions. La disposition adoptée par le Comité reproduit la règle de Washington avec deux légères modifications. L’expression de due diligence, devenue célèbre par son obscurité depuis qu’elle a été solennellement interprétée.
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a été écartée ; on se contente de dire d’abord que le neutre
est tenu d’user des moyens dont il dispose puis d’user de
la même surveillance
Dans la séance de la Sous-Commission du 30 juillet, le Délégué du Brésil avait fait la déclaration suivante : « Considérant que s’il n’est pas admissible qu’après la déclaration de guerre les belligérants continuent à acquérir dans les pays neutres des vaisseaux de combat, il faut constater néanmoins que les causes qui s’opposent à cette pratique ne sauraient s’appliquer aux bâtiments, dont la construction aurait été commencée longtemps avant l’ouverture des hostilités, alors qu’on ne pouvait la prévoir ; considérant, d’autre part, que, dans ces conditions, il ne serait nullement équitable de priver les belligérants de cet élément de combat dont l’acquisition a été conclue avant que l’imminence d’une guerre ne fut connue, il y a lieu de considérer ces navires comme partie
intégrante et connue de la marine du pays en question »
En conséquence, la Délégation du Brésil déposa l’amendement suivant : « Les vaisseaux de guerre en construction aux chantiers d’un pays neutre pourront être remis avec tout leur armement aux officiers et aux équipages désignés pour les recevoir lorsqu’ils auront été commandés plus de six mois avant la déclaration de la guerre ». (Vol. III. Trois. Com. Annexe 52).
La discussion a été ouverte sur cet amendement dans la séance du 1er Août. La proposition brésilienne y fut combattue par M. Drago au nom de la Délégation argentine, mais ne donna pas lieu à un vote, M. Burlamaqui de Moura s’étant réservé de répondre dans une séance ultérieure. Le Comité d’Examen s’en est occupé dans sa séance du 26 Août ; il a rejeté la Proposition par 7 voix (Etats-Unis, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Suède) contre 2 (Brésil, Danemark) ; il y a eu 5 abstentions (Allemagne, Norvège, Portugal, Russie, Turquie). Dans la séance de la Commission du 4 octobre. Son Exc. M. Barbosa a répondu aux objections présentées par M. Drago contre l’amendement brésilien, mais il n’a pas repris la proposition et aucun vote n’est intervenu.
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Article 8
Un Gouvernement neutre est tenu d’user des moyens dont il dispose pour empêcher dans sa juridiction l’équipement ou l’armement de tout navire, qu’il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une Puissance avec laquelle il est en paix et aussi d’user de la même surveillance pour empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles, ce navire ayant été, dans ladite juridiction, adapté en tout ou en partie à des usages de guerre.
Ce n’est pas sans peine que le Comité d’Examen s’est décidé pour la rédaction de l’article qui suit, bien qu’au fond il n’y eût pas de sérieuses divergences.
Un premier projet portait : « Un Etat neutre peut permettre sous des conditions déterminées et même interdire, s’il le juge nécessaire, l’accès de ses ports ou de certains de ses ports aux navires de guerre et aux prises des belligérants. Les conditions, restrictions ou interdictions devront s’appliquer également aux deux belligérants. Un Etat neutre peut interdire l’accès de ses ports à tout navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux ordres et prescriptions édictées par lui ou qui aurait violé la neutralité. »
Ces propositions ne pouvaient évidemment être contestées en elles-mêmes ; elles ont été combattues en la forme sous deux points de vue très différents. D’une part, S. Ex. M. Tsudzuki a prétendu que l’article supposait comme allant de soi que les ports neutres pouvaient être librement ouverts aux navires de guerre des belligérants, alors que la doctrine tendrait de plus en plus à admettre que c’était un devoir pour les neutres de n’accorder qu’en cas de détresse l’accès de leurs ports aux navires de guerre des belligérants. D’autre part, l’Amiral Sperry déclara, au nom de la Délégation des Etats-Unis, qu’il ne pouvait accepter l’art. 8 du projet pour la raison qu’un Etat étant souverain dans sa propre juridiction, ce qu’il fait pour la sauvegarde de sa neutralité est fait en vertu de son propre droit.
La Délégation britannique avait aussi proposé la rédaction suivante :
CONFÉRENCES DE EA PAIX
« Un Etat neutre peut interdire, s’il le juge nécessaire, tout accès de ses ports ou de certains de ses ports ou passage de ses eaux territoriales aux navires de guerre ou aux prises des belligérants. Les conditions, restrictions ou interdictions devront s’appliquer également aux deux belligérants. Un Etat peut interdire l’accès de ses ports ou eaux territoriales à tout navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux ordres et prescriptions édictés par lui ou qui aurait violé la neutralité » (Vol. 111. Trois. Com. Annexe 54).
Après des discussions laborieuses, on est arrivé à dégager les points essentiels suivants. Il ne s’agit pas de reconnaître conventionnellement à un Etat neutre des droits qui sont préexistants à la guerre et qui dérivent de sa souveraineté. Le seul élément qu’introduise la guerre, c’est l’obligation de traiter de la même façon les deux belligérants et de leur appliquer également les conditions, restrictions qu’il a plu au Gouvernement neutre d’édicter. Toutefois l’interdiction peut s’appliquer à un navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux prescriptions du neutre ou qui aurait violé la neutralité. Il ne s’agit pas de limiter à ce cas le droit du neutre d’interdire l’accès de ses ports, mais de le dispenser, dans ce cas, de l’obligation d’assurer un traitement égal aux vaisseaux des deux belligérants. C’est donc à cela que l’on s’est borné dans la rédaction actuelle de l’art. 9 qui a fini par rallier toutes les opinions.
Il est à remarquer qu’il est fait mention des eaux territoriales en même temps que des ports et rades, cela est d’accord avec l’art. 30 de la proposition britannique. On a posé la question de l’étendue du droit d’un Etat en ce qui] concerne ses eaux territoriales. Ce droit va-t-il jusqu’à interdire d’y passer ? Nous reviendrons sur la question à propos de l’article 10. Mais, dans le Comité d’Examen (Séance du 26 août). Sir Ernest Satow, à l’occasion de l’art. 30 de la proposition britannique, a expliqué qu’il fallait distinguer l'accès du simple passage. Il s’agit donc ici pour le neutre de défendre, s’il y a intérêt, de séjourner dans ses eaux, et non pas de les traverser simplement.
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Article 9
Une Puissance neutre doit appliquer également aux: deux belligérants les conditions, restrictions ou interdictions, édictées par lui pour ce qui concerne V admission dans ses' ports, rades ou eaux territoriales, des navires de guerre belligérants ou de leurs prises.
Toutefois, une Puissance neutre peut interdire l’accès de ses ports, rades ou eaux territoriales, au navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux ordres et prescriptions édictés par elle, ou qui aurait violé la neutralité.
Le passage dans les eaux territoriales neutres a donné lieu à diverses difficultés.
L’article 32 et dernier de la proposition britannique disait : « Aucune des dispositions contenues aux articles précédents ne sera interprétée de façon à prohiber le passage simple des eaux neutres en temps de guerre par un navire de guerre ou navire auxiliaire d’un belligérant. » Cela pouvait s’entendre en ce sens que le neutre n’avait pas le droit d’interdire aux navires de guerre de traverser ses eaux et il a été expliqué plus haut que, dans l’esprit de la proposition britannique, il fallait distinguer ce simple passage de l’accès ou du séjour dans les eaux territoriales.
Dans la séance du 27 juillet, le Premier Délégué de Suède, à propos de l’article 30 de la proposition britannique reconnaissant à un Etat neutre le droit d’interdire totalement ou en partie l’accès de ses ports ou de ses eaux territoriales, avait signalé la situation spéciale concernant les détroits qui peuvent être situés dans le rayon des eaux territoriales et suggéré l’addition d’une disposition votée par l’Institut de Droit Interternational en 1894 : « Les détroits qui servent de passage d’une mer libre à une autre mer libre, ne peuvent jamais être fermés ».
Dans la séance du 30 juillet, M. Vedel, Délégué danois, a lu la déclaration suivante :
« L’amendement que la Délégation danoise s’est permis de proposer à l’article 32 du projet britannique (Vol. 111 . Trois. Com. Annexe 45), limite aux eaux territoriales, unissant deux mers libres, le droit du passage simple des navires de guerre et des navires auxiliaires d’un belligérant ».
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« La Délégation danoise, en présentant cet amendement, s’est inspirée surtout des raisons suivantes : La reconnaissance d’un droit illimité de simple passage, pour les navires de guerre des belligérants, ne saurait guère se concilier avec un droit, pour les neutres, de barrer, en vue de la défense de leur neutralité, des eaux intérieures, notamment celles à double entrée, qui offrent des opportunités spéciales à une flotte belligérante comme base d’opérations, ainsi que pour certaines actions illicites dans les eaux neutres. En accordant aux belligérants le droit de simple passage à travers les eaux territoriales, mais en autorisant en même temps les neutres à barrer l’entrée de ces eaux, l’on reprendrait d’une main ce qu’on aurait donné de l’autre. Comme la pose des mines sous-marines par les neutres est de la compétence d’une autre Commission, je ne puis entrer dans les détails de cette question. Je désire relever la connexité des deux questions, et ensuite l’intérêt qu’il y a à ne pas restreindre par la Convention l’exercice des droits souverains du neutre sur ses eaux territoriales de manière à le priver d’un de ses moyens les plus efficaces pour maintenir des prescriptions importantes de cette même Convention. »
La question avait été renvoyée au Comité d’Examen où elle a été discutée sans que les résolutions aient été arrêtées au sujet des points indiqués. De l’échange de vues qui a eu lieu, il semble résulter qu’un Etat neutre peut interdire même le simple passage dans des parties limitées de ses eaux territoriales, en tant que cela lui paraît nécessaire pour le maintien de sa neutralité, mais que cette interdiction ne peut s’étendre aux détroits qui unissent deux mers libres.
La formule adoptée dans l’article 10 et inspirée par un amendement de la Délégation britannique (Vol. III. Trois. Com. Annexe 56) ne tranche nullement les questions précédentes, laissées sous l’empire du droit des gens général. Elle se borne à dire que le passage dans les eaux territoriales des navires de guerre des belligérants ne compromet pas la neutralité de l’Etat, ce qui implique, à la fois que les belligérants ne contreviennent pas à la neutralité en passant, et que le neutre ne manque pas à ses devoirs en laissant passer.
CONFÉRENCES DIPLOMATIQUES
Malgré le caractère inoffensif de la disposition, l’Amiral Sperry a déclaré ne pouvoir accepter l’article du projet, à raison des considérations politiques impliquées dans la question du passage à travers les eaux territoriales.
Dans la séance de la Sous-Commission du 30 juillet, S. Exc. Turkhan Pacha a lu la déclaration suivante :
« La Délégation ottomane croit de son devoir de déclarer qu’étant donnée la situation exceptionnelle créée aux détroits des Dardanelles et du Bosphore par les traités en vigueur, ces détroits, qui sont partie intégrante du territoire, ne sauraient, en aucun cas, être visés par l’artide 32 des propositions britanniques. Le Gouvernement impérial ne saurait d’aucune façon prendre un engagement quelconque tendant à limiter ses droits indiscutables sur ces détroits ».
Acte a été donné de cette déclaration reproduite à plusieurs reprises et, en dernier lieu, à propos de l’article 10 qui suit.
S. Exc. M. Tsudzuki a, de son côté, déclaré que le Gouvernement japonais ne prenait aucun engagement concernant les détroits qui séparent les nombreuses îles ou îlots qui composent l’empire japonais et qui ne sont que des parties intégrantes de l’empire.
Article 10
La neutralité d’une Puissance n’est pas compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre et des prises des belligérants.
D’après la proposition russe (article 7, alinéa 3) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 48), aucun pilote ne peut être fourni aux bâtiments de guerre des belligérants pendant leur séjour dans les ports et les eaux territoriales neutres, sans l’autorisation du Gouvernement neutre. La règle n’a pas paru bien satisfaisante, parce qu’on ne voit pas quel est le sens de l’autorisation du Gouvernement neutre. Une disposition est nécessaire, parce que parfois des difficultés ont surgi. On s’est accordé sur ce point qu’un Etat neutre peut laisser les navires de guerre des belligérants se servir de ses pilotes brevetés. Il n’est pas tenu de fournir des pilotes, mais s’il y en a, ceux-ci peuvent opérer pour les belligérants. D’ailleurs, un Etat peut même exiger que, pour certains passages, on se
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serve de ses pilotes. On a parlé de pilotes brevetés et non de pilotes autorisés, pour marquer qu’il s’agit de pilotes officiels, non de pilotes qui seraient autorisés dans chaque cas particulier.
Article 11
Une Puissance neutre peut laisser les navires de guerre des belligérants se servir de ses pilotes brevetés.
Nous arrivons à l’une des plus grandes difficultés de la matière, la durée du séjour des navires de guerre des belligérants dans les ports neutres.
D’après la proposition de la Russie (article 4) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 48), « il appartient à l’Etat neutre de fixer le délai de séjour à accorder aux bâtiments de guerre des Etats belligérants dans les ports et les eaux territoriales appartenant à cet Etat neutre. » D’après la proposition de l’Espagne (article 3) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 47), de la Grande-Bretagne (article 11 et 12) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44), du Japon (article 2) (Vol. III. Trois Com. Annexe 46), les navires de guerre des belligérants ne peuvent séjourner dans les ports neutres plus de 24 heures, sauf dans des cas exceptionnels. La divergence absolue des textes proposés ayant été signalée dans la Sous-Commission (Séance du 30), le soin de trouver un terrain de transaction a été confié au Comité d’Examen. Son éminent Président a formulé une proposition qui tenait compte des deux systèmes.
Le droit de l’Etat neutre de fixer la durée du séjour était affirmé, mais au cas où ce droit n’aurait pas été exercé par lui, cette durée serait de 24 heures. Les Délégations de la Grande- Bretagne, du Japon et du Portugal se ralliaient à la proposition que combattaient, au contraire, les Délégations d’Allemagne et de Russie.
Ces délégations proposaient de distinguer suivant que les ports neutres sont plus ou moins éloignés du théâtre de la guerre ; elles admettaient l’établissement d’un délai fixe pour les ports situés à proximité immédiate de ce théâtre et elles entendaient qu’aucune durée ne fût établie pour les ports n’étant pas dans cette situation.
Lors de la seconde lecture, la Délégation allemande a présenté un amendement aux termes duquel « il est interdit
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aux navires belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales dudit Etat situés à proximité immédiate du théâtre de la guerre pendant plus de 24 heures, sauf dans les cas prévus par la présente Convention » (Vol. III. Trois. Com. Annexe 64). Un exposé des motifs était joint à l’amendement.
Les raisons pour et contre ont été soigneusement exposées dans le Comité d’Examen, spécialement lors de la seconde lecture (procès-verbal des séances des 11 et 12 septembre). Il suffira de les analyser fidèlement.
Voici comment la Délégation allemande formule le système présenté par elle : A proximité du « théâtre de la guerre », une réglementation internationale fixerait le séjour des navires belligérants dans les ports et rades neutres.
Pour les eaux en dehors du théâtre des hostilités, la Délégation allemande accepte la règle française qui ne prévoit aucune limite de temps déterminée d’avance, pourvu que les navires de guerre des belligérants respectent les prescriptions données ; l’Etat neutre y réglerait donc lui-même le séjour des navires. L’expression « théâtre de la guerre » est ici employée dans un sens spécial et toute autre expression, comme champ d’action des belligérants, suffirait, pourvu qu’on accepte l’idée dominante que sera considéré comme « théâtre de la guerre » l’espace de mer sur lequel se fait ou vient de se faire une opération de guerre ou sur lequel une pareille opération pourra avoir lieu par suite de la présence ou de l’approche des forces armées des deux belligérants. Ainsi la présence ou l’approche des deux adversaires, qui sont à une proximité relative, est nécessaire pour qu’on puisse parler du « théâtre de la guerre ». Le cas où un croiseur isolé exercerait le droit de capture ou de visite, celui où une force navale d’un seul belligérant ferait route, n’entre pas dans cet ordre d’idées. La plupart des Etats ne sont pas à même de contrôler ce qui se passe sur toutes leurs côtes, parfois très étendues ; un règlement international restera lettre morte, sans une surveillance quelconque. Cette surveillance ne peut être efficace que sur des régions restreintes. Un Etat neutre pourra contrôler ses eaux près de l’espace de mer qui sert de champ de bataille aux forces nava-
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Jes, espace qui est toujours relativement restreint. C’est là que se décidera la destinée des flottes et une vigilance particulière s’y imposera.
A l’objection qu’il est impossible de définir exactement les limites du théâtre de la guerre et qu’on ne peut laisser cette définition aux neutres, ce qui entraînerait cette conséquence que deux Puissances neutres voisines l’une de l’autre pourraient avoir une appréciation différente, d’où une source de complications, on répond qu’il ne semble cependant pas très difficile de décider où est le théâtre de la guerre. Si l’on prend pour exemple la guerre hispano-américaine de 1898, il est clair que les théâtres de la guerre étaient aux régions des Philippines et dans les Indes occidentales, mais nullement dans la Méditerranée ou dans la partie occidentale de l’Océan Atlantique. Aussi n’est-il pas à craindre que des difficultés surgissent dans la pratique. A notre époque de moyens multiples de communication, les neutres connaîtront toujours les lieux où les forces navales sont stationnées. Ils seront à même de décider si ces forces navales préparent leur approche dans le voisinage de leurs côtes et ils déclareront ces régions « théâtre de la guerre », en se mettant à même d’apprendre si l’un ou l’autre des belligérants visite leurs ports. L’Etat neutre pourra prendre alors les mesures nécessaires pour que le visiteur quitte le j^ort après 24 heures. Comme le neutre est seul juge de cette question, que c’est lui et non le belligérant qui décide ce qui doit être considéré comme théâtre de la guerre, il n’y a pas de danger de conflits. Telle est la règle que l’Allemagne a suivie dans la guerre de l’Extrême-Orient et l’expérience a prouvé qu’elle correspondait aux besoins de la situation.
On propose donc une règle internationale stricte pour le théâtre de la guerre ; une telle règle n’est pas nécessaire pour les sphères extérieures à ce théâtre. En acceptant cette proposition, les neutres seront débarrassés d’une responsabilité qui leur incomberait s’ils acceptaient la règle stricte des 24 heures, car ils ne seraient pas obligés de garder tout leur littoral, ce qui serait d’ailleurs impossible à la plupart d’entre eux. Quand une action maritime se prépare dans l’Océan Indien, il n’est pas nécessaire pour les Puissances
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du Nord de l’Europe de surveiller leurs ports et rades ; si le théâtre de la guerre est dans la Méditerranée, les côtes des deux Amériques n’ont pas besoins d’un contrôle sévère.
La Délégation de Russie appuya la proposition de conciliation présentée par la Délégation d’Allemagne. Elle ne pouvait consentir que la règle dite des 24 heures établie par la législation intérieure de la Grande-Bretagne et celle de quelques autres Etats, fût considérée comme règle universelle. Elle estime que la règle française, qui ne prévoit aucune limite de temps déterminée d’avance, qui est acceptée par l’Allemagne et la Russie, a plus de titres pour être généralement adoptée. Toutefois, dans une pensée de transaction, la Délégation russe accepte la distinction qui vient d’être proposée.
La Délégation britannique a élevé dontre ce système diverses objections dont quelques-unes ont été déjà mentionnées au cours de l’exposé précédent. L’objection principale est tirée de l’incertitude que présente la détermination du théâtre de la guerre.
A la différence de ce qui se passe pour la guerre continentale, le théâtre d’une guerre maritime est illimité ; il comprend l’ensemble des océans, parce que les hostilités sont de nature à se produire partout. Dès qu’un navire de guerre quitte un port de sa nation, il est exposé à rencontrer un adversaire. Avec la vapeur et les progrès de la vitesse, le théâtre des hostilités proprement dites se déplace incessamment.
Ce serait une très grande difficulté et en même temps une grande responsabilité pour les Gouvernements neutres que d’avoir à modifier, d’après ces déplacements, le régime applicable dans leurs ports. N’est-il pas d’ailleurs contradictoire d’admettre qu’il ne suffit pas de la présence d’un navire de guerre d’un belligérant dans certains parages pour que ces parages deviennent théâtre de la guerre et en même temps que ce navire peut commettre des hostilités, capturer et visiter des navires de commerce ? La règle des 24 heures, adoptée par l’Angleterre depuis 45 ans, acceptée par un
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grand nombre des Puissances, a fait ses preuves : elle a ce grand avantage de poser au neutre une règle fixe qu’il lui est facile d’appliquer, tandis que le système proj)osé nécessite de sa part une appréciation, parfois délicate. Des réclamations pourront surgir au sujet de cette appréciation qui sera peut-être différente de la part de deux Etats placés dans la même situation géographique.
Le système basé sur la distinction entre la proximité et l’éloignement du théâtre de la guerre a été aussi combattu par M. de Beaufort, au nom de la Délégation des Pays-Bas, comme de nature à causer aux neutres des complications difficiles.
L’article proposé, avec l’addition des mots « situés à proximité immédiate du théâtre de la guerre », a été rejeté par sept voix (Etats-Unis d’Amérique, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Pays-Bas, Turquie), contre quatre (Allemagne, Brésil, France, Russie) ; il y a eu trois abstentions (Danemark, Norvège, Suède).
La Délégation allemande et la Délégation russe ont alors demandé la suppression de la disposition même visant seulement le cas où un navire de guerre belligérant entre dans un port neutre sans un but spécial ; d’autres dispositions du Projet prévoient les cas où un navire entre pour se ravitailler, se réparer, etc. Cela ne suffit-il pas ? La demande de suppression n’a réuni que deux voix (Allemagne, Russie), elle a été repoussée par 10 voix (Etats-Unis d’Amérique, Brésil, Danemark, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Suède, Turquie). La Norvège et les Pays-Bas se sont abstenus.
La règle admise par la majorité du Comité est donc que, à défaut de dispositions spéciales de la législation de l’Etat neutre, il est interdit aux navires belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de cet Etat pendant plus de 24 heures. L’idée est qu’une règle précise est indispensable. On laisse à chaque Etat le soin de l’établir ; faute par lui de l’avoir fait, la Convention fixe une durée de 24 heures.
Il va sans dire que, dans chaque pays, c’est la législation qui détermine la nature de l’acte par lequel la fixation sera
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faite : loi proprement dite, décret ou ordonnance, arrêté ministériel, etc.
A la fin des délibérations du Comité d’Examen, S. Exc. M. Tcharykow a présenté les considérations suivantes :
« Grâce à l’esprit de conciliation qui n’a cessé de nous animer, nous avons pu constater et trouver un accord sur le plus grand nombre des questions. Une seule reste en suspens et elle est capitale : c’est la question du séjour.
« Dans le vote qui a été émis à cet égard, il a été constaté que deux grandes Puissances ont soutenu depuis deux mois les mêmes objections contre la rédaction proposée et fait connaître qu’elles ne peuvent ni ne doivent accepter la règle des 24 heures. Nous avons déjà dit et nous répétons qu’il ne saurait être procédé, dans cette Conférence, à la recherche d’une majorité contre une minorité, mais bien au contraire, à trouver dans toutes les questions un terrain de conciliation. C’est dans cet esprit que la Délégation de Russie voudrait proposer, pour le cas où la question du théâtre de la guerre ne trouverait pas une solution suffisante, une rédaction nouvelle qui lui paraîtrait de nature à satisfaire tous les intérêts. Nous avons discuté sur la quantité du charbon ; mais, cette quantité, quelle qu’elle soit, il faut laisser aux intéressés le temps nécessaire pour la charger, sans quoi cette faculté serait un leurre. Or, nous avons tous reconnu que c’est un droit pour le navire de vivre en mer et qu’on ne saurait le mettre dans le cas de devenir une épave. »
L’article 12 pourrait, en conséquence, être rédigé comme suit :
A défaut d’autres dispositions de la Puissance neutre, il est interdit aux navires de guerre belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de ladite Puissance au delà du temps nécessaire afin de compléter les approvisionnements indiqués à l’article 19 de la présente Convention.
On remarquera que cette formule est dans l’ordre d’idées du projet du Comité, en ce sens que c’est toujours à l’Etat neutre qu’il appartient de fixer la durée du séjour ; mais, à délaut de cette fixation, au lieu d’un délai invariable de
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24 heures, on propose de donner le délai nécessaire pour les approvisionnements.
Dans la séance du 28 septembre, S. Exc. M. Tcharykow a maintenu son amendement à l’article 12 et a proposé de le compléter par l’alinéa suivant : « Toutefois, les dits navires peuvent toujours séjourner 24 heures sans que leur séjour ait besoin d’être motivé par une raison spéciale ».
S. Exc. M. Tsudzurki a déclaré ne pouvoir se rallier à la proposition. Le charbon n’est donné que dans un but humanitaire et la rédaction présentée impliquerait le droit de se servir d’un port neutre comme d’une base de charbon, c’est-à-dire d’une base stratégique proprement dite. L’article 12, dans la forme que lui donne le projet actuel, a été accepté à titre transactionnel comme la limitation extrême des concessions que peut faire la Délégation du Japon.
S. Exc. Sir Ernest Satow ne pense pas, non plus, pouvoir accepter la rédaction, parce qu’elle a l’air de supprimer la règle des 24 heures, à laquelle tient la Grande-Bretagne. Du reste, dans la plupart des ports, on peut s’approvisionner de charbon et de vivres en 6 heures ; il est donc inutile de stipuler une durée en quelque sorte illimitée. Le point de fait a été contesté par S. Exc. M. Hagerup, qui a dit que, dans la plupart des ports de Norvège, c’est tout au plus si, en 24 heures, un grand navire de guerre pourrait être muni du charbon nécessaire. A quoi Sir Ernest Satow a répondu qu’il avait entendu parler des ports dans lesquels on avait l’habitude de faire du charbon.
S. Exc. M. de Hammarskjôld a déclaré qu’il se rallierait volontiers à la proposition russe, si elle devait faciliter un accord et a suggéré un amendement ainsi conçu : « A défaut d’autres dispositions spéciales de la législation de la Puissance neutre, il est interdit aux navires belligérants de demeurer, sauf les cas prévus par la présente Convention, dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de la dite Puissance plus de 24 heures ou que le temps ultérieur qui pourrait être nécessaire pour compléter les approvisionnements indiqués à l’article 19 ci-dessous. »
Il a été nettement entendu que la législation de l’Etat neutre, s’il y en a une, doit être absolument suivie. Si elle
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édicte un délai fixe, il faut s’y conformer et aucun délai supplémentaire ne s’applique. Ce n’est qu’en cas où, à défaut de règle locale, le délai conventionnel de 24 heures s’appliquerait qu’il pourrait s’agir d’un délai complémentaire dans le sens indiqué.
Le Comité n’a pas voté sur cette proposition et a réservé à la Commission le soin de décider s’il fallait maintenir l’article du projet ou lui substituer l’amendement.
Dans la Séance de la Commission du 4 octobre, S. Exc. M. de Hammarskjôld a retiré son amendement.
Au nom de la Délégation allemande, l’Amiral Siegel a reproduit l’amendement (JVol. 111. Trois. Com. Annexe 64) rapporté plus haut et établissant une distinction entre les ports neutres situés à proximité immédiate du théâtre de la guerre et les autres, en invoquant, dans l’essentiel, les arguments ci-dessus analysés. « S’il est vrai, a-t-il dit, qu’un certain nombre d’Etats ont accepté la règle des 24 heures, rien n’empêche qu’ils l’appliquent dans l’avenir, mais la grande majorité des Puissances doit maintenant décider si elles sont prêtes à se lier par une Convention internationale ou si elles préfèrent agir selon les circonstances et appliquer les lois nationales. Actuellement il y a deux principes opposés. Ceux qui pensent que l’un est trop étroit et l’autre trop large trouveront dans notre proposition intermédiaire et transactionnelle et la liberté qu’on doit laisser à l’Etat et les restrictions que la prudence recommande en temps de guerre ». Sir Ernest Satow a combattu l’amendement, en renvoyant aux raisons qu’il avait déjà données. S. Exc M. Tsudzuki a parlé dans le même sens en faisant valoir que « la conséquence naturelle de l’état de choses proposé serait que le pays neutre devrait changer, de temps en temps, le régime qu’il applique dans ses propres eaux territoriales, de sorte que ni les belligérants ni les neutres ne sauraient jamais avec certitude à quoi s’en tenir et que les neutres seraient souvent exposés aux récriminations de l’un ou des deux adversaires ». Le Président a fait remarquer qu’entre la proposition du Comité et la proposition allemande il y avait cette différence que, d’après celle-ci, la règle des 24 heures pour la durée du séjour était rigide et absolue, mais ne
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s’appliquait que dans les eaux situées à proximité immédiate du théâtre de la guerre, tandis que, d’après le Comité, la limitation du séjour à 24 heures reste la règle générale, à défaut d’autres dispositions spéciales que l’Etat neutre est libre d’adopter, mais cette prescription s’applique partout.
La proposition allemande a été rejetée par 11 voix (Belge, Chine, Danemark, Espagne, Grande-Bretagne, Grèce, Japon, Mexique, Pays-Bas, Perse et Portugal), contre 10 (Allemagne, République Argentine, Autriche-Hongrie, Bolivie, Bulgarie, Guatémala, Monténégro, Roumanie, Russie, Serbie) ; il y a eu 21 abstentions (Etats-Unis, Brésil, Chili, Colombie, Cuba, République Dominicaine, Equateur, France, Haïti, Italie, Luxembourg, Norvège, Panama, Pérou, Salvador, Siam, Suède, Suisse, Turquie, Uruguay, Vénézuela).
Le Projet du Comité a été voté par 30 voix (Belgique, Bolivie, Chili, Chine, Danemark, Espagne, France, Grande- Bretagne, Grèce, Haïti, Italie, Japon, Mexique, Monténégro, Norvège, Panama, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Perse, Portugal, Roumanie, Russie, Salvador, Serbie, Siam, Suède, Tui'quie, Uruguay, Yénézuéla). L’Allemagne a réservé son vote et les autres Etats se sont abstenus.
Article 12
A défaut d’autres dispositions spéciales de la législation de la Puissance neutre, il est interdit aux navires de guerre des belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de la dite Puissance pendant plus de 24 heures, sauf dans les cas prévus par la présente Com vention.
La disposition sur la durée du séjour s’applique naturellement aux navires de guerre des belligérants qui se trouvent dans un port neutre au moment de l’ouverture des hostilités, comme à ceux qui y pénètrent au cours de la guerre.
La question de la proximité du théâtre des hostilités se présente ici dans les mêmes termes et une proposition allemande avait été faite pour en tenir compte (Vol. III. Trois. Com. Annexe 64) ; elle a été retirée après le rejet de l’amendement présenté pour l’art. 12. Il y avait, dans le même ordre d’idées, un article qui était ainsi rédigé : « A défaut d’autres
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dispositions spéciales de la loi de l’Etat neutre, le séjour des navires de guerre des belligérants dans les ports et rades en dehors du théâtre de la guerre n’est pas limité. Toutefois, le belligérant est tenu de se conformer aux conditions ordinaires de la neutralité et aux dispositions que l’Etat neutre croit nécessaires. De même, il est tenu de partir, si l’Etat neutre le lui ordonne ».
Article 13
Si une Puissance avisée de l’ouverture des hostilités apprend qu’un navire de guerre d’un belligérant se trouve dans un de ses ports ou rades ou dans ses eaux territoriales, elle doit notifier au dit navire qu’il aura à partir dans les 24 heures ou dans le délai prescrit par la loi locale.
Même ceux qui pensent qu’une durée doit être fixée pour le séjour des vaisseaux de guerre des belligérants dans les ports neutres, admettent que la durée peut être prolongée dans certains cas exceptionnels. Seulement, on n’est pas tout à fait d’accord sur le nombre des exceptions. La proposition japonaise (article 2a) {Vol. III. Trois. Com. Annexe 46) ne parle que de l’état de la mer, la proposition espagnole (article 3) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 47) parle d’avaries, de l’état de la mer ou autre force majeure, la proposition russe (article 5) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 48) les avaries empêchent les navires de reprendre le large.
L’état de la mer et les avaries ont été admis sans difficulté. Le premier délégué du Japon a cependant fait remarquer que la question des avaries peut donner lieu à des abus et permettre de tourner la règle sur la durée du séjour. Ne serait-il pas possible de fixer un délai maximum dans lequel devraient être faites les réparations ? On a répondu que c’était très difficile, parce que cela dépendait du port dans lequel se trouvait le navire et les facultés qu’il y rencontrait, que, du reste, les autorités neutres pouvaient constater le temps nécessaire et exercer un contrôle. La fixation d’un délai a été rejetée.
Il s’agit d’une défense adressée au belligérant et cette défense peut comprendre les eaux comme les ports et les rades. La responsabilité de l’Etat neutre ne peut être engagée qu’autant qu’il connaît ou peut connaître la présence
des vaisseaux de guerre : cette connaissance peut exister plus facilement pour les ports et rades que pour les eaux.
La Délégation brésilienne avait, dans la séance du 27 juillet, rappelé l’opinion du professeur Verraes, d’après laquelle les règles sur la durée du séjour ne s’appliquent pas à ceux des navires qui étaient dans un port uniquement pour la protection de leurs nationaux, ces navires ayant une fonction toute différente de celle de navires de guerre accueillis en vertu du droit d’asile. Ils sont chargés d’une mission de protection et, par suite, pourraient demeurer dans les ports neutres en temps de guerre, comme ils y demeurent en temps de paix. Quoiqu’on ait demandé si l’on pouvait supposer le cas où, dans un des pays représentés à la Conférence, la présence d’un navire de guerre pourrait être jugée nécessaire pour la protection des étrangers, le cas s’est présenté et pourrait encore se présenter. Mais il ne paraît pas de nature à faire l’objet d’une stipulation conventionnelle et la Délégation brésilienne n’avait pas eu l’intention de faire une proposition à ce sujet comme elle l’a déclaré dans la séance de la Commission du 4 Octobre.
On a, par contre, admis sans difficulté que la limitation du séjour ne concernait pas les navires de guerre exclusivement affectés à une mission scientifique religieuse ou charitable. Cela s’applique notamment aux bâtiments-hôpitaux militaires, pour lesquels la Convention du 29 juillet 1899 contient, en ce sens, une disposition formelle (article 1er, alinéa 2) maintenue lors de sa révision par la présente Conférence.
Article 14
Un navire de guerre belligérant ne peut prolonger sort séjour dans un port neutre au delà de la durée légale que pour cause d’ avaries ou à raison de V état de la mer . Il devra partir dès que la cause du retard aura cessé.
Les règles sur la limitation du séjour dans les ports, rades et eaux neutres, ne s’appliquent pas aux navires de guerre exclusivement affectés à une mission scientifique, religieuse ou charitable.
La proposition japonaise (article 3) (Vol. III. I rois. Com.
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Annexe 46) : « plus de trois navires belligérants appartenant au même Etat ou à ses alliés ne pourront mouiller à la fois dans le même port ou les mêmes eaux neutres ». Il s’agit évidemment d’un rayon restreint et non des eaux d’un même Etat neutre. La Délégation britannique donna son adhésion à la proposition japonaise, en faisant remarquer que le chiffre de trois navires était un chiffre normal, admis par certains Etats même pour le temps de paix. De cette façon, on aurait une garantie contre la concentration de navires belligérants dans un port neutre, qui leur servirait ainsi de base d’opérations.
L’Amiral Siégel remarqua que certains Etats n’avaient peut-être pas fixé un nombre pour le temps de paix : et que, pour le temps de guerre, il devrait appartenir à l’Etat neutre de le fixer en toute liberté.
La majorité du Comité a été d’avis qu’il y avait lieu de suivre le même système que pour la durée du séjour (article 12), c’est-à-dire qu’à défaut de fixation par la Puissance neutre, la Convention devait établir un chiffre et la disposition suivante avait été adoptée pour former l’article 15 : Si la Puissance neutre n'a pas fixé à l’avance le nombre maximum des navires de guerre d’un belligérant qui pourront se trouver en même temps dans un de ses ports ou rades , ce nombre sera trois.
La question a été reprise dans la séance du 28 septembre. Des objections ont été de nouveau présentées en ce qui concerne le chiffre de 3, qui ne correspondrait plus à l’organisation navale actuelle. Un grand bâtiment de guerre est toujours accompagné d’autres navires, de sorte que fréquemment il pourrait arriver qu’un groupe de navires d’un même belligérant ne pût, dans son ensemble, pénétrer dans un port neutre. Ne pourrait-on maintenir le principe, tout en réservant le cas d’une permission spéciale qu’accorderait la Puissance neutre ? Telle était la suggestion de S. Exc. M. Tcharykow, qu’appuyait l’Amiral Siégel. Sir Ernest Satow fit remarquer qu’il y aurait là une addition fâcheuse pour le neutre. Le Premier Délégué de Suède dit également que l’Etat neutre aurait ainsi une liberté dangereuse, mais que cependant on pourrait tenir compte de la suggestion de la Déléga-
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tion russe, en ne déterminant pas d’une manière aussi stricte l’objet des prescriptions à édicter par le Gouvernement neutre. Celui-ci pourrait fixer un chiffre maximum, en se réservant la possibilité de concéder la faculté d’accès à un nombre plus grand de navires dans des circonstances particulières. L’autorisation spéciale supposerait donc une disposition générale édictée à l’avance. La Délégation russe accepta l’idée de cet amendement, qui fut combattue par les Délégations du Japon et de la Grande-Bretagne, ces délégations ne voyant pas la nécessité de changer le projet.
La proposition de M. de Hammarskjôld a été votée par 9 voix (Allemagne, Brésil, Danemark, France, Norvège, Pays- Bas, Russie, Suède, Turquie) contre 3 (Grande-Bretagne, Japon, Portugal) ; les Etats-Unis et l’Italie se sont abstenus.
Article 15
A défaut d’autres dispositions spéciales de la législation de la Puissance neutre, le nombre maximum des navires de guerre d’un belligérant qui pourront se trouver en même temps dans un de ses ports ou rades, sera de trois.
La présence simultanée de navires de guerre des deux belligérants dans un port neutre doit être prévue. La coutume a depuis longtemps introduit ici la règle dite des 24 heures, qu’il ne s’agit pas de modifier. La difficulté porte sur l’ordre des départs entre lesquels doit s’écouler ce délai.
La proposition britannique (art. 13) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) se bornait à dire que le Gouvernement neutre ne devait pas permettre à un vaisseau de guerre d’un belligérant de quitter le port, sauf à l’expiration d’un délai de 24 heures après le départ d’un navire, tant de guerre que de commerce, de l’autre belligérant. Dans le Comité d’Examen, Sir Ernest Satow a dit que c’était au neutre de fixer l’ordre des départs. C’est en ce dernier sens que se prononçait la proposition japonaise (article 2b) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 46). La proposition russe (article 6) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 48) s’attachait à la priorité des demandes.
Un amendement portugais (Vol. III. Trois. Com. Annexe 50) a été proposé à la règle japonaise. Il avait été ainsi motivé par le Capitaine Ferraz dans la séance du 27 juillet : « Si les
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deux navires belligérants qui se trouvent simultanément dans les eaux neutres sont un bateau de commerce et un vaisseau de guerre ou un petit croiseur ou torpilleur et un grand cuirassé, il faut, de toute évidence, que le bateau de commerce ou le navire de guerre plus faible quitte le port le premier, quelle que soit la priorité de leur entrée dans le port. Autrement, le but humanitaire de cette mesure consistant à éviter une rencontre ou un combat ne serait pas atteint. Le grand cuirassé, sortant le premier, n’aurait qu’à attendre près du port la sortie du bateau de commerce ou du navire de guerre plus faible ; la capture ou la destruction de ceux-ci serait certaine et l’Etat neutre les aurait livrés. En conséquence, le Délégué portugais proposait de rédiger ainsi la dernière phrase de l’article japonais : « C’est à l’Etat neutre de décider lequel des bâtiments adversaires partira le premier en vue de prévenir, autant que possible, la rencontre ou le combat entre ces bâtiments ».
Il y avait donc en présence les systèmes suivants : 1. l’Etat neutre règle l’ordre des départs ; 2. La priorité des demandes est prise en considération ; 3 le navire le plus faible part le premier ; 4. l’ordre des arrivées détermine l’ordre des départs.
Ce dernier système a fini par être admis, et l’article 16 ci-après a été voté par 13 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Belgique, Brésil, Chine, Danemark, Espagne, France, Italie, Norvège, Russie, Suède, Turquie), contre 3 (Grande- Bretagne, Japon, Portugal) ; les Pays-Bas se sont abstenus.
On a trouvé dangereux pour l’Etat neutre la faculté de fixer l’ordre des départs même en lui donnant quelques indications. Si très souvent l’inégalité entre deux vaisseaux de guerre est évidente, il peut n’en être pas ainsi et l’autorité du port pourrait être embarrassée. La règle de l’ordre des arrivées est très simple et le neutre n’aura aucune difficulté à l’appliquer. Elle pourra se trouver forcément modifiée si le navire entrant le premier est dans un cas où la durée légale du séjour est prolongée à son profit ; il ne peut être privé de cette prolongation par l’effet de l’obligation de partir le premier. La règle des 24 heures est maintenue dans les rapports d’un bâtiment de guerre et d’un bâtiment de com-
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merce en ce sens que le premier ne peut quitter un port moins de 24 heures après le départ du second, mais la réciproque n’est pas vraie. Rien n’empêche un bâtiment de commerce portant le pavillon d’un belligérant de quitter, si cela lui convient, un port moins de 24 heures après un navire de guerre de l’autre belligérant.
Il n’y a pas non plus de délai de 24 heures entre les départs de deux navires de commerce.
On avait pensé pouvoir écarter la difficulté résultant de la présence simultanée dans un port de deux navires de forces inégales au moyen de la disposition suivante : « Si un navire de guerre belligérant se dispose à entrer dans un port ou dans une rade neutre où se trouve un navire de guerre de son adversaire, l’autorité locale doit, autant que possible, l’avertir de la présence du navire adverse » (Vol. III. Trois. Com. Annexe 53). Le navire ainsi averti aurait vu ce qu’il avait à faire : s’il se sentait plus faible que son adversaire, il pouvait ne pas entrer ou, s’il entrait, il savait qu’il ne pourrait sortir qu’après lui. La proposition a fini par être rejetée par 8 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Chine, Espagne, Grande-Bretagne, Japon, Portugal, Suède) contre 5 (Belgique, Brésil, Danemark, France) et 4 abstentions (Norvège, Pays-Bas, Russie, Turquie), parce qu’on a considéré qu’une disposition de ce genre engagerait trop la responsabilité du neutre.
Article 16
Lorsque des navires de guerre des deux parties belligérantes se trouvent simultanément dans un port ou une rade neutre, il doit s’ écouler au moins 24 heures entre le départ du navire d’un belligérant et le départ du navire de l’autre .
L’ordre des départs est déterminé par l’ordre des arrivées, à moins que le navire arrivé le premier soit dans le cas où la prolongation de la durée légale du séjour est admise.
Un navire de guerre belligérant ne peut quitter un port ou une rade neutre moins de 24 heures après le départ d’un navire de commerce portant le pavillon de son adversaire.
Les navires de guerre belligérants peuvent, dans les ports neutres, réparer leurs avaries pour rendre le navire navi-
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gable et non pour accroître sa force de combat. La proposition japonaise (article 2) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 46) parle de réparations indispensables à la sécurité de la navigation et la proposition britannique (article 19) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) dit qu’un Etat neutre ne doit pas permettre de faire des réparations au delà de ce qui sera nécessaire pour naviguer. Gest à l’autorité neutre à constater la nature des réparations à effectuer et celles-ci doivent être exécutées le plus rapidement possible. Il y a là un contrôle permettant de prévenir, dans une certaine mesure, les abus dont il a été question plus haut à propos de l’article 15 et que l’on voulait écarter en fixant un délai maximum pour les réparations.
D’ajmès la proposition britannique, article 19), un Etat neutre ne doit pas permettre sciemment à un navire de guerre de réparer les avaries résultant d’un combat avec l’ennemi. Un amendement portugais était dans le même sens. Cette opinion semble avoir été abandonnée, à raison de la difficulté qui existe parfois de reconnaître la cause des avaries sans se livrer à des mesures inquisitoriales.
L’article ne parle que des ports et des rades ; à la question de savoir pourquoi il n’est pas parlé des eaux territoriales il a été répondu qu’il est vraisemblablement difficile pour les navires d’effectuer des réparations dans les eaux territoriales et que, d’ailleurs, le contrôle des neutres sur des réparations effectuées dans ces conditions ne serait guère possible (Séance du 11 Septembre).
Article 17
Dans les ports et rades neutres, les navires de guerre belligérants ne peuvent réparer leurs avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de leur navigation et non pas accroître, d’une manière quelconque, leur force militaire. L’autorité neutre constatera la nature des réparations à effectuer, qui devront être exécutées le plus rapidement possible.
D’après la 2e règle de Washington (Vol. III. Trois. Com. 2e Sous-Commission, Annexe A de la 4e séance ), un Gouvernement neutre est tenu de ne permettre à aucun des belli-
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gérants de faire de ses ports ou de ses eaux la base d’opérations navales contre l’ennemi, ni de s’en servir pour renouveler ou augmenter des approvisionnements militaires ou des armements, ou pour recruter des hommes.
Plusieurs propositions s’étaient plus ou moins approprié cette règle qu’on était d’accord pour maintenir. Il n’y a eu de discussion que sur le point de savoir s’il fallait parler des eaux territoriales comme des ports et des rades.
L’affirmative a été admise par 8 voix (Etats-Unis d’Amérique, Brésil, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Turquie) ; l’Allemagne, le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas, la Russie et la Suède se sont abstenus. Il a été dit qu’on ne saurait permettre de se servir des eaux territoriales pour un usage interdit dans les ports et rades. Cela est vrai spécialement parce qu’on se place au point de vue de ce que ne peuvent pas faire les navires belligérants. La disposition se justifie ainsi plus aisément que celle de la règle de Washington qui parle de l’obligation du Gouvernement neutre.
Article 18
Les navires de guerre belligérants ne peuvent pas se servir des ports, rades et eaux territoriales neutres, pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leur armement ainsi que pour compléter leurs équipages.
Nous arrivons à la question qui est, avec celle de la durée du séjour, la plus importante de la matière. Dans quelle mesure les navires de guerre des belligérants peuvent-ils s’approvisionner de vivres et de charbon dans les ports neutres ?
La proposition russe (article 7) (Vol. III Trois. Com. Annexe 48) dit que ces bâtiments pourront se pourvoir de vivres, denrées, approvisionnements, charbon et moyens de réparation nécessaires à la subsistance de leur équipage ou à la continuation de leur voyage. La proposition britannique (article 17) (Vol III. Trois. Com. Annexe 44) dit que la quantité de munitions, vivres ou combustibles chargés à bord du navire dans la juridiction neutre ne devra en aucun cas, déliasser le complément nécessaire pour lui permettre de gagner le port le plus proche de son propre pays. D’après la
proposition japonaise (article 4) {Vol. III. Trois. Com. Annexe 46), les navires ne peuvent charger aucun approvisionnement, à l’exception du charbon et des provisions suffisant, avec ce qui reste encore à bord, pour les mettre à même d’atteindre, à une vitesse économique, le port le plus rapproché de leur pays ou une destination neutre ïdus proche encore. Enfin, sans parler de ce qui pourrait être à bord, la proposition espagnole (article 5) (Vol. III. Trois. Com. Annexe 47) permet aux navires belligérants de se pourvoir des vivres et du charbon et des provisions suffisant avec ce qui reste encore à bord, pour les mettre à même d’atteindre, à une vitesse économique, le port le plus rapproché de leur pays ou une destination neutre plus proche encore. Enfin, sans parler de ce qui pourrait être à bord, la proposition espagnole (article 5) (Vol. II. Trois. Com. Annexe 47) permet aux navires belligérants de se pourvoir des vivres et du charbon nécessaires pour atteindre le port le plus rapproché de leur pays ou un port neutre plus proche encore.
Il faut, tout d’abord, mettre à part le ravitaillement en dehors du combustible. La première règle de l’article 19, d’après laquelle les navires belligérants ne peuvent se ravitailler que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix, a été acceptée sans difficulté.
Le débat n’a porté que sur le charbon, ou mieux sur le combustible puisque le charbon n’est plus le seul combustible employé.
C’est depuis une quarantaine d’années que cette question a surgi et on en comprend toute l’importance, si l’on songe que, suivant une expression saisissante de S. Exc. M. Tcharykow, si un homme sans vivres est un cadavre, un navire sans charbon est une épave. Les efforts les plus grands ont été faits dans le Comité pour arriver à un système acceptable par les intéressés, qui sont les neutres et les belligérants éventuels. Pour ceux-ci, ils tiennent naturellement compte de leur situation géographique, qui leur rend plus ou moins nécessaire la faculté de se ravitailler dans des ports neutres ; pour les premiers, ils peuvent demander une règle précise, qu’ils soient en mesure d’appliquer sans s’exposer à des récriminations des deux parts.
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Des arguments ont été abondamment fournis en faveur de diverses solutions. Si on n’admet pas la règle britannique, qui est de nature, comme on l’a fait remarquer, à soulever diverses difficultés d’ordre pratique, et si, d’autre part, on ne veut pas du système de liberté absolue, on peut concevoir et on a présenté des systèmes très divers pour déterminer la quantité du combustible qui pourra être chargée par le navire belligérant : la dotation normale, une quantité proportionnelle au déplacement ou au nombre de chevaux-vapeur, la quantité nécessaire pour parcourir une certaine distance, etc. Un comité technique chargé d’étudier la question n’a pu arriver à une solution unanime. La proposition allemande d’accorder aux belligérants la permission de compléter leurs soutes entières y a réuni 9 voix (Allemagne, Brésil, Danemark, France, Italie, Pays-Bas, Russie, Suède, Turquie) contre 5 (Etats-Unis d’Amérique, Espagne, Grande-Bretagne, Japon, Chine).
C’est dans ces conditions que la question a été soumise en seconde lecture au Comité d’Examen.
Il y avait en présence deux propositions :
1. la proposition britannique (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) : les navires ne peuvent prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Le sens de cette proposition a été nettement précisé par Sir Ernest Satow en réponse à une question de M. Hagerup. La règle constitue un simple mode de calcul et ne crée pour le neutre aucune obligation d’avoir à surveiller la destination du navire requérant. Nous nous permettons d’ajouter qu’elle n’implique non plus aucune obligation pour le navire de se rendre à une destination quelconque. Ainsi seraient supprimées des contestations parfois soulevées.
2. une proposition ainsi conçue : ces navires ne peuvent prendre du combustible que pour compléter leur plein normal du temps de paix.
S. Exc. M. Tcharykow a présenté, à titre transactionnel, la formule suivante : « Ces navires ne peuvent, de même, prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Us peuvent, d’ailleurs, prendre le combustible nécessaire pour compléter leur plein des soutes
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projjrement dites, quand ils se trouvent dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir ».
Cette proposition a été acceptée par 11 voix (Allemagne, Brésil, Danemark, Espagne, France, Italie, Norvège, Pays- Bas, Bussie, Suède, Turquie) avec 3 abstentions (Etats-Unis d’Amérique,. Grande-Bretagne, Japon) après que la proposition faite par S. Exc. M. Tsudzuki en vue de la suppression de tout l’article eût été rejetée par 10 voix (Allemagne, Brésil, Danemark, France, Italie, Norvège, Pays-Bas, Russie, Suède, Turquie) contre 4 (Etats-Unis d’Amérique, Espagne, Grande- Bretagne, Japon).
D’après le projet du Comité, « le ravitaillement et la prise de combustible ne donnent pas droit à prolonger la durée légale du séjour ». Dans la séance de la Commission du 4 octobre, S. Exc. M. Tcharykow a proposé la suppression de cette phrase en motivant son amendement de la façon suivante : « Il a une portée restreinte ; il vise un cas spécial, celui où un navire belligérant, entré dans un port neutre, n’a pas eu le temps d’opérer dans le délai légal du séjour le chargement du charbon qui lui a été accordé. Que doit faire dans ce cas la Puissance neutre ? La Convention n’en dit rien. Certains sont d’avis qu’elle ne contraindra pas le navire à partir. Ce sera vrai peut-être si l’Etat neutre est puissant, et s’il ne craint pas les réclamations de l’autre belligérant. Mais, dans le cas contraire l’Etat neutre sera placé dans une situation très délicate, car, par crainte de représailles de l’autre belligérant, il pourra se trouver obligé de faire partir sans charbon ou avec une quantité insuffisante de combustible un navire qui, par suite, pourra devenir une épave. C’est pour remédier à ces dangers que la Délégation de Russie a déposé son amendement. Au reste, elle est d’accord avec la Délégation du Japon sur le point que le port neutre ne jjeut jamais servir de base d’opérations, et il lui semble qu’à cet égard, la Convention contient, dans les articles 5 et 9, les prescriptions et sanctions suffisantes ».
La Délégation du Japon s’est prononcée contre l’amendement qui, suivant elle, conduirait à une équivoque, savoir :
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si l’article 19 est un des cas prévus par la dernière phrase de l’article 12 ou si l’article 12 trouve son application malgré les stipulations de l’article 19. Pour la rédaction de l’article 19, nous nous sommes trouvés en face de deux doctrines, l’une qui soutenait que le charbon ne devait être donné aux navires belligérants que dans un but d’humanité et l’autre, qui prétendait que les navires avaient le droit de s’approvisionner en charbon dans les ports neutres autant qu’ils en avaient besoin ; l’article 19 est une rédaction transactionnelle qui, toutefois, ne tranche pas la question de principe. La suppression du 3a alinéa aurait pour conséquence la tendance de reconnaître à ces navires le droit de prolonger leur séjour pour s’approvisionner, c’est-à-dire que la suppression tendrait à faire reconnaître la légitimité d’une idée que nous avons toujours combattue, que les navires ont le droit d’entrer dans les ports d’autrui comme dans des étapes stratégiques, afin d’y prendre du combustible. Cette suppression introduirait dans l’article 12 un élément d’incertitude qui serait de nature à changer complètement la nature dudit article. L’article 12 est enfin le résultat d’une transaction. Quoique nous eussions préféré une règle unique et égale pour tout le monde, l’esprit de conciliation nous invite à accepter l’article 12, même avec sa présente rédaction transactionnelle, parce que nous aurions au moins cette consolation que, bien que non uniques, et non universelles, les règles seraient du moins fixées. La suppression du 3e alinéa de l’article 19 nous enlève même cette consolation. Les conséquences en seraient assez graves. Le délai de séjour varierait selon les facilités qu’offrent les ports neutres pour les opérations de ravitaillement en charbon. De plus, les Etats neutres seraient obligés de recourir à des mesures inquisitoriales pour surveiller si ces navires n’abusent pas des opérations d’approvisionnement pour prolonger leur séjour inutilement et illégalement. Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne pouvons nous rallier à cet amendement. Nous acceptions l’article 19 dans sa présente rédaction, parce que son troisième alinéa donnait la fixité nécessaire à la portée de l’article 12. La suppression de cet alinéa mettrait donc en danger tous les bénéfices de l’article 12 ».
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Suivant S. Exc. M. Tcharykow, accepter l’amendement n’est pas ouvrir la porte aux abus, mais seulement prévoir et régler un cas spécial qui se présente rarement. Les abus ne sont-ils pas, d’ailleurs, suffisamment prévenus par d’autres articles de la Convention, notamment par les art. 5 et 9, alinéa 2 ?
La Délégation allemande s’est ralliée à l’amendement et aux explications données à l’appui.
La Délégation britannique a demandé le maintien de l’article proposé par le Comité, en disant que, si l’on permettait, dans quelques cas que ce soit, de prolonger le délai du séjour dans les ports neutres, on ouvrirait la porte à une foule d’abus.
L’amendement a été voté par 27 voix (Allemagne, République Argentine, Autriche-Hongrie, Bolivie, Brésil, Bulgarie, Chili, Colombie, Equateur, France, Grèce, Haïti, Italie, Mexique, Monténégro, Norvège, Panama, Paraguay, Pays- Bas, Pérou, Perse, Roumanie, Russie, Salvador, Serbie, Uruguay et Vénézuéla) contre 5 (Chine, Espagne, Grande-Bretagne, Japon et Portugal) ; il y a eu 10 abstentions (Etats-Unis d’Amérique, Belgique, Cuba, Danemark, République Dominicaine, Luxembourg, Siam, Suède, Suisse et Turquie).
On a tenu compte de la circonstance que, dans certains pays, un navire belligérant ne peut obtenir de charbon que 24 heures après son arrivée. (Article 249, alinéa 2 du Code italien de la marine marchande) (Vol. III, Trois. Com. 2e Sous- Com. Annexe B de la 4e séance).
Article 19
Tes navires de guerre belligérants ne peuvent se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix.
Ces navires ne peuvent, de même, prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Ils peuvent, d’ ailleurs, prendre le combustible nécessaire pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites, quand ils se trouvent dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir.
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Si d’après la loi de la Puissance neutre, ces navires ne reçoivent du charbon que 24 heures après leur arrivée, la durée légale de leur séjour est prolongée de 24 heures.
Une question intimement liée à la précédente est celle de savoir si un navire belligérant qui a pris du combustible dans un port neutre peut, à bref délai, revenir en prendre dans ce même port ou dans un port rapproché du même pays. S’il en était ainsi, on comprend que l’on puisse dire que le port neutre servirait vraiment de base d’opération. Le cas était prévu par la proposition espagnole (article 5, alinéa 2) (Vol. 111. Trois. Com. Annexe 47) et la proposition britannique (article 18 (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) qui, se plaçant l’une au point de vue du belligérant, l’autre au point de vue du neutre, ne permettaient pas un nouveau ravitaillement dans le même pays neutre moins de 3 mois après le premier. Cette prohibition avait paru excessive et, dans le but d’en restreindre la portée, la formule suivante avait été soumise au Comité d’Examen : « Les navires des belligérants qui ont pris du combustible dans un port neutre ne peuvent renouveler leur approvisionnement dans le même territoire neutre que trois mois après » (Vol. 111. Trois. Com. Annexe 55). On a fait remarquer que cette expression était trop vague et qu’il valait mieux fixer un rayon.
Certains auraient voulu laisser le Gouvernement neutre entièrement libre, mais on a objecté que cette liberté était dangereuse pour les neutres qui avaient tout avantage à voir leur situation précisée.
Quant au délai de 3 mois, qui a été fixé par la Grande- Bretagne au cours de la guerre de Sécession et qui est arbitraire, on a fait remarquer que les conditions de la navigation avaient changé depuis lors, que, quand les navires allaient à la voile en même temps qu’à la vapeur, le combustible leur était moins nécessaire qu’aujourd’hui, de sorte que le délai de 3 mois, acceptable il y a 40 ans, est devenu excessif.
On avait soumis au Comité l’idée d’admettre pour un second ravitaillement une condition de temps et de distance dans les termes suivants : « Les navires de guerre belligérants qui ont pris du combustible dans le port d’un Etat neutre ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu’après ....mois dans un port du même Etat situé à moins de milles ». Les
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deux chiffres avaient été laissés en blanc, les discussions antérieures du Comité n’ayant abouti à aucun résultat positif ; dans le Comité technique dont il a été parlé plus haut, la distance de 1.000 milles avait été admise par 10 voix contre 3.
Finalement la proposition britannique qui forme l’article 20 a été adoptée par 5 voix (Etat-Unis d’Amérique, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Japon) contre 3 (Allemagne, Brésil France) ; le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas, la Bussie, la Suède et la Turquie se sont abstenus. On ne peut dire qu’il y ait là une solution tout à fait acquise.
Dans la séance du 28 septembre, S. Exc. M. Tcharykow a déclaré que la Délégation russe accepterait la règle britannique si celle-ci était présentée dans son intégralité et il a rappelé les termes des instructions données par le Foreign Office en février 1904 : « And no coal shall again be supplied to any such ship of war in the same or any other port, roadstead, or waters subject to the territorial jurisdiction of Her Majesty, without spécial permission, until after the expiration of three months from the time when such coal may hâve been last supplied to her within British waters as aforesaid. » La règle est formulée dans les mêmes termes dans la Proclamation de neutralité des Etats-Unis, en date du 8 octobre 1870. Le Délégué de Russie demandait donc que les mots sans permission spéciale fussent introduits dans l’article du projet. La proposition a été rejetée par 5 voix (Etats-Unis d’Amérique, Grande- Bretagne, Japon, Italie, Portugal) contre 4 (Allemagne, Brésil, France, Russie) ; il y a eu 5 abstentions (Danemark, Norvège, Pays-Bas, Suède, Turquie). Les Délégations de Rusise et d’Allemagne ont alors fait des réserves au sujet de l’article 20.
M. Louis Renault, comme Délégué de la France, s’était réservé de soumettre à la Commission un amendement dans le sens des résolutions du Comité technique. Si le rayon de 1.000 milles est considéré comme trop restreint, on pourrait admettre 2.000 ou 2.500 milles. N’y avait-il pas là une transaction acceptable ?
Aucune proposition n’a été faite à la Commission, qui a accepté sans discussion le projet du Comité.
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Article 20
Les navires de guerre belligérants qui ont pris du combustible dans le port d’une Puissance neutre, ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu’après trois mois dans un port de la même Puissance.
Sir Ernest Satow proposa d’insérer après cet article 20 la disposition contenue dans l’article 16 du projet britannique (Vol. III. Trois. Com. Annexe 44) : « Une Puissance neutre ne devra pas permettre sciemment à une navire de guerre d’un belligérant se trouvant dans sa juridiction de prendre à bord des munitions, vivres ou combustibles pour aller à la rencontre de l’ennemi ou pour se livrer à des opération de guerre ». Ce texte peut être rapproché de la disposition de l’article 5 du projet japonais (Vol. III. Trois. Com. Annexe 46) : « ni les navires belligérants se rendant sur le théâtre de la guerre, ou se dirigeant vers cette même direction ou vers la zone des hostilités existantes ni ceux dont la destination est douteuse ou inconnue, ne pourront faire des réparations ou des acquisitions de charbon ou de provisions dans les ports ou les eaux neutres ». On ne peut contester que ces dispositions soient inspirées par un esprit très restrictif et soient, en même temps, de nature à imposer de lourdes responsabilités aux neutres.
La proposition britannique a été repoussée par 8 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Danemark, France, Norvège, Pays-Bas, Russie, Suède) contre 3 (Espagne, Grande-Bretagne, Japon) ; le Brésil, l’Italie et la Turquie se sont abstenus.
Il y a des pratiques divergentes en ce qui concerne l’admission des prises dans les ports neutres. Dans certains pays, elle exclue, dans d’autres, elle a lieu sous certaines conditions ? Dans le Comité, certains ont soutenu l’interdiction de l’entrée de prises, tandis que d’autres assimilaient purement et simplement les prises aux navires de guerre (comparer article 6 de la Convention de Constantinople, relative au canal de Suez). La première opinion l’a emporté. La règle est donc qu’une prise ne peut, en principe, être amenée dans un port neutre, ce qui comprend, à la fois, le cas de la prise escortée et celui de la prise conduite par un équipage que le capteur a mis à bord.
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Les exceptions comprennent l’innavigabilité, le mauvais état de la mer, le manque de provisions ou de combustibles.
Dès que la cause qui justifie l’entrée de la prise a cessé, la prise doit rejDartir. Une notification lui est adressée, si elle ne le fait pas d’elle-même, et, si elle ne s’y conforme pas, des mesures doivent être prises par la Puissance neutre.
Une prise ne peut être amenée dans un port neutre que pour cause d’ innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustible ou de provisions.
Elle doit repartir aussitôt que la cause qui en a justifié Ventrée a cessé. Si elle ne le fait pas, la Puissance neutre doit lui notifier l'ordre de partir immédiatement ; au cas où elle ne s’y conformerait pas, la Puissance neutre doit user des moyens dont elle dispose pour la relâcher avec ses officiers et son équipage et interner V équipage mis à bord par le capteur.
L’article précédent prévoit le cas d’une prise qui est entrée régulièrement, mais qui ne sort pas quand elle devrait le faire. Il faut prévoir aussi le cas d’une prise qui a été amenée irrégulièrement, c’est-à-dire, en dehors des exceptions prévues.
Article 22
La Puissance neutre doit de même relâcher la prise qui aurait été amenée en dehors des conditions prévues par l'article 21.
En vue de rendre plus rare, sinon d’empêcher la destruction des prises, une proposition a été faite pour permettre aux Puissances neutres de recevoir dans leurs ports des prises qui y seraient laissées sous séquestre, en attendant la décision du tribunal des prises. A raison de la connexité des deux questions, les Comités d’Examen de la Troisième et de la Quatrième Commission ont été réunis. Dans la séance du 10 septembre, Sir Ernest Satow, au nom de la Délégation britannique, a formulé ses objections contre la proposition. Elle ne mentionne pas la différence fondamentale qui existe entre les prises ennemies et les prises neutres, les premières étant devenues la propriété du capteur, qui peut en disposer à son gré et les couler, les secondes devant être relâchées dès que le cap-
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teur ne peut les conduire dans un de ses ports. Il n’est pas sûr que le succès de la proposition fasse disparaître la destruction des prises neutres. Il y aura un inconvénient pour un neutre à admettre dans ses ports les prises des belligérants.
La proposition a été admise par 9 voix (Allemagne, Belgique, Brésil, France, Italie, Pays-Bas, Russie, Serbie, Suède) contre 2 (Grande-Bretagne, Japon) avec 5 abstentions (Etats- Unis d’Amérique, Autriche-Hongrie, Danemark, Espagne, Norvège). Dans la séance du 28 septembre, des objections ont été faites par plusieurs Délégations, qui avaient cependant voté l’article, et on pouvait prévoir que la suppression de celui-ci serait demandée à la Commission. Elle l’a été, en effet, par S. Exc. M. de Hammarskjôld, qui a fait remarquer que certains Etats n’avaient consenti à assumer le lourd fardeau qui pouvait résulter de cette disposition, dans le cas où ils seraient neutres, que pour faciliter une entente en vue d’interdire la destruction des prises neutres. Cette entente n’ayant pas été obtenue, le maintien de l’article n’avait plus de raison d’être à ses yeux.
S. Exc. M. Van Den Heuvel a, au contraire insisté pour le maintien de la disposition qui, suivant lui, était une pierre d’attente permettant d’espérer que deux grandes réformes, l’interdiction de la destruction des prises neutres et le respect de la propriété privée ennemie sur mer pourront un jour aboutir.
S. Exc. Sir Ernest Satow a demandé la suppression de l’article qui n’offrait aucune garantie sérieuse contre la faculté de détruire les prises neutres.
L’article a été maintenu par 29 voix (Allemagne, République Argentine, Autriche-Hongrie, Belgique, Bolivie, Brésil, Bulgarie, Chili, Colombie, République Dominicaine, Equateur, France, Grèce, Italie, Mexique, Monténégro, Panama, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Roumanie, Russie, Salvador, Serbie, Siam, Turquie, Uruguay, Vénézuéla), contre 7 (Danemark, Espagne, Grande-Bretagne, Japon, Norvège, Portugal, Suède); les Etats-Unis d’Amérique, la Chine, Cuba, le Luxembourg, la Perse et la Suisse se sont abstenus.
Il ne s’agit pas de rien imposer aux Etats neutres qui sont toujours libres d’admettre ou non les prises. L’article a
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seulement pour but de dire qu’ils ne manquent pas à la neutralité en les recevant et en les gardant. L’Etat neutre prendra les mesures conservatoires nécessaires : il pourra, s’il le juge à propos, faire conduire la prise dans un autre de ses ports, ce qui peut être indispensable à raison de l’état du port où elle a été amenée, de la présence d’autres! prises, etc.
Le Tribunal des prises auquel il est fait allusion dans l’article 23 est le Tribunal national des prises ; il ne s’agit nullement de la Cour internationale des prises. Par suite, rien n’empêche donc les Puissances qui n’acceptent pas la Cour internationale de voter cet article. C’est ce qui a été dit par le Rapporteur dans le Comité, en réponse à une question de M. Burlamaqui.
Article 23
Une Puissance neutre peut permettre l'accès de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsqu’ elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre, en attendant la décision du tribunal des prises. Elle peut faire conduire la prise dans un autre de ses ports.
Si la prise est escortée par un navire de guerre, les officiers et les hommes mis à bord par le capteur sont autorisés à passer sur le navire d’ escorte.
Si la prise voyage seule, le personnel placé à son bord par le capteur est laissé en liberté.
On peut supposer un navire de guerre belligérant qui se trouve dans un port neutre où il n’a pas le droit de rester, qu’il y soit entré au mépris d’une interdiction, ou qu’il y ait régulièrement pénétré, mais qu’il n’y séjourne plus qu’il n’est permis. C’est à la Puissance neutre à prendre les mesures nécessaires pour désarmer le navire, c’est-à-dire le rendre incapable de prendre la mer pendant la durée de la guerre. C’est un devoir pour le commandant du navire de faciliter l’exécution de ces mesures.
Quand un navire est ainsi retenu, quelle est la situation des officiers et de l’équipage ? On dit qu’ils sont également retenus, ce qui est une expression assez vague qu’on a substituée à celle d'internés, qui paraissait indiquer d’une manière trop stricte que les officiers et l’équipage devaient être placés
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dans 1 intérieur du pays neutre. Leur situation de fait est réglée par une disposition spéciale sur laquelle nous reviendrons. Leur situation de droit est analogue à celle de troupes d’un belligérant qui se réfugient en territoire neutre, et il a été admis que les deux situations devaient être soumises à une règle identique. Le Règlement annexé à la Convention du 29 juillet 1899 sur les lois et coutumes de la guerre sur terre prévoit le cas dans son article 57 : après avoir dit que l’Etat neutre qui reçoit sur son territoire des troupes appartenant aux armées belligérantes, les internera, autant que possible, loin du théâtre de la guerre, il ajoute (alin. 3) « il décidera si les officiers peuvent être laissés libres en prenant l’engagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation ».
Rien n’est dit au sujet des conditions auxquelles peut être subordonnée cette autorisation. La Délégation du Japon avait proposé, pour combler cette lacune, de dire que les internés ne pouvaient être laissés libres ou autorisés à rentrer dans leur pays qu’avec l’assentiment de la partie adverse. La Deuxième Commission n’a pas jugé à propos de modifier le texte du Règlement, en considérant l’autorisation donnée à un interné de rentrer temporairement dans son pays comme une chose trop exceptionnelle pour qu’il fût nécessaire de la réglementer en termes exprès. Elle a ajouté que la proposition japonaise, conforme à des précédents récents, contenait une indication utile à l’adresse de l’Etat neutre désireux de mettre sa responsabilité entièrement à couvert. S. Exc. M. Tsudzuki s’est déclaré satisfait de cette déclaration (Voir Vol. I. Rapport de M. Borel sur les droits et devoirs des Etats neutres sur terre ; annexe D de la 5e séance plénière). Dans ces conditions, pour assimiler les internés de l’armée de terre et les internés de l’armée de mer, il y aurait lieu de s’approprier les considérations qui précèdent et de régler, en conséquence, la situation des officiers et de l’équipage. Sans doute, en principe, un Gouvernement neutre, pour couvrir sa responsabilité, ne permettra pas à des officiers ainsi retenus de retourner dans leur pays sans s’être assurés du consentement de l’autre belligérant. Mais on a pensé qu’il n’était pas nécessaire d’établir une règle pour des cas trop exceptionnels.
CONFÉRENCES DIPLOMATIQUES
On a beaucoup discuté sur le sort qui devait être fait aux officiers et à l’équipage. L’opinion qui a prévalu est que tout dépend des circonstances et qu’il faut laisser à l’autorité neutre le soin de statuer. On a donc mentionné les diverses solutions possibles, sans indiquer un ordre de préférence, comme l’auraient désiré certains Délégués qui pensaient qu’en règle, l’équipage devait être laissé à bord de son navire. On a cependant admis un amendement de la Délégation italienne, d’après lequel on doit laisser sur le navire les hommes nécessaires à son entretien. A l’objection tirée de l’absence de dispositions analogues dans le Règlement sur la guerre continentale, il a été répondu que les canons ou autres armes sont d’une moindre valeur que les navires qui, faute d’entretien, peuvent se détériorer facilement et devenir même inutilisables. L’amendement a été voté par 11 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Brésil, Danemark, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Russie, Suède et Turquie) contre 2 (Grande-Bretagne, Japon) et 1 abstention (Norvège).
A propos des cas réglés par l’article qui va être reproduit, on a cité l’hypothèse d’un navire de guerre qui veut prendre la mer trop tôt, avant l’expiration du délai de 24 heures prévu par l’article 16 ; il ne s’agit pas alors de désarmer le navire, mais de l’empêcher de partir, ce qui est plus facile.
Article 24
Si, malgré la notification de V autorité neutre, un navire de guerre belligérant ne quitte pas un port dans lequel il n’a pas le droit de rester, la Puissance neutre a le droit de prendre les mesures qu’elle pourra juger nécessaires pour rendre le navire incapable de prendre la mer pendant la durée de la guerre et le commandant du navire doit faciliter l’ exécution de ces mesures.
Lorsqu’un navire belligérant est retenu par une Puis-* sance neutre, les officiers et V équipage sont également retenus.
Les officiers et l’ équipage ainsi retenus peuvent être laissés dans le navire ou logés, soit sur un autre navire, soit à terre, et ils peuvent être assujettis aux mesures restricti-
CONFÉRENCES DE LA PAIX
Des qu'il paraîtrait nécessaire de leur imposer. Toutefois, on devra toujours laisser sur le navire les hommes nécessaires a son entretien.
Les officiers peuvent être laissés libres en prenant l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre * sans autorisation.
D’après la 2e règle de Washington (Vol. III. Trois. Corn. 2° Sous-Com. Annexe 2 de la 4e séance ), un Gouvernement neutre est tenu d exercer toute diligence nécessaire dans ses propres ports et eaux et à l’égard de toutes personnes dans sa juridiction pour empêcher toute violation des obligations et devoirs sus-mentionnés.
Le principe n’a pas rencontré d’opposition ; on a seulement cherché une formule qui n’imposat pas aux neutres une responsabilité trop lourde, en disproportion avec les moyens dont ils peuvent disposer.
Gela est d’autant plus nécessaire qu’il s’agit non seulement des ports, mais des eaux.
Le Comité s’est approprié un amendement présenté par les Délégations de Belgique et des Pays-Bas.
Article 25
Une Puissance neutre est tenue d.' exercer la surveillance que comportent les moyens dont elle dispose pour empêcher dans ses ports ou rades et dans ses eaux toute violation des dispositions qui précèdent.
La Délégation du Japon avait fait une proposition ainsi conçue : « S’il le juge nécessaire pour mieux sauvegarder sa neutralité, un Etat neutre est libre de maintenir ou d’établir des dispositions plus strictes que celles qui sont édictées par la présente Convention. » (Vol. III. Trois. Com. Annexe 58).
On s’est demandé en quoi cet article pouvait être utile, alors que le point de départ de la Convention est la souveraineté de l’Etat neutre. Divers articles réservent au neutre la faculté d’édicter des règles plus strictes. On n’a qu’à se référer aux articles 9, 12, 15, 23. Un Etat neutre a le droit d’interdire l’accès de ses ports aux navires de guerre des belligérants ou de soumettre cet accès aux conditions que bon lui semble ; il peut ne pas admettre du tout les prises. La seule
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chose qu’il doive faire, c’est d’accorder le même traitement aux deux belligérants. La proposition a été rejetée par 10 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Brésil, Danemark, France, Pays-Bas, Italie, Russie, Suède, Turquie) contre 3 (Chine, Grande-Bretagne, Japon), avec 2 abstentions (Espagne, Norvège). En deuxième lecture, S. Exc. M. Tsudzuki a dit que l’article proposé par lui était nécessaire pour que l’Etat neutre restât libre d’établir des règles plus rigoureuses en dehors de la Convention, les conditions stipulées par celle-ci étant le maximum de ce que les neutres peuvent permettre aux belligérants. M. le Premier Délégué du Japon a néanmoins accepté le retrait de cet article, avec cette réserve que le Japon se croira toujours en droit de maintenir l’interprétation qui vient d’être exposée.
Dans la séance du 30 juillet, S. Exc. M. Tcharykow avait présenté le texte suivant comme devant être inséré dans la convention projetée : « L’exercice par un Etat neutre des droits définis par cette convention, dans les limites y indiquées, ne peut jamais être considéré par l’un ou par l’autre belligérant comme un acte peu amical. »
On a contesté la nécessité de cet article ; il a été répondu que le projet constituait une chose toute nouvelle. Ceux qui auront signé cette Convention seront très désireux d’être à l’abri de toute réclamation. Cet article avait été voté en première lecture par 11 voix contre 4. Il a été maintenu en seconde lecture, sous la réserve d’une nouvelle rédaction, dont le soin a été laissé au Rapporteur. Pour tenir compte des observations faites, il s’agit d’exprimer cette idée que le bénéfice de la disposition ne s’applique qu’aux articles également acceptés par les Puissances entre lesquelles une question peut surgir.
Article 26
L’ exercice par une Puissance neutre des droits définis par cette Convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l’un ou l’autre belligérant qui a accepté les articles qui s’y réfèrent.
S. Exc. M. Tcharykow, au moment de la clôture de la discussion, a fait remarquer que le projet prévoit un certain
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nombre de lois et d’ordonnances ou de règlements à édicter par les parties contractantes. Il serait utile que celles-ci fussent tenues au courant de ce qui sera ainsi fait. La proposition, appuyée par le Président comme un complément important et nécessaire de la Lonvention, a été approuvée sans vote sous la forme suivante :
Les Hautes Parties contractantes se communiqueront réciproquement, en temps utile, toutes les lois, ordonnances et autres dispositions réglant chez elles le régime des navires belligérants dans leurs ports et leurs eaux, au moyen d’une notification adressée au Gouvernement des Pays-Bas et transmise immédiatement par celui-ci aux autres Parties contractantes.
Après le vote des divers articles du Projet, le Président a fait remarquer que des dispositions finales seraient encore nécessaires et qu’il appartient au Comité de Rédaction d’y pourvoir. Il a demandé au Rapporteur s’il pouvait fournir quelques indications à ce sujet. M. Louis Renault a répondu que le point le plus important concernait l’étendue d’application de la Convention et que vraisemblablement le Comité de Rédaction proposerait de décider que, pour que la Convention fût applicable, il était nécessaire que les belligérants fussent également des Parties contractantes, sans quoi elle ne s’appliquerait pas même vis-à-vis des Etats neutres signataires. Telle est la solution admise déjà pour la Convention créant la Cour internationale des prises.
Ici se termine la série des articles que le Comité d’Examen soumet à votre approbation. Il estime qu’il y a là un ensemble de dispositions conciliant, autant qu’il était possible, les intérêts engagés et de nature à ces intérêts la sécurité dont ils ont besoin. Si ce jirojet passe dans le domaine du droit conventionnel, il y aura un complément donné à la Déclaration du Congrès de Paris du 16 avril 1856 dont le préambule contient le passage suivant, que nous pouvons nous approprier :
« Considérant :
« Que le droit maritime, en temps de guerre, a été pendant longtemps l’objet de contestations regrettables ;
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« que l’incertitude des droits et des devoirs, en pareille matière, donne lieu, entre les neutres et les belligérants, à des divergences d’opinion qui peuvent faire naître des difficultés sérieuses et même des conflits ;
« qu’il y a avantage, par conséquent, à établir une doctrine uniforme sur un point aussi important. »
La Conférence fera donc une œuvre utile en diminuant l’incertitude dont se plaignaient les plénipotentiaires assemblés à Paris en 1856.
Le Projet est précédé d’un préambule destiné à indiquer l’objet même de la Convention et l’esprit dans lequel elle a été élaborée.
Comme pour la Convention de 29 juillet 1899 sur les lois et coutumes de la guerre sur terre il est constaté qu’il n’a pas été possible d’arrêter dès maintenant des règles s’étendant à toutes les circonstances qui peuvent se présenter dans la pratique.
Cela ne veut pas dire que les cas non prévus sont livrés à l’arbitrage ; il faut tenir compte des principes généraux du droit des gens. Une observation importante peut être faite à ce sujet. Dans un certain nombre de dispositions, il est parlé des eaux territoriales. Que faut-il entendre par là ? Le Comité d’Examen n’a pas cru pouvoir rien fixer au sujet d’une question d’ordre très général.
Les Puissances devraient adopter des règles précises pour indiquer les conséquences qu’elles entendent tirer de la neutralité et on a vu que la Convention (article 27) leur fait un devoir de se communiquer les mesures ainsi prises. On a parlé de prescriptions ; c’est une expression générale qui permet à chaque Gouvernement d’adopter la forme qui convient le mieux à ses institutions constitutionnelles ou à ses habitudes : loi proprement dite, acte du pouvoir exécutif, règlement, etc.
Ces mesures doivent être appliquées impartialement aux deux belligérants et cette impartialité exige qu’en principe elles ne soient pas changées au cours de la guerre, parce que, même si le changement n’est pas dicté par la partialité, il trompe une attente naturelle. Il est possible cependant que
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l’expérience démontre au neutre la nécessité de nouvelles mesures destinées à la sauvegarde de sa neutralité. La présence de navires de guerre des belligérants dans certains ports a eu des inconvénients ; l’Etat neutre restreindra la durée du séjour, ou même interdira l’accès. Dans cet ordre d’idées, le premier projet de préambule ne prévoyait de la part du neutre que des mesures plus rigoureuses. Il a été critiqué de ce chef ; la rédaction actuelle a été adoptée par 12 voix (Allemagne, Etats-Unis d’Amérique, Brésil, Danemark, Espagne, France, Italie, Norvège, Pays-Bas, Bussie, Suède, Turquie), contre 2 (Grande-Bretagne, Japon). S. Exc. Sir Ernest Satow avait dit qu’il ne pouvait se figurer des cas où il serait nécessaire pour le neutre de prendre des mesures moins rigoureuses. S. Exc. M. Tcharykow croyait cette éventualité possible, c’est pourquoi il demandait la modification d’un texte jugé par lui trop restrictif. Après le vote, LL. Exc. Sir Ernest Satow et M. Tsudzuki ont demandé qu’il fût bien mentionné qu’à leur avis on ne saurait imaginer des cas où un Etat neutre, pour sauvegarder ses droits, serait obligé de prendre des mesures moins rigoureuses au cours de la guerre, tandis que la doctrine anglaise a toujours reconnu aux neutres le droit d’édicter à cet effet des mesures plus rigoureuses.
La Convention projetée, contenant des prescriptions d’ordre général en vue de la guerre, ne saurait en rien modifier les dispositions de traités politiques spéciales à certaines
eaux.
Rapport à la deuxième Conférence de la Paix de La Haye ou ncm du Comité de Rédaction (1)
Messieurs,
Je viens vous faire un rapport au nom du Comité de Rédaction qui fut constitué dans la troisième séance plénière. Le temps ne m’a pas permis de vous présenter un rapport écrit ; je vais seulement vous donner quelques explications qui seront assez arides, mais qui seront une constatation nécessaire des travaux de ce Comité. Le procès-verbal tiendra lieu du Rapport qui n’a pu être fait. Je demande donc votre indulgence et votre patience pour ces explications qui forcément seront moins brèves que ne le serait un rapport écrit. Vous avez bien voulu témoigner à ce Comité de Rédaction une confiance qui parfois lui a paru excessive ; il est arrivé souvent que vos Commissions ou vos Comités, se trouvant embarrassés, ont remis au Comité de Rédaction le soin de résoudre des difficultés qui se sont présentées devant eux et que nous avons résolues de notre mieux.
Nous avons eu la préoccupation de répondre à votre confiance et nous avons la conscience d’être restés scrupuleusement fidèles à notre mission.
Nous nous sommes efforcés d’être clairs et précis et, si nous avons parfois modifié les rédactions arrêtées par vous, c’est sans altérer le sens des dispositions qu’elles contenaient. Le travail a été minutieux ; il comportait la lecture attentive de toutes les dispositions. Le Sous-Comité de Rédaction, qui se composait, sous ma Présidence, de MM. Ivriege, Scott, Lammasch. Van Den Heuvel, Hurst, Fusinato et Asser, a tenu quatorze séances et les rédactions qu’il a arrêtées après deux lectures ont été soumises au contrôle du Comité de Rédaction qui, lui, a tenu quatre séances. Toutes les précautions ont
(1) Actes et Documents, Op. cit p. 342.
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donc été prises par nous pour que le travail qui vous est actuellement soumis fut le moins imparfait possible.
Je vous exposerai d’abord quelle est l’économie de l’Acte final que vous allez être appelés à signer.
Nous nous sommes inspirés du système de l’Acte final de 1899. Il contient dès le début l’énumération de tous les délégués, qui ont participé aux travaux de la Conférence. Nous avons également suivi, en rédigeant le préambule, le modèle de 1899. Nous avons dû toutefois y apporter quelques modifications qui tiennent compte du rôle du Président Roosevelt et du fait qu’il s’agit d’une deuxième Conférence.
Le résultat de vos travaux, quoi qu’on en ai dit, n’est pas négligeable. Il est facile d’en juger par l’énumération des Conventions que vous avez élaborées.
Tous les accords que la Conférence a arrêtés ont, ainsi que vous le voyez, reçu le nom de « Convention ». Dans les projets qui sont sortis des Commissions, il se trouvait une grande diversité d’appellations. Le mot « règlement », entre autres, ne nous a pas paru convenir à un acte international.
L’Acte final contiendra, comme en 1899, une clause d’après laquelle le droit de signer les Conventions sera maintenu jusqu’au 30 juin 1908. Nous avons donné un délai plus long que celui de 1899, parce qu’il se trouve beaucoup plus de puissances qui sont représentées à la Conférence ; mais j’espère que peu d’entre elles useront de ce délai et je me jDermets d’exprimer personnellement un vœu pour que les Conventions recueillent dès à présent le plus de signatures possible. L’Acte final contient aussi une Déclaration, des Résolutions et des Vœux : telles la Déclaration concernant l’arbitrage obligatoire et les Résolutions relatives aux armements et à la réunion de la Troisième Conférence.
Avant d’aborder l’examen de chaque Convention en particulier, je dois vous dire quelques mots sur deux questions d’ordre général.
Toutes les Puissances ici représentées pourront signer jusqu’au 30 juin 1908. Mais quelle est la situation des Puissances qui n’ont pas été représentées ?
La question a reçu diverses solutions. En 1899, on avait admis le système de la porte ouverte, sauf toutefois pour la
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Convention concernant le règlement pacifique des conflits internationaux. C’est pour cela que, le 14 juin dernier, a été signé un protocole par lequel les Puissances signataires ont consenti à l’adhésion des Puissances qui n’avaient pas pris part à la Conférence de 1899, afin de leur permettre de participer aux travaux de la Conférence de 1907.
Aujourd’hui, la question se présente d’une manière différente, à raison du grand nombre des Etats qui sont représentés ici et du très petit nombre de ceux qui sont restés en dehors de nos délibérations. J’ajouterai qu’il n’a pas été question de modifier la règle que la Conférence de 1899 avait posée au sujet de la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux.
L’article 53 de la Convention concernant l’établissement d’une Cour des prises réserve à certaines Puissances, déterminées d’avance dans l’article 15 et le tableau annexé, le droit d’adhérer à la Convention. Cette disposition restrictive était nécessaire si l’on ne voulait pas détruire l’harmonie de tout le Projet, qui établit une concordance entre la composition de la Cour et le nombre des Puissances contractantes. En ce qui concerne les autres Conventions, nous nous sommes trouvés en présence de trois opinions différentes :
1° Maintien de la règle de 1899, système des conventions ouvertes ;
2° Faculté d’adhésion limitée aux Puissances conviées à la Deuxième Conférence, ce qui équivaut à rendre les conventions fermées ;
3° Système admis par la Conférence de révision de la Convention de Genève en 1906 (art. 32) et d’après lequel les Conventions seraient, en principe, fermées ; toutefois on a admis l’adhésion des Puissances non contractantes, et cette adhésion devient définitive si, dans le délai d’un an à partir de la notification de l’intention d’adhérer, aucune des Puissances contractantes n’a fait d’opposition formelle, le silence gardé par elles pendant un an étant considéré comme un consentement tacite suffisant.
Ces trois systèmes ont donné lieu, au sein du Comité, à des débats approfondis. Les arguments, que l’on a fait valoir à l’appui du deuxième et du troisième, qui ont un point de
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départ commun, consistent à considérer les Etats signataires d une convention, comme faisant partie d’une société où un étranger ne peut pas entrer librement et doit sonner à la porte pour demander qu’on la lui ouvre. Le système de la porte ouverte offre certains inconvénients pour le Gouvernement des Pays-Bas, qui pourrait se trouver dans une situation embarrassée, en présence de la demande d’adhésion venant d’Etats dont la situation, mal déterminée, serait équivoque. Malgré ces arguments, que le Président du Sous-Comité tient à soumettre en toute impartialité à la Conférence, la majorité du Comité s’est prononcée pour le système de la porte ouverte, pour les raisons suivantes :
1° Un système restrictif constituerait un recul sur le système libéral adopté en 1899, alors que ce dernier n’a donné lieu à aucun mécompte ;
2° Les Conventions, auxquelles le Comité propose d’appliquer le système de la porte ouverte, n’ont pas le caractère de concessions réciproques que présentent les conventions faites entre quelques Etats ; elles ont un caractère général et sont surtout des déclarations de principes ; il est donc désirable quelles soient acceptées par le plus grand nombre possible des Etats, de manière à constituer un Code de droit universel ;
3° Il faut prévoir le cas d’un nouvel Etat qui peut se former au détriment d’un autre et qui se heurterait de la part de celui-ci à une opposition souvent irréductible. Il est vrai, ainsi qu’on l’a fait remarquer, que, par des négociations diplomatiques, on pourrait arriver à vaincre certains vouloirs, mais on peut prévoir une obstination persistante.
La seconde question générale est celle de l’étendue d’application des Conventions. Le principe essentiel, dont s’est inspiré le Comité, est que les Conventions ne sont obligatoires qu’entre les Puissances contractantes ; ce n’est que le droit commun. Mais celles qui se réfèrent à la guerre et qui contiennent des dispositions relatives aux neutres, soulèvent un problème nouveau ; faut-il que les belligérants soient également parties contractantes pour que la convention s’applique même à l’égard des neutres dans les rapports entre le belligérant contractant et les neutres également contractants ?
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La question a déjà été tranchée par la Conférence pour la Convention relative à la Cour des prises (art. 51) ; elle doit l’être de même pour les autres Conventions, exception faite seulement pour la Convention relative à l’ouverture des hostilités au sujet de laquelle nous avons cru devoir poser une règle particulière.
La formule généralement adoptée par nous est la suivante : « Les dispositions de la présente Convention ne sont applicables qu’entre les Puissances contractantes et seulement si les belligérants sont tous parties à la Convention ».
Le motif déterminant, dont cette formule est inspirée, est qu’un belligérant ne doit pas régulièrement subir une contrainte qui n’est pas imposée à son adversaire ; non seulement ce principe est juste en soi, mais son application a encore l’avantage de faciliter l’extension des Conventions en augmentant l’intérêt que tous les Etats peuvent avoir à y adhérer.
J’ai maintenant quelques explications à vous donner sur les dispositions qui, d’accord avec le Chef du Service du Protocole du Ministère des Affaires Etrangères des Pays-Bas, ont été prises au sujet des clauses d’ordre diplomatique qui terminent les Conventions. Certaines modifications ont été apportées aux dispositions finales qui se trouvent dans les Conventions de 1899 ; elles concernent tout d’abord la procédure des ratifications ; il a été convenu que, pour éviter les complications, on ne ferait pas un procès-verbal pour le dépôt de chaque ratification, mais un procès-verbal commun aux diverses ratifications déposées en même temps. En ce qui concerne les adhésions, nous avons eu à résoudre un point de droit qui est celui de savoir à partir de quelle date les adhésions produiraient leur effet et si, en particulier, on devait tenir compte de l’intervalle qui sépare la date de la demande de celle de la réception ; nous avons décidé que l’adhésion produirait son effet à partir du jour de la réception, par le Gouvernement néerlandais, de la demande d’adhésion.
Egalement d’accord avec le Baron de Hogendorp, nous avons supprimé la longue formalité de l’apposition des cachets pour toutes les Conventions et nous l’avons seulement maintenue pour l’Acte final.
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J’ai maintenant. Messieurs, à vous fournir quelques explications sur les quatre Conventions qui vous ont été distribuées. La première, que vous avez approuvée depuis longtemps, est celle qui concerne Y application à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève. Le préambule, comme vous le voyez, en est modeste. Le Comité de Rédaction a apporté à l’article 13 une modification qui n’est pas seulement de forme, et, si j’y insiste c’est pour dégager notre responsabilité. Nous nous sommes aperçus que la disposition de l’article 13 avait un caractère trop absolu ; il est, en effet, difficile d’imposer aux vaisseaux de guerre neutres qui, par humanité, ont recueilli des malades ou des blessés, l’obligation de faire en sorte que ces malades ou ces blessés ne prennent plus part aux hostilités. Leur imposer de ce chef une obligation trop absolue serait gêner leurs intentions humanitaires. C’est pourquoi l’article 13 nouveau ne parle de cette obligation qu’avec une restriction, et cette modification a été admise sans objection.
Dans la Convention qui concerne Y établissement d’une Cour des prises, nous avons, pour donner satisfaction à une observation générale de S. Exc. M. Carlin, modifié la rédaction de l’article 27, pour le rendre plus conforme aux dispositions de la Convention concernant le règlement pacifique des conflits internationaux. D’autres modifications légères ont été apportées aux textes déjà votés qui concernent le mode d’adhésion ; nous nous sommes ici conformés aux dispositions générales auxquelles j ai fait allusion plus haut.
La Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre est formée de textes d’origine differente et que nous avons cru pouvoir utilement réunir.
Cette Convention se compose de quatre chapitres.
Le chapitre premier est tiré d’une proposition de règlement qui a son origine dans une proposition française (Vol. III. Deux. Com. Annexe 24). Le Comité a pensé qu’il était préférable de faire passer l’article 10, relatif aux prisonniers de guerre évadés, dans le chapitre 2 consacré aux belligérants dans les pays neutres.
Le chapitre 2 est formé d’une section du Règlement sur
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les lois et coutumes de la guerre sur terre qui n’avait pas sa place dans les instructions à donner par les belligérants à leurs troupes puisqu’il s’agit de la situation des soldats qui, dans des circonstances diverses, se trouvent dans un pavs neutre. Nous y avons joint l’article relatif aux évadés dont je viens de parler, ce qui fait que le titre du chapitre pourra être trouvé incomplet. Il n’y a pas là, croyons-nous, grand inconvénient ; je signale la chose pour que les critiques de l’avenir sachent que nous nous en étions aperçus.
Le chapitre 3 est un asile respectable donné aux articles qui ont subsisté de la proposition de la Délégation allemande concernant les personnes neutres (Vol. III. Deux. Com. Annexe 36).
Le chapitre 4 concerne l’article proposé par S. Exc. M. Eyschen au sujet des chemins de fer (Vol. III. Deux. Com. Annexes 39 et 40). Nous en avons modifié la rédaction, d’abord en vue de la rapprocher autant que possible du texte de l’ancien article 54 du Règlement sur les lois et coutumes de la guerre sur terre et nous y avons mis les mots : « qu’il appartienne à ces Puissances ou à des sociétés et à des personnes privées. » Nous nous sommes efforcés ensuite de mettre en harmonie les deux alinéas de l’article ; nous avons consacré le droit des Puissances neutres à exercer une certaine compensation en leur laissant la faculté d’exercer à l’égard du matériel des chemins de fer provenant des Etats belligérants une faculté de rétention dans la limite de la rétention pratiquée par les belligérants.
Reste enfin la Convention relative à certaines restrictions à V exercice du droit de capture dans la guerre maritime. La Quatrième Commission nous avait envoyé cinq projets que nous avions pensé pouvoir tout d’abord réunir en une seule Convention, mais nous avons dû y renoncer en présence des nombreuses réserves qui ont été faites sur certains d’entre eux et nous n’avons groupé ensemble que les trois projets qui ont réuni l’unanimité des voix ou qui n’ont été l’objet que de quelques réserves. La Convention, qui est inspirée d’une seule et même idée et à laquelle, en conséquence, nous avons donné un titre très large, se compose de 3 chapitres qui correspondent aux trois projets primitifs. Je dois appeler tout particu-
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fièrement votre attention sur le chapitre relatif à la correspondance postale. Le texte voté par la Conférence se composait de trois alinéas. Cette rédaction, qui était défectueuse, avait sa raison d’être à cause des réserves qu’une Délégation avait formulée sur une partie de l’article et qui, ne pouvant porter sur des mots, devait porter sur un alinéa. Cette Délégation ayant retiré sa réserve, nous avons pu donner plus d’unité à la rédaction en supprimant l’alinéa 3 et en établissant une disposition commune pour les vaisseaux ennemis. Enfin, le texte voté par la Conférence présentait, en ce qui concernait l’exception faite pour le cas de blocus, des obscurités qui ont disparu.
Ces différentes Conventions, ainsi modifiées, auront je l’espère, votre approbation.
