ANNEXE

Projet de protocole de clôture

Au moment de procéder à la signature de la convention de ce jour, les plénipotentiaires soussignés jugent utile d’indiquer l’esprit dans lequel il faut entendre les articles 1, 2 et 3 de cette convention et suivant lequel il est désirable que, dans l’exercice de leur souveraineté législative, les Etats contractants pourvoient à l’exécution des stipulations arrêtées ou à leur complément.

A. — Les dispositions des articles 1 et 2 doivent être considérées comme un minimum en ce sens qu’il va de soi que les gouvernements contractants demeurent absolument libres de punir d’autres infractions analogues, telles par exemple, que l’embauchage des majeures, alors qu’il n’y aurait ni fraude ni contrainte.

B. — Pour la répression des infractions prévues dans les articles 1 et 2, l’âge de la majorité devrait être celui qu’établit la loi civile.

C. — Pour les répressions des mêmes infractions, la loi devrait édicter, dans tous les cas, une peine privative de liberté, sans préjudice de toutes autres peines principales ou accessoires ; elle devrait aussi tenir compte, indépendamment de l’âge de la victime, des circonstances aggravantes diverses qui peuvent se rencontrer dans l’espèce, comme celles qui sont visées à l’article 2 ou le fait que la victime aurait été effectivement livrée à la débauche.

D. — Le cas de rétention, contre son gré, d’une femme ou fille dans une maison de débauche n’a pu, malgré sa gravité, figurer dans la présente convention, parce qu’il relève exclusivement de la législation intérieure.

En foi de quoi...

Projet d’arrangement

Les soussignés plénipotentiaires

désireux d’assurer aux femmes majeures, abusées ou contraintes, comme aux femmes et filles mineures, une protection efficace contre le trafic criminel connu sous le nom de « Traite des blanches », ont résolu de conclure un arrangement à l’effet de concerter des mesures propres à atteindre ce but, et sont convenus des articles suivants :

Article 1er. — Chacun des gouvernements contractants s’engage à établir ou à désigner une autorité chargée de centraliser tous les renseignements sur l’embauchage des femmes et filles en vue de la débauche à l’étranger ; cette autorité aura la faculté de correspondre directement avec le service similaire établi dans chacun des autres Etats contractants.

Art. 2. — Chacun des gouvernement s’engage à faire exercer une surveillance en vue de rechercher, part i cul ièrment dans les gares, les ports d’embarquement et en cours de voyage, les conducteurs de femmes et filles destinées à la débauche. Des instructions seront adressées dans ce but aux fonctionnaires ou à toutes autres personnes ayant qualité à cet effet, pour procurer, dans les limites légales, tous renseignements de nature à mettre sur la trace d’un trafic criminel. L’arrivée de personnes paraissant évidemment être les auteurs, les complices ou les victimes d’un tel trafic sera signalée, le cas échéant, soit aux autorités du lieu de destination, soit aux agents diplomatiques ou consulaires intéressés, soit à toute* autres autorités compétentes.

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que tous les pays, la convention une fois signée devra être soumise aux Chambres avant d’être ratifiée par les gouvernements, elle devra aussi le plus souvent être suivie d’une loi d’ exécution comme il sera expliqué plus loin. Par la force des choses, cela entraînera d’assez longs délais malgré les meilleures volontés. Au contraire, le projet d’arrangement a été calculé de façon à pouvoir être accepté facilement par les divers gouvernements qui semblent avoir partout les pouvoirs nécessaires pour lui donner effet sans les lenteurs de l’intervention parlementaire ; il n’exige pas de changement dans la législation ; on demande simplement aux gouvernements de s’entendre pour utiliser des instruments déjà existants, non pour en créer de nouveaux. Ce serait un grand

Art. 3. — Les gouvernements s’engagent à faire recevoir, le cas échéant et dans les limites légales, les déclarations des femmes ou filles de nationalité étrangère qui se livrent à la prostitution, en vue d’établir leur identité et leur état civil, et de rechercher qui les a déterminés à quitter leur pays. Les l’enseignements recueillis seront communiqués aux autorités de pays d’origine des dites femmes ou filles en vue de leur rapatriement éventuel. — Les gouvernements s’engagent, dans les limites légales et autant que faire se peut, à confier, à titre provisoire et en vue d’un rapatriement éventuel, les victimes du trafic criminel, lorsqu’elles sont dépourvues de ressources, à des institutions d’assistance publique ou privée ou à des particuliers offrant des garanties nécessaires. — Les gouvernements s’engagent aussi, dans les limites légales et autant que possible, à renvoyer dans leur pays d’origine celle de ces femmes ou filles qui demandent leur rapatriement ou qui seraient réclamées x^ar les personnes ayant autorité sur elles. Le rapatriement ne sera effectué qu’après entente sur l’identité et la nationalité, ainsi que sur le lieu et la date de l’arrivée aux frontières. — Chacun des pays contractants facilitera le transit sur son territoire. — La correspondance relative aux rapatriements se fera, autant que possible, par la voie directe.

Art. 4. — Au cas où la femme ou fille à rapatrier, ne pourrait rembourser elle-même les frais de son transfert et où elle n’aurait ni mari, ni parents, ni tuteur qui payeraient pour elle, les frais occasionnés par le rapatriement seront à la charge du pays sur le territoire duquel elle réside, jusqu’à la prochaine frontière ou port d’embarquement dans la direction du pays d’origine, — et à la charge du pays d’origine pour le surplus.

Art. 5. — Il n’est pas dérogé, par les dispositions des articles 3 et 4 ci-dessus, aux conventions particulières qui pourraient exister entre les gouvernements contractants.

Art. ü. — Les gouvernements contractants s’engagent, dans les limites légales, à exercer, autant que possible, une surveillance sur les bureaux ou agences qui s’occupent du placement des femmes ou filles à l’étranger.

Art. 7. — Les Etats non signataires sont admis à adhérer au présent arrangement. A cet effet, ils notifieront leur intention, par voie diplomatique, au gouvernement français qui en donnera connaissance à tous les Etats contractants.

Art. 8. — Le présent arrangement entrera en vigueur six mois après la date de l’échange des ratifications. Dans le cas où l’une des Parties Contractantes le dénoncerait, cette dénonciation n’aurait d’elfet qu’à l’égard de cette partie, et cela douze mois seulement à dater du jour de ladite dénonciation.

Art. 9. — Le présent arrangement sera ratifié, et,’ les ratifications seront échangées à Paris, dans le plus bref délai possible.

En foi de quoi, les délégués soussignés ont arrêté le présent Protocole final, dont une copie, certifiée conforme, sera remise à chacun des gouvernements respectifs.

Fait à Paris, en un seul exemplaire, le 25 juillet 1902.

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progrès si les gouvernements représentés à Paris pouvaient à bref délai s’accorder sur les mesures administratives à employer pour paralyser le trafic, le constater quand il se produit et protéger les malheureuses femmes qui en sont les victimes. Ce serait d’un effet moral considérable et, d’après les dispositions manifestées de tous les côtés à la Conférence (1), il est permis de dire qu’il n’est pas chimérique d’espérer qu’il en sera ainsi.

On peut ajouter dans le même ordre d’idées que l’arrangement ne doit pas seulement pouvoir être conclu et mis en vigueur plus rapidement que la convention, il faut aussi qu’il puisse être plus facilement révisé. Le§ dispositions qu’il contient sont d’une nature plus contingente, plus variable ; l’expérience pourra faire apparaître des inconvénients ou des lacunes auxquels il sera nécessaire de remédier promptement sans avoir à faire intervenir une douzaine de Parlements.

Enfin il va sans dire que les deux projets, quoique inspirés par la même pensée, sont absolument indépendants l’un l’un de l’autre, de sorte qu’un gouvernement pourrait signer l’un et ne pas signer l’autre. De même le gouvernement qui les aura signés tous les deux pourra n’user de la faculté de dénonciation qu’à l’égard de l’un.

Ces explications générales étant données, je vais considérer les deux projets en eux-mêmes (2).

Projet de convention

D’après le préambule, il s’agit d’un projet destiné à « donner le plus d’efficacité possible à la répression du trafic connu sous le nom de Traite des blanches ». C’est seulement là qu’on a laissé subsister l’expression en quelque sorte consacrée malgré les critiques dont elle a été l’objet à la Conférence même. On n’en trouve pas d’autre également significative à lui substituer ; le public aurait été justement étonné si une Conférence officiellement convoquée pour s’occuper

(1) Au début de la Conférence, certains délégués faisaient des réserves en ce qui concerne les mesures d’ordre législatif, mais tous étaient d’accord pour se concerter sur des mesures administratives. Tel était notamment le point de vue de la délégation allemande. V. sa note spéciale. Livre jaune , p. 42-45.

(2) Ils ont déjà donné lieu à un brillant exposé par M. Ferdinand-Dreyfus, dans la Revue philanthropique , numéro du 10 août 1902.

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de la « traite des blanches » avait arrêté ses résolutions sans employer même l’expression. Pour tenir compte de cette considération d’opportunité et en même temps des critiques, les mots « traite des blanches » sont reproduits dans le titre même et dans le préambule du projet de convention, mais ils ont été soigneusement évités dans les textes officiels euxmêmes ; ils ne doivent pas figurer dans une disposition ayant un caractère légal ou conventionnel.

Un projet arrêté entre délégués d’Etats européens vise naturellement la traite des blanches, mais on a fait remarquer que le trafic peut ne pas se borner aux femmes d’une certaine couleur. En fait, paraît-il, un trafic important de femmes jaunes se pratiquerait entre le Japon et différents pays.

Le mot traite avait été critiqué parce qu’il impliquerait toujours une idée d’exportation et d’importation, caractères qui ne se trouveraient pas toujours dans le délit en question. Cela touche à un point délicat sur lequel je reviendrai. La critique ne paraît pas fondée, parce que la convention vise principalement sinon exclusivement un délit ayant bien ces caractères. A ce point de vue on comprend que l’on ait voulu faire un rapprochement avec la traite des noirs d’autant plus que, dans les deux cas, il y a des créatures humaines à protéger contre un infâme trafic dans lequel elles jouent le rôle de marchandises, puisqu’elles ne sont envisagées qu’au point de vue du profit que l’on peut tirer de leur exploitation. Le rapprochement a été fait à la Conférence et un délégué a exprimé l’opinion qu’un article de la législation de son pays visant la traite des noirs pouvait fournir la formule cherchée pour réprimer la traite des blanches. Il s’agit de l’article 274 du code pénal néerlandais ainsi conçu : « Celui qui fait le commerce d’esclaves pour son propre compte ou y participe avec intention, directement ou indirectement, est puni d’un emprisonnement de douze ans au plus » (1).

La première difficulté était de définir les infractions devant être partout punies si l’on veut assurer la répression du trafic criminel. Il ne s’agissait pas d’arrêter des textes ayant un caractère législatif et cela pour plusieurs raisons. C’est la

(1) Y. les observations de M. Macaré, Livre jaune, p. 76.

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législation intérieure de chaque pays qui prévoit et réprime les diverses infractions ; elle seule a qualité pour le faire, elle peut seule, du reste, le faire avec compétence. Les législations criminelles des pays représentés à la Conférence de Pax*is offrent les plus grandes divergences quant à la classification des infractions à la loi pénale, quant à la nature des peines, quant à la terminologie. Un texte précis aurait pu convenir à une ou peut-être deux législations, par exemple de la France et de la Belgique, mais non à toutes ou même à la plupart d’entre elles. Il fallait trouver une formule simple pour désigner l’infraction à punir, ce serait ensuite à chaque législateur à se l’approprier en lui donnant plus de précision et en l’adaptant à sa terminologie particulière avec la fixation de la peine applicable. On remarquera que les articles 1 et 2 du projet désignent les faits punissables sans les qualifier et sans mentionner les peines dont ils devront être frappés. Sont-ce des crimes ou des délits ? Cela dépend de chaqe législation d’autant plus que l’ancienne décision tripartitc des infractions à la loi pénale est loin d’être maintenue par les codifications récentes.

La Conférence, conformément à la suggestion du programme communiqué par le gouvernement français, a établi une distinction fondamentale entre les mineures et les majeures, le fait d’embauchage devant être puni par lui-même pour les mineures, tandis que, pour les majeures, il n’est punissable que s’il est accompagné de certaines circonstances aggravantes. Les mineures ont besoin d’être protégées contre elles-mêmes parce qu’elles n’ont pas le discernement suffisant pour se rendre compte de ce à quoi elles s’exposent : les majeures sont présumées libres de disposer d’elles-mêmes et on les protège seulement contre les actes qui tendraient à supprimer cette liberté. J’explique la distinction sans avoir l’intention de la justifier à un point de vue absolu et je comprends très bien que l’on punisse l’embauchage dans tous les cas ; j’y reviendrai plus loin.

Qu’est-ce qu’une mineure ? qu’est-ce qu’une majeure ? U est essentiel de le savoir, puisque, dans un cas donné, il y aura ou il n’y aura pas une infraction punissable suivant que la personne embauchée sera mineure ou majeure. Le

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projet n’indique pas le critérium de la distinction, parce que, pour se prononcer d’une manière précise, on aurait soulevé des difficultés presque inextricables. » S’agit-il de la majorité civile ou de la majorité pénale (1) ? Faut-il laisser la fixation de cette majorité à la loi nationale de chaque Etat, la fixer d’après la loi du pays d’arrestation, ou s’arrêter à une majorité unique, sorte de moyenne entre les âges adoptés par les diverses législations ? La Commission a écarté ces deux dernières solutions. La majorité civile et la majorité pénale varient d’Etat à Etat : dans chaque législation, les deux majorités sont fixées à des âges différents, l’une suivant l’acte ou le contrat, l’autre suivant le délit. Ces questions touchent au statut personnel : votre Commission ne pouvait les trancher sans prendre parti dans des controverses juridiques. Elle les écarte et renvoie à chaque législation la fixation de l’âge de minorité. Elle se borne à appeler l’attention des Etats sur l’utilité qu’il y a à prolonger cette période le plus qu’il sera possible pour rendre la répression plus énergique » (Rapport de M. Ferdinand- Dreyfus). La Conférence a adopté cette manière de voir en disant simplement que pour la répression des infractions prévues dans les articles 1 et 2, l’âge de la majorité devrait être celui qu’établit la loi civile » Protocole de clôture, B.

C’est bien le point de vue de la législation française. L’article 334 du code pénal punit : « quiconque aura attenté aux mœurs en excitant, favorisant ou facilitant habituellement la débauche ou la corruption de la jeunesse de l’un ou de l’autre sexe au-dessous de l’âge de 21 ans », qui est précisément l’âge de la majorité civile (art. 488, code civil français). Il est raisonnable que celle qui est considérée comme mineure et, par suite, incapable de contracter un engagement pécuniaire valable, soit non moins protégée contre un acte pour lequel elle dispose de sa personne. Tout ne serait pas terminé si, dans les divers pays, on adoptait une règle analogue. En présence de la divergence des législations civiles sur l’âge de la majorité, on pourra se demander

(1) Remarquer qu'au point de vue pénal l’âge est envisagé sous deux aspects très différents, suivant qu’il s’agit de l’àge où la pleine responsabilité pénale est admise (art. 66, code pénal français) ou de l’âge de la victime de l’infraction (art. 331, 332, 334, code pénal français).

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s’il faut s’attacher à la loi nationale de la victime, à la loi de son domicile ou à la loi du lieu où l’infraction est poursuivie. J’estime qu’il n’y a pas lieu de faire intervenir ici l’idée de statut personnel, comme quand une question de capacité est en jeu. Spécialement, si on suppose qu’une poursuite a lieu en France à raison de l’embauchage d’une fille étrangère, la question de savoir si elle est mineure ou majeure sera tranchée d’après la loi française ; pour un fait commis en France, les éléments de l’infraction doivent être recherchés suivant la loi française exclusivement ; nous protégeons contre des faits délictueux toutes celles que nous considérons comme mineures sans tenir compte de leur nationalité : tel est du moins le principe que je regarde comme seul admissible en l’absence de texte.

Les faits prévus par les articles 1 et 2 ont ordinairement un caractère international en ce que les éléments constitutifs sont accomplis en divers pays ; une fille a été embauchée à Paris pour la République argentine ou les Etats-Unis ou, si on veut un exemple plus simple, pour Amsterdam ; il y a un pays d’exportation, un pays de transit et un pays d’importation. C’est évidemment ce qui rentre normalement dans l’expression de « traite des blanches » qui désigne l’embauchage dans un pays pour un autre pays. C’est à cause de cela qu’une entente est nécessaire entre les pays qui sont également troublés par ce trafic criminel. Mais le fait d’embauchage peut aussi avoir en vue une localité du même pays ; on embauche à Paris des filles pour Bordeaux ou Lyon. L’infraction prend alors un caractère purement territorial et il n’y a pas à distinguer suivant la nationalité des victimes. Un engagement international ne trouve pas sa place en pareil cas et cela se comprend aisément d’après les considérations exposées plus haut. Mais il est non moins incontestable qu’il est inadmissible qu’un pays réprime le trafic extérieur et non le trafic intérieur ; le premier présente un caractère plus grave que le second à raison du danger spécial auquel est exposée la fille dépaysée et une distinction peut exister dans la pénalité, mais les deux faits doivent être réprimés dans une législation qui entend être logique. Dans le projet de la Commission législative, il y avait trois dispositions distinctes, les deux premières défi-

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nissaient les infractions comme le font les articles 1 et 2, mais sans aucune allusion au lieu où elles avaient été commises, et la troisième était ainsi conçue : « Sont punissables les délits susvisés alors même que les divers actes qui en sont les éléments constitutifs ont été accomplis dans des pays différents ». Il semblait donc bien résulter de là que les deux premières dispositions étaient des infractions accomplies sur le même territoire puisque le caractère international n’apparaissait que dans la troisième. Des scrupules se sont manifestés à ce sujet dans la Conférence plénière. M. de Malewsky-Maléwitch, délégué russe, a objecté que la Conférence intervenait ainsi dans la législation intérieure, tandis qu’elle n’était compétente que pour le délit international. Il a toutefois accepté, à titre de transaction, un amendement consistant à ajouter dans la définition du fait la circonstance visée dans la disposition spéciale du projet de la Commission législative. C’est ainsi qu’on est arrivé à la rédaction actuelle : « Doit être puni quiconque, pour satisfaire les passions d’autrui, a embauché, entraîné ou détourné, même avec son consentement, une femme ou fille mineure en vue de la débauche, alors même que les éléments constitutifs de l’infraction auraient été accomplis dans des pays différents ». S’il n’y avait pas le mot même, le trafic extérieur serait seul prévu ; le texte suppose comme allant de soi que le trafic intérieur sera puni, s’il ne le dit pas d’une manière principale. De cette façon, la circonstance qui fait qu’une Conférence internationale peut s’occuper de l’infraction est nettement indiquée, sans que le cas où les éléments en seraient accomplis dans le même pays soit exclu. C’est une satisfaction de forme donnée à un scrupule d’un caractère un peu théorique (1).

C’est dans le même ordre d’idées que la Commission de rédaction a proposé de ne pas insérer dans le projet de convention une disposition présentée par la Commission légis-

(1) Une question analogue s’est présentée pour la protection des câbles sousmarins. Chaque pays pouvait assurer cette protection dans ses eaux territoriales et une entente internationale n’était nécessaire que pour les infractions commises en pleine mer. I,a convention du 14 mars 1884 déclare punissables certains faits de destruction ou de détérioration, mais elle spécifie expressément qu’elle ne vise que les faits commis hors des eaux territoriales. Il allait bien de soi cependant qu’un pays ne pouvait pas punir des faits commis en pleine mer et laisser impunis les mêmes faits commis dans ses eaux territoriales, mais sa législation était seule compétente pour les derniers faits.

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lative et visant le fait de la rétention contre son gré d’une femme ou d’une fille dans une maison de débauche. Certes, il ne peut y avoir d’hésitation au sujet de la gravité d’un pareil fait et de la nécessité de le punir sévèrement. Mais il a paru que ce fait relevait uniquement de l’autorité territoriale, de son droit de police, de son devoir de protection à l’égard de ceux qui se trouvent là où elle commande, quelle que soit du reste leur nationalité. Ce fait ne peut se passer que sur un territoire et non sur plusieurs territoires comme ceux que visent les articles 1 et 2 ; c’est ce qui établit entre eux une distinction essentielle au point de vue de la délimitation de la compétence internationale et de la compétence nationale. La question de la police des maisons de débauche est une question intérieure comme la question de leur existence même, ainsi que je l’ai expliqué plus haut. La Conférence s’est ralliée à ce point de vue. Elle a tenu à indiquer pourquoi le fait, malgré sa gravité, ne lui paraissait pas pouvoir être puni en vertu d’un engagement international (V. Protocole de clôture , D).

Les faits indiqués par les articles 1 et 2 du projet de convention comme devant être punis le sont-ils déjà par les lois existantes ? Cela est douteux, au moins en ce qui concerne une partie des pays représentés à la Conférence. Sans doute un certain nombre de délégués ont tenu à affirmer que leur législation était dès à présent suffisante pour réprimer le trafic incriminé (Allemagne, Autriche, Grande- Bretagne, Norvège), d’autres n’ont pu être aussi affirmatifs ou ont expressément avoué que leur législation était insuffisante. Par exemple, il en est certainement ainsi de la Franc* dont l’article 334 du code pénal reproduit plus haut ne punit que l’excitation habituelle de mineurs à la débauche. Que doivent donc faire les gouvernements soucieux de donner satisfaction à l’opinion publique qui s’est enfin émue et qui ne veut pas qu’un infâme trafic jouisse plus longtemps de trop scandaleuses facilités et tolérances ? Ils ont à voir si leur législation atteint ou non le minimum indispensable de répression. Dans le cas de réponse affirmative, tout est bien sur ce point. Dans le cas inverse, ils ont à aviser et à combler les lacunes de leur législation. Aussi la Conférence

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leur demande-t-elle de s’engager à prendre ou à proposer à leurs législatures respectives les mesures nécessaires à cet effet. Au début de la Conférence, les délégués des pays dont la législation est la plus avancée en cette matière paraissaient hésiter à poser des règles dans cet ordre d’idées, comme si on leur eût demandé d’avouer que leur législation était défectueuse et qu’ils avaient encore quelque chose à faire. Mais il n’a pas fallu beaucoup d’efforts pour leur démontrer que leur hésitation n’avait aucune raison d’être et qu’ils n’auraient qu’à constater qu’ils s’étaient à l’avance mis en règle avec la convention. La rédaction adoptée tient bien compte des différentes situations des pays représentés : « Les Hautes Parties Contractantes dont la législation ne serait pas dès à présent suffisante pour réprimer les infractions prévues par les deux articles précédents, s’engagent à prendre ou à proposer à leurs législatures respectives les mesures nécessaires pour que ces infractions soient punies suivant leur gravité ».

Il y a eu à triompher d’un autre scrupule. Certains délégués pensaient que, dans le domaine législatif, la Conférence ne pouvait aller aussi loin. Voici quelles étaient les conclusions de la Commission législative : « Dans le but de donner le plus d’efficacité possible à la répression de la traite des blanches, la Conférence indique et recommande aux Etats représentés, à titre de minimum de réformes législatives, les dispositions suivantes ». Puis venaient les définitions. M. le ministre Lardy a vivement combattu cette manière de voir qui tendait à affaiblir singulièrement la portée des résolutions à prendre par la Conférence. « Il semble que la Commission de législation n’a formulé que des vœux auxquels les gouvernements seraient libres de donner satisfaction, s’ils le jugent convenable. M. Lardy a pour sa part une conception tout autre du rôle de la Conférence. A son avis, elle doit présenter aux gouvernements des projets de convention dont elle recommanderait l’adoption. En présence de ces projets, les gouvernements pourraient, soit les approuver immédiatement ou les rejeter, soit prendre certains délais, avant de les signer et de les ratifier. Ces délais pourraient en effet être nécessaires pour que les gouverne-

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ments fussent préalablement en mesure de faire subir à leur législation telle ou telle modification, conforme aux desiderata de la Conférence. Ces desiderata ne seraient pas moins exprimés d’une façon précise et dans une forme qui indiquerait nettement le désir des délégués de les voir transformés aussitôt que possible en engagements formels. Pour l’orateur, ce serait une véritable faillite, si les travaux de la Conférence n’aboutissaient qu’à l’expression de simples vœux ». Cette opinion si nettement formulée, appuyée par d’autres délégués, a fini par triompher de quelques résistances isolées qui, chose un peu singulière, venaient de certains délégués qui auraient dû, semble-t-il, vivement désirer qu’on allât aussi loin que possible dans la voie indiquée par M. Lardy. La Conférence indiqua nettement sa manière de voir en nommant au scrutin M. Lardy à l’unanimité comme membre de la Commission de rédaction.

On a craint des susceptibilités gouvernementales et parlementaires. Elles n’ont vraiment pas de raison d’être. Avant de signer la convention, un gouvernement doit voir s’il lui convient ou non de prendre l’engagement prévu : s’il le prend et s’il n’a pas le pouvoir législatif, il devra soumettre à ses Chambres un projet de loi destiné à donner effet aux dispositions arrêtées. Dans beacoup de pays, la convention devra elle-même être soumise au Parlement pour que le pouvoir exécutif soit autorisé à la ratifier ; dans presque tous, là où la législation est insuffisante, il faudra une loi spéciale d’exécution pour définir et punir les infractions prévues. Tout dépendra donc, le cas échéant, des gouvernements et des Parlements dont l’indépendance est ainsi pleinement respectée, ils n’auront qu’à ne pas signer la convention ou à ne pas voter la loi nécessaire. On ne voit vraiment pas ce qui, dans l’engagement prévu par l’article 3, pourrait choquer la souveraineté la plus suscejAible.

Cette conclusion n’est pas seulement justifiée par le raisonnement, elle est justifiée par des précédents indiscutables. Dans des conventions créant des délits, c’est la même forme qui a été observée, comme dans la convention du 6 mai 1882 pour régler la pêche dans la mer du Nord (Angleterre, Belgique, Allemagne, France, Pays-Bas), dans la

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convention du 14 mars 1884 pour la protection des câbles sous-marins (nombreux Etats de toutes les parties du monde), enfin dans l’Acte public de la Conférence anti-esclavagiste de Bruxelles du 2 juillet 1880 (tous les Etats européens). Ce dernier Acte fournit un exemple tout à fait topique, puisqu’il a aussi pour but la protection de pauvres misérables noirs, victimes également d’un odieux trafic. D’après son article 12, « les puissances s’engagent à adopter ou à proposer à leurs législatures respectives les mesures nécessaires afin que les contrevenants avix défenses établies par les articles 8 et 9 soient partout punis proportionnellement à l’importance de l’infraction et à la gravité de chaque cas » (Y. aussi art. 5).

Les gouvernements qui auront signé la convention devront donc, avant de la ratifier, avoir pris les mesures nécessaires pour qu’elle reçoive son exécution ; pratiquement les pays, comme la France et la Belgique, soumettront à leurs Chambres à la fois la convention et la loi d’exécution. C’est ainsi qu’il a été procédé en France notamment pour la pêche dans la mer du Nord et pour les câbles sous-marins. Il est naturel que les gouvernements se communiquent ce qu’ils auront fait à cet égard, des échanges de vues jiourront quelquefois utilement intervenir. C’est ainsi que s’explique l’article 4, d’après lequel « les Hautes Parties Contractantes se communiqueront les lois qui auraient déjà été rendues ou qui viendraient à l’être dans leurs Etats, relativement à l’objet de la présente convention ». On cite à la fois le cas des Etats dont la législation serait déjà suffisante et celui des Etats dont la législation aurait à être complétée. Au lendemain de la signature de la convention, les premiers n’auraient qu’à faire connaître les dispositions de leurs lois qui, suivant eux, suffisent pour que les articles 1 et 2 reçoivent leur exécution, les autres notifieront leurs lois au fur et à mesure qu’elles interviendront.

L’engagement pris par les gouvernements aux termes de l’article 3 est très sommaire pour les raisons indiquées plus haut ; on a même simplifié les formules de la Commission législative qui parlaient de peines rigoureuses, de peines plus rigoureuses. Il s’agissait cependant de constater

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d’une façon non équivoque les sentiments de la Conférence en ce qui concerne l’exécution à donner dans les divers pays à cet engagement. En pareil cas, on prend ordinairement la forme de vœux distincts de la convention, qui peuvent, par suite, en être tout à fait séparés et être perdus de vue quand il s’agit de l’exécuter. La Conférence introduit un procédé tout nouveau, à ma connaissance du moins, et qui donne suivant moi, la solution la plus élégante à la difficulté qui était de concilier l’indépendance législative des Etats et le désir d’indiquer une direction à l’exercice de cette indépendance. Je ne crois pas commettre d’indiscrétion en attribuant l’honneur de cette ingénieuse innovation à l’éminent Président de la Commission de rédaction. Le procédé consiste à joindre à la convention un Protocole de clôture qui lui sera annexé, qui sera signé en même temps qu’elle, et qui, sans lier les gouvernements, sans porter atteinte à leur autonomie législative dont ils sont très naturellement jaloux, donnera un caractère plus pressant aux recommandations que la Conférence leur adresse ; ici il s’agit bien d’indication et de recommandationy à la différence de ce qui concerne les définitions mêmes des délits. Les plénipotentiaires chargés de signer la convention attesteront en même temps que leurs gouvernements l’entendent de telle manière et sont disposés à agir suivant son esprit.

C’est ainsi que, sans vouloir trop préciser, la Conférence indique que la loi devrait édicter, dans tous les cas, une peine privative de liberté, sans préjudice de toutes autres peines principales ou accessoires. La formule à dessein est vague : d’après la nature et la gravité du délit, on comprendrait qu’il fût puni à la fois d’emprisonnement et d’amende avec certaines déchéances accessoires. De même, il y a lieu de tenir compte de diverses circonstances aggravantes, par exemple si une mineure a été violentée ou trompée. De même pour une majeure, on conçoit qu’il puisse y avoir réunion de plusieurs circonstances aggravantes.

Quand j’ai parlé d 'innovation à propos du Protocole de clôture, je n’ai pas voulu dire que c’était la première fois qu’un Protocole de clôture était joint à une convention. Il y en a au contraire de nombreux exemples. Je me contenterai de citer le cas de la convention franco-suisse du 15

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juin 1869 sur la compétence et l’exécution des jugements, celui des conventions d’Union de la propriété littéraire de 1886. Mais, dans ces cas comme dans d’autres analogues, le Protocole de clôture fait corps avec la convention dont il est destiné à interpréter ou à compléter les dispositions ; il est obligatoire au même titre qu’elle, est soumis aux mêmes forformalités d’approbation parlementaire ou de ratification. Rien de semblable ici : le Protocole de clôture n’est pas obligatoire et ne fait pas partie intégrante de la convention ; c’est une déclaration solennelle à laquelle on sera libre de donner telle suite qui conviendra. Les plénipotentiaires s’approprieront le vœu de la Conférence et il est à espérer que leurs gouvernements et leurs Parlements en tiendront compte.

Les articles 1 et 2 de la convention mentionnent les infractions qui évidemment, suivant la Conférence, doivent être punies. Elle a estimé indispensable que les diverses législations punissent au moins ces faits qui, pour tout le monde, ont un caractère incontestablement odieux, qui appellent l’intervention du législateur, parce qu’il s’agit de personnes qui ont besoin d’être protégées à raison de leur âge ou des manœuvres dont elles sont victimes. Mais il est bien entendu que les législations pourront aller beaucoup plus loin, si elles le considèrent comme juste et si elles l’estiment possible d’après l’état des mœurs du pays. Une entente internationale se contente d’un minimum, parce qu’elle doit tenir compte des différences de conceptions sociales et morales ; elle ne peut être un obstacle à un état de choses plus perfectionné dans un des pays contractants. Cela pouvait sembler aller de soi ; on a cru devoir le dire expressément dans le Protocole de clôture. Ainsi, dans un pays, la loi peut punir l’embauchage des majeures même en dehors de toute circonstance aggravante, comme cela existe déjà d’après certaines législations et comme cela a été proposé en France (1). Dans une séance de la Conférence, on a demandé ce que signifiait le mot embauché et s’il comprenait même la tentative. Voici l’explication donnée par le rap-

^1) V. une intéressante discussion qui a lieu à la Société des prisons , dans sa séance de mars dernier ( Revue pénitentiaire , numéro du 10 avril 1902).

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porteur de la Commission législative : « L’expression embaucher est empruntée à la langue des contrats intervenus entre patrons et ouvriers. Embaucher consiste à aller trouver ou à recevoir l’ouvrier et à lui proposer un travail. Embaucher une femme, c’est aller la trouver pour lui proposer un certain accord et obtenir d’elle son consentement. Le délit commence dès qu’il y a accord. Mais la Commission n’a pas entendu prévoir la tentative. Le délit lui a paru exister dès qu’il y a entente entre l’embaucheur et la malheureuse, objet du trafic ». Cela me paraît incontestable ; mais une législation pourra prévoir la tentative d’embauchage comme l’embauchage lui-même. Ce sont seulement deux exemples.

Les infractions qu’on est d’accord pour punir se commettant sur plusieurs territoires, des mesures internationales doivent intervenir pour en assurer la répression. C’est à cette idée que répondent les dispositions relatives à l’extradition et aux commissions rogatoires.

Il fallait d’abord songer à Y extradition pour le cas où le délinquant se trouverait sur le territoire d’un Etat contractant où, du reste, il n’aurait commis aucune infraction. Les conventions d’extradition devraient dans la plupart des cas être complétées par des conventions additionnelles destinées à ajouter les nouvelles infractions à celles pour lesquelles l’extradition est déjà pratiquée. Sur l’initiative de M. Polner, délégué hongrois, cette besogne est simplifiée d’une manière très heureuse par l’article 5. Au lieu d’avoir à conclure une convention additionnelle spéciale, chaque Etat contractant se trouvera avoir ipso facto complété les diverses conventions d’extradition qui le lient avec les autres Etats contractants ; c’est l’article 5 qui contient la convention additionnelle qu’autrement il aurait fallu conclure. Il va sans dire que, pour les nouvelles infractions, s’appliqueront toutes les stipulations des conventions existantes ; celles-ci ne sont en rien modifiées sur un autre point et leurs diverses conditions continueront à s’appliquer pour ces infractions comme pour celles qui sont déjà prévues. Supposons qu’un Etat contractant réprime non seulement l’embauchage, mais la tentative d’embauchage ; pourra-t-il, en vertu de l’article 5, demander l’extradition d’un inculpé poursuivi

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pour tentative d’ embauchage ? On ne peut répondre d’une manière absolue. Gela sera possible seulement si la convention générale d’extradition prévoit la tentative et si la tentative d’embauchage est punie dans le pays requis. C’est l’application pure et simple des principes ordinaires de la matière.

Il convient de remarquer que l’article 5 ne constitue pas une convention d’extradition se suffisant à elle-même, ce n’est qu’un complément de conventions préexistantes. Cette observation présente de l’intérêt à deux points de vue. Si une convention d’extradition liant deux Etats contractants venait à cesser de produire ses effets, la clause additionnelle tomberait par cela même. D’autre part, si on suppose deux Etats contractants entre lesquels n’existe pas de convention générale d’extradition, l’article 5 n’a pas pour résultat de faire naître ipso facto une obligation d’extradition pour les infractions dont il s’agit ; cette obligation n’existera que dans les conditions ordinaires, par exemple en vertu d’une convention spéciale ou promesse de réciprocité. Cela ne sera pas possible si le pays requis admet comme règle de ne pas accorder d’extradition sans traité. — On voit ainsi que l’article 5 n’a pas pour but de déroger au droit commun en substituant aux conventions ordinaires d’extradition restreintes à deux Etats déterminés une convention commune à tous les Etats contractants. Il n’y a toujours que des conventions isolées qui se trouvent seulement complétées par un procédé abrégé et qui n’en conservent pas moins leur caractère.

Au sujet de cet article 5, quelques délégués ont soulevé à la Conférence une difficulté qui a donné lieu à des discussions un peu prolongées sans nécessité suffisante. Dans certains pays, comme les Pays-Bas, la Belgique, la Suisse, la Grande-Bretagne, une loi énumère limitativement les faits passibles d’extradition et le gouvernement n’est autorisé à conclure des conventions que pour les faits prévus. Il va sans dire que, dans ces pays, l’intervention législative sera nécessaire pour que l’article 5 produise son eff et de plein droit. Suffira-t-il que la convention projetée soit soumise à l’approbation parlementaire ou faudra-t-il une modification directe de la loi d’extradition ? C’est une question d’ordre intérieur dont la solution variera suivant les pays et dont les au-

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très Etats contractants n’ont pas à se préoccuper. Par exemple, en Angleterre, si je ne me trompe, on ne soumettrait pas la convention au Parlement, mais on compléterait par un Act spécial les lois de 1870 et de 1873 sur l’extradition en supposant qu’elles ne mentionnent pas les infractions constituant la « traite des blanches ». Dans un pays où la convention serait soumise aux Chambres, on pourrait se demander si l’approbation de la convention comprenant l’article 5 n’équivaudrait pas à la modification de la loi d’extradition qui serait ainsi complétée implicitement, au moins à l’égard des Etats contractants. Tout cela, je le répète, est une affaire d’ordre intérieur et la Commission de rédaction avait pensé qu’il n’était pas nécessaire de s’expliquer à ce sujet. Mais, en Conférence plénière, sur l’insistance des délégués de la Belgique et des Pays-Bas, on a ajouté à l’article 5 un paragraphe pour dire que si la clause relative à l’extradition ne pouvait avoir effet sans modifier la législation existante, les parties contractantes s’engageaient à prendre ou à proposer à leurs législatures respectives les mesures nécessaires à cet effet. Cela est inutile, mais cela est sans inconvénient. Il est à remarquer qu’en Suisse la situation est exactement la même qu’en Belgique et qu’aux Pays-Bas, ce qui n’a pas empêché M. Lardy de déclarer qu’il considérait l’addition comme absolument superflue ; la Commission de rédactions ne l’a acceptée que par esprit de transaction. Il faut ajouter que la règle de l’article 5 offre une grande utilité même pour les pays où la loi d’extradition devra être modifiée. Cette modification aurait été également nécessaire pour conclure des conventions additionnelles distinctes et l’article 5, supprimant la nécessité de ces conventions additionnelles, produit en tous cas une simplification fort appréciable.

Enfin, pour en terminer avec l’extradition, il est à peine besoin de dire que si l’article 5 ne vise que les conventions déjà existantes, c’est que, pour les conventions à conclure, il est bien évident que les Etats contractants comprendront dans les faits passibles d’extradition les infractions prévues par le projet.

Les commissions rogatoires joueront un rôle important pour les infractions du genre de celles dont nous nous occu-

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pons, précisément à raison de ce que les éléments s’en seront accomplis en divers pays. La transmission par la voie diplomatique, telle qu’elle se fait le plus souvent, entraîne forcément de grands retards très préjudiciables à l’instruction des affaires ; la célérité est ici particulièrement indispensable et pour la répression et pour la protection des victimes. Aussi a-t-on essayé de simplifier, dans la mesure du possible, les procédés habituels tout en maintenant les garanties nécessaires. On a fait remarquer avec raison que ce qui explique l’emploi de la voie diplomatique et ce qui excuse les lenteurs qu’elle entraîne, c’est que chaque Etat se réserve le droit d’examiner si l’acte dont on lui demande l’exécution n’est pas contraire : 1° à sa loi intérieure ; 2° aux conventions qui règlent ses rapports avec l’Etat requérant ; 3° à sa souveraineté ; 4° enfin si l’acte a un but ou une portée politique. Du moment où il s’agit de commissions rogatoires relatives aux dispositions prévues par la convention, les objections que soulève encore le droit de communication directe entre les autorités judiciaires disparaissent presque complètement et l’Etat n’aurait plus à examiner la question de savoir si la commission rogatoire porterait atteinte à la loi intérieure, aux conventions diplomatiques ou à sa souveraineté, puisque cette loi serait devenue loi de l’Etat, aurait été l’objet d’un accord diplomatique et qu’il serait facile de prescrire aux magistrats de n’admettre la communication directe que pour le délit dont nous nous occupons. D’autre part, la nature même du délit exclut tout caractère politique aux actes réclamés (1). Ces idées ont prévalu et ont trouvé leur expression dans l’article 6 du projet de convention. La transmission des commissions rogatoires s’opérera, sauf entente contraire, ou bien par communication directe entre les autorités judiciaires, ou bien par l’entremise de l’agent diplomatique ou consulaire de l’Etat requérant dans le pays requis. Ce dernier procédé a été particulièrement recommandé au point de vue pratique par un homme d’une expérience consommée, M. le ministre Lardy. L’autorité judiciaire du pays où se poursuit une instruction peut ne pas savoir quelle est dans le pays étranger l’autorité judiciaire

(1) Rapport préparatoire de la délégation française.

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à laquelle il convient de s’adresser ; il envoie sa communication directement à l’agent diplomatique de son pays, ce qui ne cause qu’un retard insignifiant et ce qui donne des garanties de régularité fort appréciables. Comme on parle de l’agent diplomatique ou consulaire, on a exprimé certaines craintes et on s’est demandé si les agents consulaires, quelquefois de simples négociants, seraient toujours à la hauteur d’une pareille mission. Mais il convient de remarquer qu’il n’y a là rien d’impératif. Si un gouvernement craint des erreurs, il donnera comme instruction à ses autorités judiciaires de n’envoyer leurs commissions rogatoires qu’à l’agent diplomatique et aux consuls de carrière désignés, en excluant les simples agents consulaires. Si on ne s’est pas borné à prévoir uniquement l’envoi à un agent diplomatique, c’est parce qu’un pays peut n’avoir dans un autre que des consuls auxquels devraient bien alors être adressées les commissions rogatoires. Tel est par exemple le cas de la Suisse qui n’a en Belgique et en Hollande que des consuls.

Il est inutile d’insister sur les autres dispositions de l’article 6 qui sont assez claires par elles-mêmes. Celle qui touche à la question de la traduction de la commission rogatoire, très importante dans la pratique, a été empruntée à la convention de La Haye du 14 novembre 1896 (art. 6, al. 2) qui règle un certain nombre de matières de procédure et qui a été acceptée par presque tous les Etats européens.

Les facilités proposées pour la transmission des commissions rogatoires ne pourraient-elles pas être étendues avec avantage aux cas autres que ceux prévus par la convention ? La Conférence a été unanime à le penser ; c’est pour la répression de toutes les infractions que la célérité serait précieuse. La Conférence a donc exprimé le vœu que les gouvernements s’efforcent d’étendre à toute matière pénale la simplification apportée dans la transmission des commissions rogatoires. Si on objecte que la Conférence est ainsi sortie de son programme, il est permis de répondre que c’est peut-être pour la première fois que cette matière toute pratique des commissions rogatoires dans les affaires criminelles était l’objet des délibérations d’une Conférence internationale. Pourquoi ne pas profiter d’une solution adoptée en connaissance de cause, après discussion approfondie entre

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des hommes représentant les intérêts divers engagés dans la question ?

D’après une clause des conventions d’extradition ou en vertu d’arrangements spéciaux, les gouvernements se font connaître les condamnations pénales qui atteignent leurs nationaux respectifs. Il y a là un élément d’information assez utile, mais qui ne produit pas tout l’effet que l’on pourrait croire, à raison de ce que, dans la plupart des pays, les condamnations pénales prononcées à l’étranger n’ont pas de conséquences juridiques directes. Elles peuvent servir de fins de non recevoir pour des poursuites à raison des mêmes faits, mais non donner lieu à l’application des règles sur la récidive ou entraîner des incapacités, c’est le cas en France notamment (1). On avait d’abord songé à confirmer uniquement cette pratique. L’article 7 proposé par la Commission de rédaction disait : « Les H. P. C. s’engagent à se communiquer les bulletins de condamnation concernant leurs nationaux respectifs, lorsqu’il s’agit d’infractions visées par la présente convention ». Mais, après discussion en séance plénière, on est revenu à une résolution de la Commission législative qui était beaucoup plus compréhensive et qui est une modification importante de la pratique actuelle. D’après celle-ci, en effet, une condamnation pour traite des blanches étant prononcée en France à la charge d’un Français, aucune communication ne serait faite ; si la condamnation était contre un Allemand, un extrait de condamnation serait envoyé au gouvernement allemand seul. D’après le système qui a prévalu et qui est formulé dans l’article 7 actuel du projet de convention, le bulletin de condamnation est envoyé à tous les Etats contractants. On a pensé qu’il y avait intérêt à ce que, dans les différents pays qui s’associent pour la répression de ce trafic criminel, on fût tenu au courant des condamnations prononcées contre les traitants. Mais cependant il faut prendre ici le mot traite dans son sens usuel, c’est-à-dire qu’il s’agit de faits commencés sur un territoire et achevés sur un autre. Les condamnations pour traite à l’intérieur ne tomberont pas sous l’application de l’article. Si un Français est condamné à Paris pour y avoir embauché des filles à desti-

(1) Besançon, 15 janvier 1879, Sirey , Bec. pér., 1879.2.104 (récidive) ; Cass. 14 avril 1868, Dalloz , Rec. pér., 1868.1.212 (incapacités).

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nation de Bordeaux ou de Marseille, sa condamnation ne sera notifiée nulle part. Si un Allemand est condamné pour faits du même genre, notification sera faite au gouvernement allemand seul, en vertu de la pratique antérieure. Si l’embauchage commis par l’un ou par l’autre est à destination d’Amsterdam ou de Londres, notification sera faite à tous les gouvernements contractants. Cela ne laisse pas que d’être assez compliqué et une tâche délicate est ainsi confiée aux greffiers chargés de dresser les bulletins, c’est ce qu’a fait remarquer M. Lardy à la Conférence.

Le projet de convention qui prévoit des infractions et en facilite la répression par les mesures relatives à l’extradition et aux commissions rogatoires qui viennent d’être analysées, ne contient aucune disposition sur la compétence. Cela peut étonner au premier abord et on avait bien songé à poser sur ce point des règles formelles. Le Rapport préparatoire de la délégation française contenait un paragraphe spécial sur la compétence (1) ; après discussion approfondie, la Commission de procédure et de compétence a estimé qu’il n’y avait pas lieu de proposer de texte spécial, parce que les règles du droit commun, telles qu’elles existent dans les divers pays, suffisent dans presque tous les cas à assurer une répression. La Conférence plénière, malgré l’opposition de M. Hoyois, l’un des délégués belges, s’est à l’unanimité, sauf deux abstentions, rangée à l’opinion de sa Commission. Il me paraît utile, au point de vue des principes, d’entrer à ce sujet dans quelques détails. Je prends le cas le plus simple : un embauchage a été pratiqué à Paris par un Français qui a conduit la fille embauchée à Anvers. Le délit a un caractère continu et, par suite, a été commis à la fois en France et en Belgique, de sorte que, jure loci, les juridictions criminelles des deux pays sont compétentes pour en connaître. Pas de difficulté donc si le délinquant est arrêté en France ou en Belgique. S’il s’est échappé et s’il se trouve dans un autre pays contractant, il pourra y être arrêté, puis livré à la France ou à la Belgique. Si je suppose le Français ayant commis le fait en Belgique et en Hollande, puis s’étant réfugié en France, l’autorité française ne le livrera pas à cause de la règle de la

fl) Livre jaune , p 31.

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non extradition des nationaux, mais elle le jugera ellemême, puisque la loi française demande compte à ses nationaux de ce qu’ils ont fait à l’étranger (cf. art. 5, code instruction criminelle). Donc, dans ces hypothèses ou d’autres analogues, le jeu combiné de la juridiction territoriale, de l’extradition ou de la juridiction nationale, suffira pour empêcher l’impunité. Sans doute, on pourrait en imaginer dans lesquelles le droit commun serait insuffisant. On doit omettre celle qu’on a citée à la Conférence, d’étrangers trouvés sur le territoire d’un pays et ayant commis le délit dans un autre pays ne demandant pas l’extradition, par exemple parce qu’il n’aura pas connaissance du fait délictueux ou du nom de ses auteurs. Cette hypothèse me semble négligeable, parce qu’on ne doit pas supposer qu’un Etat contractant se désintéresse du fait commis sur son territoire alors qu’un autre Etat lui signale qu’il tient à sa disposition l’individu ayant commis le fait. Une autre observation était plus importante : elle portait sur cette circonstance que les tribunaux d’un pays ne seront pas toujours compétents pour juger leurs nationaux ayant commis un délit à l’étranger, et alors cette incompétence combinée avec la non extradition des nationaux entraînera l’impunité. Cela est vrai, et très probablement cela se présenterait pour un Anglais ayant pratiqué la traite des blanches sur le continent et s’étant réfugié dans le Royaume-Uni. La loi anglaise ne permet que dans des cas exceptionnels la poursuite pour faits commis au dehors et je ne pense pas que la traite des blanches y rentre ; de plus, si elle admet bien théoriquement l’extradition des nationaux, le principe n’a guère de portée pratique à raison de la clause contraire (dictée par une notion étroite de l’idée de réciprocité) qui est contenue dans les conventions d’extradition. Mais convenait-il de soulever une difficulté aussi grave que celle qu’amènerait un changement dans le système de compétence pénale de chaque pays ? Pourrait-on songer à proclamer que le tribunal du lieu de l’arrestation serait compétent dans tous les cas ? Une pareille règle soulève beaucoup d’objections en elle-même ; de plus, si on l’accepte, il n’y a pas de raison pour en limiter l’application aux délits dont s’occupait la Conférence. C’est une révolution dans le

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domaine de la compétence pénale qui ne peut être opérée que par la législation interne, et le projet de convention aurait été exposé à un échec à peu près certain, si, pour l’adopter, il avait fallu admettre une pareille révolution.

Une hypothèse d’un caractère exceptionnel a été soumise à la Commission et à la Conférence par M. Lardy, c’est celle où l’infraction a été commise dans un pays qui ne réprime pas la traite des blanches par un indvidu qui n’est pas le ressortissant du pays où il sera possible de mettre la main sur lui. On peut concevoir qu’un Roumain ait fait la traite en Egypte et vienne plus tard en Suisse où il ne s’est pas livré à son trafic, et on suppose que la traite n’est réprimée ni en Roumanie ni en Egypte. Il serait désirable que ce trafiquant pût être puni s’il vient sur le territoire de l’un des Etats contractants. Le projet de code pénal fédéral contient une disposition permettant au chef du parquet fédéral de provoquer des poursuites en pareil cas. Cela me paraît tout à fait exorbitant et je ne vois pas quel principe de compétence on peut rationnellement invoquer. Tout au plus, cela serait-il concevable si les victimes du trafic étaient des sujettes de l’Etat où le trafiquant serait arrêté. Certaines législations, en effet, admettent que leurs juridictions sont compétentes pour connaître d’infractions commises par des étrangers hors de leur territoire, quand leurs nationaux sont les victimes (1).

Ce qui pratiquement produira des difficultés, ce n’est pas l’absence de tribunal compétent, c’est plutôt la pluralité des tribunaux compétents précisément à raison du caractère continu de l’infraction. Le Rapport préparatoire de la délégation française s’était occupé de ce conflit positif de compétence et avait soumis aux délibérations de la Conférence les conclusions suivantes j)our le régler : 1° Le lieu de l’arrestation fixera la compétence des juridictions de l’Etat où elle s’est produite. Les juridictions des autres Etats qui auraient déjà suivi sur le délit se dessaisiront au profit des juridictions du lieu de l’arrestation, sauf le cas où une décision définitive serait intervenue. 2° A défaut d’arrestation, la juridiction préférée sera celle, soit du lieu où l’infraction a com-

(1) Mais cela est très discutable. V. les explications de Maurice Bernard dans sa thèse sur Les conflits de souverainetés en matière pénale , 1901, p. 75.

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mencé, soit du lieu où elle s’est continuée ou consommée. Au cas de poursuites intentées simultanément, les autorités judiciaires devraient de préférence se dessaisir au profit de la juridiction, soit du lieu où l’inculpé pourrait être touché par les actes de poursuites, soit du lieu de son domicile. 3° La juridiction de l’Etat dont l’inculpé est le national serait compétente, même au cas où les faits n’auraient pas été commis sur le territoire de cet Etat, lorsqu’une autre des juridictions compétentes ne serait pas déjà saisie. Je laisse de côté l’attribution de compétence qui se trouve dans ces conclusions, puisque j’ai expliqué plus haut pourquoi la Conférence n’a pas voulu poser de règle sur la compétence. Ce que je relève dans ces conclusions, c’est la préoccupation d’empêcher non seulement la pluralité de poursuites pour le même fait. C’est, je le crois, une nouveauté à l’appui de laquelle on peut invoquer de sérieuses considérations d’équité, mais qui aurait soulevé des difficultés considérables. « Etant donné la diversité que présentent les différentes procédures pénales, comment régler le dessaisissement ? En effet, dans beaucoup de législations, rien n’oblige les tribunaux ou les juges à se dessaisir dans ce cas. Enfin, dans certains pays, la partie lésée a le droit de saisir directement les tribunaux de répression. La Commission a reconnu qu’il ne lui appartenait pas d’édicter des règles de compétence nouvelles, ou même subsidiairement d’indiquer, en cas de poursuites multiples, soit les juridictions qui seraient préférées, soit les juridictions qui devraient se dessaisir » (Rapport de M. Malepeyre).

La Commission de compétence et de procédure avait proposé à la Conférence d’émettre un vœu relatif à l’introduction dans la législation intérieure des Etats des mesures propres à empêcher qu’un même individu puisse être puni plusieurs fois pour le même fait ; « on a objecté que la question n’avait aucun rapport avec la traite des blanches et la proposition a été repoussée par 8 voix contre 6. Que la formule adoptée allât au delà du domaine de la Conférence cela était bien évident ; mais une considération de ce genre n’a pas empêché la Conférence d’émettre un vœu pour que les gouvernements s’efforcent d’étendre à toute matière pénale la simplification apportée dans la trans-

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mission des commissions rogatives. Ce vœu sortait absolument du programme, tandis que celui qui était relatif à la reconnaissance de la maxime non bis in idem excédait seulement le programme, ce qui n’est pas tout à fait la même chose. On ne pouvait pas ne pas être préoccupé de la situation née de ce fait que les infractions prévues étant commises sur plusieurs territoires pourront donner lieu à des procédures suivies simultanément en plusieurs pays, de telle sorte qu’un même individu pourra être ainsi condamné pour le même délit par plusieurs juridictions. On dira qu’un tel personnage est peu intéressant, mais la justice est due à tout le monde et la maxime non bis in idem paraît répondre à un impérieux sentiment d’équité. Sans doute le vœu avait une portée plus générale, mais il aurait été singulier de le restreindre au fait de traite considéré alors comme digne d’une faveur particulière et si on le formulait à V occasion de ce fait, c’est parce que le cas visé était de nature à se présenter plus souvent pour ce fait même. La Conférence n’a peutêtre pas statué d’une manière suffisamment réfléchie en acceptant l’un des vœux de la Commission de compétence et en repoussant l’autre. Le Rapport de la Commission de rédaction appelle l’attention sur ce point et exprime le désir que les législations soient améliorées dans le sens du respect de la maxime non bis in idem (1).

(1) Je profite de l’occasion pour appeler l’attention sur les défectuosités de notre législation en ce qui concerne l’effet d’une sentence criminelle rendue à l’étranger. On peut dire qu’elle pêche à la fois par excès d’indulgence et par excès de sévérité* Dans le cas où un Français est poursuivi en France pour un crime ou un délit commis pur lui à l’étranger, \\ peut invoquer comme fin de non-recevoir le fait qu’il a été jugé définitivement en pays étranger (art. 5, c. inst. crim.) ; cela se comprend s’il a été acquitté ou si, ayant été condamné, il a subi sa peine. Mais, la loi ne distinguant pas, la fin de non-recevoir peut être également invoquée si la condamnation prononcée en pays étranger n’a pas reçu d’exécution ou n’a reçu qu’une exécution partielle en raison de la fuite du coupable, ce qui aboutit à une scandaleuse impunité. L’hyi^othèse d’un étranger ayant commis lin crime ou un délit en France et y étant poursuivi après avoir été jugé pour le même fait dans son pays n’est pas prévue par la loi et la jurisprudence est fixée en ce sens que la maxime non bis in idem ne s’applique en pareil cas (C. d’assises de Seine-et-Oise, 9 janvier 1883, Sirey , Hec . pér., 1883.2.46), ce qui peut être exact au point de vue de l’interprétation juridique, mais ce qui amène des résultats bien peu équitables. Un étranger, après voir commis un délit en France, retourne dans son pays d’origine ; il y est poursuivi pour le lait commis en h rance, souvent sur la plainte des autorités françaises ; il est condamné et après avoir subi sa peine, il revient en France comptant qu’il est en règle avec la justice. Il y est poursuivi de nouveau et condamné. C’est seulement par l’effet de la grâce qu’on peut atténuer les conséquences de cette jurisprudence. Souvent nous avons eu des réclamations à ce sujet de la part de gouvernements étrangers. Il serait bien à désirer que notre législation fût modifiée sur ce point spécial sans qu’on attendit

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La Commission législative avait soumis à la Conférence une résolution ainsi conçue : « La condamnation aux frais judiciaires pourra s’étendre au remboursement des dépenses de rapatriement des femmes et filles embauchées, entraînées ou détournées ». Elle avait seulement fait remarquer que cette disposition n’avait soulevé aucune objection de principe, qu’elle avait paru sans application dans les Etats qui, comme la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, ne connaissent pas la condamnation aux frais ; « ailleurs, elle est légitime et morale, il est juste que les dépenses de rapatriement soient mises à la charge des condamnés qui, par leurs actes délictueux, ont rendu le rapatriement nécessaire ».

La Conférence plénière avait pris cette proposition en considération sur une brève explication de son Président : « Le but cherché est que le jugement condamne au payement des frais de rapatriement des filles embauchées ceux qui ont rendu ce rapatriement nécessaire et cela sans que les parties auxquelles le remboursement est dû se portent parties civiles ». La Conférence n’avait pas indiqué la suite qu’il convenait de donner à la proposition. La Commission de rédaction a estimé que la question était d’ordre purement intérieur et se rattachait aux règles de procédure qui varient beaucoup suivant les pays. Comme le remarquait elle-même la Commission législative, il n’y a pas partout de condamnation aux frais en matière pénale. Sans doute le remboursement des dépenses de rapatriement peut paraître raisonnable à titre de dommages-intérêts pour le préjudice causé par le délit. Mais la question de savoir sous quelle forme des dommages-intérêts peuvent être demandés et obtenus en matière criminelle soulève des difficultés particulières dans l’examen desquelles il ne paraissait pas désirable d’entrer. La Commission de rédaction n’a donc proposé aucun article correspondant à la résolution de la Commission législative et la question n’a pas été reprise en séance plénière. Ce sera à propos des lois d’exécution qui devront intervenir pour

les calendes grecques, c’est-à-dire la révision de l’ensemble du code d’instruction criminelle. Le Sénat est actuellement saisi d’un projet de loi sur l’extradition ; ce serait le cas de profiter de l’occasion pour réviser l’article 5 de notre code d’instruction criminelle. Il y a ce caractère commun aux deux matières que l’on cherche à éviter l’impunité par des moyens différents, mais dont la différence s’explique par les circonstances ou certains préjugés.

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donner effet à la convention qu’elle pourra être utilement soulevée et discutée. Il est permis de se demander si c’est seulement pour ces infractions spéciales qu’il conviendrait de déroger aux règles ordinaires sur l’allocation de dommages-intérêts. N’y a-t-il pas d’autres victimes également intéressantes auxquelles il serait bon de procurer une indemnité sans qu’elles fussent obligées de se porter parties civiles ? Mais c’est une question de pur droit criminel et je me borne à la poser.

Les articles 8, 9 et 10 du projet de convention concernent la faculté d’accession, la dénonciation et la ratification ; ils sont conformes à la pratique et n’ont pas besoin d’explication particulière.

Projet d’arrangement

J’ai indiqué plus haut pourquoi la Conférence avait fait deux actes distincts et quel caractère particulier avait l’arrangement projeté. On remarquera que les dispositions dont il se compose comportent fréquemment des restrictions. Les gouvernements s’engagent, dans les limites légales et autant que possible, à procéder de telle ou telle façon (V. par exemple, art. 3). Le projet a été critiqué pour deux motifs. On a dit d’abord que l’on ne comprenait pas que les gouvernements s’engageassent à agir dans les limites légales, comme si l’on pouvait supposer une action illégale de leur part. Cette critique était l’effet d’une simple méprise. Il ne s’agit pas pour les gouvernements de s’engager à agir dans les limites légales, ce qui évidemment ne signifierait rien, mais de s’engager dans les limites légales à agir ; les deux formules ne sont pas identiques. Le projet demande seulement aux gouvernements d’user des facultés légales qu’ils ont à leur disposition ; il n’exige pas de changement dans la législation. On comprend que les partisans d’une certaine réglementation qu’ils jugent seule suffisamment efficace aient désiré une formule impérative et une proposition en ce sens a été faite à la Conférence plénière. Mais on a fait remarquer que, si la Commission de rédaction avait témoigné une certaine réserve, c’est qu’elle avait voulu arriver à des résultats immédiats. « Or, elle n’aurait pu les obtenir si elle avait proposé un arrange-

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ment, limité il est vrai, mais rapidement conclu. Si une entente sur les premiers points intervient, il sera possible de s’adresser de nouveau aux gouvernements pour des arrangements plus étendus. Il ne s’agit pas d’une question de rédaction, mais de deux systèmes entre lesquels la Conférence doit opter ; la Commission de rédaction, après discussion approfondie, a été unanime sur ce point ». La proposition de modification n’a pas été appuyée et le texte a été maintenu avec ses réserves. On a ensuite prétendu que sur certains points les réserves étaient inutiles, parce que certainement les gouvernements avaient les attributions dont il était parlé. Il a été répondu qu’il n’était pas sûr qu’il n’y eût pas de limites légales dans les cas visés, mais que, dans tous les cas, il n’y avait aucun inconvénient à maintenir les mots critiqués ; les engagements pris sortiront tous leurs effets si la loi ne s’y oppose pas.

Je n’examinerai que les dispositions essentielles du projet.

L’article 5 oblige les gouvernements à établir ou à désigner une autorité chargée de centraliser tous les renseignements sur l’embauchage pour l’étranger. Ils feront comme ils l’entendront, c’est-à-dire qu’ils constitueront un service nouveau ou, ce qui est plus vraisemblable, qu’ils chargeront de ce soin un service existant ; l’essentiel est que, dans chaque pays, un bureau ait les attributions mentionnées dans l’arrangement.

L’article 2 a une grande importance pratique. Il s’agit de prévenir, dans la mesure du possible, l’œuvre criminelle des trafiquants. C’est pour l’application de cet article qu’il faut naturellement tenir compte des différences d’organisation administrative. Les agents qui seront chargés de cette surveillance ne seront pas les mêmes dans tous les pays ; et là même où il y aura des agents à dénomination identique, leurs attributions et leurs droits varieront suivant les législations. C’est pour cela que les expressions du texte ont été rendues assez souples pour s’adapter aux diverses situations. On n’a pas nommé les fonctionnaires qui seront chargés de cette surveillance et qui pourront être, suivant les cas, des Commissaires de l’émigration, des Commissaires de police.

ÉTUDES

On a parlé aussi de toutes autres personnes ayant qualité ci cet effet pour y faire rentrer, le cas échéant, les capitaines des bâtiments de commerce dans la mesure où les lois et règlements de leur pays permettent de leur donner cette mission (1). L’essentiel est d’avoir des renseignements de nature à mettre sur la trace du trafic criminel. Par quels moyens ces renseignements seront-ils obtenus ? C’est une question de tact et aussi de législation, qui ne peut être tranchée par un texte absolu. Aussi ne parle-t-on pas d’un interrogatoire qui sans sans doute pourrait fournir des renseignements fort utiles, mais auquel on n’aura pas toujours la faculté de procéder. Les instructions à donner préciseront les détails en tenant compte des limites fixées par la loi dans chaque pays.

L’article 3 s’inspire en partie de clauses de conventions qui lient déjà l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, la Belgique et les Pays-Bas (2) et qui, d’après le témoignage des délégués de ces pays, ne semblent pas avoir soulevé de difficultés dans leur fonctionnement. On remarquera l’intervention éventuelle d’institutions d’assistance qui peuvent rendre ici beaucoup de services ; la nécessité d’une pareille intervention peut se produire au cours d’une procédure criminelle ou par suite des mesures administratives de surveillance prévues par le projet. La nature et les limites de cette assistance charitable dépendront naturellement de la législation de chaque pays. Il ne peut s’agir que de mesures provisoires, parce qu’autrement cela rentrerait dans le domaine de l’adminstration intérieure.

La question du rapatriement a soulevé de vives discussions dans la Commission administrative et je ne puis pour les détails renvoyer qu’au rapport de M. Hennequin (1). On a soutenu que les frais devaient être à la charge du pays de la résidence ou du pays d’origine ; cette dernière opinion pouvait se fonder sur le devoir de protection de l’Etat à l’égard de ses ressortissants. C’est une solution transactionnelle qui a prévalu et qui est consignée dans l’article 4. Elle est conforme à celle qui est généralement admise en matière d’extradition.

(1) M. de Dallwitz, délégué allemand, a dit que, d’après la loi de son pays, les capitaines pouvaient provoquer, en cours de route, des explications de la part des personnes suspectes et signaler en arrivant ces personnes au consul d’Allemagne.

(2) V. par exemple la convention du 15 novembre 1889 entre l’Allemagne et les Pays-Bas.

REVUE GÉNÉRALE DE DROIT INTERNATIONAL

Il est reconnu que les bureaux qui s’occupent du placement de femmes ou de filles à l’étranger sous des prétextes quelconques sont trop souvent des agents pour leur exploitation en vue de la débauche. C’est pourquoi il est tout à fait indispensable qu’une surveillance soit exercée sur eux là où elle est possible, comme le demande l’article 6. Une Note communiquée à la Conférence par M. le ministre de Suisse expose d’une manière intéressante comment est pratiquée en Suisse la surveillance des bureaux de placement en vertu d’une convention intercantonale de 1875 ( Livre jaune, p. 93).

Je crois avoir ainsi fait ressortir ce que les Résolutions de la Conférence de Paris présentent d’intéressant au point de vue du droit international public. Il y a là un précédent qui pourra être d’une grande importance et devenir le point de départ de nouveaux accords internationaux en vue de la lutte contre le vice et contre le crime.