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les meilleures valeurs, jette la perturbation dans le pays. Frappés d'une manière inattendue, les emprunteurs deviennent insolvables. Que deviendra la Banque?

Si la Banque, fidèle à ses principes de haute prudence, n'a accepté que des titres ayant une valeur réelle supérieure aux avances faites ; si elle a su dégager la valeur réelle des titres du prestige que leur donne la spéculation, elle continuera à posséder des valeurs réelles destinées à survivre à tous les événements. Ces valeurs seront des chemins de fer, des canaux, des industries diverses de matières premières. Les intérêts de la Banque, au point de vue de la valeur réelle possédée, seront donc toujours saufs; la valeur des effets de commerce contenus dans son portefeuille s'évanouira avant que celle des titres en sa possession, titres qui représentent la substance la plus essentielle de la richesse du pays, ait été sérieusement atteinte.

Un seul écueil, redoutable dans ses effets, peut obliger la Banque de France à apporter une grande réserve dans ses opérations d'avances de fonds sur dépôt de titres : si tout à coup une masse de titres restait entre ses mains par l'effet du non-remboursement de ses avances, comment elle-même rembourserait-elle ses billets à vue et au porteur?

J'ai déjà signalé cette difficulté à l'occasion des effets de commerce en souffrance. Je reviendrai sur ce point.

Avances a l'État. — Il est intéressant de comparer les Banques d'Angleterre et de France au point de vue de leurs avances à l'État.

Les emprunts de l'État jouent un rôle important dans les opérations de la Banque d'Angleterre. Un emprunt lui a donné naissance; des emprunts ont déterminé les augmentations successives de son capital. Ce capital a toujours été, à peine formé, confié aux mains de l'État; la Banque d'Angleterre n'en a jamais eu la libre disposition. Tandis qu'il était de 1,200,000 liv. sterl. (30,000,000 fr.) à l'origine, en 1694, il a atteint aujourd'hui le chiffre d'environ 14,000,000 liv. sterl. (350,000,000 fr.), et non-seulement le Gouvernement anglais est débiteur de cette somme, mais la Banque lui fait en outre, selon ses besoins, des avances dont l'importance est de même ordre.

Les idées générales de la nation anglaise, en matière de crédit public et privé, autant que les traditions du passé, ont contribué à cimenter les relations de la Banque avec l'État, à la placer sous la dépendance directe du Gouvernement, dont elle est devenue l'instrument fidèle et soumis. L'anomalie de l'infériorité de l'encaisse par rapport à l'émission, aggravée par l'impuissance où le Gouvernement anglais s'est souvent trouvé de payer ses dettes, a plusieurs fois placé la Banque d'Angleterre dans des situations difficiles ; les suspensions de paiements de 1 696 et 1797, par exemple, sont dues au non-remboursement des emprunts de l'État ; l'appui moral de la nation a surtout aidé la Banque à surmonter tous les obstacles.

L'Empereur Napoléon I^^ voulut aussi se servir de la Banque de France, dans les premières années de sa fonda-

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tion, comme d'un instrument utile à ses desseins : la Banque fut obligée, malgré sa résistance, de faire au Trésor public, sur obligations des receveurs généraux, des avances qui ne furent pas remboursées. Bientôt ses découverts vis-à-vis de TÉtat, quoique ne dépassant pas quelques dizaines de millions, effrayèrent Topinion publique. En 1 805, sous l'influence de bruits sinistres, une panique s'empara des esprits; les détenteurs de billets se portèrent en masse à la Banque pour échanger ces billets contre de t'argent; la Banque ne put répondre à ces demandes imprévues, et fut obligée de limiter à 500,000 fr. par jour le montant de ses remboursements. La victoire d'Austerlitz ranima la confiance publique.

A son retour d'Allemagne, l'Empereur reconnut la nécessité de donner à la Banque une constitution qui reposât moins sur une solidarité hypothétique des individus vis-à-vis du Gouvernement, que sur des garanties plus directes et plus matérielles. La loi du 22 avril 1806 constitua la Banque de France sur ses bases définitives, et un décret du 1 6 janvier 1808 établit ses statuts fondamentaux. L'œuvre fut perfectionnée, mais resta incomplète.

La Banque fut encore, sous le même règne, obligée de faire contre son gré des avances au Trésor public. « Quoique la Banque, disait M. Lafitte, gouverneur provisoire, à l'assemblée générale du 28 janvier 1815, se trouvât avoir disposé de la totalité de son capital, on exigea, plus tard, un nouveau prêt de 35 millions sur des obligations des Droits-Réunis. C'était compromettre évidemment le crédit de la Banque que d'immobiliser en quelque sorte une somme aussi considérable prélevée sur le produit de la circulation de ses billets. La résistance du Conseil fut inutile, et la mesure n'en reçut

pas moins son exécution. On en vit plus tard les funestes effets; ils se firent principalement sentir au commencement de l'année dernière. Le Trésor ne paya point 14 millions échus dans les mois de novembre et décembre 1813. La Banque qui, avec cette somme, aurait remboursé tous ses billets à bureau ouvert, fut contrainte de réduire leur échange à 500 mille francs par jour et de refuser au commerce les escomptes qu'il n'a jamais trouvés dans les moments de besoin. »

Quoique le total des emprunts contractés par l'État à la Banque depuis le commencement du siècle atteigne plusieurs milliards («), les rapports de la Banque avec le Trésor n'ont donné lieu, depuis la Restauration, à aucune difficulté sérieuse ; le Trésor a toujours remboursé les avances qui lui étaient faites dans des délais suffisants pour éviter les appréhensions de l'opinion publique. Bien souvent même la Banque s'est plu à reconnaître que l'État respectait l'indépendance avec laquelle elle discutait ses propres intérêts vis-àvis de lui, et apportait dans l'exécution des traités intervenus autant de loyauté que de scrupuleuse exactitude.

Tel est donc le caractère distinctif des deux Banques d'Angleterre et de France. En Angleterre, la Banque peut ouvrir à l'État le crédit le plus large, même sans espoir de remboursement, ainsi qu'il arrive, à peu près, pour l'avance faite de son capital, sans que la confiance publique soit sérieusement atteinte ; l'État, les individus semblent se concerter

(*) Voir tableau C.

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pour soutenir, par tous les moyens dont ils disposent, ce centre autour duquel gravitent les intérêts du pays et de la nation. En France, l'intérêt privé exerce sur les individus, dans les moments de crise, une impression dont la vivacité égare les esprits et détruit en eux les liens les plus naturels.

11 faut tenir compte de cette différence essentielle lorsque l'on établit un parallèle entre les deux nations. En France, le crédit doit appuyer ses bases moins sur la solidarité des intérêts individuels en face du danger que sur une constitution puissante par ses garanties matérielles. Telle est la raison qui, depuis les premiers temps de la Restauration, a imposé une grande réserve à la Banque de France dans ses rapports avec l'État ; et si son capital a toujours été représenté par des créances sur l'État , sous la forme de titres de rente, elle a toujours eu la libre disposition de ces titres, elle a pu les vendre dans les moments où leur réalisation devenait nécessaire. Aussi n'est-ce pas sans produire une certaine impression dans l'opinion publique, que, en 1857, l'État imitant pour la première fois, depuis 1815, l'exemple du gouvernement anglais à l'égard de la Banque d'Angleterre, a imposé à la Banque de France, à l'occasion de la prorogation de son privilège, l'inaliénabilité de la partie accrue de son capital, sous forme de rentes sur l'Élat,

Les craintes, d'ailleurs exagérées, qu'éveille l'existence d'un grand découvert de la Banque vis-à-vis de l'État, sont pardonnables dans un pays dont le gouvernement a souvent été la cause ou l'instrument de grandes catastrophes

financières. Les souvenirs de la grande révolution vivent encore; plus d'un vieux* tiroir enferme encore, de nos jours, des liasses d'assignats, épaves du naufrage de 1797. Dominée par des impressions trop récentes pour être effacées, l'opinion publique semble craindre que tout excès de crédit accordé à l'État par une institution qui jouit du privilège de battre monnaie sans frais doive fatalement amener le retour du régime du papier-monnaie.

La raison doit faire justice de ces terreurs puériles. Avec son organisation actuelle, il est vrai, la Banque de France peut, par de trop fortes avances faites à FÉtat, se préparer de sérieux embarras ; mais ils résulteraient uniquement de l'anomalie que j'ai déjà signalée. Si la Banque ne peut réaliser au moment utile, en espèces métalliques, la majeure partie de son actif (et les temporisations d'un gouvernement trop engagé pourraient la placer dans cette situation), elle est obligée de suspendre ses paiements. Mais si l'on écarte l'hypothèse du remboursement exigible des billets de banque, si Ton examine la question au seul point de vue de la sécurité des créances, elle change d'aspect : Lorsque le gouvernement dispose sans contrôle de la faculté de battre monnaie avec du papier, le danger existe; les nécessités de l'ordre politique, qui s'élèvent au-dessus de toutes les considérations, peuvent entraîner un gouvernement, malgré lui, dans l'abîme. Si, au contraire, d'une part, le gouvernement soumet ses actes financiers à la sanction du pays, d'autre part, si la Banque jouit dans ses décisions de la plénitude de sa liberté, si le principe de T indépendance de l' Administration et la surveillance de l'autorité dont la Banque sollicita l'application avec une si vive instance dans les premières années de la

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Restauration, est religieusement observé, les emprunts de l'État consentis par la Banque offrent ce double caractère, que leur nécessité est justifiée par la sanction législative et que la solidité de la créance est constatée par l'institution dont elle met Texistence en jeu. Ces emprunts offrent donc au pays les plus hautes garanties ; l'opinion publique ne saurait en redouter les conséquences.

Le principe de l'indépendance de la Banque vis-à-vis de FÉtat avait déjà été proclamé par le premier gouverneur de la Banque, M. Cretet, à l'assemblée générale de la Régence du 13 mai 1806 : «Le Gouvernement, disait-il, quant à ses rapports avec la Banque n'a 'de contact avec elle que par son Trésor, qui, de son côté, n'aura sur elle d'influence que celle qui sera réglée par des conventions librement débattues et contractées; hors de là, l'action du Gouvernement sur la Banque est la même que celle qu'il doit exercer pour l'ordre général sur tous les individus et plus particulièrement sur une corporation à laquelle il a confié la faculté de créer un genre de monnaie dont l'abus dangereux et possible rend sa surveillance éminemment nécessaire.

» Quant aux conventions libres à faire avec le Trésor, la Banque traitera avec lui de manière à ne prendre que des engagements conformes à l'intérêt général et à celui de ses actionnaires. La Banque, par son institution, ne sera jamais sollicitée à fréter au Gouvernement ; elle violerait par cela même les lois et les statuts dont elle exige l'exécution. Elle n'admet et n'admettra que les valeurs très-sûres qui remplissent les portefeuilles du Trésor et qui sont fondées sur le recouvrement des contributions publiques; valeurs qui

• 87 depuis longtemps sont, à juste titre, considérées comme les meilleures par les capitalistes les moins confiants et les plus sourcilleux. »

Ce principe, on Ta vu, ne fut pas toujours le guide du Gouvernement qui l'avait proclamé.

En envisageant la question à un point de vue général, on reconnaît que les conditions dans lesquelles les emprunts de l'État sont contractés, sont essentiellement variables. Tantôt sous la pression des événements, ou par l'imperfectibilité des calculs humains, les gouvernements peuvent s'égarer au-delà des limites de la prudence ; tantôt l'étendue de leurs pouvoirs, par suite les garanties naturelles qu'ils offrent, sont sujettes à varier ; enfin, les besoins du pays, germes des emprunts de l'État, varient aussi. L'opportunité de ces emprunts doit donc varier selon les temps et les circonstances. La Banque doit prêter à l'État son concours, mais non devenir un instrument entre ses mains. Elle peut, dans ce but, régler sa confiance sur la confiance de l'opinion publique; si la fragilité de la confiance publique doit lui imposer une grande réserve, de même quand cette confiance repose sur des bases solides et durables, la Banque doit ouvrir largement son crédit à l'État. En tous les cas, il ne faut jamais perdre de vue que s'il est important de soutenir le crédit privé, il est encore plus important de soutenir le crédit de l'État. L'histoire politique des nations fait suffisamment ressortir que les embarras financiers des gouvernements ont toujours des conséquences funestes ; le Trésor qui se vide, c'est la boîte de Pandore qui s'ouvre.

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La Banque de France présente donc, sous réserve de certaines restrictions, les garanties les plus solides qui puissent justifier la confiance universelle de la nation. Cest à tort que Topinion publique s'est émue de l'extension de ses opérations en dehors des limites de l'escompte des effets de commerce; l'anomalie de l'encaisse est seule de nature à justifier ces craintes; mais cette anomalie devrait de même interdire la négociation des effets de commerce : on ne saurait donc la présenter comme argument spécial. Aussi, dans ce qui précède, écartant la considération de l'anomalie, je me suis spécialement préoccupé des garanties intrinsèques offectes par les opérations de la Banque.

Je conclus de cette étude, que la Banque de France peut embrasser largement, dans ses opérations, au point de vue de la solidité des créances, les avances sur dépôts de titres et les avances à l'État.

J'irai plus loin : Que la Banque de France ait été créée principalement en vue de venir en aide au commerce, à une époque où le commerce était la base essentielle des opérations financières, on le conçoit aisément; aujourd'hui, les temps sont changés : le champ où ces opérations prennent naissance s'est étendu et transformé; les besoins du commerce ne représentent plus qu'une portion des besoins financiers

du pays; les progrès de l'industrie, le développement de la richesse publique, ont fait surgir des nécessités nouvelles ; il est indispensable qu'une institution de crédit privilégiée étende ses services aux diverses branches du crédit.

D'ailleurs, une raison plus élevée commande cette extension. La Banque de France, par la haute prérogative dont elle jouit de battre monnaie, embrasse dans leur ensemble les intérêts généraux du pays; c'est elle qui, par cette prérogative autant que par l'importance de ses opérations, doit diriger le crédit en France. Lorsqu'une institution possède les attributs de la puissance, il faut, pour que la plus grande somme de bien soit obtenue, qu'elle exerce cette puissance dans sa plénitude. Restreindre l'action de la Banque à la négociation des effets de commerce, c'est limiter sans raison le champ de ses services et l'étendue de ses bienfaits; c'est méconnaître son but et ses obligations.

Cette vérité a d'ailleurs été proclamée par la Banque ellemême dans les premières années de sa fondation : « Les » véritables destinées de la Banque, disait M. Cretet, Gou- » verneur de la Banque de France, à l'Assemblée générale » du 14 mai 1806, sortent aujourd'hui de l'obscurité. Elle » est générale, et, dans ce sens, appelée à escompter toutes » les valeurs publiques et privées qui, pourvues de toutes » les conditions d'une réalisation assurée, seront par elle » admises à l'escompte dans la mesure de ses facultés, de » ses capitaux et de sa sûreté. »

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