ACTIONS JUDICIAIRES

311. L'article 34 de la loi du 24 germinal an xi, confirmé par Tarticle 19 de la loi du 22 avril 1806, dispose que les actions judiciaires seront exercées au nom des régents, poursuite et diligence du gouverneur. Celles qui seraient relatives aux succursales doivent être intentées également au nom du conseil général de la Banque, à la requête du gouverneur, agissant poursuite et diligence du directeur de la succursale (Ord. du 2.*) mars 1841, art. 24). Les assignations à la Banque doivent être faites au siège social, comme pour toutes les maisons de commerce ; elles doivent être faites au siège de la succursale, quand l'action est intentée contre une succursale. Le tribunal compétent, ratione loci, lorsque la Banque est défenderesse, est celui du siège de la Banciue ou de sa succursale, en matière personnelle; celui delà siltiaiion de l'objet litigieux, en matière réelle. (C. proc. 59 et 69, 6«.) La Banque peut, comme tout particulier, se prévaloir de la règle

écrite dans l'article 181 du Code de procédure, en vertu de laquelle l'appelé en garantie peut demander son renvoi devant le tribunal de son domicile, lorsqu'il appai-ait que la demande principale n'a été portée devant un autre tribunal que pour le distraire de ses juges ordinaires (1).

SECTION VI

INTRACTIONS AUX LOIS ET RÈGLEMENTS DE LA BANQUr.

312. L'article 21 de la loi du 22 avril 1806 établit une compétence toute spéciale en ce qui touche les infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque, et les contestations relatives à sa police intérieure, ainsi que les actions en responsabilité contre ses agents. Il est ainsi conçu : — « Le Conseil d'Etat connaîtra, sur les rapports du ministre des finances, des infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque, et des contestations relatives à sa police et administration intérieures. — Le Conseil d'Etat prononcera de même délinitivement, et sans recours, entre la Banque et les membres de son conseil général, ses agents ou employés, toute condamnation civile, y compris les dommages-intérêts, et même soit la destitution, soit la cessation de tonctions. — Toutes autres questions seront portées aux tribunaux qui doivent en connaître. »

Bien que le Conseil d*Etat nait jamais été appelé, jusqu'en 1883, à exercer les attributions qui lui sont conférées par cet article, on n'a jamais hésité en doctrine à le considérer comme étant toujours en vigueur (2), et la Cour de cassation elle-même, dans un arrêt que nous reproduisons plus loin, en a reconnu la portée. Cette disposition est même citée comme un des cas très peu nombreux où le Conseil d'Etat est appelé à statuer en premier et dernier ressort, en matière

(1) Cassation, 22 frimaire an xi. (Banque de France c. Rebattu).

(2) Voy. Ducrocq, n» 274. — Aucoc, n» 365.

contenlieuse proprement dite. Mais quel est exactement l'objet de cette compétence et quelle en est la limite? Est-ce bien comme juridiction contenlieuse que le Conseil d'Ktat est appelé à statuer ou comme corps administratif? Ce sont autant de questions qu'il importe d'examiner, en reprenant une à une les expressions de l'article (1).

(1) L'examen des diverses questions discutées sous les n<» 315, 316, 317 et 318 mérite une étude sérieuse, non seulement au point de vue juridique , mais encore au point de vue pratique, à raison des grands intérêts pécuniaires engagés dans toutes les opérations de la Banque de France. Il n'a encore été fait qu'une seule application, dans une affaire dé minime iraporfance, des dispositions de l'article 21 de la loi du 82 avril 1806, mais il est facile de prévoir de nombreuses hypothèses où de graves débats pourraient surgir : après une étude attenUve de là question, il ne nous paraît pas que l'on puisse accepter sans réserves les divetses solutions proposées par notre collaborateur.

Le système présenté par lui se résume ainsi : la première partie di paragraphe !•"• de l'article 21 donne au Conseil d'Etat la mission de statuer en la forme administrative et par la voie ordinaire de l'avis sur les infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque; — la seconde partie au même paragraphe donne au Conseil d'Etat statuant au contentieux le flroit de connaître des contestations relatives à la police et à l'administra- Hoh intérieures de la Banque; — le paragraphe 2 charge le Conseil d'Etat çtatuant au contentieux de prononcer contre la Banque demanderesse et Us membres de son Conseil général, ses agents ou employés défendeurs, toute condamnation civile et les peines disciplinaires de la destitution et de la cessation des fonctions.

Il ne nous paraît pas que le texte de l'article 21 puisse donner lieu à ces distinctions et nous croyons que la loi dé 1806 a créé seulement deux sortes de débats dont le Conseil d'Etat est juge : ceux prévus par le paragraphe i*' soumis aux délibérations de l'assemblée générale du Conreil, ceux prévus par le paragraphe 2 dont le Conseil d'Etat au contentieux est juge depuis que la loi du 6 juillet 1806 a créé la section du contentieux.

Il importe d'abord de se rendre compte de la valeur de l'attribution générale de juridictioh que la loi du 22 avril 1806 donnait au Conseil d'Etat, en matière de Banque, et pour cela de se reporter aux pouvoirs que possédait alors ce grand corps. A la date du mois d'avril 1806, le Conseil d'Etat avait pour mission : de concourir à la confection des lois ; — dé concourir à la confection des règlements d'administration publique;— de proposer les décrets impériaux dont l'empereur lui renvoyait la rédaction ; — de donner des avis; — de prononcer sur les con- Qits de juridiction qui s'élevaient entre les autorités administratives et les autorités civiles;— de juger, en dernier ressort, le contentieux do l'administration ; —de vérifier les bulles, les brefs et les autres actes de la cour de Rome, et de statuer sur les appels comme d'abus; — d'accorder ou d« refuser l'autorisation de mettre en jugement les agentsdu gouvernement; — d'exercer la haute police administrative. Toutes ces fonctions, le Conseil les remplissait en assemblée générale de ses sections.

Le paragraphe 2 ne nous paraît pas comporter de difficulté sérieuse d'interprétation. L'hypothèse qu'il prévoit est celle d'une

Quelques jours aprbs la loi du 22 avril 1806, le décret du 11 juin 1806, en préparation déjà au mois d'avril, ajoutait aux pouvoirs du Conseil celui de statuer sur les marchés publics et celui de connaître des décisions de la comptabilité nationale et du conseil des prises. En même temps, le décret de 1808 créait la section du contentieiix et lui attribuait le jugement des affaires contentieuses.

Dès la première heure, il était entendu que la section dii contentieux qui devait statuer sur les affaires contentieuses, en général, no devait pas cependant statuer sur toutes les affaires contentieuses; que notamment elle ne devait pas connaître des affaires contentieuses dans lesquelles l'Etat agissait comme souverain et par voie de puissance (Locré, Dû Conseil d'État, p. 186).

Ainsi, bien que les appels comme d'abus, les appels contre les décisions du conseil des prises, les litiges intéressant les domaines nationaux ou la dette publique eussent presque toujours un caractère contentieux, ces affaires étaient toutes réservées à l'assemblée générale du Conseil d'Etat; et celles de cette nature qui peuvent encore se présenter : les appels d'abus et les appels des décisions de prises, sont encore examinées par les sections réunies. Il en était de même des affaires relatives à la haute police administrative.

. Au moment où était promulguée la loi du 22 avril 1806^ le Conseil d'Etat j ugeait donc en assemblée générale toutes les questions qui lui étaient soumises; c'est à ce titre que, sans distinction entre les infractions aux lois et règlements qui devaient régir la Banque, les contestations relatives à sa police et administration intérieures, et les affaires intéressant seulement les membres de son conseil général et ses agents ou employés, l'article 21 établissait une compétence générale du Conseil d'Etat.

Quel a été l'effet du décret du 11 juin 1806? En transportant à la section du contentieux le jugement des affaires contentieuses administratives, en général, il a évidemment donné à cette sectioiji le droit dé prononcer sur les litiges divers visés par le paragraphe 2 de l'article 21, et, à cet égard, il ne nous paraît pas que le texte permette de distinguer entre les afTaires qui sont introduites à la demande de la Banque contre les membres du Conseil d'administration ou contre ses agents ou employés,, et celles qui sont engagées à la requête des membres du conseil, des agents ou employés contre la Banque. , ,., . , , , ^,j,

jlais en est-il de même des litiges qui peuver^t r^^îtr.e aux tgripes ^n paragraphe l'^'^ du même article ? On est obligé 4e reconnaître que ces mots: le Conseil d'Etat co;j«û«7/ï7, sur le rapport du ministre des finances, des lois et règlements qui régissent la Banque, ne p,Qrm,çttent pas d'attribuer juridiction à la section du contentieux; — en effe|;,j c'est en vertu du pouvoir souverain qu'il a de battre monnaie que l'Etat a a,ccordé à la Banque, sous certaines conditions, le droit de mettre en circulation, sinon du papier-monnaie, tout au moins de la monnaie.de papier; 9r,. ce, droit est inaliénable, et l'Etat ne saurait aJiandonner à, aucune autorité judiciaire, fût-elle administrative, le droit général de police ^U,,'il exerce à cet égard. En outre, c'est sur le rapport du ministre des , finances que le Conseil est saisi ; or, le ministre des finances n'adresse pas de rapport à la sec-

action en responsabililédirigée par la Banque elle-même, considérée comme personne morale, contre un des régents, ou

tion du contentieux et n'en remet qu'aux sections administratives et à l'assemblée générale du Conseil.

Cela dit, comment admettre une distinction entre la compétence établie par la première partie du paragraphe l»' et celle qui résulte de la seconde ? Comment la justifier? « Lp Conseil connaîtra, sur les rapports du ministre des finances, des infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque ET des contestations relatives à la police et administrations intérieures. » La phrase est une ; les deux parties de l'article sont simplement jointes par la conjonction et : le sens est général et suivi; le sujet est le même; le verbe est le mésne; les régimes sont gouvernés par le même sujet et le même verbe; l'incidente, sur les rapports du ministre des finances^ s'applique aux deux parties. Si le Conseil d'Etat, en assemblée générale, doit connaître des infractions aux lois et reniements, il doit connaître également des contestations relatives à sa police et administrations intérieures.

Mais, dit notre collaborateur, contestations veut dire procès contentieux, et la section ducontentieux seule juge le contentieux : nous ne dirons pas que le moi contestation ne s'applique pas à un débat contentieux, mais est-ce que les infractions aux lois et règlements peuvent ne pas avoir le caractère contentieux ? Est-ce que la déchéance du privilège de la Banque, c'est-à-dire l'annulation du contrat intervenu entre elle et l'Etat, pour contravention au règlement; la suppression d'un comptoir ouvert en dehors des prescriptions du décret de 1806, ne sont pas des faits contentieux? Est-ce que les tribunaux civils ou administratifs qui prononcent la résiliation d'un contrat civil, la fermeture d'une usine, pour inobservation des conventions ou de la loi, ne décident pas des procès et ne tranchent pas un débat judiciaire ?

Il n'est pas exact, non plus, de dire que la section du contentieux juge seule lesaffairescontentieuses administratives. Il est incontestable que les appels comme d'abus et les appels des décisions du conseil des prises sont du domaine contentieux ; cependant les uns et les autres sont examinés par l'assemblée générale du Conseil d'Etal, sur le rapport des sections aoministratives des cultes ou de législation. La raison de décider est que dans les affaires de cultes comme dans celles de prises maritimes, la puissance publique ne saurait, à raison de graves intérêts généraux, se désintéresser de la solution et la remettre à un arbitrage judiciaire quelconque. Le gouvernement a la responsabilité de la paix publique comme il a celle de la paix nationale. La paix publique peut dépendre de la solution donnée à une poursuite religieuse, la guerre peut résulter d'une décision rendue en matière de prise maritime. Le Conseil d'Etat doit agir coaime conseil écouté du gouvernement, mais il ne doit pas pouvoir imposer sa solution comme il le fait, lorsqu'un simple intérêt privé est enjeu. lien est de môme en matières d'infractions aux lois et règlements de la Banque. La fortune et le crédit de la France sont en jeu, si le débat porto sur les infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque; des crises industrielles ou monétaires générales peuvent résulter de l'inapplication des règles qui régissent sa police ou son administration intérieures.Le gouvernement ne saurait abdiquer, entre les mains d'une autorité judiciaire quelconque, le droit de statuer défloitivement sur de tels interdis.

même contre son gouverneur, ou contre les censeurs, et enfin contre les agents et employés, à raison d'une faute qui, dans

Qu'on veuille bien le remarquer, en effet, toutes les fois que l'intérêt général pourrait être compromis d'une manière grave par une décision judiciaire, l'Etat se réserve le droit de statuer adrainistrativemenl, ou si l'on aime mieux, gouvernementalement, après avoir pris l'avis du Conseil d'Etat. Il écoute, sans doute, les parties, entend leur défense, reçoit les mémoires de leurs avocats, mais il ne délègue pas la justice, il la relient. A cet égard, le décret du 15 octobre 1810 sur les manufactures et ateliers insalubres en offre un exemple saisissant. Lorsqu'une usine a été ouverte et est exploitée, l'article 12 décide cependant qu'en chs de graves inconvénients pour la salubrité publique^ la culture ou IHntérêt général, les fabriques qui les causent pourront être supprimées en vertu d'un décret rendu en Conseil d'Etat, après avoir entendu la police locale, puis l'avis des préfets, reçu la défense des manufacturiers ou fabricants.

La disposition du paragraphe l»"" de l'article 21 de la loi du 22 avril 1806 n'a donc rien d'exorbitant ; elle n'avait surtout rien d'extraordinaire à l'époque où elle a été promulguée. Sans doute, étant données les applications si rarement faites aujourd'hui de l'appel comme d'abus ou des appels en matière de prises maritimes, l'attribution contentieuse qui en résulte en faveur de l'assemblée générale du Conseil d'Etat peut paraître singulière, mais, en 1806, elle présentait un caractère normal et presque coutumier.

Le Conseil d'Etat, statuant en assemblée générale sur les matières déterminées par le paragraphe le' de l'article 21 de la loi de 1806, rendra-t-il un jugement ou donnera-t-il un simple avis ? Notre collaborateur estime qu'il doit agir seulement comme il le fait en matière administrative ordinaire. Nous ne le pensons pas. En matière d'abus, de prise maritime ou de suppression d'usine de première classe, le Conseil d'Etat ne statue pas comme tribunal administratif ayant délégation de justice, c'est-à-dire qu'il ne prononce pas souverainement en vertu de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, mais il statue comme tribunal administratif dont la justice est retenue par le gouvernement, c'est-à-dire dont la décision doit être approuvée par le Président de la llépublique pour recevoir ?a force exécutoire. Sans doute, le chef de l'Etat peut ne pas signer le projet de décret délibéré ; il peut même, comme il y a eu plusieurs exemples sous les gouvernements monarchiques, rendre une décision contraire à l'avis du Conseil; mais celle qui intervient ne perd pas pour cela son caractère contentieux. Notre collaborateur appuie son opinion sur ce fait que le paragraphe \" de l'article 21 dit que le Conseil d'Etat connaîtra des infractions, etc.; il lui paraît que par ces mots le législateur a indiqué qu'il ne devait émettre quo des avis. Nous ne saurions accepter cette interprétation du mot connaîtra. Le mot connaître en langage juridique veut dire avoir compétence pour juger. C'est le mot dont se servent l'article 1<»- de la loi du lo mai 1838 qui fixe la compétence des juges de paix, l'article 631 du Code de commerce qui détermine celle des juges consulaires, l'article 179 du Code d'instruction criminelle celle des tribunaux correctionnels, etc., etc. Notre collaborateur lui-même admet ce sens quand il s'agit de la deuxième partie du § 1"" de l'article 21. On ne saurait donc lui refuser la même signification dans la première partie.

L'arrêt du Conseil d'État rapporte n» 247 est-il contraire à l'interpré-

Texercice de leurs fonctions, aurait causé un dommage à la Banque. Il s'agit d'une demande en dommages-intérêts d'une société contre son gérant ou ses administrateurs, d'un patron contre son employé négligent. Supposons, par exemple, que par suite d'un défaut de surveillance des censeurs il se soit glissé des erreurs dans la comptabilité, que la Banque ait éprouvé des perles pour avoir accordé un crédit à un négociant qui n'était pas admis à l'escompte, ou pour avoir admis un effet qui n'était pas revêtu du nombre réglementaire de signatures, la responsabilité de plusieurs de ses régents et employés peut être engagée. Elle peut avoir à exercer une action en restitution, en abandon des actions que ces agents doivent déposer à titre de cautionnement, enfin en fixation du montant du dommage causé. C'est au Conseil d'Etat qu'elle s'adressera, et les mots définitivement et sans recours indiquent bien qu'il s'agit ici d'une matière appartenant au Conseil d'Etat statuant au contentieux, et suivant les formes de la juridiction administrative. Il est inutile d'insister sur le caractère exceptionnel de cette dérogation au droit commun, par suite de laquelle un tribunal administratif se trouve appelé à juger une contestation purement privée entre une société et Ses agents, ou entre des actionnaires et leurs directeur et administrateurs.

tation. Il ne nous semble pas. Cet arrêt, en effet, statuait sur un débat engagé entre la Banque de France et la veuve d'un de ses employés, en vertu du paragraphe -2 de l'artie 21; et dans ses visas divers, il a simplement indiqué l'article 21 et non tel ou tel paragraphe dudit article.

Nous avons dit ci-dessus que le paragraphe 2 de l'article 21, à la différence du paragraphe !«■•, attribuait compétence, en ce qui concerne les diverses contestations qu'il prévoit, au Conseil d'Etat statuant au contentieux, et non au Conseil d'État statuant en assemblée générale. On pourra peut-être trouver singulier que la compétence change alors cependant que les divers faits auxquels s'appliquerait cette compétence multiple sont prévus par le même article. Il importe de donner à cet égard quelques courtes explications.

En premier lieu, le paragraphe 2 de l'article 21 n'exige pas le rapport du ministre des finances, c'est à-dire la forme administrative ; en secoud lieu il s'applique à des matières d'ordre essentiellement privé; eo troisième lieu, si, l\ la date du 22 avril ISÔG, le législateur les a squmis à l'examen du Conseil d'Etat statuant en assemblée générale, elles sont manifestement de cellesque le déoret du 0 juin àfi la môme année a réservées à l'examen de la section du contentieux.

LÉON BÊQCCT.

313. Mais la suite de l'article nous montre une dérogation encore plus singulière aux principes généraux. Nous voyons, en effet, le Conseil d'Etat autorisé à prononcer contre l'agent, l'employé ou le régent, la destitution ou la cessation des fonctions. Ici le Conseil n'est plus appelé à remplacer le tribunal de commerce ou le tribunal civil ; il est appelé à statuer comme une sorte de conseil de discipline. Si l'on parcourt, en effet, les nombreux textes qui régissent la Banque, on ne voit, nulle part, prévue une sanction par voie de destitution ou de révocation à l'égard des régents, qui auraient manqué aux devoirs de leur charge. Le gouverneur peut, sans doute, être révoqué ad nutum par le gouvernement, en vertu du principe que celui qui nomme peut par cela même révoquer. Mais les régents et censeurs choisis par les actionnaires, qui les révoquera? L'article 21 répond: le Conseil d'Etat, soit accessoirement à une poursuite à fins civiles, soit même, croyons-nous, directement et par voie de demande principale adressée par la Banque.

314. Ainsi l'article 21 (§ 2) confère au Conseil d'Etat une juridiction civile et une juridiction disciplinaire. Mais il ne lui confère pas Une juridiction pénale, et il est hors de doute que si un crime ou un déht avait été Commis par un membre du conseil général dans l'exercice de ses fonctions, ou par un agent ou employé infidèle, c'est aux tribunaux ordinaires qu'il appartiendrait d'en connaître. C'est d'ailleurs ce qu'indique l'article 21 lui-même dans son paragraphe 3. — Que devrait-on décider, si, accessoirement à une poursuite criminelle, la Banque, se portant partie civile en cour d'assises, réclamait une condamnation civile, pu des dommages-intérêts? La cour d'assises devrait-elle se déclarer incompétente, par application de l'article qui nous occupe, et renvoyer la Banque à se pourvoir devant le Conseil d'Etat? Nous ne le pensons pas. La disposition exorbitante de l'article 21 doit être entendue dans un sens restrictif. Ce qu'elle a voulu, c'est soustraire à l'appréciation des tribunaux ordinaires les démêlés intérieurs de la Banque et l'appréciation d'un partage de respohsabilité assez analogue à celui cfii'il y a lieu de faire dans certains cas entre les employés d'un ministère. Mais dès que la juridiction ordinaire est saisie d'un fait de droit commun, rèssôr-

lissant à sa compétonco, rien ne s'oppose à ce qu'en vertu de la connexité elle statue sur les poursuites à fins civiles, qui n'en sont que la conséquence, sauf à la Banque à se pourvoir devant le Conseil d'Etat pour demander la destitution du délinquant,

315. Nous n'avons envisagé jusqu'ici que l'hypothèse d'une action dirigée par la Banque elle-même, comme demanderesse ou poursuivante. Mais le paragraphe 2 de l'article 21 ouvre-t-il un droit réciproque contre la Banque au profit de ses membres ou agents? La négative nous parait certaine. On pourrait hésiter, si l'on s'en tenait aux premiers mots : « I^e conseil prononcera... entre la Banque et... ses agents ou employés toute condamnation civile... » Mais il est clair que les mots qui suivent n'ont de sens que s'il s'agit d'une poursuite dirigée contre l'employé et non contre la Banque. Nous allons voir bientôt que la Banque peut occuper la situation de défenderesse devant le Conseil d'Etat, par application de l'article 21, mais c'est en vertu du paragraphe l*'' et non du paragraphe 2.

316. Le paragraphe l^'^ du même article 21 donne lieu à plus de difficultés, parce que, suivant nous, il confond, dans un même texte,deux natures d'attributions distinctes, queleConseil d'Etat doit exercer en des qualités diverses, et suivant deux procédures différentes. Lisons seulement la première phrase : « Le Conseil d'Etat connaîtra, sur le rapport du ministre des finances, des infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque. » Rien de plus clair. Il s'agit ici d'une attribution administrative que le Conseil d'Etat doit exercer, en assemblée générale, comme conseil du gouvernement, suivant les formes dans lesquelles il est habituellement saisi, c'est-à-dire sur le rapport du ministre dans le département duquel rentre l'alïaire à examiner, et sur l'instruction faite par la section compétente. Le minisire des finances appellera le Conseil d'Etat à l'éclairer de ses avis, toutes les fois qu'il se croira obligé de rappeler la Banque à l'observation de ses propres règlements et de sa loi fondamentale. Le Conseil d'Elat pourrait, par exemple, prononcer la déchéance du privilège de la Banque avant son expiration, si elle contrevenait aux règles tutélaires de son institution; il pourrait décider la fermeture

d'un (Je ses comptoirs organisé en dehors des prescriptions du décret de 4808. En un mot, il est appelé à exercer, sur l'iniliative du minisire, le pouvoir de police que le gouvernement a certainement entendu se réserver par la loi de 1806 (tous les travaux préparatoires en font foi), et dont, cependant, la sanction ne se trouve que dans le seul article 21.

317. Ce n'est pas seulement la police de la Banque que l'article 21 remet au Conseil d'Etat, c'est encore la police à faire dans l'intérêt de la Banque sur ses concurrents. Supposons, par exemple, qu'une banque non autorisée s'ouvre dans une ville où s'exerce le privilège de la Banque de France, et y émette des billets au porteur, au mépris du privilège exclusif de la Banque. Le Conseil d'Etat, saisi par le ministre, pourrait prononcer la suppression ou la nullité des billets, la fermeture de l'établissement, et ordonner toutes les mesures administratives propres à assurer l'observation de la loi. Il semble, toutefois, résulter du mot « connaître », qu'il n'est pas appelé à prendre des décisions exécutoires, mais à donner des avis. Seulement il doit être obligatoirement consulté.

318. A côté de cette attribution purement administrative, la disposition complexe de l'article 21 nous paraît en avoir placé une autre d'une nature toute différente, et celleci d'un caractère absolument contentieux. Le Conseil d'Etat est appelé par l'article 21 à connaître des contestations relatives à la police et à l'administration intérieures de la Banque. Ici il s'agit des litiges qui peuvent surgir entre les membres composant l'administration de la Banque, sur l'exécution des lois relatives à la police. Supposons, par exemple, qu'il s'élève une contestation sur la validité de l'élection des régents et des censeurs : qu'un des régents prétende que le roulement obligatoire pour les comités n'a pas été observé à son égard; qu'un des membres assujetti au cautionnement en actions inaliénables élève la prétention de faire opérer le transfert de ses actions, que les droits de présence auxquels ont droit les régents, les censeurs et les membres du conseil d'escompte leur soient refusés, ou qu'une difficulté s'élève sur le compte qui leur en est fait; c'est au Conseil d'Etat que la partie demanderesse devra s'adresser pour obtenir justice. C'est lui qui sera compétent chaque fois qu'il s'agira,entre la Banque et ses membres,

ou même entre le gouvernement et la Banque, de réclamer l'exécution d'un droit fondé sur les lois et décrets qui ont réglé le mode de fonctionnement de cette vaste administration, ainsi que les obligations de chacun de ses membres.

Le mot contestation dans l'article 21 nous parait déterminant pour renvoyer à la juridiction contentieuse ces sortes d'affaires. On s'étonnera cependant de voir classer parmi Jes affaires ressortissant à la section du contentieux, celles dont le conseil est saisi « sur les rapports du ministre»), c'està-dire dans une forme qui semble spéciale aux affaires administralives. Mais il ne faut pas oublier qu'en 1806, aux termes de l'article 11 du règlement du 5 nivôse an viii, le Conseil d'Etat connaissait « sur le renvoi qui lui est fait par les consuls » de toutes les affaires qui lui étaient soumises, et prononçait « d'après un semblable renvoi... (2°) sur les affaires contentieuses, dont la décision était précédemment remise aux ministres ». On ne saurait donc s'attacher à la procédure indiquée par l'article 21 de la loi du 22 avril 1806, pour soutenir que dans cette circonstance le conseil n'exerce pas une attribution contentieuse, ou qu'il ne peut être saisi qu'au second degré par un rapport du ministre des finances, qui ne lui soumettrait la contestation que s'il le jugeait opportun. Le décret du 22 juillet 1806 est venu modifier la procédure à suivre en pareille matière ; mais la nature du débat nous semble trop clairement indiquée pour qu'on hésite à lui appliquer la procédure prévue par ce dernier décret pour les affaires contentieuses soumises au Conseil d'Etat (1).

(1) Cass. crimin. 9 novembre 1872 (Bouly t. Ourson).

Arrêt. La Cour : — Sur le premier moyen tiré d'une prétendue incompétenco de la juridiction de simple police, en ce que ce serait au Conseil d'Etat, d'après la loi du 2:2 avril 1806, article il, qu'il appartiendrait, sur le rapport du ministre des finances, de conuaitie de^ infractions au]( lois et règlements qui r('gissent la Banque et des contestations relatives à sa police et à son administration intérieures ; — Attendu que par un arrêté du lU février 1871, le général commandant la 7* division militaire et la place en état do siège de Besançon, a créé des bons obsidionaux do 10, 20, 50, 100 et olK) francs, auxquels il donnait cours lépal et forcé pendant la durée de l'investissement, et qui devaient être émis au fur et à mesure des besoins de la caisse du trésorier-payeur gpacral du Doubs: que ia succursale de la Banque de France à Besançon a fait présenter à

319. Le Conseil d'Etat statuant au contentieux a eu, du reste, une occasion récente de fixer ces principes. La dame D. de V... réclamait la réversibilité d'une pension servie à son mari, ex-employé de la Banque ; sur le refus du conseil général, la dame D... saisit directement le Conseil d'Etat d'un recours tendant à la condamnation de la Banque. Il s'agissait d'interpréter et d'appliquer les décrets de 4808 et du lo juillet 1874 sur les pensions des employés. Aucune question de compétence n'était soulevée par la Banque défenderesse; mais le Conseil d'Etat, en statuant au fond, par l'arrêt rapporté dans notre n» 247, s'est implicitement reconnu compétent, et a ainsi consacré la doctrine, qui fait de l'article 21 un des rares cas de compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort.

320. En résumé, par la disposition précitée, le législateur de 1806 a entendu réserver à la juridiction administrative, saisie dans les formes ordinaires, le contentieux des règlements de la Banque. Le principal objet de la loi était de rattacher plus étroitement la Banque au gouvernement et de la

Klein, ancien négociant, un billet qui lui avait été remis pour en opérer l'encaissement ; que celui-ci a offert le 16 mars le montant du billet, en bons obsidionaux, à la caisse de la succursale, qui ont été refusés par le caissier Bouly, sur l'ordre du directeur; — Attendu qu'il ne s'agissait dans le débat porté devant le Tribunal de simple police, h raison de ce refus, considéré comme constituant une contravention à l'article 471, § 13 du Code pénal, ni d'une infraction aux lois et règlements qui régissent la Banque de France, ni d'une contestation relative à sa police et à son administration intérieures, mais au contraire, de l'inobservation d'un règlement étranger à la Banque, qu'on prétendait lui appliquer comme à la généralité des citoyens et aux maisons de commerce de la localité pour laquelle ce règlement avait été édicté ; que pour les cas de cette nature la règle se trouve dans la disposition finale de l'article 21 précité : « Toutes autres questions seront portées aux tribunaux qui doivent en connaître, jj c'est-à-dire aux tribunaux ordinaires civils ou répressifs;

— Que d'ailleurs, dans l'espèce, il s'agissait d'un billet remis pour encaissement à la succursale de Besançon ; que s'il avait été présenté par un propriétaire ou par une maison de banque ordinaire, le refus de recevoir les bons obsidionaux eût été de la compétence de la simple police; qu'il en doit être de même à l'égard de la succursale, qui, mandataire d'un particulier, ne peut avoir d'autres droits que ceux de son mandant;

— Qu'en conséquence, en ne se déclarant pas incompétent, le tribunal de simple police de Besançon n'a fait qu'une juste application de l'article 21 de la loi du 22 avril 1806; — (Cassation par d'autrfes moyens).

soumeltre direcUîment à l'action du pouvoir politique. C'est l'intention qui éclate dans toute la discussion préparatoire. 11 a semblé qu'un des moyens les plus sûrs pour assurer ce résultat était de soustraire à l'appréciation variable des tribunaux multiples de l'ordre judiciaire l'interprétalion de ces règlements qui, dans la pensée du législateur d'alors, étaient moins ceux d'une société commerciale, que ceux d'une annexe administrative. *

321 . Mais toutes les questions qui, bien qu'intéressant la Banque en tant que personne morale, n'entraînent ni une application de ses régies intérieures, ni une appréciation de la responsabililé de ses agents, fondée sur l'inobservation de ces règles particulières, restent soumises aux tribunaux ordinaires. C'est ainsi qu'on voit la Banque plaider chaque jour devant toutes les juridictions, pour la défense de ses différents intérêts. C'est ainsi que la Cour de cassation a reconnu que le tribunal de simple police était compétent pour connaître d'une poursuite dirigée contre un agent de la Banque, à raison du refus d'une monnaie déclarée légale, cette poursuite n'ayant pas pour objet une contestation relative à la police et à l'administration intérieures.

SECTION VII