ET LES TRÉSORIERS PAYEURS GÉNÉRAUX

1". — Avances au Trésor.

322. L'indépendance financière de la Banque vis-à-vis do l'Etal, considéré comme gérant de la fortune publique, sans être expressément proclamée dans les lois du 24 germinal an XI et du 22 avril 1806, en résulte implicitement. A la différence des Banques de Prusse et de Russie, elle n*ost pas banque d'Etat, et le crédit dont elle jouit n'est pas soumis aux variations du crédit public. A la différence de la Banque d'An-

gleterre, elle n'est pas chargée du service administratif des recouvrements de l'impôt, et si le Trésor public lui a donné sa clientèle, c'est dans les conditions où il aurait pu le faire avec tout autre banquier. La Banque n'est donc, en principe, assujettie à aucune injonction du Trésor, comme celui-ci n'est tenu à aucune solidarité avec elle. Les avances demandées à la Banque dans les circonstances critiques ne peuvent donc être réglées que de gré à gré. Il y a plus, ces avances ne figurant pas au nombre des opérations que la Banque est autorisée à faire par ses statuts, ne peuvent être faites régulièrement qu'avec l'approbation d'une loi. Une avance faite par le Trésor à la Banque nécessiterait également l'intervention du législateur, comme engageant les finances de l'Etat. La nécessité de l'approbation législative n'est toutefois rigoureuse que s'il s'agit d'avances directes consenties par la Banque au Trésor, sur simple letire du ministre des finances; s'il s'agit au contraire de la négociation de bons du Trésor à échéance déterminée, dont la Banque avance le montant et peut toucher la valeur à époque fixe, c'est là une opération qui rentre dans ses opérations ordinaires d'escompte et qui n'a rien d'anormal. C'est sous cette forme que la Banque a, de 1815 à 1840, avancé aux gouvernements de la Restauration et de Juillet des sommes considérables. Il appartient à la sagesse de la Banque en pareil cas de mesurer l'iiuporlance du crédit qu'elle doit accorder <à l'Etat. Mais lEtat joue simplement le rôle d'un nc-îociant admis à l'escompté.

323. Il en est tout autrement des avances directes, sans époques de remboursement, ou à échéance lointaine , qui entraînent pour la Banque l'immobilisation d'une partie de ses ressources, l'obligent à une émission de billets plus considérable que le marché ne le comporterait et peuvent compromettre son crédit, pour sauver celui de l'Etat. Une convention de celte nature ne peut être passée qu'en vertu d'une délibération du conseil général de la Banque, saisi, par le rapport de son comité des relations avec le Trésor ; elle doit être autorisée d'avance, ou tout au moins ratifiée aussi promptement que possible par une loi. Cette règle n'a pas toujours été observée. Napoléon fit à la Banque, pendant ses dernières campagnes, pins d'un emprunt qui ne fut même pas révélé au

public. Mais la loi du. 19 novembre 1849, en ce qiii concerne lo pr(M de 150 millions fait alors à l'Etat, la loi du ^0 juin 1811 {art. 4 et 5), à la suite des emprunts faits pendant la guerre, ont ratifié les stipulations intervenues dans ces occasions. Ce sont également des lois qui ont aulorisé la Banque à prêter 3 millions à la ville de Marseille (Loi dû 20 décembre 1848) ; 3 millions au département de la Seine (Loi du 3 janvier 1849); 20 millions à la ville de Paris (Loi du 4 août 1851); c'est un décret du gouvernement de la Défense nationale du 14 févier 1871 qui a approuvé la convention passée le même jour entre la ville de Paris et la Banque portant emprunt d'une somme de 210 millions destinée à la contribution municipale de guerre.

324. La Banque exige dans des négociations de ce genre les garanties que comportent les circonstances. Au\ villes, elle demande d'afTecter au remboursement le produit de leurs octrois, ou une garantie hypothécaire sur les terrains à vendre; à TEiat elle demande d'affecter au remboursement tout ou partie du domaine forestier. Il importe à tout le monde que les garanties soient telles que le crédit de la Banque ellemême ne puisse être un instant ébranlé .

32o. La Banque n'a jamais hésité à prêter au gouvernement son appui et à lui fournir les ressources dont il avait momentanément besoin. Ses avances lui ont toujours été remboursées et elle a trouvé dans le payement des intérêts à un taux équitable une juste rémunération du service rendu. Dans un article publié en 1842 (1), M. Gautier estimait à plus de cinq milliards le montant des avances successivement ftiites par la Banque au Trésor et remboursées par lui. Depuis lors, en 1848 elle consentit à TEtatun prêt de 150 millions payables savoir: 75 millions en 1848,et 75 millions en 1 849. Cet emprunt, autorisé par le décret de l'Assemblée nationale du 5 juillet 1848, était garanti pour la première partie en rentes, pour la seconde par une vente des forêts de l'Etat, passée à la Banque et qu'elle était autorisée à revendre par lots avec publicité et concurrence à partir du l" janvier 1849. La loi du 0 août 1850

(1) EHcyvlopédte du droit, t. Il, V« Banque, n» 1 li, p. .S80.

réduisit à 75 millions Je chiffre de Temprunt autorisé, supprima la garantie sous forme d'aliénation facultative des forêts et stipula le remboursement par annuités de 5 millions jusqu'au 1" juillet 1867, avec intérêts au taux maximum de 4 0/0 payables par semestres. Une somme de 55 millions restait encore à rembourser à la Banque en 1857, lorsque intervint la convention du 10 juin 1837, sur laquelle nous aurons à revenir (voy. n® 331) qui stipulait au profit du Trésor une avance permanente de 80 millions. La somme de 53 millions fut imputée à valoir sur ladite avance. Mais il fut convenu que l'avance permanente serait graduellement réduite au chiffre de 60 millions par le remboursement successif jusqu'à due concurrence des annuités de 3 millions stipulées par le traité du 3 mars 1832.

326. Les événements de 1870-1871 forcèrent le Trésor de recourir de nouveau à la Banque de France. Le 18 juillet 1870, le ministre des finances demandait à la Banque une première avance de 30 millions ; les demandes se succédèrent rapidement. Au mois de décembre 1870 elles atteignaient le chiffre de 413 millions. Jusqu'à ce moment les conventions avaient été conclues par un simple échange de lettres. Un traité fut conclu le 22 janvier 1871 et sanctionné le lendemain par un décret du gouvernement de la Défense nationale. Par ce traité la Banque s'engageait à fournir au Trésor et à tenir à la disposition du gouvernement -dans les départements une nouvelle avance de 400 millions. Puis en mars 1871 nouvel emprunt de 140 millions; en avril 75 millions; enfin une série d'emprunts portait à 1,320 millions le chiffre des avances faites au Trésor. On n'a pas oublié que la loi du 12 août 1870 avait proclamé le cours forcé des billets de banque, précaution sans laquelle il eût été impossible à la Banque de s'exposer à un aussi énorme découvert. La loi du 21 juin 1871 vint régulariser tous ces emprunts et y mettre un terme ; elle en autorisait un dernier de 210 millions, ce qui portait au chiffre définitif et total de 1,330,000,000 de francs la créance de la Banque .

327. Pour sûreté des premières avances, le traité du 22 janvier 1871 avait engagé à titre de nantissement à la Banque les bois et forêts provenant de l'ancienne liste civile et d'une

contenance totale de 65,353 hectares. La loi du 21 juin 1871, tout en maintenant cette clause, en ajoutait une d'une réalisation plus facile, en disposant qu'une somme de 200 raillions au moins serait chaque année inscrite au budget et payée à la Banque do France jusqu'à l'entier remboursement de sa créance. Le traité passé le 3 juillet 1871 en exécution de celte loi stipulait en outre que, si la Banque négociait à un taux d'escompte supérieur à 3 0/0 les bons que le Trésor lui remettait en représentation de ses avances, elle devrait lui tenir compte de l'excédent d'intérêts en l'imputant en amortissement de la dette. L'article 3 du traité réservait à l'Etat le droit de stipuler un taux d'intérêt plus avantageux à partir de 4872. En effet, il fut abaissé à celte époque à 1 0/0. Grâce à la situation du Trésor et aux plus-values réalisées pendant les années qui suivirent, l'Etat put se libérer par anticipation ; déjà la loi du 3 août 187o (art. 28) avait pu prévoir l'époque à laquelle le cours forcé serait aboli; celle du 26 décembre 1878 ouvrait au ministre des finances sur l'exercice 1879 un crédit de 64,700,000 francs au moyen duquel le Trésor devait opérer un dernier versement et se trouver libéré (sauf l'avance permanente sur laquelle nous reviendrons n°« 331 et s.). Cette ouverture de crédit n'était qu'une régularisation. Le 44 mars 1879, l'Etat était quitte envers la Banque (1).

328. Outre ces avances directes, la Banque avait été chargée par le traité du 3 juillet 1871 « de pourvoir aux mouvements de trésorerie de l'emprunt national de 2 milliards, combiné dans ses versements avec les échéances de l'indemnité de guerre payable aux Allemands, mais à la condition (jue son découvert vis-à-vis du Trésor ne dépasserait pas 300 millions de francs, laquelle somme serait rétablie dans les caisses de la Banque au moyen de versement des produits ultérieurs dudit empnmt; en sorte qu'à l'époque du dernier versemeni le compte courant spécial à établir pour cette opération fut complètement soldé ». Elle s'engageait, en un mot, à escomp-

(1) Voir sur l'ensemble tle ces négociations le très intéressant rapport de M. Musnier tle Pleignes, directeur du mouvement gt^néral dos fomls. :innrxp au projet de loi n» 1911, séance du 17 novembre 1b70.

ter l'emprunt en avam^^ ila.! versement jusqu'à concurrence de 300 millions de découvert.

329 . Ces services ne furent pas les seuls rendus par la Banque de France à l'occasion des événements de 1870-1871. Nous avons déjà rappelé (n° 142) la situation critique dans laquelle se trouva la Banque pendant l'insurrection. Sur les réquisitions menaçantes du comité central, la Banque avait dû avancer des sommes importantes, qu elle avait d'abord imputées sur le crédit de la ville de Paris, pour le compte de laquelle elles étaient réquisitionnées; mais bientôt le solde créditeur se trouva épuisé. Devant la menace du pillage, la Banque crut devoir céder et faire de nouvelles avances. Elle ne se résigna cependant qu'après avoir obtenu du ministre des finances l'assurance que l'Etat prendrait à sa charge les avances faites à la Commune. Ces avances s'élevaient au chiffre de 7,293,383 francs. Quand la Banque en réclama le payement, le ministre des finances répondit que les engagements pris par son prédécesseur pouvaient servir de base à un accommodement; mais que, d'une part, le ministre de 1871 n'avait pas pu à lui seul et sans le concours du législateur obliger l'Etat; que, d'autre part, la Banque, par les sages concessions qu'elle avait faites, s'était proposé de sauver non seulement la fortune publique, mais la sienne propre, et que, par suite, elle devait supporter sa part de cette charge. Déférée par la Banque au Conseil d'Etat, la question ne pouvait recevoir devant la juridiction contentieuse qu'une solution négative (1).

(1) Cons. d'Etat cont. 18 mai 1877 (Banque de France c. Ministre des finances).

Considérant que la Banque de France, pour établir que l'Etat doit lui rembourser les sommes qu'elle a été contrainte de verser entre les mains des agents delà Commune, après épuisement du compte courant créditeur de la ville de Paris, soutient qu'elle a effectué ses versements dans l'intérêt du crédit de l'Etat et dans celui de la fortune publique, avec l'approbation du gouvernement, et que son droit à obtenir ledit remboursement a été reconnu définitivement par des lettres écrites par le ministre des finances les 10 et 15 août 1871 : — Considérant que, pendant l'insurrection, le ministre s'est borné, pur ses lettres des 30 mars, 26 et 30 avril 1871, à insister pour que les meml)res du conseil général de la Banque présents à Paris continuent d'y délibérer et ensuite à leur témoigner toute la satisfaction qu'éprouvait le gouvernement de leur courage

Mais rarrùt du Conseil d'Klat du 18 mai 1877 se tcrminail par une allusion significative aux promesses de transaction

et de leur dévouement et à les engager à persévérer jusqu'à la fin dans la voie qu'ils avaient adoptée; qUe, des lettres émanées du sous-gouverneur et des membres du conseii général, il résulte que ce qu'ils avaient demandé au gouvernement, au moment où, par suite de l'épuisement du compte courant de la ville, il allait, suivant leurs propres expressions, fc'agif de l'argent de la Banque et du public, (fêtait une approbation expresse qui pût mettre entièrement à couvert leur responsabilité morale; qu'ainsi il ne résulte pas de l'instruction que la Banque ait effectué les versements dont il s'agit, sur des injonctions ou avec une garantie qui lui auraient été données par le ministre^ en vue de sauvegarder les intérêts de l'Etat et du public; qu'il est, au contraire, établi par l'instruction qu'elle a effectué ces versements Sous le coup d'une contrainte directement exercée contre elle et pour préserver ses établissements contre des actes de violence qui auraient pu exposer sa fortune et son crédit à uno rume coiuplùte ; qu'ainsi, bien qu'en défendant ses propres intérêts, elle ait rendu un éminent service à la chose publique, elle n'est pas fondée à contester que la contrainte qu'elle a subie ait eu le caractère d'un de ces faits de force majeure dont les conséquences sont en principe à la charge de ceux qui les subissent, sans que le? dommages qui peuvent en résulter soient de nature à engager la responsabilité de l'Etat; — Considérant, il est vrai, que le ministre des finances, par lettres adressées au gouverneur de la Banque à la date des 10 et 15 août 1871, à l'occasion d'une négociation alors pendante pour le règlement des difficultés existant entre cet établissement et la ville de Paris, a fait connaître que le gouvernement reconnaissait qu'il devait rembourser à la Banque les sommes dont il ùe lui serait pas tenu compte par la ville ; — Mais considérant qu'il a été établi ci-dessus que la Banque n'avait aucun droit à réclamer le .remboursement desdites sommes à titre de créance contre l'Etat; - Considérant que, si les ministres ont qualité comme représentant l'Etat, pour contracter les engagements ou reconnaître les créances relatifs aux services publics placés dans les attributions de leurs départements respectifs, dans les cas où il n'est pas autrement disposé par la loi, il ne leur appartient aucunement d'engager les finances de l'Etat pour accorder des dédommagements n'ayant leur cause dans aucune responsabilité préexistante du Trésor; que c'est au pouvoir législatif seul qu'il appartient d'accorder les dédommagements que des raisons d'équité peuvent faire allouer, en certains cas, aux particuliers qui ont éprouvé des pertes par suite de faits de force majeure; que c'est dans ces conditions que des dédommagements ont été donnés aux victimes de la guerre et de l'insurrection par les lois des 6 septembre 1871, 7 avril 1873 et 28 juillet 1874; que la Banque prétend que l'Assemblée nationale aurait sanctionné l'engagement pris par le ministre en volant, sans aucune réserve, la loi du G septembre 1871 qui a autorisé la ville de Taris h emprunter 3B0 millions sur lesquels 210 étaient destinés à rembourser pareille somme due à la Banque, alors que l'article 6 du traité intervenu entre la ville et la Banque constatait (|ue l'Etat était débiteur de 7,293,383 francs; — Mais considérant (lue la loi précitée n'a eu d'autre objet que d'autoriser l'emprunt de 33t) millions et l'affectalioa à diverses dépenses des fonds à provenir de cet emprunt, et qu'elle ne coulicut

faites par le ministre des finances. Il n'appartenait qu'au pouvoir législatif de disposer des fonds de TKtat pour indemniser la Banque d'une perte dont l'Etat n'était sans doute pas responsable, mais que la Banque n'avait encourue que pour le salut commun de la fortune publique et de son crédit particulier. Un projet de convention fut conclu, aux termes duquel l'Etat prenait à sa charge la moitié des 7,293,383 francs. La Banque était autorisée à imputer la moitié restant à sa charge sur le capital en addition au fonds social créé par l'article 8 de la loi du 9 juin i8o7 (voy. n° 212). Mais, malgré l'équité de ces dispositions, malgré l'insistance de M. Léon Say (1) qui adjurait la Chambre de ne pas consacrer une iniquité et de ne pas s'en tenir à la rigueur du droit à l'égard d'un établissement qui avait su s'en départir dans une conjoncture terrible, au profit de tous, le projet de loi fut repoussé. La Banque dut passer cette somme par profits et pertes.

2 2.— Compte courant. — Avance permanente.

330. En dehors des circonstances exceptionnelles qui ont à diverses reprises obligé l'État et la Banque de se prêter un mutuel appui, l'État est placé vis-à-vis de la Banque dans la même situation que tout particulier ayant un compte courant ouvert sur ses livres . Les opérations auxquelles donne lieu ce compte Courant ouvert à Paris et dans les succursales ne se distinguent que par l'importance des sommes et la qualité des parties versantes ou prenantes, de tout autre compte ouvert à

aucune disposîtiott (Jui puisse être considérée comme une approbation implicite de l'article 6 du traité précité; — Considérant que de tout ce qui précède, il résulte que la Banque n'est pas fondée à soutenir que l'État s'-est reconnu débiteur envers elle de la somme de 7,293,383 francs ; — Considérant, d'ailleurs, que le ministre des finances, dans le cours de l'instruction à laquelle il a été procédé sur la réclamation de la Banque, et notamment dans sa dépêche du 13 juillet 1873 à laquelle il s'est référé par la décision attaquée, a fait connaître qu'il estimait que la perte subie par la Banque ne devait pas rester entièrement â sa charge, et qu'il y avait lieu d'examiner sur quelles bases un dédommagement pourrait lui être accordé, et que, dans sa réponse au pourvoi, il a renouvelé sa déclaration. — Rejet.

(1) Voy. Journal officiel du 14 avril 1878 et du 11 décembre 1879.

un banquier. Le solde créditeur nVst pas productif d'intérêts. 33i .Toutefois la Banque, en échange des avaniages qui résultent pour elle de ce qu'elle reçoit en dépôt les encaisses disponibles du Trésor, a dû consentir à l'Éiat des avantages réciproques. Nous avons déjà eu l'occasion de dire que par la convention du 10 juin 18o7 elle s'était engagée à lui faire une avance permanente pouvant atteindre au maximum 60 millions et réalisable au fur et à mesure des besoins du Trésor. Elle reçoit en échange des bons du Trésor renouvelables tous les trois mois. Pour le calcul des intérêts, il est entendu que l'on compense le montant des avances ainsi faites avec le montant des sommes portées au crédit du Trésor et c'est seulement sur le solde dont le Trésor resterait débiteur après compensation qu'il doit payer des intérêts. La compensation se fait chaque jour et le calcul des intérêts s'établit sur le solde dont l'État s'est trouvé réellement débiteur chaque jour, quand son compte au contraire ne se solde pas par un crédit. Le taux des intérêts, quand il y a lieu au pavement d'intérêts, est fixé par la convention du 10 juin 1857, article 4, au taux fixé pour l'escompte du commerce, mais sans qu'il puisse excéder 3 0/0. Cette avance n'étant que la contre-partie des avaniages que la Banque retire de cette puissante clientèle, si l'État venait à retirer ses fonds en compte courant, la Banque serait affranchie de l'obligation de faire l'avance en question.

332. Une nouvelle convention du 29 mars 1878, approuvée parla loi du 13 juin 1878, a aggravé cette obligation. On a fait remarquer, dans le préambule du traité, que l'avance permanente de 60 millions qui, avant 1872, constituait en moyenne 61 0/0 du solde des fonds déposés en compte courant par le Trésor, ne représentait plus depuis cette époque que 36 0/0 du même solde. Or, il y avait tout intérêt pour l'État à augmenter l'avance dont s'agit d'une manière permanente, en la portant à un chiffre en rapport avec l'importance des disponibilités que comportait la situation actuelle du budget et du service de trésorerie. En conséquence, par l'article 1'"' du traité de 1878, là Banque s'est engagée à fournir au Trésor de nouvelles avances jusipi'à concurrence de 80 millions, indépendamment des 60 millions stipulés en 1857. C'est donc au total une avance de 140 millions que l'État peut exiger à découvert

de la Banque. Mais cette demi ro .ivance de 80 millions n'est consentie que pour une durée de 10 ans à partir de la promulgation de la loi. Elle cessera d'être obligatoire en 1888. Toutefois la convention est faite sauf renouvellement et sera, selon toutes probabilités, renouvelée aussi longtemps que subsistera le privilège de la Banque. A l'expiration de ce privilège, s'il n'était pas renouvelé, l'Etat devrait liquider l'avance en remboursant la Banque, soit avec les disponibilités de son compte courant, soit, en cas d'insuffisance, avec les ressources du budget.

333. Une particularité de la convention de 1878, c'est qu'elle stipule que les intérêts, quand il en sera dû, sont réglés à 1 0/0; et d'autre part l'article 3 décide qu'il n'est dérogé en rien aux stipulations du traité du 10 juin l8.o7. Il en faut conclure que jusqu'à concurrence de 80 millions de découvert la Banque ne peut exiger que 1 0/0 d'intérêt ; mais que si le découvert dépassait cette somme, tout l'excédent imputable sur les 60 millions serait productif d'intérêts au taux de l'escompte du commerce, avec maximum de 3 0/0.

334. Ainsi, en résumé, aux termes des traités combinés du 10 juin 1857 et du 28 mars 1878, la Banque est tenue de faire à l'Etat une avance pouvant s'élever à 140 millions, avance non exigible tant que la convention produit son effet. Et lors même que, par impossible, il n'y aurait plus un centime au crédit du compte courant du Trésor, par suite de l'épuisement de ce compte, la Banque serait tenue de faire crédit à l'État de 140 millions à découvert et sans autre garantie spéciale que la reconnaissance de la dette sous forme de bons du Trésor. Si le montant du solde créditeur du compte courant du Trésor atteint ou dépasse 140 millions, la Banque n'a droit à aucun intérêt ; si ce même solde tombe à une somme quelconque entre 60 et 140 millions, la Banque a droit à un intérêt de 1 0/0 sur toutes les avances excédant ce solde ; si enfin il descend au-dessous de 60 millions, la Banque devra exiger : 1<* un' intérêt de 1 0/0 sur tout l'excédent d'avances compris entre 60 millions et 140; 2° un intérêt, égal à l'escompte (iu commerce et au maximum de 3 0/0, sur tous les découverts dépassant la limite inférieure de 60 millions.

Grâce au mécanisme de ces avances permanentes obliga-

toircs quant à leur nature, essentiellement variables quant à leur chiffre, le ministre des fmances obtient des facilités considérables pour ses opérations de trésorerie, et peut se dispenser, comme ill'a fait dans ces dernières années, démettre en circulation dans le public des bons du Trésor.

L'escompte des bons du Trésor qui n'est obligatoire pour la Banque que jusqu'à concurrence de 140 millions, peut facultativement s'étendre à une somme quelconque. On pourrait donc concevoir qu'elle prêtât les mains à un emprunt déguisé en livrant ses billets en quantités illimitées en échange de bons du Trésor. C'est celte préoécupation qui a fait maintenir, lors de la discussion du budget de issî-, la liiniiaiJDn dos émissions à 3 milliards 500 millions.

Les bons du Trésor déposés en guraime a ia iiaiuiue ne sont pas compris dans le chiffre de 400 millions auquel est limitée pour le Trésor la faculté de mettre' des bons en circulation.

335. Le traité du 10 juin 1857, en assurant contracluellement à la Banque le dépôt en compte courant des encaisses disponibles du Trésor, a fait de l'Etat le plus gros client de la Banque de France. Les opérations faites gratuitement pour le compte de l'Etat se sont élevées en 1880 au chifïre de 4,429,786,500 francs, se décomposant ainsi qu'il suit :

1" A Paris, effets remis cà l'encaissement 173,521,100

Versements en espèces, billets et virements. 990,104,500

2" Dans les succursales, versements des trésoriers-payeurs généraux 970,783,400

Soit pour le crédit. . . . 2,140,409,000 Payements faits par la Banque au débit du môme compte, à Paris . . 1,410,669,600 Dans les succursales» . 878,707,900 Total dudébit 2,289,377,500

-total général des opérations .... 4,429,'Î86,500

Soit pf 6s des deilx citiquièmes des opérations dont la masse générale a atteint poUr la mémo année 10,212,454,800 francs.