INSTITUIONS DE CRÉDIT FONCIER EN FRANCE

392. Dès le xviii* siècle, l'idée de faciliter le crédit à l'agriculture au moyen de l'affectation hypothécaire des immeubles avait préoccupé les économistes. Le marquis d'Aubusson avait proposé un projet de banque rurale qui permettait aux propriétaires de trouver de l'argent en donnant en garantie leurs revenus futurs. Le système reposait sur la création d'un papier-monnaie représentant les revenus espérés et ayant cours immédiat. Cette combinaison n'eut pas d'application et ne pouvait en avoir. J.-B. Say a très bien démontré que le billet hypothécaire emportant même exécution parée sur un immeuble ne peut faire fonction de signe d'échange. Ce qu'il faut au possesseur du billet c'cit de la

monnaie en échange de son billet. L'immeuble aura beau être mobilisé par une cédule hypothécaire : il ne sera pas monnayable.

393. L'idée du papier-monnaie hypothécaire servit cependant de base aux nombreux projets de régime foncier qui furent élaborés pendant les premières années de la Révolution (1). Elle prit place également dans la loi du 9 messidor an m, qui organisa, la première, la publicité des hypothèques par l'inscription. Cette loi facilitait la mobilisation du sol par un système analogue à celui des Handfesten de Brème et des certificats de litre de l'acte Torrens (voy. n» 391). Le propriétaire se faisait délivrer par le conservateur des cédules négociables, jusqu'à concurrence des trois quarts de la valeur vénale de sa propriété. Les cédules emportaient exécution parée, mais elles avaient le grave inconvénient de n'offrir d'autre garantie que celle de l'estimation faite par le conservateur, dont la responsabilité bien que proclamée par la loi était illusoire. La loi ne fut jamais exécutée. Le papier-monnaie sans intérêts qu'elle essayait de créer n'aurait pas eu plus de succès que les mandats territoriaux par lesquels, à la même époque, on essaya de remplacer les assignats (voy. n°» 120 et suiv.). La loi du H brumaire an vu rétablit le système hypothécaire sur ses véritables bases et le Gode civil vint l'y asseoir définitivement.

Diverses banques territoriales, hypothécaires, immobilières se sont fondées depuis lors. Mais elles n'ont jamais réussi à procurer l'argent à leurs emprunteurs à un taux suffisamment modéré. Elles n'ont donc profité qu'aux grands propriétaires assez riches pour affecter au remboursement de l'emprunt une partie des revenus excédant leurs besoins.

394. Un concours ouvert sous la Restauration par Casimir Périer, provoqua un mouvement général des esprits vers la recherche du meilleur système de crédit foncier. De nombreux

(i) 11 faut cependant faire exception en faveur d'un opuscule intitulé: Plan de Banque nationale, par Mengin (Paris, 1790), qui repose sur une combinaison analogue à celle des crédit verein en remplaçant la personnalité de l'associaUon par celle. du département.

et intéressanls travaux virent le jour (1). Tandis que les jurisconsultes signalaient les lacunes et les imperfections du régime hypothécaire au point de vue de la sécurité et de la mobilisalion du gage foncier; les économistes cherchaient les combinaisons les plus propres à attirer les capitaux vers les placements fonciers, par la création d'un régime spécial en dehors du droit commun. Ce double courant aboutit, d'une part, à la loi du 23 mars 1855 sur la transcription, de l'autre, au décret du 28 février iSoi sur le crédit foncier, dont M. Wolowski fut le principal promoteur.

395. D'après les calculs mentionnés dans un rapport de M. Chegaray en 1852, la propriété foncière évaluée 5G milliards et produisant un revenu brut de 1,920 millions avait à supporter à cette date, outre 240 millions d'impôts, l'intérêt à 7 0/0 d'une dette hypothécaire estimée 8 milliards, soit 250 millions; il ne restait donc un revenu disponible pour les propriétaires que de 1,120,000 millions, insuffisant pour subvenir aux besoins des propriétaires et aux améliorations agricoles. Aussi la propriété allait se grevant chaque jour et la dette hypothécaire en vingt années de 1820 à 1840 s'était accrue do plus de 3 milliards et demi. Il fallait arriver à soulager la propriété immobilière de ce fardeau. Deux idées commençaient à dominer le débat : la nécessité du crédit à long terme pour les prêts faits au propriétaire foncier dont le revenu ne se prête pas à un remboursement rapide; la nécessité de remplacer l'exigibilité du capital, par le service d'une annuité comprenant le remboursement successif du capital. Cest à M. Wolowski que revient l'honneur d'avoir trouvé la formule du prêt à long terme avec amortissement obligatoire, en appelant l'attention pubHque sur les institutions allemandes. Nous avons vu (n** 382) que M. Royer fut chargé d'en faire une étude appro-

(I) Decourdf.manche, Du danger de prêter sur hypothèque^ Paris, I8:i(); — H^iBERT, De quelques modifications à introduire dans le régime htjpothé' caire, 1841; — Loreat, Du crédit foncier ou création d'un système hypothécaire appuyé sur le cadastre, suivi tCun mode de transfert des créances analogue à celui des rentes sur t'Elat, iSil \ — Alrvn o'IlviTm ii.i.e. Delà révision du régime hypothécaire, 18i3 ; — Martin or Hord, Documents relatifs au régime hypothécaire; — Petit, Mémoires sur le droit et rinstitutioH du crédit foncier; — Coirtet de l'Isle, Du crédit en France ou de quelques moyens de prospérité publique, iHiO;— Wolowski, Mémoire sur les insti' talions de crédit foncier^ lier, législ. t. 10, p. Sii.

fôndie. La réforme pratique qu'inspiraient ces études eut quelque peine à se dégager des projets chimériques de création de papier-monnaie et de mobilisation du sol qui agitaient les esprits à la même époque. Une association du crédit foncier constituée, dans un but de propagande, entre des économistes, réussit à la propager et rédigea un projet de loi et un projet de statuts qu'elle soumit à l'opinion publique. De son côté, le gouvernement chargeait le Conseil d'État de faire une enquête dans laquelle furent entendus 3IM. Wolowski, d'Arligues, Gaultier, H. Passy, Buffet, Josseau et d'autres. Il confia à M. Josseau, dont le nom n'a pas cessé depuis lors de faire autorité dans ces matières, le soin de réunir les documents relatifs aux divers pays étrangers.

396. De cette longue élaboration sortit le décret dictatorial du 28 février 1832 qui contient les principes fondamentaux de l'organisation du crédit foncier. Voici en quels termes M. Josseau en résumait l'esprit dans un article officiel inséré au Moniteur du 9 mars i8o2 : « Les bases posées dans le décret du 28 février peuvent se résumer en peu de mots : — Quel doit être le but de toute institution de crédit foncier? Le prêt remboursable par annuités à long terme. — Quel est le moyen? l'émission de titres ou lettres de gage. Ces titres garantis par hypothèque produisent intérêts et sont négociables sans frais. — Quel est Tinstrumenl? Un intermédiaire entre les propriétaires et les capitalistes. La fonction de cet intermédiaire consiste à vérifier le crédit de la propriété foncière, à émettre les lettres de gage, à recevoir l'annuité due par les emprunteurs et à servir aux porteurs l'intérêt auquel ils ont droit. — Quel est cet intermédiaire? Une association. Mais cette association elle-même peut revêtir deux formes différentes : constituée entre emprunteurs^ c'est-à-dire exclusivement dans leur intérêt, sans aucune vue de spéculation et sans le concours d'actionnaires, elle prête, non pas de l'argent, mais du crédit ; elle livre à ses adhérents des lettres de gage en échange de contrats hypothécaires; formée par des prêteurs y c'est-à-dire par des capitalistes, elle remet aux emprunteurs de l'argent et elle livre des lettres de gage aux préteurs. Les actionnaires ont droit aux intérêts et à un certain bénéfice pris sur l'annuité payée par l'emprunteur. — Le décret autorise ces deux

types d'association; puis il leur impose des règles inclispensables à leur succès et leur assure par des moyens énergiques le recouvrement exact des prôts par elle effectués. » . 397. Le décret du 28 février 1852 ne faisait donc que déterminer le cadre dans lequel auraient à se constituer les sociétés de crédit foncier formées par Tiniliative privée. Il n'en établissait aucune directement et s'il assurait à toutes des privilèges imporlanls quant à la prompte exécution des débiteurs en retard, il ne conférait à aucune un monopole quelconque. Le gouvernement se réservait, conformément d'ailleurs à la législation en vigueur, le droit d'autoriser par décret, rendu sur l'avis du Conseil d'Etat, les sociétés qui demanderaient à se placer sous le régime du décret, ainsi que le choix des directeurs et la surveillance de la gestion et de la comptabilité.

398. Une série de décrets subséquents vinrent compléter les dispositions du décret organique, en ce qui concerne la fixation de la durée de l'amortissement (28 mars 1852); le mode d'exercice de la surveillance réservée au gouvernement (18 octobre 18o2); le visa des lettres de gage par le commissaire du gouvernement; l'article 29 de la loi de finances du 8 juillet 18o2 prévoyait, en outre, la perception par abonnement du droit de timbre sur les lettres de gage.

399. Le système consacré à l'origine par le décret du 28 février 1852 était celui de la pluralité des associations de crédit foncier. Une tarda pas à entrer dans la période d'application. Une première société fut autorisée à Paris par décret du 28 mars 1852, sous le nom de Banque foncière de PariSf société de crédit foncier. C'était une société de préteurs, au capital de 25 millions souscrit par actions, et destinée à prêter du numéraire aux emprunteurs. Elle se chargeait elle-même de la négociation des lettres de gage. Son privilège d'une, durée de vingt-cinq ans s'étendait à tout le ressort de la cour d'appel do Paris. Le gouvernement s'était, en effet, réservé, par l'article 3 du décret, le droit de fixer les circonscnptions territoriales dans lesquelles les sociétés autorisées devraient renfermer leurs opérations. Le 18 septembre 1852 fut autorisée la société de Marseille au capital de 3 millions comprenant les trois déparlements du ressort de la cour d'Aix. Le

20 octobre 1832, la société de Nevers, au capital de 2 millions, était autorisée à exercer son privilège dans les départements de la Nièvre, du Cher et de l'Allier. C'étaient des sociétés de prêteurs.

400. D'autres demandes d'autorisations se multipliaient, mais la pratique révélait les inconvénients du système de la pluralité. Outre la multiplication des frais généraux, la création d'obligations de types différents avait l'inconvénient de restreindre, aune localité déterminée, la facilité de les négocier,' et d'écarter ainsi de ce placement les capitalistes. On revint à la conception d'un établissement unique émettant des obligations d'un type uniforme et exerçant son privilège dans toute la France au moyen de succursales. Ce fut la Banque foncière de Paris, dirigée par 31. Wolowski, qui fut appelée à réaliser les vues nouvelles du gouvernement à cet égard.

401. Le décret du 10 décembre 1832 qui marque une évolution importante dans l'organisation récente, étend le privilège de cette société à tous les départements où il n'existe pas de société de crédit foncier. Il lui est accordé une subvention de 10 millions de francs qui sera versée proportionnellement à l'importance des prêts effectués. Elle s'engage à établir une succursale ou direction dans chaque ressort de cour d'appel. L'article 2 lui réserve le droit de s'incorporer, sauf approbation du gouvernement, les sociétés de crédit foncier déjà établies. En effet, la fusion des deux sociétés de Marseille et de Nevers avec celle de Paris, fut approuvée par décret du 26 juin 1850.

402. En échange du monopole qui lui était assuré par le décret du 10 décembre 1832, la banque foncière de Paris, devenue le Crédit foncier de France ^ s'engageait à porter son capital de garantie à 60 millions et à prêter sur hypothèque jusqu'à concurrence de 200 millions de francs, à raison d'une annuité (amortissement et frais compris de o 0/0 éteignant la dette en cinquante années). Ce taux fut modifié plus tard par le décret du 21 décembre 1833 (voy. n° 313). Au mois d'avril 1834, les prêts s'élevaient déjà à 30 millions. Le ministre de l'intérieur, par une circulaire du 23 février 1853, adressée à tous les préfets, n'avait pas hésité à recommander à ses administrés de faire tous leurs efforts pour propager

l'action de la nouvelle institution, dissiper les préjugés qu'elle pouvait rencontrer et faciliter la tâche aux directeurs do ses succursales.

403. Jusque là, tout en gagnant du terrain, la société nouvelle n'avait pas cessé d'être régie uniquement par le décret organique du 28 février 18o2, rédigé, on s'en souvient, en vue du régime de la pluralité des établissements. La constitution d'un vaste monopole au profit d'une société unique, l'intimité croissante des rapports avec l'Etat devait amener des modifications dans l'organisation môme de la société. Tel fut l'objet du décret du 24 juin 1851 qui plaça le Crédit foncier sous la surveillance du ministre des finances, et du décret du 6 juillet 1834 qui le réorganisa sur de nouvelles bases, confia la direction à un gouverneur par analogie avec la Banque de France, permit une certaine latitude dans le taux des prêts et autorisa des prêts à court terme.

Déjà la loi du 10 juin 1834, modifiant le titre IV du décret du 28 février 1832, avait simplifié les opérations de prêt en dispensant de la purge dans certains cas, en autorisant certaines exceptions à la règle de ne prêter que par première hypothèque (voy. n" 441). Une loi du même jour conférait au gouvernement le droit d'autoriser les départements et les communes dont le revenu excède 100,000 francs à convertir leurs dettes actuelles et à les éteindre au moyen d'emprunts à long terme faits au Crédit foncier. La loi du 9 juin 1837 plaça au rang des valeurs de premier ordre les obligations du Crédit foncier en permettant à la Banque de France de faire des avances sur ces titres.

404. Il restait cependant un dernier pas, et non le moins critique, à franchir. Jusqu'alors, le Crédit foncier donnait à ses emprunteurs du numéraire, émettait des titres correspontiants et se chargeait de les négocier. En d'autres termes, il était obligé d'émettre des obligations, dont le classement sur le marché financier pouvait comporter des difficultés et dont les cours variables exerçaient une influence sur le taux de ses prêts, si bien que ses litres tombant au-dessous du pair, il aurait été obligé d'élever le taux de l'intérêt au-dessus du maximum ou de cesser ses opérations. Aussi la vraie solution dtt pix>bl^me du Crédit foncier n'élait-olle pas encore trouvée

ou du moins appliquée. « Le Crédit foncier ne sera complètement fondé, disait en 1854 le ministre des finances, que le jour oiî rempnmleur pourra recevoir en lettres de gages le montant intégral du prêt qui lui sera fait et trouver facilement à les négocier. » Pour être un véritable instrument de crédit et remplir la mission originale que se sont assignée les sociétés allemandes, la société de Crédit foncier doit se borner à prêter non son argent, mais son crédit à l'emprunteur, en lui donnant son estampille. Elle agit auprès du public comme un escompteur, auprès de la Banque de France, en garantissant par une troisième signature la solvabilité du titre. L'emprunteur négocie ce titre et ne peut se plaindre des variations de taux d'intérêt que lui impose l'état du marché des capitaux. C'est vers 1857 que la société du Crédit foncier, timidement d'abord, puis avec plus de hardiesse, inaugura ce nouveau procédé. Seulement, au lieu de laisser les emprunteurs négocier individuellement leurs titres, elle se chargea de la négociation pour leur compte. Le montant des prêts s'éleva rapidement.

405. Désormais le Crédit foncier était arrivé à son com" plet développement; la révision de ses statuts, en d856 (Décret du 28 juin) et 1859 (Décret du 16 août), sanctionna les dernières réformes apportées à son fonctionnement. Nous n'avons pas à entrer ici dans l'exposé des traités qu'il passa avec d'autres sociétés financières comme le sous-comptoir des entrepreneurs (Loi du 19 mai 1860), le Crédit agricole (Loi du 28 juillet 1860, voy. n<» 551). Rappelons seulement qu'une loi du 17 juillet 1856 a autorisé le gouvernement à faire des prêts jusqu'à concurrence de 100 millions à l'agriculture en vue du drainage. Cette opération confiée d'abord au Trésor fut par la loi du 28 mai 1858 remise au Crédit foncier, en vertu d'une convention avec le ministre des finances, laquelle autorise le Crédit foncier à contracter, avec la garantie du Trésor, des emprunts successifs jusqu'à concurrence des 100 millions, sous forme d'obligations dites de drainage. Par décret du 11 janvier 1860 le privilège du Crédit foncier fut étendu à l'Algérie. Les opérations prirent un rapide essor. En 1870, les prêts hypothécaires s'élevaient en France à 1,092,727,662, produisant une annuité de

53,891,467. Les prêts communaux à 711,571,734 francs produisant une annuité de 29,822,943 francs.

Knfm les prùls en Algérie alteiguaien 116,957,889 francs.

406. La confiance qui s'attachait à rétablissement du Crédit foncier l'engagea à élargir sa sphère d'action en se livrant à des opérations accessoires de banque. Il fut autorisé par une modification aux statuts, sanctionnée par le décret du 7 août 1869, non seulement à recevoir des dépôts en compte courant et à faire des avances pendant 90 jours, sur obligations foncières, mais à étendre ses avances aux titres admis par la Banque de France, ou enfin à des valeurs de portefeuille à 90 jours. Par le môme décret le fonds social était porté de 60 millions à 90 millions de francs. 11 fut élevé par le décret du 23 janvier 1877 à 130 millions de francs. Sous l'empire des statuts de 1869 et 1877 l'emploi du capital social des réserves et des fonds libres n'était soumis à aucune disposition limitative. Aussi les directeurs de la société se crurent-ils autorisés à entreprendre des opérations étrangères au but de l'entreprise.

Le Crédit foncier se jeta dans une opération considérable de prêt au khédive, entreprise par le Crédit agricole, sur laquelle son gouverneur avouait en 1876 une perle de 66 millions, Cette opération qui a, un moment, ébranlé le crédit de la société est aujourd'hui liquidée sans perte. Mais elle a porté avec elle son enseignement. Aussi dans le nouveau projet de statuts soumis à l'assemblée des actionnaires du 20 juin 1882 lit-on :. « Art. l«^.. En aucun cas et quelles que soient la nature et la provenance des fonds disponibles, la société ne peut faire aucune opération, soit sous forme d'achat ou de rachat, soit sous forme d'avances ou de reports, sur des litres autres que les obligations foncières ou communales et les titres admis par la Banque de France comme garanties d'avances. La société s'interdit toute opération d'achat, de report ou d'avances sur ses propres actions. •>

407. En 1879, le Crédit foncier se trouvait dans une situation critique. 11 avait émis des obligations à un taux d'intérêt élevé et se trouvait obligé pour faire face au service des arrérages de maintenir le taux de ses prêts à 5,60 0/0, hors de proportion avec le prix do l'argent à ce moment. Il était

donc menacé de voir ses emprunteurs, profiter de la baisse de l'intérêt de l'argent pour s'en procurer à meilleur compte et le rembourser en grande masse. La ville de Paris avait un remboursement considérable à lui faire. Il eut recours, comme ill'avait déjà fait, en 1877, à une opération de conversion (1), qui réussit pleinement et lui permit de continuer ses prêts fonciers à uu taux rémunérateur pour la société et avantageux pour le public.

408. Par suite de la dernière émission de 600,000 obligations de 500 francs, le montant total de ses obligations foncières s'est trouvé porté à 1,360, 000^000. Quant au capital actions il se trouvera porté par la fusion avec la Banque hypothécaire proposée dans l'assemblée du 20 juin 1882 et approuvée par décret du 26 juillet 1882 à 155 millions, divisé en 310,000 actions de 500 francs chacune, entièrement libérées dont 260,000 actuellement émises et 50,000 à créer en représentation de l'apport de la Banque hypothécaire. Les statuts modifiés par le décret précité autorisent en outre le Crédit foncier à porter son capital à 200 millions, représenté par 400,000 actions libérées à 300 francs, dès que le montant des obligations en circulation atteindra 20 fois le capital nominal actuel (loo millions) des actions (2).

(1) Voy. Rapport aux actionnaires du U janvier 1880.

(-2) Une demande d'augmentation du capital nominal, au moyen d'une distribution de la réserve aux actionnaires sous forme d'actions nouvelles libérées avait été repoussée par le gouvernement à la suite d'un avis du Conseil d'Etat, dont nous croyons devoir reproduire les termes.

Cous. d'Etat, 3 août 18S1.— Considérant que par délibération du Conseil d'administration du Crédit foncier de France en date du 9 février 1881, approuvée par l'assemblée générale des actionnaires en date du6 avril 1881, cette société demande l'autorisation de modifier l'article 4 de ses statuts et de porter son capital social de 130 millions à 200 millions au moyen de la création de 140.000 actions nouvelles qui seraient, comme les anciennes, libérées de 2o0 francs, par un prélèvement de 33 millions sur les réserves disponibles et qui seraient attribuées jusqu'à concurrence de 130.000 aux anciens actionnaires, les 10.000 autres actions devant être vendues, pour le produit être encaissé par la société et porté à sa réserve; — Considérant que la constitution et l'organisation du Crédit foncier, la nomination par le gouvernement du gouverneur et des sous-gouverneurs, les autorisations que cet établissement est obligé de demander au ministre des finances pour accomplir certaines opérations, constituent entre la société et le gouvernement des rapports de dépendance et de tutelle: — Considérant qu'une modificatiou statutaire comme celle qui est demandée

409. L'institution du Crédit foncier a réalisd un progrès considérable; elle a, dit M. Josseau, << importé en France les deux innovations économiques les plus fécondes peut-être que notre époque ait vues se produire : la libération de la dette foncière par amortissement et la création de la lettre de gage, c'est-à-diro d'un titre qui, en détacliant du contrat d'emprunt la garantie hypothécaire, met la valeur en circulation, comme la valeur des engagements commerciaux circule sous la forme du billet de banque... Ainsi, l'instrument de la transformation de la dette foncière est trouvé. En face des exigences de l'usure, est venue se placer la plus redoutable et la plus salutaire de toutes les concurrences. Sur tous les points du territoire, le capital est offert à la terre, à un cours uniforme, inférieur à celui des prêts à courte échéance et destiné à s'abaisser à mesure que s'accroît le crédit de l'institution; enfin l'emprunt en lettres de gage, loin d'être une cause de ruine, peut devenir pour un propriétaire qui l'aurait contracté sans un besoin urgent et qui conserverait ses titres pour les négocier en temps opportun, un acte de sage prévision et une précieuse ressource. La lettre de gage c'est le titre hypothécaire perfectionné, c'est-à-dire solide, aisément négociable, et dont les intérêts sont servis avec une ponctuelle exactitude. »

410. Mais l'institution a-t-elle donné tous les résultats économiques que l'on en attendait? Lors de la création du Crédit foncier on se proposait à la fois de dégrever la pro-

par le Crédit foncier et qui consiste à augmenter son capital nominal, dans une proportion importante, au moyen d'un prélèvement sur les réserves disponibles et sans appel de fonds adressé aux actionnaires ni aux souscripteurs présente un caractère de gravité exceptionnel, puisqu'elle aurait pour effet de permettre une extension considérable des opérations de la société, sans imposer aux actionnaires aucun sacrifice correspondant à l'augmentation des risques de l'établissement; que dans ces conditions il est désirable que le gouvernement, après avoir étudié avec soin la mesure proposée et les conséquences qu'elle peut avoir sur l'avenir du Crédit foncier, fasse connaître au Conseil d'Etat les résultats de cette étude; — Considérant d'ailleurs que la vente projetée de 10.000 actions libérées de 230 francs, sans limite de temps et sans droit de priorité pour les anciens actionnaires, ne serait pas conforme à l'article 5 dos statuts et pourrait, en outre, présenter quelques inconvénients.— Est d'avis qu'en l'état il n'y a pas lieu de donner suite à la deniande du Crédit f«ncier.

priété foncière en lui permettant de convertir sa dette en une dette amortissable, et de venir au secours de l'agriculture. Il faut reconnaître que de ces deux objets aucun n'a été pleinement atteint. Sur environ 1300 millions prêtés par le Crédit foncier, moins de 330 l'ont été dans les départements; les bienfaits de Tinstitulion se sont concentrés presque uniquement sur la ville de Paris. Favorisés par l'accroissement considérable de la population dans ces vingt dernières années, encouragés par les tendances du gouvernement impérial, les capitalistes parisiens ont mis à profit les facilités que leur offrait le Crédit foncier, pour construire des immeubles qui leur offraient un placement sûr et avantageux. La spéculation sur les terrains a ainsi absorbé et détourné à son profit les avantages du crédit hypothécaire.

Quant à la dette hypothécaire qui grève et paralyse la propriété rurale, elle n'a pas sensiblement diminué ; et l'agriculture; de son côté, n'a pour ainsi dire nullement profité des prêts du Crédit foncier.