CHAPITRE XVII

Les Prélèvements de l'Etat

La Banque Nationale décaisse au profit de l'Etat le timbre de ses billets à vue et au porteur et la patente dont Pimport varie chaque année avec les dividendes. Ce sont là des charges de droit commun.

A côté d'elles, il en est d'un caractère particulier, résultant des rapports qui existent entre la Banque et l'Etat Ces charges représentent :

1° La différence entre l'intérêt de 3 1/2 p. c. et celui perçu par la Banque;

2° Un quart pour cent par semestre sur l'excédent de la circulation moyenne des billets de banque au delà de 275 millions;

3° Le quart des bénéfices excédant 4 p.- c. alloués d'abord aux actionnaires ;

4° Les frais de Trésorerie en province;

5° Le montant des billets de banque perdus ou détruits.

Ce sont des charges spéciales, d'ordre exceptionnel.

Examinons avant tout les recettes de droit commun, la patente et le timbre, que l'Etat prélève sur la Banque Nationale.

Le droit de patente. — Ce droit est réglé par la loi du 21 mai 1819, au chapitre des Sociétés anonymes, d'après un tantième du montant cumulé des dividendes dont jouissent les actionnaires, non compris le montant des remboursements de l'accroissement des capitaux. La Banque payait de ce chef à l'Etat 226,035 francs en 1911. La moyenne annuelle par période décennale est :

En 1851-1859 de 1860-1869 >

187TM879 1880-1889 1890-1899 1900-1909 1910-1911

44,840 francs,

La période 1890-1899 fut la seule en décadence sur la période décennale précédente. Les recettes de la patente souffrirent, avec les dividendes, de la dépression qui sévissait dans le monde industriel et commercial. Elles furent entraînées jusqu'en 1882 par les progrès de la Banque, fidèle image du développe* ment économique, en une ascension continue, à peine arrêtée par quelques crises passagères. Mais l'élan est rompu en 1883, et la chute des recettes de la patente descendent toujours plus bas, malgré quelques efforts à remonter, comme en 1890. La dépression atteint le point le plus bas en 1896, correspondant, sur le tableau graphique de Sauerbeck, au point où la baisse des prix est tombée le plus profondément depuis 1820 (1). A partir de 1896, le mouvement ascensionnel reprend son essor, dépassant les hauteurs conquises, dans une infatigable envolée.

La recette du droit de patente, comme la distribution des dividendes, dépend, dans son ensemble, des développements économiques du pays. On a souvent fait cette remarque que les banques d'émission réalisaient les plus beaux bénéfices dans les années de crise, et De Greef n'a pas manqué de le leur reprocher : c Pour elle, dit-il, en parlant de la Banque Nationale, les années les plus douloureuses pour le commerce, l'industrie et le travail sont précisément les plus fécondes en plantureux bénéfices » (2).

Ce reproche paraissait avoir quelque raison de se produire, avant que l'Etat n'enlevât à la Banque le produit de l'escompte au-dessus de 3 1/2 p. c, c'est-à-dire jusqu'en 1900. Il s'adressait alors aussi bien à l'Etat qu'à la Banque, puisque la recette des patentes suivait les mouvements des bénéfices que les actionnaires se partageaient entre eux. Depuis que la loi de 1900 est entrée en vigueur, l'âpre critique de De Greef va se retourner contre l'Etat, contre l'Etat seul, comme nous le verrons plus loin.

Le droit de timbre. — La Banque Nationale, comme tous les particuliers, personnes physiques et personnes morales, est soumise à l'impôt. Elle ne peut donc se soustraire à l'impôt du timbre sur ses billets, simples promesses de payer à vue et au porteur. De 1851 à 1862, la Banque a payé le timbre sur chacun de ses billets.

(1) The course of averages priées of gênerai commodities in England, par Atoqsto Sactbbbck, P. S. S.

(2) Le Crédit Commercial et la Banque Nationale de Belgique, par Q. Dm Gzxef, p. 357.

Le système de l'abonnement au timbre avait été prévu par la loi du 24 Germinal an XI. Plus tard, en 1840, on perçut en France le droit de timbre sur la moyenne des billets que la Banque avait mis en circulation pendant l'année. Ce système préoccupa les Chambres belges en 1850, pendant la discussion de la loi sur la création de la Banque Nationale. Frère-Orban avait exprimé le vœu qu'on trouvât le moyen de décider la Banque à renouveler ses billets le plus souvent possible. On entendit le député Cans proposer le système français de l'abonnement, système qui, d'après lui, encouragerait la Banque à renouveler fréquemment ses billets puisqu'elle n'aurait pas à payer le timbre sur ses billets nouveaux. Il faisait remarquer que la Banque d'Angleterre, exempte de la formalité du timbre, payait à l'Etat une redevance. Mais il oubliait que tout billet qui rentre à la Banque d'Angleterre ne peut plus être' remis en circulation. Frère-Orban ne croyait pas à l'efficacité du moyen préconisé par Cans, et refusait à l'abonnement la vertu de favoriser le renouvellement des billets. < Le droit de timbre, disait-il, n'est pas trop élevé sur les billets ; c'est le coût dy billet qui est un obstacle pour la banque à des renouvellements trop fréquents > (1). T'Kint de Naeyer, en opposition aves Cans, affirmait que le timbre constituait la meilleure garantie contre la falsification des billets.

De 1851 à 1862, le timbre était de 50 centimes par billet jusqua 500 francs et de 1 franc jusqu'à 1,000 francs. Ces taxes décourageaient nécessairement l'émission des coupures de 100, de 50 et de 20 francs et aussi le renouvellement des billets salis et déchirés. La loi du 10 septembre 1862, tout en maintenant l'obligation de l'empreinte, dispensait la Banque de payer la taxe au moment du timbrage et adoptait le système du forfait en imposant de 0.50 par mille la moyenne des billets en circulation pendant l'année. Quelques années plus tard, en 1869, le législateur renonça à l'obligation du timbrage et épargna à l'administration du timbre et à la Banque le maculage inutile des billets.

Le gouvernement, en 1872, essaya de remplacer par une redevance fixe la taxe mobile du timbre, calculée sur la circulation moyenne des cinq dernières années. L'article 5 du projet ministériel proposait, par dérogation à la loi de 1862, de faire

(1) Chambre des Représentants. Séance du 3 mars 1850.

payer par la Banque, chaque année, pendant dix ans, à partir du 1 er janvier 1873, une somme de 84,000 francs, à titre d'abonnement pour le timbre de ses billets au porteur. La section centrale, par l'organe de Pirmez, son rapporteur, combattit le projet du gouvernement. Pirmez contesta tout d'abord la pertinence de la moyenne quinquennale antérieure à 1872, sur laquelle s'appuyait la redevance fixe proposée par le ministre des Finances Malou. Le projet de loi n'escomptait pas l'avenir, comme il aurait dû le faire, et immobilisait la recette du timbre, sans se préoccuper des développements certains de notre circulation fiduciaire. De 213 millions environ, moyenne annuelle de la période quinquennale 1868-1872, la circulation était montée à 323 millions, moyenne annuelle de la période décennale 1873-1882 que Pirmez avait prévue (1). Le timbre perçut annuellement, pendant ces dix années, 162,330 francs en moyenne, au lieu des 84,000 francs que fixait l'article 5 du projet de loi, soit une différence annuelle de 78,330 francs. L'Exposé des motifs du gouvernement expliquait cette libéralité de 780 mille francs, comme étant une compensation du sacrifice que faisait la Banque en consentant à ce que le taux minimum d'escompte, au-dessus duquel l'Etat intervenait comme bénéficiaire de l'excédent, tombât de 6 à 5 p. c Il est à remarquer que l'Etat belge toucha de ce chef, de 1873 à 1882, la somme de 773,153 francs. En parlant de compensation» Malou ne croyait pas si bien dire. Pendant 254 jours sur 3,650 le taux de l'escompte avait dépassé 5 p. c.

c Tous les négociants, disait Pirmez dans son beau rapport du 16 mars 1872, tous les négociants supportant le droit de timbre, la Banque Nationale doit le supporter comme eux. Il serait d'autant plus fâcheux d'accorder une réduction quant aux billets de la Banque Nationale, que de tous les effets créés dans le pays» ils sont ceux qui procurent la plus grande somme de bénéfices > (2> Rien ne pouvait légitimer la violation du principe de l'égalité devant l'impôt, et le gouvernement, en proposant l'acquit du timbre d'après une évaluation arbitraire, hors du droit commun, méconnaissait ce grand principe de justice fiscale, sous prétexte de compensation à un sacrifice que l'Etat exigeait de la Banque et dont il allait si largement bénéficier.

(1) Rapport fait an nom de ta Section Centrale en 1879; par B. Pnom, p. 75. (9) Idem, p. 78,

On ne pouvait songer cependant au système du timbrage par billet» Le mieux était de revenir au système de l'abonnement calculé sur la circulation moyenne de Tannée. Rossi, dans son rapport sur le renouvellement du privilège de la Banque de France, avait représenté cette méthode comme « de stricte justice » (1). Le système avait, en Belgique, fait ses preuves depuis 1862L Certes, il ne mettait pas la Banque Nationale sur le même pied que les particuliers qui doivent soumettre chaque effet à la formalité du timbrage. Mais en prenant comme base de l'acquit du timbre la circulation moyenne de Tannée, le principe de l'égalité devant l'impôt était sauf, et l'intérêt public trouvait son compte dans ce mode exceptionnel de paiement du timbre, en ce sens que la Banque, dans la pensée du législateur, n'avait plus la raison plausible du timbrage onéreux des nouveaux billets, pour ne point renouveler fréquemment ses anciennes émissions.

c La Banque, disait Pirmez, est aussi intéressée et plus intéressée que personne à ce que l'état matériel de la circulation soit convenable; il y a dans le renouvellement des billets une garantie contre les faux; les bénéfices qu'elle retire de la circulation fiduciaire lui permettent de ne pas considérer comme une charge sensible, le remplacement des billets déchirés, maculés, salis ou usés » (2). Il semble que, dans l'idée de Pirmez, la Banque était obligée au remboursement des faux billets, si contraire que soit cette obligation aux principes de la responsabilité en matière de lettre de change. Dans son rapport annuel, en 1863, le gouverneur de la Banque Nationale avait reconnu que le système du forfait permettait à la Banque, sans autre frais que le papier et l'impression, de retirer les billets malpropres et avariés, principalement les petites coupures que le timbrage par billet obligeait à maintenir trop longtemps dans la circulation (3).

L'objection de Frère-Orban, en 1850, attribuant à la fabrication des billets nouveaux un prix plus élevé que la dépense du timbre, était donc contredite par la Banque Nationale elle-même, qui n'ignorait pas que, dans quelques années, les frais de premier établissement pour matériel à billets, timbres, etc. seraient ramenés à zéro. Le point culminant de la dépense se fixe en 1856 sur la somme de 306,000 francs. La Banque s'était graduellement élevée

II) Roui. Œuvre» complètes, 1 1, pp. 300-303.

<2) Rapport de Punis, 1879, pp. 77-78.

(3) Rapport aaaael de la Baaqae Natioaate, 1883, pp. 9M1.

à cette somme en partant de 152,000 francs en 1851, pour descendre dix-sept ans après à 42,563 francs. Plus tard, la substitution d'un matériel mécanique aux anciennes machines à bras fera réapparaître dans la comptabilité de la Banque cette dépense renouvelée et élargie.

Quoi qu'il en soit, le système de l'abonnement est une concession que la loi accorde à la Banque Nationale. Il en découle pour elle une obligation, celle de renouveler fréquemment ses billets. Si elle y manque, la responsabilité des faux billets devrait lui incomber, puisque la dérogation au droit commun n'a été consentie par le législateur que dans l'intérêt public. En 1909, le total des billets retirés et annulés par la Banque s'élevait à 570,290,600 francs, c'est-à-dire 75 p. c. de billets renouvelés par rapport au montant moyen des billets en circulation. Mais il importe de constater, d'après les chiffres de 1906-1910, que les billets de 20 francs sont restés en circulation pendant 7 mois, ceux de 50 francs pendant 6 mois, ceux de 100 francs pendant 5 mois, pour ne parler que des petites coupures servant aux transactions journalières. La fréquence des renouvellements est évidemment insuffisante et le public n'est pas garanti, comme il devrait l'être, contre les faussaires.

11 nous reste à examiner les charges exceptionnelles que la loi fait peser au profit de l'Etat sur la Banque Nationale, celles que les législateurs ont fixées comme représentant la rançon du privilège d'émission accordée par la puissance publique.

Le produit de f escompte au delà d'un taux maximum. — La loi du 5 mai 1865 avait attribué à l'Etat le profit de l'écart entre l'intérêt légal de 6 p. c. et l'intérêt ou escompte perçu par la Banque Nationale. Ce taux minimum fut maintenu jusqu'en 1872. Le Trésor prélève de ce chef, de 1865 à 1872, un bénéfice de 160,172 francs, soit une moyenne annuelle de 20,021 francs, pendant 135 jours sur une période de 2,770 jours environ. (Voir tableau XCIII, page suivante.)

L'Etat ne prélève, lorsque le taux de l'escompte est au minimum de 6 p. c. pour les traites acceptées, que sur les traites non acceptées qui paient 6 1/2. Les minima de 5 et de 3 1/2 que nous introduisons dans ces tableaux doivent, par conséquent, être augmentés pour les effets qui ne sont pas revêtus d'une acceptation. Pendant la période de 1865 à 1872, l'escompte ne dépasse pas 6 p. c. Donc, sur 2,555 jours, l'Etat n'encaisse que durant

Années

ée Jours

oAl'ewompto

fut à 6 p. c

Sommes touchées

par l'Etat dans le produit de l'escompte

au delà de 6 p. c

Fraacs 47,313

Totaux

Moyenne annuelle perçue par l'Etat.

135 jours. La Banque Nationale, pendant 2,420 jours, bénéficie seule du produit de l'escompte.

En 1872, le 20 mai, la loi abaissa le taux minimum à 5 p. c. De 1873 à 1889, l'Etat préleva l'excédent (Voir tableau XCIV, page suivante.)

Le taux de l'escompte de 1873 à 1899 n'a donc dépassé 6 p. c, l'ancienne limite où finissait le bénéfice de la Banque et où commençait le bénéfice de l'Etat, que pendant une durée moyenne de 4 jours à peu près, contre 17 jours moins une fraction, de 1865 à 1872. L'abaissement de cette limite à 5 p. c. a porté la recette de l'Etat à 1,330,179 francs, soit une moyenne annuelle de 49,265 francs. L'Etat a profité de la tension du marché des capitaux pendant 566 jours sur 9,855 jours. Ces 566 jours se divisent en 131 jours au-dessus de 6 p. c. et en 435 jours au-dessus de 5 p. c.

La loi de 1900 abaissa le taux régulateur à 3 1/2 p. c. Les résultats de 1900 à 1909 sont indiqués au tableau XCV (page 315).

Sur 4,380 jours, l'Etat a tendu sa sébille pendant 3,543 jours, soit pendant 80 8/10 jours sur cent, et réuni une recette dont le montant s'est élevé à plus de 22 p. c des sommes touchées par les actionnaires de la Banque. Pendant la période précédente,

Membre de jours ou l'escompte fut à

Tefal des Jours

où l'escompte fut à 6 p. c.

et au-dessus.

Sommes perçues

Années

par l'Etat

sur l'excédée*

de 6 p. e.

Totaux.

Moyenne annuelle perçue

par l'Etat.

1873-1899, l'Etat n'avait eu que 566 jours de gain sur 9,855 jours, soit pendant 5 6/10 jours sur cent.

La recette de l'Etat monta à plus de 2 millions en 1900 et aussi en 1906, pour s'élancer en 1907 vers les hauteurs de 7 millions de francs. Les prélèvements de l'Etat sur l'escompte prenaient, on le voit, une importance considérable, inattendue, qui échappait aux prévisions du ministre des Finances, car leur extraordinaire mobilité ne permettait pas au gouvernement de donner une exactitude suffisante à ses évaluations budgétaires. Des écarts de plusieurs millions sur un poste ne devraient pas se produire; ils constituent un danger pour la bonne administration des deniers publics.

Aaaéaa

Nenare da joara où Toacoaipto fat à 3 1/2 at au-dessus, sait à

OfcW O E "B

Totaux

Moye

aine ann

uelle pe

rçue pai

r l'Etat

Pirmez craignait avec raison que la part de l'Etat dans le produit de l'escompte, si elle était trop forte, ne perdît le caractère qui la légitime, celui d'une participation du pays dans les bénéfices résultant du privilège de l'émission. « Dans ces conditions, disait-il à la Chambre des Représentants, vous ne ferez pas comprendre que l'Etat n'intervient que pour recevoir d'une manière accidentelle un excès d'intérêt; vous aurez créé une ressource fiscale : rien ne sera plus difficilement admis que cette intervention constante de l'Etat; le commerce y verra un impôt sur ses opérations » (1).

On pouvait, jusqu'en 1900, attribuer à l'intervention de l'Etat, dans le produit de l'escompte, une fonction régulatrice. La moyenne annuelle si modeste de 20 mille francs, 1865-1872, et de 49 mille francs, 1873-1899, est une recette négligeable dans un budget; une recette moyenne annuelle de treize cent mille francs doit être prise en considération, d'autant plus sérieusement qu'elle se fixe sur le point d'équilibre entre la recette minimum de 181 mille francs en 1909 et la recette maximum de 7 millions en 1907. La part de l'Etat dans le produit de l'escompte représente, comme

t (I) Cbaa&re des Représentants. Séance da 1" mal 1812.

le disait éloquemment Hector Denis, « une prime douloureuse > que la gêne du commerçant paie au Trésor. Elle constitue un impôt sur les opérations commerciales, sans compensation pour le public, car il ne correspond à aucun dégrèvement de chargé pour les négociants et les industriels. De Greef voyait fort bien les vices de ce prélèvement sur l'escompte, mais il n'y attachait aucune importance, en raison même des recettes insignifiantes qu'il fournissait à l'Etat. Il se trompait en écrivant que le taux régulateur de 3 1/2 p. c. n'assurerait pas au Trésor une recette sensiblement meilleure (1). Nous savons que l'avenir a démenti les prévisions de De Greef. Le prélèvement de l'Etat sur l'excédent de l'escompte a été inspiré par une erreur de mécanique financière, et par la crainte que l'opinion inspire à la Banque.

Le Belge est frondeur, prompt à la critique et quelque peu enclin à attribuer aux actes de nos autorités des mobiles d'intérêt généralement mesquins. Il suffit de parcourir les Annales parlementaires depuis 1850, pour se rendre compte des attaques dont la Banque Nationale fut (l'objet lorsqu'elle élevait le taux de l'escompte. La Banque se déchargea peu à peu de cette responsabilité devant le pays, en abandonnant à l'Etat l'excédent de l'escompte au delà d'un taux minimum, et le silence se fit autour d'elle.

Comme le disait très justement Burdeau, c ce serait une vue fausse de croire que la Banque fixe le taux de l'escompte arbitrairement. La Banque, nous l'avons vu plus haut, ne peut que constater le loyer des capitaux. Si le cours de l'argent dépasse le taux normal, le papier s'éloignera de la Banque et se dirigera vers les banques libres. Si, tout au contraire, le cours de l'argent reste au-dessous du taux normal, le papier affluera à la Banque, non seulement le papier commercial, mais encore le papier financier attiré par la modicité de l'intérêt, c Le billet surabondant se déprécierait bien vite et l'encaisse serait vidée par des demandes de remboursement. > Et Burdeau ajoutait : « On peut donc être sûr que, quand la Banque élèvera le taux de l'escompte, elle obéira à un intérêt général » (2).

Lorsqu'en 1865, la Chambre attribua à l'Etat le produit de l'escompte excédant 6 p. c, un vigoureux partisan de la liberté

(1) Q. De Greef, op. cit. p. 336.

(2) Burdeau, op. cit., pp. 33-34.

des banques d'émission, M. Brasseur, professeur à l'Université de Gand (1), se demandait de quel droit l'Etat faisait main basse sur cet excédent. Faire bénéficier le Trésor du produit de l'escompte au delà d'un taux déterminé ne peut, disait-il, se légitimer que par cette considération qu'on enlève ainsi à la banque tout intérêt dans l'établissement d'un taux élevé. Mauvais prétexte ! s'écriait Brasseur, car la banque réglera toujours le taux de l'escompte sur celui des places financières avec lesquelles elle est plus directement en rapport, à moins que son encaisse ne soit particulièrement menacée. « Concevez les choses comme vous voulez, concluait-il, vous n'arriverez jamais à vous figurer une situation où l'escompte de la Banque Nationale sera autre que celui des grands marchés monétaires dont elle dépend. > Et plus loin : c Nous n'hésitons pas à affirmer hautement que la Banque ne pourra jamais abuser d'une situation de hausse qu'elle n'est pas capable de provoquer, qu'il lui est impossible de maintenir, et qu'il n'est pas en son pouvoir de faire cesser. »

La hausse de l'escompte, comme la baisse, est d'intérêt public. Pour régler ces oscillations, la liberté du taux de l'escompte est nécessaire à la Banque. 11 ne faut pas que des frictions se produisent dans les mouvements de l'escompte, et que des considérations étrangères à l'intérêt général déterminent la Banque à retarder ou à prolonger la hausse et la baisse. Elle ne pourrait du reste impunément fausser le rouage si délicat du crédit. « S'il est bon, disait Burdeaux, que la Banque ne soit pas trop directement intéressée à relever le taux de l'escompte, il ne serait pas sans inconvénient de lui créer un intérêt contraire à cette mesure » (2). Or, cet intérêt contraire à la hausse de l'escompte, le législateur de 1900 Ta créé en attribuant à l'Etat l'excédent de 3 1/2 p. c.

La France s'est arrêtée en 1897 au taux régulateur de 5 p. c. Ni en Angleterre, ni en Allemagne, ni en Autriche-Hongrie, pour ne parler que des grandes banques européennes d'émission, le système d'un prélèvement de l'Etat sur un excédent d'escompte n'a été adopté. Si l'on se rappelle qu'en France, grâce à l'énorme encaisse métallique de la Banque, l'escompte ne

(I) Bbasssus. Le prêt à intérêt et la Banque Nationale, pp. 90-21. (8) Bukdkau, op. eit. t p. 35.

dépassait pas 4 p. c. en 1907, pendant la rafale qui souffla sur l'Europe avec la violence que Ton sait, alors que Londres montait à 7 p. c. et Berlin à 7 1/2 p. c, on peut affirmer que le taux de 5 p. c. ne saurait être atteint qu'en des circonstances qui échappent à toute * prévision. Cet abandon du produit de l'escompte au delà de 5 p. c. est donc illusoire en France. II en résulte que la Belgique seule, en abaissant le minimum à 3 1/2 p. c, a mis en pratique le système de l'excédent de l'escompte à l'Etat, et l'exemple n'est pas pour encourager les autres pays à entrer dans cette voie. Qu'on le verse dans le fonds social au lieu de le distribuer aux actionnaires, qu'on le restitue aux escompteurs au prorata de leurs escomptes lorsqu'ils auront consenti à l'échange de leurs bordereaux contre billets de banque, ce sont des destinations de l'excédent qui ont été proposées en France et qui méritent l'examen. L'essentiel est d'assurer à la Banque la liberté la plus grande dans la manœuvre de l'escompte.

Cette liberté, la Banque Nationale ne l'a pas. Conant, en signalant la position défavorable de notre change sur Paris, avec ses conséquences inévitables — drainages d'argent, rapatriements onéreux de monnaies par la Banque pour ravitailler la circulation monétaire, émissions considérables de petites cou* pures, notamment de vingt francs, insuffisance d'or, absence de moyens de paiement à l'étranger autres que titres de rentes et valeurs industrielles — se demandait avec raison si la Banque Nationale ne s'était pas trompée en maintenant le taux de l'escompte trop bas. Et il ajoutait : c La faute commise par la Banque Nationale doit être attribuée à deux causes : le fait que, par la loi, elle est privée du bénéfice au delà du taux de l'escompte de 3 1/2 p. c, et le fait qu'elle trouve un profit considérable à l'émission de ses billets qui ont pris la place de la monnaie disparue > (1). Pourquoi la Banque hésite-t-elle à élever le taux de l'escompte ? Elle a deux bonnes raisons pour le faire le moins souvent possible et le plus tardivement possible: l'intérêt du commerce et de l'industrie qui seraient grevés d'une charge nouvelle, d'autant plus gravement qu'ils auraient à recourir d'une façon plus pressante au crédit, et son propre intérêt à elle qui serait lésé par la contraction probable du porte*

(1) The National Bank of Belgium. par Conant, p. 190.

feuille belge, sans qu'elle puisse trouver dans la hausse de l'escompte une compensation à la perte qu'elle subirait par la dépression des bordereaux d'effets belges.

De 1900 à 1909, à partir de Tannée où le taux minimum de 3 1/2 p. c. fixe la limite au delà de laquelle l'Etat est bénéficiaire du produit de l'escompte, la valeur moyenne du portefeuille, pendant les périodes entre deux modifications du taux, se présente dans les conditions suivantes :

Années

en mil!

1ère de francs

Totaux

Moyennes

Il paraît, à l'examen de ces chiffres que l'escompte n'a pas joué aussi complètement qu'il eût été désirable. Il n'a pas réagi contre les demandes de crédit avec l'énergie nécessaire et à l'heure utile. Tout au plus a-t-il tempéré l'élan des escompteurs, sans avoir rétabli l'équilibre des changes, notamment avec Paris, dans des conditions satisfaisantes. La Banque se roidit contre la hausse de l'escompte et ne cède qu'à l'inévitable, trop tard parfois. Elle a besoin du produit de l'escompte qui entre dans ses bénéfices pour 57 p. c. environ, et elle craint de compromettre les profits, que lui assure son portefeuille belge, par des mesures qui décourageraient les escompteurs. La Banque a des devoirs à remplir vis-à-vis du public, mais il faut qu'elle les concilie avec ceux qu'elle doit à ses actionnaires. Ces deux intérêts fraternisent naturellement dans l'indépendance de l'escompte, lorsque aucune

cause perturbatrice n'intervient, comme la main mise de PEtat sur le quart du produit pendant 292 jours en moyenne sur 365, depuis 1900. Il convient d'attribuer à cette participation, aussi intempestive que mal établie, les hésitations et les faiblesses de la politique d'escompte de la Banque Nationale.

A quel titre l'Etat s'approprie-t-il le produit de l'escompte au-dessus d'un taux fixé par la loi ? Sommes-nous en présence d'un impôt ou d'une participation dans les bénéfices de la Banque?

S'agit-il d'un impôt, il y a lieu de se demander si l'article 111 de la Constitution, prescrivant de voter annuellement les impôts au profit de l'Etat, est respecté. La loi des comptes, arrêtée par les Chambres, et le budget voté par elles chaque année, conformément aux prescriptions de l'article 115, satisfont-ils aux exigences impératives de la Constitution ? Le Hardy de Beaulieu et Couvreur, en 1872, ne le croyaient pas. En tant qu'impôt, les prélèvements de l'Etat sur l'escompte représentent une charge qui pèse sur le crédit. Il n'en est pas de plus détestable. Les gouvernements s'excusent en disant que le public, personnifié par l'Etat, rentre ainsi dans les décaissements qu'il a dû faire pour payer les taux élevés d'escompte. L'argument aurait quelque valeur si le gouvernement restituait au commerce et à l'industrie, par voie de ristournes ou de dégrèvements, les bénéfices qu'il réalise sur les excédents. Mais ces recettes passent dans les dépenses générales, sans qu'on puisse les suivre vers les directions inconnues qu'elles ont prises.

S'agit-il d'une part prélevée par l'Etat sur les bénéfices de la Banque? Ce prélèvement résulte-t-il du droit d'associé ou ne représente-t-il qu'une part bénéficiaire? Il n'est pas rigoureusement exact de dire qu'en tant qu'associé, l'Etat ne court pas les risques de l'actionnaire exposé à perdre son capital, et qu'il est un associé privilégié, irresponsable et bénéficiaire souveraine ment. En temps de crise, l'Etat qui décrète le cours forcé devient responsable de l'émission : « La dette publique, remarquait Le Hardy de Beaulieu, pourrait se trouver ainsi subitement augmentée » (1). Le cas s'est présenté aux Etats-Unis où la dette de plusieurs Etats s'accrut des dettes de leurs banques. Matou écartait en ces termes l'idée d'association de l'Etat aux opérations

(1) Chambre des Représentants. Séance dn 7 mai 1872.

de la Banque : « Si je n'ai pas versé du capital, je ne dois pas prendre une part d'associé » (1). Et Malou précisait sa pensée en attribuant au prélèvement de l'Etat sur le produit de l'escompte, au delà d'un taux minimum, le caractère de « part bénéficiaire >. Dès lors, Couvreur avait raison de ne voir dans cette part qu'une simple taxe, une taxe réelle, perçue tant que durera l'existence légale actuelle de la Banque. Or, l'impôt est annal, c'est la règle constitutionnelle, et la taxe en question est trentenaire, remarque Couvreur (2).

Le prélèvement de l'Etat sur l'excédent du produit au taux d'escompte d'un tantième pour cent est donc arbitraire, en tant que taxe ou impôt sur le crédit. Le taux d'escompte lui-même, sur lequel se fixe le minimum légal, est arbitraire également, car il ne correspond à aucune réalité. Lorsque le minimum était fixé à 6 p. c, on pouvait arguer de l'intérêt commercial qui était de 6 p. c; à 5 p. c. on pouvait invoquer l'intérêt civil fixé à ce même taux. Mais le minimum de 4 1/2 p. c, que proposait Balisaux en 1872, ne représentait rien du tout, comme le disait fort justement le ministre des Finances en 1870 (3), et le taux de 3 1/2 p. c, adopté par la loi de 1900, ne correspond, lui non plus, à aucune réalité pratique. C'est une limite arbitraire que pas une raison sérieuse ne justifie et n'explique. La Banque Nationale, pour échapper à la critique de l'opinion, s'est dérobée aux responsabilités de l'escompte, en passant à l'Etat l'impopularité de la hausse au prix de l'excédent. Faute regrettable, car une administration doit accepter, tête haute, la responsabilité de ses actes et faire front, courageusement, aux attaques du public.

La taxe sur ta circulation fiduciaire. — Au delà de 275 millions, l'Etat prélève un quart pour cent par semestre. Cette taxe est entachée des défauts que nous avons rencontrés dans celle prélevée par l'Etat sur le produit de l'escompte au delà d'un taux minimum. Elle représente, en outre, une aggravation du droit de timbre sur une partie des billets qui circulent, et comme un double emploi de l'impôt

Cette taxe sur l'accroissement de la circulation fut imaginée

(I) Chambre des Représentants. Séance da 3 mal 1872. 00 Id. M. do S mal 1878.

(9) Id. Id. da 3 mal 1872.

par le législateur de 1872. Pirmez la proposa pour servir de frein à une extension abusive des billets et pour régler, dans une mesure satisfaisante, la ventilation des bénéfices entre l'Etat dispensateur du privilège et les actionnaires de la Banque. Cette dernière raison préoccupait Pirmez, à cause des murmures d'opposition qui s'élevaient contre le monopole de la Banque, dans certains milieux libéraux et dans les groupes démocratiques qu'inspiraient les doctrines manchestériennes, favorables à la liberté d'émission, et les doctrines socialistes auxquelles Karl Marx donnait une nouvelle et redoutable direction politique. Le vent de fronde soufflait et Pirmez croyait nécessaire de serrer une partie de la voilure.

En 1872, la circulation moyenne s'élevait à 251,927,230 francs; en 1911, elle atteignait 969,763,570 francs. Une progression de 286 p. c. n'avait pas été prévue, ni par Pirmez, ni par les Chambres. La recette passa de 249,253 francs en 1873 à 2,959,281 francs en 1911, en escaladant les moyennes quinquennales suivantes :

Francs

Ne perdons pas de vue que l'Etat encaisse cette recette avant que les actionnaires aient touché un centime, et qu'il rencaisserait alors même qu'aucun dividende ne serait distribué. « Le maintien de cette taxe avec le caractère progressif du rendement, écrivait Descamps dans son rapport au Sénat, est donc, à tout point de vue, favorable à l'Etat. Il lui ouvre des perspectives que ne pourrait ouvrir la participation aux bénéfices, car tandis que ceux-d sont à peine maintenus durant la période qui se termine, la marche de la circulation et de la redevance qui s'y rattache a été régulièrement ascendante > (1). On ne peut avouer plus ingénu*

(1) Dxscamps. Rapport fait au nom de la Commission des Finances et des T i s »s «i publics, p. 81.

ment le caractère d'exploitation des prélèvements de l'Etat sur la Banque Nationale.

Sous le régime de la liberté des banques d'émission, il est irrationnel de frapper d'une taxe les billets qui ne représentent pas < une richesse existant par elle-même >, dit Nitti. Dans les pays d'émission libre, € l'Etat n'a pas plus de raison de frapper la circulation fiduciaire qu'il n'en a de frapper la circulation métallique > ajoute-t-il. L'intervention de l'Etat, comme bénéficiaire, ne s'explique que dans les pays où le privilège de l'émission est concédé à une société, Banque de France, Banque Nationale de Belgique, Banque d'Italie, etc.; mais encore ne faut-il pas que le bénéfice de l'Etat pèse sur les consommateurs de crédit « Frapper la circulation comme matière d'impôt existant par elle-même, enseigne Nitti, et non point les bénéfices de banque, quand ils dépassent une certaine limite, équivaut presque toujours à frapper les consommateurs de crédit, et non point ceux qui ont obtenu une concession de l'Etat et qui sont, par là même, obligés à une contribution fixe ou variable > (1). On peut évaluer à 7 centimes par 100 francs la charge que la taxe en question fait peser sur le portefeuille belge de la Banque Nationale. Les ressources de la Banque se trouvent ainsi diminuées, et cette diminution lui enlève une partie des forces nécessaires à la réalisation de certaines réformes d'intérêt public.

C'est avec raison qu'Hector Denis critiquait «cet absurde impôt d'un demi pour cent sur la circulation au delà de 275 millions, qui n'a jamais exercé aucune espèce d'action régulatrice, qui n'a jamais rien contenu, ni rien réglé » (2). Cette taxe qui, dans les prévisions de Pirmez, devait refréner les excès de la circulation, a prouvé depuis trente huit ans sa lamentable impuissance à les empêcher. Elle n'a pas été, comme on l'espérait, un instrument d'utilité pour le public, mais un instrument de recettes fructueuses pour l'Etat

Participation de VEtat dans tes bénéfices. — La loi de 1850 fixait la part de l'Etat au sixième des bénéfices excédant la distribution de 6 p. c. aux actionnaires. La loi n'imposait à la Banque aucune autre redevance, en raison des incertitudes de

(1) Nitti. Principes de la science des finances, pp. 970-879. (9) Chambre des Représentants. Session 1907, pp. 195-196.

l'avenir. En 1872, la loi augmenta la part de l'Etat en la fixant au quart des bénéfices excédant l'intérêt commercial de 6 p. c Cette augmentation du sixième au quart fut motivée par le nombre des actionnaires doublé par le doublement du capital, ce qui appelait deux fois plus d'actions à la distribution des 6 p. c La loi de 1900 abaissa l'intérêt appartenant tout entier aux actionnaires de la Banque à 4 p. a, et maintint la quotité du quart à l'Etat sur l'excédent

Voici les recettes annuelles moyennes de l'Etat, comme participant aux bénéfices de la Banque Nationale :

XCVIH

RéflM du

t et 6 p. v.

Francs

Moyenne annuelle

Francs

Réfhaa du

quart ta Ma 1878-1800

et S p. a.

Francs

Moyenne annuelle

Francs

RéfiM du

quart aa dtlà 1000-1010

et 4 p. o.