VII. — Necker et Witte

Le ministre des finances de Louis XIY d’avant la Révolution, Jacques Necker (né en 1732), et le ministre des finances de Nicolas II d’avant la Révolution, Serge Witte (né en 1849), sont tous deux d’origine allemande. Necker était le fils d’un professeur de Genève, Witte le fils d’un fonctionnaire, membre du conseil du vice-roi du Caucase à Tiflis. Necker arrive à Paris tout jeune et sans ressources. Mais il y réussit bientôt, grâce à sa grande application, à sa sobriété, à sa moralité, mais aussi grâce à une habileté raffinée et à l’ambition ardente d’arriver à posséder une grande fortune. Chef de la maison Thellusson et . Necker, il a joué un grand rôle dans le monde de la finance. Chaque fois qu’un homme habile acquiert en peu de temps une

fortune considérable, le monde n’est que trop porté à lui attribuer des manœuvres de Bourse qui ne cadrent pas avec la morale traditionnelle. Il en fut ainsi pour Necker. Mais aucune preuve n’a été fournie.

Serge Witte est lui aussi un self-made-man. Il débuta comme employé des chemins de fer et finit par obtenir le poste de directeur général de la Compagnie des chemins de fer du Sud- Ouest.

Necker comme Witte ont d’abord attiré l’attention publique dans leur pays d’origine par des travaux économiques. Necker composa deux ouvrages, le premier sur Colbert (1773), l’autre sur le commerce des blés (1775). Witte écrivit sur les bases d’un tarif général des chemins de fer. Les travaux des deux ministres sont des œuvres utiles, mais non fondamentales, elles ne font pas époque, elles ne sont pas non plus de celles qui attirent sur leur auteur l’attention de toute une nation. Ni l’un ni l’autre n’avaient fait des études économiques suivies. Le livre de Witte était une œuvre technique. Les œuvres de Necker, faites à un point de vue général, abondent en phrases vides.

Necker comme Witte sont des protectionnistes. Witte se ralliait ainsi à la tendance que suivait l’opinion publique. Pour la France d’avant la Révolution, le protectionnisme n’avait pas la même importance que pour la Russie d’avant la Révolution. Tous les succès remportés par la Russie sur le terrain économique pendant ces vingt-cinq dernières années ont leur source avant tout dans le système protectionniste. Quand Necker, en juin 1777, prit en mains les finances françaises avec le titre de directeur général, l’opinion publique et surtout la haute finance se montrèrent ravies du choix du monarque. On saluait en lui le banquier, le Genevois originaire de la ville qui depuis Rousseau passait pour la véritable patrie de la liberté. Necker avait en outre exprimé prudemment, mais d’une façon suffisamment claire, son admiration pour les institutions anglaises. Quand Witte devint, en 1893, le ministre des finances de Russie, tout le ministère prit une apparence démocratique. Les fonctionnaires troquèrent l’uniforme contre la redingote; au lieu de communiquer entre eux par écrit, ils le firent verbalement. Dès le début, Witte eut la pleine confiance de la haute finance.

Necker comme Witte devinrent bientôt les personnages les plus influents de leurs ministères. Hommes prudents, ils tinrent compte des circonstances actuelles et évitèrent une lutte inutile avec leurs collègues réactionnaires. Mais tous deux tirent bientôt sentir leur influence dans la sphère de la politique étrangère et dans les départements de la guerre et de la marine. C’étaient des hommes qui voyaient au loin, mais leurs idées étaient cependant encore trop étroites, ils étaient trop impuissants pour répondre aux graves nécessités du moment. L’ensemble de leurs relations personnelles les rattachait de la façon la plus étroite aux aspirations progressistes du tiers état, des bourgeois et des industriels enrichis.

Tous deux s’entendaient parfaitement à comprendre le mouvement de leur époque, mais ils étaient incapables de le maîtriser. Tous deux étaient des artistes en matière financière. Comme chefs du département des finances, ils voyaient dans l’apparence prospère de celles-ci, la prospérité de l’Etat et du pays.

Ces deux hommes d’Etat se ressemblent encore en ceci qu’ils sont pleins, mêmes aux époques les plus redoutables, d’un optimisme absolu, d’une impertubable confiance en eux-mêmes et d’une suffisance d’un genre spécial. « En mai 1789, disait Necker, il était d’une facilité enfantine de remettre en ordre les finances de l’Etat. » Necker était alors ministre' des finances, mais il négligea d’accomplir cette œuvre enfantine.

« Je sais comment sauver la Russie, et je la sauverai, » disait Serge Witte, en janvier 1906, à une députation du parti des conservateurs libres. Witte était à cette époque ministre président, mais il négligea de sauver la Russie.

Ce serait aller trop loin que de refuser aux deux hommes d’Etat la volonté nette d’introduire des réformes économiques et sociales, mais leur activité réformatrice n'était que superficielle, et ne touchait jamais au fond des choses économiques, dont ils étaient incapables de reconnaître le vice propre. Il leur manquait à tous deux une compréhension profonde de l’agriculture et en particulier de la population paysanne.- Tous deux étaient par origine étrangers à la question agricole.

Necker était un véritable partisan des réformes, son cœur

était porté vers le peuple et il comprenait la nécessité de remédier à la misère matérielle. Mais cette tendance avait chez lui des limites ; elle ne devait jamais aller jusqu’à risquer de lui faire perdre son ministère. Sa devise était : réformes prudentes. Necker modifia l’organisation de l’administration et entreprit une amélioration des impôts. Il libéra certaines industries de leurs entraves. Il s’attaqua à l’ancienne Constitution fondée par la propriété des seigneurs fonciers. Il chercha même à améliorer la situation de la population paysanne. On peut se rendre compte par les assemblées provinciales créées par lui de la grandeur de son influence dans toutes les sphères de l’administration publique et en matière de réformes. En deux provinces, en 1878 et 1879, se tinrent des assemblées provinciales assez semblables aux zemtsvos russes.

Witte lui aussi est l’homme des réformes prudentes. Il n’est pas exact de dire, comme on l’a fait si souvent, qu’il n’a rien fait pour les paysans. Comme ministre des finances, il a accordé un crédit pour l’amélioration technique de l’agriculture. Mais ce crédit était fort modeste. Il s'est appliqué particulièrement à faciliter l’exportation des produits agricoles. Par la Banque de la Noblesse, par la Banque des Paysans, par les secours qu’il a fait accorder par l’Etat aux régions frappées par la famine, Witte a fait sentir son influence bienfaisante parmi les paysans.

Mais ce n’est pas par leurs réformes que Necker et Witte ont acquis leur renommée. Leurs réformes sont chétives . Elles n’ont pas la moindre importance , étant donné la gravité du danger où la communauté se trouvait .

Necker et Witte sont devenus des figures historiques parce qu’ils avaient le génie de l’emprunt. Et il en est ainsi de tous les ministres des finances des Etats qui courent à une grande révolution. Comment Necker a-t-il ruiné les finances françaises? Suivant le professeur Adalbert Wahl, ce fut un tour de force de la part de Necker de mener la guerre extrêmement onéreuse engagée par l’Amérique et la France alliées contre l’Angleterre (1778 à 1783) sans augmenter les recettes ordinaires par une élévation des impôts, mais grâce simplement aux emprunts : « La chose, dit Adalbert Wahl, excita alors l’admiration de

toute l’Europe, mais elle n’en a pas moins créé l’état financier qui donnait à la Révolution l’occasion de se produire. »

Necker quitta le pouvoir pour la première fois en 1781, deux ans avant la fin de la guerre. Les frais occasionnés par cette guerre onéreuse s’élevaient pour la France à 1,600 millions de francs.

Avant que n’éclatàt la guerre russo-japonaise, Witte abandonnait son poste de ministre des finances et prenait la présidence du comité des ministres. Les frais de la guerre avec le Japon (16 février 1904-30 août 1905) ont été faits par la Russie uniquement à l’aide d’emprunts.

Pendant les deux années 1904 et 1905, la guerre avec le Japon a coûté à la Russie 1,966 millions de roubles, soit 4,247 millions de marks ou 5,309 millions de francs. Comme presque toute l’armée russe tient encore campagne et que les frais résultant de l’entretien des prisonniers russes par le Japon sont encore à payer, le projet de budget pour 1906 contient, outre les dépenses extraordinaires, un compte s’élevant à 405 millions de roubles, soit 1,080 millions de francs, affecté à la guerre. Au total, la guerre contre le Japon coûtera à l’Etat russe à peu près 6,389 millions de francs, soit le quadruple de la guerre ruineuse qu’a eu à soutenir la France contre l’Angleterre. La guerre franco-allemande de 1870-1871 a coûté à la France, y compris l”indemnité de guerre de 5 milliards, 10 milliards en chiffres ronds.

La France était sortie de sa guerre avec l’Angleterre comme victorieuse en fait, puisque le traité de Versailles de 1783 reconnaissait l’indépendance des Etats-Unis. Mais une guerre à l’Angleterre est toujours onéreuse. La Russie, elle aussi, en a fait l’expérience quand elle s’est attaquée au Japon, allié de l’Angleterre. Avec l’éloignement, les frais grandissent. A la longue les dépenses énormes provoquées par cette guerre contribueront essentiellement non seulement à la ruine des finances, mais à la ruine de l’Etat russe. Elles forment une condition essentielle de la Révolution qui bouleverse le monde russe.

Déjà, avant les guerres, la France et la Russie étaient fort endettées et la tâche de Necker et de Witte était très ardue dès

l’origine. A plusieurs reprises, sous Louis XIII (1610-1643), sous Louis XIV (1643-1715) et sous Louis XV (1715-1774), les dettes de l’Etat français s’étaient vues considérablement allégées par la simple banqueroute. La dernière fois, sous Louis XV, en 1770, on avait diminué de la moitié la plus grande partie de la rente par la fameuse banqueroute Terray. Entre 1776 et 1781, sous Louis XVI (1774 à 1792), la dette française avait monté à 1,950 millions delivres, soit environ 1 milliard 500 millions de marks. Elle s’élevait, quand éclata la Révolution, à 4,368 millions de livres ou francs. La dette russe, elle aussi, malgré toutes les conversions tendant à abaisser le taux de l’intérêt, n’a cessé de croître dans ces seize dernières années.

Lequel des deux pays avait la dette la plus grande à la veille de la Révolution? Nous avons déjà répondu plus haut à cette question en disant que la Russie était le plus grand débiteur que jamais on ait vu. Tandis que les trois quarts environ de la dette russe ont été pris à l’étranger, la dette française avait été contractée seulement à l’intérieur du pays. Si la France avait été bien administrée, si elle avait possédé un bon système d’impôts, il ne lui aurait été nullement nécessaire de contracter des obligations de cette importance. L’argent était abondant en France. Seulement, dans les déplorables conditions politiques et sociales où elle se trouvait, on ne voyait qu’une issue, l’emprunt. Les banqueroutes n’étaient donc jusqu’à un certain point que des quittances d’impôts données au créancier.

Ce système incommode devait disparaître à l’arrivée de Necker au ministère des finances, pensaient les capitalistes français. Sous Necker, une banqueroute est impossible, telle était l’opinion qui s’était d’une façon générale implantée dans la bourgeoisie riche. La confiance que les capitalistes français témoignaient à Necker rappelle la confiance illimitée que les capitalistes russes-et étrangers ont dans Witte. Mais Witte a aussi beaucoup fait pour répondre aux désirs de la haute finance.

Si l’on excepte quelques tentatives auxquelles on n’a pas donné suite, l’établissement d’un budget en France, jusqu’en 1781, était considéré comme un acte purement privé de l’administration des finances; c’était le plus important des secrets

d’Etat. On s’efforçait de cacher le chiffre des dépenses et surtout des recettes, et les secrétaires d’Etat eux-mêmes ne connaissaient pas l’état exact des finances.

C’est alors qu’à la stupéfaction générale, en janvier 1781, le ministre des finances Necker publia un “ compte-rendu » des finances françaises. Le succès de ce rapport fut prodigieux.

D’un seul coup, le nom de Necker se trouvait sur toutes les bouches et Necker devenait le plus célèbre homme d’Etat de l’univers. On lisait dans ce compte-rendu qu’alors que dix ans auparavant, dans une période de paix, le pays était acculé à la banqueroute, l’état des finances, au cours d’une guerre ruineuse, s’était si bien amélioré que les recettes donnaient un excès sur les dépenses. Necker, libéral, voulait, par la publication du budget, transporter en France les institutions anglaises. Ambitieux, il désirait par ce rapport se concilier la masse des gens instruits et présenter au monde son administration sous l’aspect le plus brillant. Peut-être a-t-il obtenu l’autorisation du roi Louis XVI en lui faisant ressortir les avantages précieux qu’aurait cette publication au point de vue extérieur. Il fallait montrer à tout l’univers et surtout à l’Angleterre, avec laquelle on était encore en guerre, que les finances françaises étaient dans un état aussi satisfaisant que possible.

De l’opinion de tous, la France, en publiant ainsi pour la première fois son budget, faisait un pas considérable dans la voie des réformes libérales, vers l’Etat constitutionnel. Soupçonnait-on où cette voie conduisait en réalité? Elle menait droit à l’abime de la révolution, à la guerre de tous contre tous. Et pourquoi? Parce que ce compte-rendu était bien le plus grand tissu de faussetés et de tromperies qui ait jamais été couché sur le papier, parce qu’on n’empêche pas une banqueroute en commettant le crime de la dissimuler. Par ce « compte-rendu ”, dit le professeur Adalbert Wahl, Necker a contribué d’une façon inconcevable à l’explosion du mouvement révolutionnaire de 1787. Plus la masse des gens instruits avait été au début convaincue de l’exactitude du « compte-rendu », plus la désillusion eut des effets déplorables quand les successeurs de Necker ne purent en soutenir la fausseté.

Ce « compte-rendu » falsifié a d’ailleurs été la cause de la

retraite de Necker. Le vieux ministre, comte de Maurepas, ne craignait pas de s’égayer ouvertement de ce faux imaginé de toutes pièces et protégeait les auteurs de diverses brochures qui s’efforçaient d’en établir la fausseté. Pour se mettre à couvert, Necker demanda au Roi un témoignage écrit de sa confiance, mais, sur les instances de Maurepas, le Roi n’accorda rien. Necker partit donc. Son départ provoqua un deuil et une consternation générale. Il resta l’idole de l’opinion publique, qui, dans les dernières années de l’absolutisme français, était aussi puissante que dans les dernières années de l’absolutisme russe.

À son départ, Necker put écrire une lettre insolente à Louis XVI que celui-ci ne lui pardonna jamais, mais qui n’empêcha pas le Roi de le rappeler deux fois encore à la tête du ministère des finances.

En Russie, la publicité du budget, embryonnaire à l’origine, a lieu depuis la moitié du dernier siècle. Le grand moyen d’attraction grâce auquel le ministre Witte a fait affluer dans des proportions élevées le capital étranger pour les besoins de l’Etat et de l’industrie du pays, est l'étalon-or.

Sous Necker, dans la mesure ou il s’agit de son passage aux finances, comme sous Witte, les caisses publiques étaient toujours pleines. Les emprunts étaient toujours conclus au moment convenable. La bourse bien garnie renforçait le crédit. Le successeur de Necker, le ministre des finances Joly de Fleury, avait avoué, le 2 mars 1783, la grandeur du déficit annuel au roi Louis XVI. Cette franchise lui fit perdre la confiance du monarque et il dut se retirer. Son successeur avait emprunté à la « Caisse d’Escompte ”, une création de Turgot, 6 millions. Le bruit en courut et comme il coïncidait avec une crise financière qui sévissait à Paris, beaucoup de possesseurs de billets, très bien accueillis, s’empressèrent d’en réclamer à cette institution le remboursement. Avec l’autorisation du Gouvernement, la Caisse suspendit pendant un certain temps le payement de ses billets. Dans des conjonctures aussi difficiles, les ministres des finances durent peu. De même que Chipov est le troisième ministre depuis Witte, Calonne (depuis le 3 novembre 1783) était le troisième ministre depuis Necker. A son entrée en

charge, le déficit annuel s’élevait à 80 millions de francs, comme il l’avoua devant l’Assemblée des Notables.

Mais sous Calonne, il se fit qu’en décembre 1785 le Parlement fit entendre de vives remontrances contre un nouvel emprunt de 80 millions de francs. De même que sous l’influence de Witte les enquêtes sur la question agraire se succèdent, de même Calonne constitua, en 1785, une commission chargée d’étudier les conditions de l’agriculture. De même que Witte a, à plusieurs reprises, fait la remise des impôts à des régions frappées par la famine, de même que Witte a en novembre 1905 fait réduire de la moitié, par un oukase impérial, les taxes payées par les paysans pour leur libération, de même Calonne, dans le cruel hiver de 1783-1784, fait remise de trois millions aux provinces les plus atteintes et ordonne une distribution de 4 millions de secours.

De même que Witte, en 1898, institua un département spécial pour la marine marchande et prit la direction des ports marchands, dans le but constant de développer le commerce extérieur de la Russie, de même Calonne fit faire des améliorations aux ports de Cherbourg, du Havre, de Dieppe, de La Rochelle et de Dunkerque, compléta le réseau des routes et des cauaux, créa un service régulier entre la France et les Etats-Unis. Il chercha en somme à servir les intérêts du commerce et des communications. Calonne et le ministre des affaires étrangères Vergennes attachaient une aussi grande importance à la conclusion des traités de commerce que Witte et le ministre des affaires étrangères, le comte Lamsdorff.

Qui était en meilleure posture, du ministre français ou du ministre russe? La tâche du ministre français était incomparablement plus difficile. La difficulté était qu’à cette époque la France ne pouvait contracter que des emprunts intérieurs. Si alors la riche France, avec son sol fertile, son climat doux, sa population intelligente et habile, sa situation géographique privilégiée, avait possédé une partie du crédit à l’étranger qu’a actuellement l’Etat russe, la Révolution ne se serait peut-être pas produite. Tous les antagonismes qui dans Vancienne France favorisaient la Révolution étaient petits , très petits auprès de ceux qui existent actuellement en Russie. La

nécessité intérieure de la Révolution n'était pas , à beaucoup près , aussi grande qu'en Russie en 1905 . Mais le manque de crédit extérieur fut une fatalité pour la France. En proie aux difficultés financières, Calonne se vit obligé, à la fin de 1786, de convoquer une assemblée des notables. Ce fut le signal de la catastrophe, comme le remarque justement Àdalbert Wahl. Cette Assemblée, composée de nobles et de clercs, entreprit la lutte pour la Constitution. La Révolution était commencée.

Sa charge de ministre des finances et sa nomination de président du comité des ministres, en août 1903, auraient pu apparaître à Witte comme une disgrâce. Mais à la suite des difficultés intérieures et extérieures sans cesse croissantes que la guerre russo-japonaise avait créées à l’Etat russe, le Tsar s’en remit du soin important des négociations pour la paix, à l’homme d’Etat qui personnellement lui était peu agréable, mais pour lequel tout le monde avait de la considération. Il semble d’ailleurs que le Tsar ait été guidé surtout par la question de l’indemnité de guerre dont dépendait en première ligne la conclusion de la paix. C’est le danger de voir la dette augmenter dans des proportions énormes qui donne le pouvoir au financier. Sur le conseil de Witte, on prit en considération la convocation de la Douma d’Empire après la fin des pourparlers et, sur le conseil de Witte, le Tsar prit, le 30 octobre 1905, l’engagement solennel de renoncer à l’autocratie absolue.

Quand Calonne (1783-1787) quitta le pouvoir, quand l’Assemblée des Notables évoqua le spectre menaçant de la Révolution, Louis XYI rappela, en 1788, Necker, qu’il détestait. Sur le conseil de Necker, il prit, le 5 juin 1788, la mesure la plus fatale de sa vie et convoqua les Etats généraux.

Quand, en août 1788, Necker rentra dans le ministère, l’enthousiasme des créanciers de l’Etat français ne peut se comparer qu’à celui dont firent preuve, en septembre 1905, tous les créanciers de la Russie au moment oû Witte rentra en Russie après la conclusion de la paix. Des centaines de journaux de toutes langues ont, dans les premiers jours de septembre, taxé de produit de l’imagination mon livre L'Avenir de la Russie et du Japon , tandis qu’ils célébraient en Witte l’homme qui instituerait l’épanouissement de la Russie sur la base du libé-

ralisme. Au retour de Necker, la Rente française monta aussitôt de 30 p. c. La conclusion de la paix et la confiance que l’on avait dans l’activité de Witte firent monter la Rente 4 p. c. russe émise en 1902 de87.90,le 28 août, à 93.20,1e 31 août 1905. Le nom de Necker, en 1788 et 1789, avait la même signification qu’a aujourd’hui le nom de Witte. C’était le symbole de la confiance de tous les éléments libéraux dans l’avenir du pays. Pour les créanciers de l’Etat, il était une garantie du payement des intérêts, de la sécurité des finances.

Mais le livre de l’histoire n’enregistre pas les désirs d’hommes d’Etat bornés ou d’hommes intéressés. Le nom de Witte