PREMIER TRAIN D’ARRÊTÉS-LOIS

Le premier « train » d’arrêtés-lois du 24 août 1934 s’attaqua résolument à la question des banques. Il est d’autant plus intéressant que c’est peut-être le seul point où le gouvernement de M. de Broqueville ait réussi quelque chose de complet, encore que le résultat n’atteignît pas ses prévisions.

Il comportait quatre arrêtés-lois dont on trouvera le texte plus loin ?.

1° L'arrêté-loi portant protection de l'épargne et réforme bancaire.

2° L’arrêté-loi portant extension de crédit.

3° L'arrêté-loi portant la réorganisation de l'organisme chargé de cette extension de crédit (S. N. C. I.).

4 L’arrêté-loi sur le remboursement anticipé des prêts.

Nous allons passer en revue successivement ces quatre arrêtéslois (en groupant le deuxième et le troisième qui ont trait, évidemment, au même but). Après un exposé rapide des mesures

1 Annexe IV : Texte complet des quatre arrêtés-lois du 24 août 1934.

qu'ils édictent nous discuterons leur portée et nous examinerons enfin si leurs effets ont répondu pleinement aux desiderata du

gouvernement.

$ 1. — L'arrété-loi (n° 2) portant protection de l'épargne et réforme bancaire Simposait tout d’abord si l’on voulait rétablir la confiance des déposants et mettre un terme à la politique trop audacieuse des dirigeants bancaires belges. Evidemment, la mesure n’atteignait pas les banques plus ou moins contrôlées par l'Etat comme la Banque Nationale, la S. N. C. I. la Caisse d'Epargne, etc.

Le principe de l’arrêté-loi est le suivant : les banques doivent avant le 1° janvier 1036 choisir entre deux solutions : être soit, des banques de dépôts, soit des banques d’affaires et uniquement les unes ou les autres.

Les banques de dépôts ont seules le droit de recevoir, comme leur nom l'indique, des dépôts de moins de deux ans d’exigibilité. Leur capital qui doit être au moins de 10 millions sera entièrement libéré avant le 30 juin 1935, et dans ce capital les actions à vote plural sont prohibées. De plus ces banques ne peuvent employer leurs dépôts à des placements en valeurs mobilières ou participations, à l’exception des fonds d’Etat et du Congo Belge ou des titres appartenant à d’autres sociétés similaires. Enfin à partir du 30 juin 1935 tous les mois, un extrait de leur situation paraîtra au Moniteur.

Les banques d'affaires englobent toutes celles qui ne remplissent pas les conditions prévues précédemment et il leur est interdit de recevoir des dépôts à moins de deux ans d’échéance.

Comme on le voit ce n’est pas un contrôle des banques qui est institué, mais c'est déjà une ébauche d'économie dirigée, un droit de regard de l'Etat sur les situations mensuelles des banques.

Il est évident que le système, malgré et peut-être à cause de A / : \ È À 5 . / sa rigueur, était très bon en lui-même, car il assurait aux déposants une sécurité presqu'absolue. Mais par contre, parce qu'il supprimait les participations qui, à une échelle raisonnable, ont À »/ S PET . .

un très bon effet sur l'économie générale, il portait un coup sensible à certaines entreprises en difficultés et surtout aux bénéfices des banques, partant à l'intérêt alloué à leurs déposants.

En fait la réforme a réussi et la majorité des grandes banques de dépôts qui étaient aussi, comme nous l’avons déjà dit, des banques d’affaires, opérèrent une scission des divers éléments de leurs bilans, créant d’une part une branche-dépôts (Banque) et d'autre part une branche-participations (Holding). A titre d'exemple voici la combinaison adoptée par la Société Générale (M. Francqui en était gouverneur à cette époque).

La Société Générale patronait en août 1934 douze banques de province qui, en fait, étaient sous son contrôle absolu. Une société spéciale (Sté Générale-banque d’affaires (Holding)) a été constituée au capital de 500 millions (en actions de 500 francs. La Société Générale-Dépôts (Banque) recevait 500.000 de ces actions contre apport de 250 millions en espèces. Les banques de provinces recevaient les 500.000 actions restantes contre apport total de tout leur actif et leur passif. (La répartition entre elles de ces actions se faisait suivant les bénéfices du dernier exercice). On voit aisément les avantages de cette solution. La Société Générale (département bancaire) d’un côté continuait à toucher le revenu de son portefeuille de valeurs industrielles et sa participation dans la nouvelle société lui assurait un revenu identique au revenu dérivant de ce département bancaire dont elle avait fait apport et aux participations qu’elle possédaient alors dans les banques de province. Les banques patronnées d’un autre côté, bénéficiaient d’une rémunération supérieure à celle

qu’elles avaient reçue en 1934 par suite du rendement élevé (75 francs escomptait-on) de la nouvelle action.

$ 2. — Mais c’est surtout à propos de l’extension de crédit que les arrétés-loi du 24 août 1934 n° 1 concernant l'extension ellemême et n° 3 concernant l'organisme d'exécution, en l’occurrence la S. N. C. I. ont innové et prêté aux critiques les plus vives. C'est la pièce capitale du plan de redressement du gouvernement.

Nous avons dit plus haut que le rapport or à billets-dépôts qui était en 1929 de 1/,602 était passé en 1934 à 1/4.55. Ces données, démontraient que la Belgique avait en août 1934 de grandes possibilités de crédit. C’est certainement de ce point de vue qu'était partile gouvernement lorsqu'il décida une extension de crédit destinée « à rendre aux banques belges leur liquidité >» ainsi que le dit expressément le rapport au roi. Le même rapport concluait aussi sur la nécessité de cette opération dans les termes suivants : « Le redressement économi- « que de la Belgique n’est possible que moyennant le retour àun € crédit abondant et bon marché ».

Pour exécuter cette opération de vaste envergure, un organisme déjà ancien : La Société Nationale de Crédit à l'Industrie (S. N. C. I.) fut complètement réorganisé et doué de moyens plus puissants. La S. N. C. I. fondée par la loi du 16 mars 1919 était en réalité une émanation de la Banque Nationale de Belgique qui avait souscrit entièrement son capital initial de 25 millions. Elle éait présidée par un conseil d'administration de sept à dix membres dont la majorité était prise au sein du Conseil de la Banque Nationale, et contrôlée par trois commissaires dont deux au moins se trouvaient proposés par cette banque. Son objet primitif était d’effectuer des avances sur les titres de dommages de guerre. Le capital social fut du reste très vite

porté à 50 millions (la Banque Nationale souscrivant les 25 millions d'augmentation) puis à 150 millions. La dernière augmentation de 100 millions était réalisée d’une part grâce à la souscription effective de la Banque Nationale à 50 millions, d’autre part grâce à une souscription des banques privées, libérée seulement de 20 %. De plus la S. N. C. I. pouvait émettre des obligations ne dépassant pas trente ans d'échéance et dix fois son capital social, ainsi que des bons de caisse de un à cinq ans d'échéance. L'Etat se portait garant du paiement des obligations à plus de cinq ans d'échéance. Enfin, la S. N. C. I. pouvait recevoir des dépôts mais ceux-ci devaient être assez importants pour produire un intérêt minimum de 1.000 francs l’an.

Après que la reconstruction du pays se fût achevée, la S. N. C. I. tourna surtout son activité vers le crédit d'exportation et devint principalement une banque de crédit à moyen terme. A titre indicatif voici quelques postes du bilan de cette société au 30 septembre 1934. À l'actif on trouvait 1.266 millions d’avances sur effets et au passif outre le capital (150 millions), 74 millions de réserves, 1.053 millions d'obligations émises et 79 millions de dépôts à terme.

Voici maintenant le mécanisme de l'extension du crédit tel qu'il résultait de l’arrêté loi n° r : La S. N. C. I. était autorisée à prendre en charge avant le 31 décembre 1935 « les prêts consentis par des sociétés commerciales ou agricoles et qui ont pris, en raison de la crise, le caractère d’avances à long terme ». Les sociétés en question étaient avant tout : les banques mais il convient de remarquer le caractère général de l'opération. En échange les banques recevaient des obligations de la S. N. C. I. à vingt ans portant intérêt à 3 %.. Ces titres pouvaient être mis en nantissement à la Banque Nationale, assurant par là plus de liquidité à l’actif des banques qui, d’autre part, étaient garanties par l'Etat quant au remboursement des obligations jusqu’à con-

currence de 2 malliards. La différence entre les taux de 3 % et de 4 1/4 % (auquel étaient ramenées automatiquement toutes les créances cédées) soit 1 1/4 % était portée à des comptes particuliers ouverts au nom de chaque cédant. Au bout de vingt ans on comptait que le fonds de réserve et d'amortissement ainsi constitué atteindrait 47 % du montant des créances cédées et pourrait le cas échéant couvrir les pertes éventuelles dues à des recouvrements insuffisants.

Les modalités pratiques de l’opération furent fixées entre la S. N. C. I. et l'Etat par une convention approuvée par l’arrêtéloi du 31 octobre 1934. Signalons entre autres que l’Etat garantissait le remboursement et les intérêts des obligations de la S. N. C. I. Par contre le cédant de la créance restait garant solidaire des intérêts de 4 1/4 % et de la bonne fin. La créance devenait exigible au cas de faillite du cédé. Dans l'hypothèse où l’entreprise débitrice des 4 1/4 % ne pouvait rembourser, la S. N. C. I. poursuivait d'abord le cédant garant. Si ce dernier était insolvable et que son compte particulier, ouvert comme nous l'avons dit précédemment, ne laissait pas subsister un solde assez important pour opérer ce remboursement, c'était le fonds général de réserve et d'amortissement qui était débité.

Un tel bouleversement dans son objet, nécessitait évidemment une réorganisation complète de la S. N. C. I. : ce fut le but de l’arrêté-loi n° 3 déjà précité. Le président (vicomte Alois Van de Vyvère) devenait gouverneur et l'administrateur délégué (M. Louis Mahieu) sous-gouverneur. La durée de la société était prorogée de 1949 à 1964 et le capital passait de 150 à 205 millions par incorporation de 55 millions des réserves (les 19 autres revenant à l'Etat). Par suite il était procédé à l'échange de 2 actions anciennes libérées ou de 10 non entièrement libérées contre une action nouvelle de 500 frs ; cette opération portait ainsi à 410.000 le nombre des actions.

Le point le plus délicat de l'opération résidait surtout dans Le mode d'intervention de la Banque Nationale. L'idée primitive du gouvernement était qu’il s'agirait d’escompte de traites renouvelables dont les obligations de la S. N. C. I. auraient été la garantie accessoire. La Banque refusa ce procédé comme n'étant pas conforme à ses statuts qui exigeaient des règles d’échéances fixes. Finalement M. Franck et le gouvernement se mirent d’accord sur un procédé qui tenait aux avances. La Banque se réservait du reste Le droit de n’opérer que « seulement dans la mesure « qu’elle jugerait compatible avec le maintien d’une saine poli- « tique monétaire ». De plus, les avances n'étaient consenties qu’à concurrence de 80 % du nominal des obligations de la S. N. C. I. et au taux de 3 °/ tandis que le taux d’escompte était alors de 2,5 %. Encore fallait-il au préalable une autorisation du ministre des finances.

Quel fut le résultat de ce mécanisme assez compliqué ? Il a été loin de répondre aux vœux du gouvernement (nous dirons tout à l’heure pourquoi). En effet le poste : avances sur titres à la Banque Nationale est passé de 374 millions en août 1934 à 1.629 millions en mars 1935. Encore ne s’agit-il pas là d’avances uniquement faites sur des obligations de la S. N. C. I. L'opération n'ayant pas le succès attendu le ministère Theunis dut prendre l’arrêté-loi du 18 mars 1935 destiné à permettre aux entreprises moyennes la mobilisation directe auprès de la S. N. C. I. de leurs stocks, produit fabriqués où matières premières. La garantie de l'Etat portait sur une nouvelle somme de 1/2 milliard. (Emission d’une deuxième tranche d’actions de la Société Nationale des Chemins de Fer Belges). La S. N. C. I. se passant alors de l'intermédiaire du cédant, remettait au créancier des obligations à dix ans à 4 %.. Ce dernier pouvait se faire consentir une avance par la Banque Nationale au taux de 5 1/4 %. Après admission des obligations par un comité spécial composé

des représentants du ministre des finances, de la Banque Nationale et de la S. N. C. I. Le résultat de ce dernier mécanisme ne put du reste être constaté par suite de la dévaluation qui est intervenue dix jours après.

On peut même affirmer que ce fut la perspective de la dévaluation qui fit brusquement passer le chiffre des avances sur titres à la Banque Nationale d’environ 600 millions fin décembre 1934 à 1.629 millions au 28 mars 1935. En effet la position de débiteur était extrêmement avantageuse dans le cas de la dévaluation. Parallèlement à ce grand effort concernant le crédit la Banque Nationale abaissait le 28 août 1034 son taux d’escompte à 2 1/2 Ÿ, et les taux légaux d'intérêts étaient ramenés pour le civil à 6 1/2 pc. à 4 p. c. et pour le commercial de 7 p. c. à 5 p.c.

Cependant l'extension de crédit et les chiffres sont là pour le prouver à la fin de 1934 (alors que la perspective de la dévaluation n'intervenait pas) n’a pas réussi. Pourquoi ? Parce qu’à côté des mérites certains des arrétés-lois du 24 août 1934 bien des points dans l'exécution laissaient à désirer et que le principe méme de l'opération pouvait prêter à critique.

Evidemment les bons côtés apparaissent à première vue et la presse belge n’avait vu qu'eux seuls, accueillant la réforme comme « la grande panacée grâce à laquelle la Belgige allait entrer à nouveau dans une ère de grande prospérité ». D’une part l'abaissement de la charge des emprunts à 4 1/4 % allait réduire le prix de revient des sociétés dont les charges obligataires étaient presque trois fois plus grandes qu’en 1929. D'autre part la liquidité de l'actif des banques enfin rétablie allait faire renaître la confiance des déposants déjà calmés par la scission obligatoire. Les déposants allaient retirer leurs immenses réserves improductives à la Caisse d'Epargne pour en faire bénéficier à nouveau les banques et indirectement l’industrie. Ceux qui pratiquaient la thésaurisation ne manqueraient pas de les imiter. Les banques

accorderaient avec cet afflux de dépôts de nouveaux crédits qui permettraient aux entreprises de nouvelles embauches, ou bien elles achèteraient des fonds d'Etat provoquant ainsi une hausse boursière qui permettrait d'envisager la conversion des rentes. L'Etat verrait ainsi son budget en bonne position et cela sans courir aucun risque puisque les banques restaient garantes des créances cédées à la S. N. C. I.

En fait on était loin d’un tel processus des événements car le système présentait des z2dices certains de non réussite pour peu que l’on veuille observer les mesures préconisées. D'abord un fait est frappant : le rôle trop prépondérant des banques. Tout en somme se résumait à leur bonne volonté. Le tri des créances cédées à la S. N. C. I. ne pouvait qu'être très sévère puisque neuf sur seize des administrateurs étaient des représentants des grandes banques qui, en raison de la garantie de bonne fin collective, se montraient très difficiles pour l’admission des créances. De plus l'intérêt des banques n’était nullement d’avoir recours à ce système. Ce n’était là qu'un pis aller au cas de retraits massifs des dépôts, car l’opération était d’abord très chère (3 %) et ensuite au cas de défaillance des garants c'était le fonds d’amortissement et de réserve de la S. N. C. I. qui était débité, fonds qu’elles avaient contribué elles-mêmes à former, parfois par leurs créances les plus saines.

Pourquoi d’autre part ce chiffre de 2 milliards ? Si l'opération devait avoir une pleine réussite ce n’était pas deux mais huit ou dix milliards qu'il eut fallut « dégeler » et alors, la Banque Nationale, usant du droit qu’elle s'était réservé, aurait bien vite mis Le hola !

Enfin, en admettant d’une part la bonne volonté des banques, d’autre part la complaisance de la Banque Nationale, qu'est-ce que les banques pouvaient faire de ces masses de capitaux ainsi mis à leur disposition ? Soutenir les entreprises alors que les

exportations étaient devenues presque impossibles ? Dans ce cas il aurait fallu trouver des débouchés et c'était mettre la charrue devant les bœufs. Enfin quel intérêt pouvaient bien avoir les Banques à acheter des fonds d'Etat, alors que le budget s’annonçait en déficit et que la Trésorerie était à ce point vide que déjà des pourparlers d'emprunt en Hollande avaient lieu ?

Bien plus, si des erreurs d’exécution apparaissaient dès le premier examen le principe même de l'extension de crédit ne pouvait-1l pas prêter à discussion ? C'était déjà le doigt mis dans l’engrenage dangereux de l'inflation et l'opération revenait, comme le dit fort bien M. Charles Bréon dans l’article précité, « à char- « ger partiellement l'Etat des créances douteuses des banques « par le débit d’un nouveau compte d’avance ouvert à l'Etat par « la Banque Nationale ». Ces deux milliards d’un autre côté n'auraient-ils pas, s'ils avaient été mis en circulation, provoqué une élévation des prix intérieurs détruisant, par une hausse parallèle des salaires, l'avantage qu’on espérait tirer de l'opération quant au commerce extérieur ?P

Et c’est là qu’apparait la critique la plus forte qu’on puisse faire à l’extension de crédit. On recherchait par la déflation à faire baisser les prix pour pouvoir exporter et par l’inflation déguisée que constituait l'extension de crédit on faisait monter les prix afin de dégeler l'actif des banques. Ainsi sans que le gouvernement s'en soit aperçu l'extension de crédit constituait-elle la fin de la déflation et le début d'une période pré-dévaluatrice.

D'autre part cet arrêté-loi démontrait une dangereuse immixon du gouvernement dans l’industrie privée et déjà il était un indice de ce que plus tard, M. Van Zeeland, pourrait tenter avec lapprobation du Parlement. A notre sens, cet appareil imposant ne semblait pas nécessaire. Une simple revision autorisée de certaines clauses d'emprunts passés à des époques où le loyer de l'argent était très élevé, eût suffi. Quant aux créances

« gelées », ou bien elles étaient bonnes et leur réalisation se serait effectuée à la longue sans alarmer ainsi l'épargne, ou bien elles étaient mauvaises et l'Etat n'avait pas à intervenir dans leur liquidation, mais contre les entrepreneurs ou les banquiers peu scrupuleux qui étaient à leur origine. Du reste, même à supposer qu'elles aient été liquidées par le mécanisme de l'extension de crédit, c'était beaucoup plus un problème de débouchés qui se serait alors posé qu'un problème de crédit.

$ 3. — Le dernier arrété-loi (n° 4) de cette série avait trait au remboursement anticipé des prêts. Nous n’insisterons que très peu sur cette question relativement secondaire car, dans une économie présentant les caractéristiques décrites plus haut, cette hypothèse semblait assez peu probable.

L'arrêté prévoyait que le débiteur pourra jusqu’au 1° juillet 1936, rembourser « tout prêt d’argent à intérêt consenti avant le 24 août 1934 » et ce, moyennant le paiement d’un mois d’intérêt en indemnité, « quelles que soient les garanties promises ou fournies, nonobstant toute convention contraire ». Mais afin d'éviter des perturbations trop grandes sur le marché financier, l'arrêté précisait que la mesure ne s’appliquait pas aux fonds d'Etat ou assimilés, aux constitutions de rentes, aux prêts avec participation de bénéfices et aux obligations des sociétés hypothécaires dans la mesure où leurs propres débiteurs n'auraient pas recours à cette faculté.

Ainsi limité, l'arrêté visait surtout les débiteurs industriels et encore lorsqu'ils ne s'étaient pas engagés à céder un pourcentage de leur bénéfice à leurs créanciers. Dans l’esprit du gouvernement ces débiteurs devaient s'adresser à d’autres banques possédant grâce à l'extension de crédit des capitaux disponibles; ces banques auraient remboursé les créanciers primitifs, et consenti aux débiteurs de nouveaux prêts identiques à des conditions

meilleures. Ici encore le résultat dépendait, somme toute, de la bonne volonté des banques. Or celles-ci n'ayant que très peu usé du mécanisme de l'extension de crédit, n'avaient pas de capitaux disponibles. Enfin certaines se mirent d’accord plus ou moins tacitement afin de refuser toutes demandes de ce genre ou surtout ne voulurent pas prêter sur les faibles garanties qui avaient été exigées lors de la prospérité d'avant 1029. En définitive l’œuvre du gouvernement de Broqueville en matière bancaire était complète théoriquement maïs pour n'avoir pas voulu pousser l’étatisme jusqu’au contrôle des banques le résultat n’a pas été atteint, tout en laissant cependant planer un certain malaise sur l’activité privée par une menace latente d'économie dirigée. Enfin et surtout, la question du crédit ne pouvait pas recevoir de solution durable tant que les questions financière, charbonnière et commerciale restaient pendantes.

SECTION IV